Pubblicato il 11/03/2025

N. 02017/2025REG.PROV.COLL.

N. 09978/2022 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Terza)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 9978 del 2022, proposto da
IC, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Ugo Luca Savio De Luca, Maria Camporesi, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Ministero della Salute, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Terza) n. 7033/2022, resa tra le parti;

Visti il ricorso in appello ed i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Ministero della Salute;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 13 febbraio 2025 il Cons. Raffaello Scarpato e uditi per le parti gli avvocati presenti in udienza;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. IC, associazione rappresentativa delle estetiste, ha impugnato la sentenza in epigrafe, con la quale il T.a.r. per il Lazio, Roma, ha respinto il ricorso proposto dall’ente per ottenere il risarcimento del danno asseritamente subito per effetto della Circolare del Ministero della Salute del 15 maggio 2019, con la quale era stato fatto divieto di eseguire, in strutture non sanitarie o da parte di personale non sanitario, la prestazione “ pigmentazione dell’areola - capezzolo ”. Detta circolare era già stata annullata, su ricorso della medesima associazione, dalla sentenza del Consiglio di Stato, Sez. III, 18 giugno 2021, n. 4732.

2. Il T.a.r. ha respinto la domanda risarcitoria ritenendola sfornita dei presupposti indicati dall’art. 2043 c.c., risultando insussistente l’elemento psicologico della colpa in capo all’Amministrazione e difettando la prova del danno subito.

3. IC ha impugnato la decisione deducendo che nella fattispecie il Ministero della Salute aveva agito con colpa grave - come confermato dalla verificazione disposta nel giudizio di appello definito con la citata sentenza del Consiglio di Stato n. 4732/2021 - incorrendo in gravi omissioni istruttorie (dovute al mancato interessamento dell’istituto Superiore di Sanità) ed ignorando il dato normativo che regolamenta l’attività dei centri estetici, oltre alle richieste in autotutela inviate dall’associazione (non rimuovendo la Circolare impugnata dal proprio sito istituzionale).

Ciò posto, l’appellante ha insistito nella richiesta di risarcimento dei danni all’immagine, alla reputazione ed al prestigio dell’intera categoria, nonché alla formazione ed all’aggiornamento professionale, danni che sarebbero risultati evidenti alla luce della diffusione mediatica della circolare, resa visibile sul sito del Ministero anche dopo il suo annullamento, e quantificati sulla base delle tabelle inserite nel ricorso in appello.

4. Si è costituito il Ministero della Salute per resistere all’appello, istando per la conferma della decisione impugnata.

5. All’udienza pubblica del 13 febbraio 2025 l’appello è stato introitato per la decisione.

6. L’appello non è fondato.

7. Giova premettere che la responsabilità della pubblica amministrazione per esercizio illegittimo dell’attività provvedimentale ha natura di responsabilità da fatto illecito aquiliano (Cons. Stato, Ad. Plen., 23 aprile 2021, n. 7). Conseguentemente, costituiscono elementi costitutivi di questa fattispecie sia i presupposti di carattere oggettivo (prova del danno e del suo ammontare, ingiustizia dello stesso, nesso causale), sia quelli di carattere soggettivo (dolo o colpa del danneggiante) (Cons. Stato, Sez. VI, 24 maggio 2022, n. 4100; Sez. II, 20 maggio 2019, n. 3217; Sez. IV, 15 gennaio 2019, n. 358).

Secondo il consolidato orientamento giurisprudenziale di questo plesso giurisdizionale, cui il T.a.r. ha dato applicazione, l'esercizio illegittimo della funzione amministrativa non integra di per sé la colpa dell'amministrazione, dovendo anche accertarsi se l'adozione (o la mancata o ritardata adozione) del provvedimento amministrativo lesivo sia conseguenza della grave violazione delle regole di imparzialità, correttezza e buona fede - alle quali deve essere costantemente ispirato l'esercizio dell'attività amministrativa - e si sia verificata in un contesto di fatto ed in un quadro di riferimento normativo tale da palesare la negligenza e l'imperizia degli uffici o degli organi dell'amministrazione, ovvero se per converso la predetta violazione sia ascrivibile all'ipotesi dell'errore scusabile, per la ricorrenza di contrasti giurisprudenziali, per l'incertezza del quadro normativo o per la complessità della situazione di fatto (Cons. Stato, Sez. VI, 30 agosto 2021, n. 6111; Sez. V, 9 ottobre 2013, n. 4968; Sez. VI, 14 novembre 2014, n. 5600).

In definitiva, come, anche di recente, statuito dalla giurisprudenza, " ai fini dell'accertamento della responsabilità, perché si configuri la colpa dell'amministrazione, occorre avere riguardo al carattere ed al contenuto della regola di azione violata: se la stessa è chiara, univoca, cogente, in caso di sua violazione, si dovrà riconoscere la sussistenza dell'elemento psicologico. Al contrario, se il canone della condotta amministrativa è ambiguo, equivoco o, comunque, costruito in modo tale da affidare all'autorità pubblica un elevato grado di discrezionalità, la colpa potrà sussistere solo nelle ipotesi in cui il potere è stato esercitato in palese spregio delle menzionate regole di imparzialità, correttezza e buona fede, proporzionalità e ragionevolezza, con la conseguenza che ogni altra violazione del diritto oggettivo resta assorbita nel perimetro dell'errore scusabile, ai sensi dell'art. 5 c.p. " (cfr. Cons. Stato, Sez. V, 21 aprile 2023, n. 4050).

8. Di tali principi ha fatto corretta applicazione la sentenza impugnata.

9. Com’è chiaramente emerso dalla verificazione disposta dal Consiglio di Stato nel giudizio concluso con la citata sentenza n. 4732/2021 - adempimento istruttorio ritenuto necessario proprio in relazione alla natura tecnicamente complessa e specialistica del contenzioso - pur essendo la competenza maggiore e specializzata in ordine alla pratica della dermopigmentazione propria degli estetisti, in talune circostanze (come avviene quando vi siano stati precedenti interventi chirurgici o situazioni particolari dei tessuti) è richiesto il previo parere del medico specialista.

Sulla base di tali evidenze, la sentenza ha statuito che la pratica della dermopigmentazione non può essere ricondotta alla tipologia del trattamento terapeutico solo in ragione della sua indicazione tra i L.E.A.., risultando conseguentemente esercitabile dagli estetisti.

E’ utile evidenziare che nel rassegnare le proprie conclusioni, l’organismo verificatore ha rappresentato che quello della dermopigmentazione non costituisce un “ un trattamento terapeutico in senso stretto ”, quanto piuttosto un trattamento che contribuisce a recuperare l’integrità corporea lesa dalla preesistente condizione patologica, rappresentando che “ relativamente al personale che può svolgere tale attività, la figura professionale dell’operatore che può effettuare questa tipologia di dermopigmentazione costituisce una problematica fortemente dibattuta ”, pur non esistendo, allo stato, una figura di professionista sanitario specificamente formata e dedicata all’esecuzione del tatuaggio del complesso areola-capezzolo.

Risulta pertanto evidente che la speciale complessità tecnica della questione esaminata, l’assenza di una chiara regolamentazione di settore e la potenziale incidenza della problematica sulla salute pubblica, nelle ipotesi in cui i trattamenti in argomento debbano essere effettuati su pazienti oncologici (casi nei quali l’operatore estetista deve operare sotto la supervisione di un medico), contribuiscono ad attribuire alla questione indubbie connotazioni di complessità e di indeterminatezza, che valgono ad escludere profili di colpa in capo al Ministero della Salute, in relazione all’introduzione di disposizioni che hanno avuto come scopo essenziale la salute dei pazienti, in specie di quelli con pregressi profili ontologici.

Fermo che, a seguito della verificazione effettuata dall’Istituto Superiore di Sanità, la questione è stata maggiormente chiarita, non può in altri termini ritenersi colpevole l’introduzione, da parte del Ministero della Salute, di prescrizioni che, all’atto della loro emanazione, risultavano dirette a colmare un vuoto di regolamentazione in un settore sensibile.

10. Non possono valere a dimostrare l’elemento psicologico della colpa in capo all’Amministrazione nemmeno le ulteriori deduzioni dell’appellante, dovendosi al riguardo evidenziare, quanto alla lamentata omessa preventiva consultazione dell’ISS in sede procedimentale, che detta consultazione non è imposta da alcuna norma di legge, costituendo il suddetto istituto un organismo pubblico estraneo al Ministero della Salute e non una sua articolazione interna.

Quanto al lamentato mancato ritiro in autotutela della circolare, è appena il caso di rilevare che non sussisteva in capo all’Amministrazione alcun obbligo giuridico in tal senso, non essendo stata la suddetta circolare sospesa in via cautelare nel primo o nel secondo grado di giudizio ed avendo Ministero ottenuto in primo grado una sentenza favorevole.

Quanto al periodo successivo all’annullamento per via giudiziaria della circolare, il Ministero della Salute ha dimostrato di aver pubblicato la sentenza di annullamento sul proprio sito web, precisando che in data 6 dicembre 2021 (e dunque a distanza di qualche mese dalla pubblicazione della sentenza) il medesimo sito era stato aggiornato mediante apposita comunicazione di annullamento della circolare, già rimossa dalla sezione “news” del sito.

11. Anche sul piano della mancata dimostrazione del danno la sentenza impugnata è corretta.

12. Vale al riguardo ricordare che spetta al danneggiato offrire la prova del danno subìto, poiché nell'azione di responsabilità per danni il principio dispositivo opera con pienezza e non è temperato dal metodo acquisitivo proprio dell'azione di annullamento (ex art. 64, commi 1 e 3, c.p.a.); quest'ultimo, infatti, in tanto si giustifica in quanto sussista la necessità di equilibrare l'asimmetria informativa tra Amministrazione e privato, la quale contraddistingue l'esercizio del pubblico potere ed il correlato rimedio dell'azione di impugnazione, mentre non si riscontra in quella consequenziale di risarcimento dei danni, in relazione alla quale il criterio della c.d. vicinanza della prova determina il riespandersi del predetto principio dispositivo sancito in generale dall'art. 2697, comma 1, c.c. (Cons. Stato, Sez. V, 10 febbraio 2015, n. 675).

Inoltre, per costante giurisprudenza, la valutazione equitativa, prevista dall'art. 1226 c.c., è ammessa solo in presenza di una situazione di impossibilità — o di estrema difficoltà — di una precisa prova sull'ammontare del danno (cfr., ex multis , Cons. Stato, Sez. VI, 16 novembre 2022, n. 10092; Sez. V, n. 675/2015, cit.): infatti, tale modalità di valutazione è riferita dalla norma solo al quantum debeatur , non già all' an debeatur , cioè alla prova della sussistenza del danno, che rimane invece a carico del ricorrente (Cons. Stato, Sez. VII, 23 marzo 2023, n. 2972).

13. Tanto premesso, la Sezione condivide le motivazioni della sentenza appellata, la quale ha osservato che la prospettazione del danno patito operata dalla ricorrente è priva di un adeguato supporto probatorio, essendosi questa limitata a declamare una serie di pregiudizi all’immagine, alla reputazione o al mancato aggiornamento professionale che non sono stati fondati, nemmeno nel presente grado di giudizio, su elementi concreti idonei ad inferire, anche solo in via meramente induttiva, l’esistenza di un pregiudizio riconoscibile esteriormente e, come tale, passibile di ristoro.

14. Quanto, poi, al peculiare profilo del danno all’immagine ed alla reputazione, è sempre attuale l’orientamento reiteratamente espresso dalla giurisdizione ordinaria, (cfr. ex plurimis , Cass. Civ. 8 febbraio 2021, n. 2968), secondo cui " Il danno all'immagine ed alla reputazione, inteso come "danno conseguenza", non sussiste "in re ipsa", dovendo essere allegato e provato da chi ne domanda il risarcimento. Pertanto, la sua liquidazione deve essere compiuta dal giudice, con accertamento in fatto non sindacabile in sede di legittimità, sulla base non di valutazioni astratte, bensì del concreto pregiudizio presumibilmente patito dalla vittima, per come da questa dedotto e dimostrato, anche attraverso presunzioni gravi, precise e concordanti, che siano fondate, però, su elementi indiziari diversi dal fatto in sé ".

Ed è del tutto evidente che l’odierna appellante - al di là di aver denunciato "il fatto in sé" - non ha provato, neppure per presunzioni, il pregiudizio asseritamente subìto.

Le “tabelle” inserite nel corpo dell’appello, infatti, costituiscono espressione di un potenziale ed ipotetico pregiudizio costruito in via eminentemente teorica ed astratta, non trovando appigli concreti o suscettibili di riscontro.

15. Lo stesso dicasi in relazione alla richiesta di risarcimento del danno da mancato aggiornamento professionale, basata su di una prospettazione generica e sfornita di prova, poiché non viene dimostrato che, nel periodo temporale in cui si sarebbero dovute svolgere le impedite prestazioni lavorative, sarebbero stati svolti corsi di aggiornamento idonei a garantire una qualificazione maggiore o ad incrementare la capacità professionale degli operatori.

16. In definitiva, per le motivazioni esposte, l’appello deve essere respinto con conferma della decisione impugnata.

17. Le spese del presente grado di giudizio seguono la soccombenza e si liquidano come da dispositivo.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Terza), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Condanna la parte appellante al pagamento delle spese del presente grado di giudizio e le liquida nella somma complessiva di € 3.000,00 oltre accessori di legge.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 13 febbraio 2025 con l'intervento dei magistrati:

Rosanna De Nictolis, Presidente

Giovanni Pescatore, Consigliere

Nicola D'Angelo, Consigliere

Ezio Fedullo, Consigliere

Raffaello Scarpato, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Raffaello Scarpato	Rosanna De Nictolis

IL SEGRETARIO