Pubblicato il 18/02/2025

N. 01318/2025REG.PROV.COLL.

N. 09199/2023 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quinta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 9199 del 2023, proposto da
Regione Molise e Ministero del Lavoro e delle Politiche Sociali, in persona dei legali rappresentanti pro tempore , rappresentati e difesi dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, n.12;

contro

IU MO, rappresentata e difesa dall'avvocato Antonio Guida, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

nei confronti

MA CA, rappresentata e difesa dall'avvocato Lucia Liberatore, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
MA ES D'MI, non costituita in giudizio;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il Molise (Sezione Prima) n. 238/2023, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio di IU MO e di MA CA;

Viste le memorie difensive delle parti;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 28 novembre 2024 il Consigliere Annamaria Fasano e uditi per le parti l’avvocato Giorgio Santini dell'Avvocatura generale dello Stato, e l’avvocato Aldo Pinto su delega dell'avvocato Antonio Guida;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. IU MO proponeva ricorso dinanzi al Tribunale amministrativo regionale per il Molise per l’annullamento del Decreto del Ministro del Lavoro e delle Politiche sociali n. 208/2022 del 29 novembre 2022, con il quale la sig.ra MA CA e la sig.ra MAteresa D’MI erano state nominate, rispettivamente consigliera di parità effettiva e consigliera di parità supplente della Regione Molise, riferendo quanto segue.

La ricorrente, già consigliera di parità effettiva della Regione Molise ai sensi del d.lgs. n. 198/2006, per il quadriennio 2017 – 2021, partecipava con domanda del 27 luglio 2021 alla nuova procedura di designazione, da parte del Consiglio regionale del Molise, per la nomina di consigliere/a di parità effettivo/a e/o supplente per i successivi quattro anni.

L’avviso pubblico, pubblicato sul B.U.R.M. n. 30 del 9 luglio 2021, disponeva a tale fine che: “ Ai sensi dell’articolo 13 del decreto legislativo 11 aprile 2006, n. 198 <Codice delle pari opportunità tra uomo e donna, a norma dell’articolo 6 della legge 28 novembre 2005, n. 246>, possono rivestire il ruolo di consigliera di parità coloro i quali possiedono specifica competenza ed esperienza pluriennale in materia di lavoro femminile, di normative sulla parità e pari opportunità nonché di mercato del lavoro, comprovati da idonea documentazione. Secondo quanto previsto dalla Circolare Ministeriale n. 20 del 22 giugno 2010, il requisito della specifica competenza attiene ai percorsi di studio, ricerca, formazione. Il requisito dell’esperienza pluriennale è correlato allo svolgimento di attività lavorative di durata non inferiore ai due anni presso enti e amministrazione pubbliche o private. I requisiti di specifica competenza ed esperienza pluriennale in materia di lavoro femminile, di normative sulla parità e pari opportunità, nonché di mercato del lavoro devono, inoltre, essere comprovati da idonea documentazione. Il Consiglio regionale sulla base dei requisiti di cui all’art. 13 del d.lgs. n. 198/2006 s.m.i., previo espletamento di una procedura comparativa (co. 3, art. 12 del d.lgs. n. 198/2006), procede alla designazione per la nomina della/ del consigliere regionale di parità regionale effettiva/o e della consigliere di parità regionale supplente. Nell’espletamento della procedura comparativa saranno esaminate le manifestazioni di disponibilità pervenute alla scadenza del termine previsto dal presente avviso”.

2. Il Segretario generale del Consiglio regionale nominava apposita Commissione per l’attività istruttoria, ai fini della redazione di un elenco di idonei in possesso dei requisiti.

La Commissione, dopo aver verificato la sussistenza dei requisiti dei sei candidati, redigeva una scheda riepilogativa sub allegato A, nella quale veniva indicati, per ogni candidato, la data di nascita, il titolo di studio ed eventuali corsi o master frequentati, la professione e la descrizione sintetica della tipologia di esperienze, e un elenco dei sei candidati sub allegato B, stilato secondo l’ordine di ricezione al protocollo del Consiglio regionale.

Il verbale e gli allegati venivano trasmessi al Segretario generale, il quale, con determinazione n. 59 del 1 ottobre 2021, prendeva atto del verbale redatto della Commissione e dei relativi allegati A e B e disponeva ‘ di trasmettere al Presidente del Consiglio regionale del Molise gli allegati A e B, affinchè il Consiglio possa provvedere alla valutazione comparativa dei candidati ai sensi dell’articolo 12, comma 3, del decreto legislativo 11 aprile 2006, n. 198 e s.m.i. ’.

Il Consiglio regionale, nella seduta del 18 gennaio 2022, designava, mediante votazione a scrutinio segreto, quale consigliera di parità effettiva la sig.ra CA MA, con n. 12 voti, e quale consigliera di parità supplente la sig.ra MAteresa D’MI, giusta deliberazione consiliare n. 2 pubblicata sul B.U.R.M. della Regione Molise n. 9 del 16 febbraio 2022.

La ricorrente, invece, riceveva per la carica di consigliera di parità effettiva n. 9 voti.

3. IU MO, dopo aver presentato richieste di accesso agli atti che venivano esitate dall’Amministrazione, proponeva opposizione al Ministero del Lavoro e delle Politiche sociali con nota del 17 marzo 2022, con la quale, sulla base dei motivi ivi indicati, chiedeva, previa comunicazione di avvio del procedimento, di ‘ non procedere alla nomina e rinviare gli atti al Consiglio Regionale del Molise al fine di annullare in autotutela la deliberazione in oggetto e riaprire il procedimento onde procedere alla valutazione comparativa delle proposte pervenute ’.

Il Direttore Generale presso il Ministero riscontrava l’opposizione con nota del 6 settembre 2022, precisando che la Regione ‘ ha esclusiva competenza in merito all’iter di designazione, che inizia con la pubblicazione di un avviso pubblico e si conclude con il provvedimento dell’organo politico competente alla designazione, previa valutazione delle candidature pervenute tramite la comparazione dei curricula’, e richiamando, a tale fine, la giurisprudenza amministrativa che aveva circoscritto il potere di controllo del Ministero alla presenza dei requisiti in capo ai designati, e alla sola legittimità, ‘ non estesa al merito della scelta ’.

La ricorrente contrastava il contenuto della nota ministeriale con ulteriore atto dell’8 settembre 2022, al quale non veniva dato riscontro.

Il Ministero del Lavoro e delle Politiche sociali disponeva, con decreto n. 208 del 29 novembre 2022, la formale nomina della consigliera di parità effettiva e della consigliera di parità supplente della Regione Molise. Di conseguenza, il Segretario generale comunicava la cessazione delle funzioni svolte dalla ricorrente, nel frattempo, in regime di prorogatio.

4. Con il ricorso introduttivo, IU MO lamentava che il Segretariato generale, la Commissione esaminatrice e, all’esito, il Consiglio regionale, sia nella fase preparatoria che nella successiva fase deliberativa, avevano omesso, non solo di adottare qualunque provvedimento diretto alla preventiva regolamentazione e pubblicità della procedura di valutazione, ma anche di effettuare la valutazione comparativa dei candidati prescritta ai sensi dell’articolo 12, comma 3, del d.lgs. n. 198 del 2006, con conseguenti criticità in ordine all’istruttoria e alla motivazione del provvedimento impugnato. Inoltre, la Commissione esaminatrice, ad avviso della ricorrente, aveva commesso in sede istruttoria sia dei ‘macroscopici errori’ nella valutazione della documentazione presentata dalla sig.ra MA CA, sia delle gravissime violazioni dell’avviso, della legge e del rispetto delle prescrizioni di forma e di sostanza dettate per le autocertificazioni dal d.P.R. n. 445 del 2000.

La ricorrente lamentava anche l’omissione, da parte dell’organo ministeriale deputato, del controllo di legittimità di cui all’art. 12, comma 3, del d.lgs. n. 198/2006, da estendere, sulla base dell’attuale formulazione della norma, ‘ anche alla verifica dell’effettivo espletamento della <procedura di valutazione comparativa> da parte degli enti designandi ’, nonché censure di omessa motivazione, incompleta istruttoria e sviamento dell’interesse pubblico, per non avere il Ministero riscontrato le varie discordanze e incongruenze della documentazione allegata alla candidatura della sig.ra CA. Inoltre, denunciava l’omissione da parte del Ministero di numerosi ‘adempimenti garantistici e partecipativi’, previsti dalla legge n. 241/1990, con particolare riferimento all’assenza della comunicazione di avvio del procedimento, dell’indicazione del responsabile unico del procedimento, di apposita istruttoria a seguito della istanza di opposizione, e, infine, della trasmissione della ricevuta di cui all’art. 18 bis (II motivo).

5. Il T.A.R., con sentenza n. 238 del 2023, accoglieva il ricorso. Il Collegio di prima istanza, dopo aver respinto l’eccezione di difetto di giurisdizione sollevata dalla difesa erariale, non potendosi configurare alcun esercizio di poteri datoriali di diritto privato, ravvisava la propria competenza territoriale a trattare la controversia. Riteneva, altresì, infondate le eccezioni di irricevibilità del ricorso nella parte in cui questo concerneva la delibera consiliare e gli atti regionali presupposti, atteso che, diversamente da quanto sostenuto dall’Amministrazione, riteneva che l’attualità e l’effettività della lesione dell’interesse della sig.ra MO si era concretizzata soltanto con l’adozione da parte del Ministero del Lavoro del provvedimento di nomina della controinteressata.

Nel merito, il ricorso veniva considerato fondato, in considerazione del fatto che la deliberazione del Consiglio Regionale del Molise n. 2/2022 aveva omesso di esplicitare le ragioni che avevano indotto il Consiglio Regionale a privilegiare, tra più candidati, la controinteressata alla ricorrente, contravvenendo in tal modo allo specifico requisito procedurale della designazione amministrativa del consigliere regionale di parità attraverso una previa valutazione comparativa dei candidati. Pertanto, il decreto di nomina del Ministero del Lavoro e delle Politiche sociali n. 208/2022 era viziato per illegittimità derivata. Ai sensi del quadro normativo di riferimento, ad avviso del T.A.R., benchè la procedura di designazione amministrativa con valutazione comparativa dei candidati non dava luogo ad un vero e proprio concorso, subordinato all’effettuazione di particolari prove d’esame, nondimeno ‘ essa presuppone però pur sempre un giudizio di maggiore o minore coerenza del curriculum vitae dei singoli candidati rispetto all’ufficio da ricoprire, il quale… deve appunto esplicarsi attraverso una valutazione comparativa tra gli aspiranti’. Inoltre, tale giudizio non poteva prescindere dall’assolvimento, da parte della Regione stessa, di un congruo obbligo motivazionale sulle ragioni a fondamento della scelta compiuta.

6. Il Ministero del Lavoro e delle Politiche Sociali e la Regione Molise hanno proposto appello avverso la suddetta pronuncia, sollevando le seguenti censure: “ 1) Violazione e falsa applicazione dell’art. 35, primo comma lett. a) o b) del codice del processo amministrativo laddove il T.A.R. Molise non ha dichiarato irricevibile o inammissibile il ricorso; 2) Violazione e falsa applicazione dell’art. 12 del d.lgs. n. 198/2006 nonché dell’art. 3 della legge 241/1990 laddove il T.A.R. Molise ha ritenuto che la deliberazione del Consiglio Regionale del Molise n. 2 del 18 gennaio 2022 non avrebbe debitamente assolto ad uno specifico onere motivazionale di prevalenza/preferenza nella designazione della controinteressata quale consigliere effettivo di parità, non esistendo alcune elemento che possa deporre per l’avvenuto espletamento della prescritta valutazione comparativa dei candidati. Contraddittorietà, illogicità ed insufficienza della motivazione. Travisamento dei fatti; 3) Violazione e falsa applicazione dell’art. 12 del d.lgs. 198/2006 nonché dell’art. 3 della legge 241/1990 laddove il T.A.R. Molise ha ritenuto che, in considerazione del nesso di presupposizione tra la deliberazione del Consiglio Regionale del Molise n. 2 del 18 gennaio 2022 e il decreto del Ministro del Lavoro e delle Politiche Sociali, anche quest’ultimo doveva essere annullato in via consequenziale”.

7. IU MO si è costituita in resistenza, concludendo per il rigetto dell’appello e riproponendo nel presente giudizio le critiche non esaminate dal Collegio di prima istanza.

8. MA CA, con memoria, ha concluso per l’accoglimento dell’appello, insistendo per il rigetto del ricorso di primo grado.

9. Le parti con memorie hanno precisato le proprie difese.

10. All’udienza del 28 novembre 2024, la causa veniva assunta in decisione.

DIRITTO

11. Con il primo mezzo, si censura la sentenza impugnata nella parte in cui il Collegio di prima istanza, incorrendo in violazione e falsa applicazione dell’art. 35, primo comma, lett. A) o B) del c.p.a., non ha dichiarato irricevibile o inammissibile il ricorso.

Secondo le Amministrazioni appellanti, la deliberazione del Consiglio Regionale con la quale era stata effettuata la designazione per la carica di consigliera effettiva e supplente andava immediatamente impugnata, con conseguente irricevibilità del successivo ricorso avverso il decreto del Ministero n. 208/2022 del 29.11.2022.

11.1. La critica non può trovare accoglimento.

Come precisato dal T.A.R. nella sentenza impugnata, l’attualità e l’effettività della lesione dell’interesse della ricorrente si sono concretizzate soltanto con l’adozione da parte del Ministero del Lavoro del provvedimento di nomina della controinteressata.

L’art. 12, comma 3, del d.lgs. n. 198 del 2006, dispone che: “ Le consigliere e i consiglieri di parità regionali, delle città metropolitane e degli enti di area vasta di cui alla legge 7 aprile 2014, n. 56, effettivi e supplenti, sono nominati con decreto del Ministro del lavoro e delle politiche sociali, su designazione delle regioni, delle città metropolitane e degli enti di area vasta, sulla base dei requisiti di cui all’articolo 13, comma 1, e previo espletamento di una procedura di valutazione comparativa”.

L’art. 13, comma 1, del d.lgs. n. 198 cit. stabilisce che: “ Le consigliere e i consiglieri di parità devono possedere requisiti di specifica competenza ed esperienza pluriennale in materia di lavoro femminile, di normative sulla parità e pari opportunità nonché di mercato del lavoro, comprovati da idonea documentazione”.

La norma, pertanto, attribuisce al Ministero il potere di nomina dei consiglieri regionali di parità, sulla base della designazione operata dalla Regione, consentendogli, tuttavia, di effettuare in piena autonomia il rispetto nella procedura dei requisiti di cui all’articolo 13, comma 1, del d.lgs. n. 198 del 2006, nonché l’espletamento di una procedura di valutazione comparativa.

L’accertamento successivo effettuato dal Ministero potrebbe condurre anche a non tenere conto della designazione operata dall’Ente regionale, con possibile invito alla rinnovazione della procedura comparativa ritenuta non correttamente effettuata.

Ne consegue che, come correttamente definito dal Giudice di prime cure, la fattispecie in esame integra un procedimento plurisoggettivo e a formazione progressiva, dove la designazione del consigliere di parità da parte del Consiglio Regionale ha natura di atto di carattere strumentale, privo di autonomia funzionale, quindi endoprocedimentale, poiché destinato ad essere seguito dall’atto di nomina.

Ai fini della configurabilità di un atto come provvedimento impugnabile, ciò che rileva è il carattere costitutivo degli effetti, che allo stesso si ricollegano, pertanto la lesione degli interessi legittimi incisi si produce nel momento in cui viene emanato l’atto con il quale l’assetto degli interessi coinvolti sia definitivo. Nella specie, “ Il solo atto capace di attualizzare l’interesse al ricorso è pertanto il decreto di nomina ministeriale di cui all’art. 12, comma 3, del d.lgs. n. 198/2006”.

Né si può predicare che l’atto di designazione della Regione abbia natura vincolante, e in quanto tale immediatamente lesivo delle situazioni giuridiche dei soggetti privati. Ciò in quanto, come testualmente si legge nell’art. 12, comma 3, del d.lgs. n. 198 del 2006, nonostante la designazione dell’Ente regionale, residua un potere di controllo del Ministero competente sulla legittimità della scelta, in base alla verifica della sussistenza dei requisiti previsti dalla norma e del corretto espletamento della procedura di designazione. Su tale aspetto procedimentale non vi è contestazione, atteso che le stesse Amministrazioni appellanti, in memoria, richiamano la giurisprudenza di questo Consiglio di Stato, sez. VI, n. 55582 del 2009 che, con riferimento alla nomina del consigliere di parità, ha precisato: “ al Ministero spettava operare un controllo di sola legittimità, non esteso al merito della scelta, sulla designazione effettuata (…) solo l’assenza dei requisiti poteva legittimare l’esercizio del potere ministeriale, e non anche la condivisione della scelta di favore di una candidata rispetto ad altra, quando entrambe sono in possesso dei requisiti”.

12. Con il secondo mezzo, gli appellanti censurano la sentenza impugnata nella parte in cui viene affermato che la deliberazione del Consiglio Regionale del Molise n. 2 del 18 gennaio 2023 non avrebbe debitamente assolto ad uno specifico onere motivazionale di prevalenza/preferenza nella designazione della controinteressata quale consigliere effettivo di parità, non esistendo alcun elemento che possa deporre per l’avvenuto espletamento della prescritta valutazione comparativa dei candidati.

12.1. Le denunce vanno respinte.

Le argomentazioni difensive finalizzate ad escludere che la nomina del consigliere di parità non sia subordinata all’espletamento di una procedura comparativa non sono condivisibili.

La designazione del consigliere di parità è subordinata per espresso dettato legislativo alla verifica di adeguati requisiti di competenza ed esperienza, da eseguirsi a mezzo di procedura comparativa. D’altronde la giurisprudenza è ferma nel richiedere per la nomina del consigliere di parità le ragioni della preferenza accordata a un candidato (T.A.R. Molise, 9 maggio 2023, n. 149; T.A.R. Toscana, 28 marzo 2023, n. 316), così come in genere per la nomina di Garanti con particolare riferimento al difensore civico (Cons.Stato n. 583 del 2023; id. n. 4718 del 2016).

L’art. 12 del d.lgs. n. 198 cit. è inequivocabile nel richiedere una ‘procedura comparativa’ tra i candidati.

Pur non trattandosi di un vero e proprio concorso, subordinato all’effettuazione e valutazione di particolari prove di esame, o comunque incentrato su una valutazione di stretta meritevolezza da condursi avuto riguardo ai titoli individuali posseduti, la nomina presuppone pur sempre un giudizio di coerenza dei curriculum vitae del candidato e impone, pertanto, una valutazione comparativa degli aspiranti.

La valutazione comparativa consente, infatti, all’Amministrazione di pervenire a un giudizio realmente motivato di prevalenza/preferenza a favore di un candidato che essa ritenga meritevole di ricoprire il posto di cui trattasi a preferenza degli altri.

La necessità di procedere alla comparazione dei candidati discende dal generale obbligo di motivazione delle scelte amministrative e dalla presenza, in concreto, di più aspiranti alla carica muniti dei requisiti occorrenti, dinanzi ai quali la scelta dell’Amministrazione non può che postulare un giudizio di preferenza di un candidato rispetto ad altri, con valutazione da giustificare, pertanto, nella motivazione del provvedimento di nomina.

Né si può sostenere una incompatibilità logica tra il voto segreto e l’obbligo di motivazione degli atti amministrativi, dal momento che il primo tutela unicamente la segretezza del voto e l’anonimato di votanti ma non impedisce all’organo consiliare, nel suo complesso, di procedere ad una comparazione tra i candidati (Cons.Stato n. 583 del 2023). Infatti, la procedura attraverso la quale viene adottata la decisione (sistema della votazione) non impedisce di configurare l’esistenza e la necessità della motivazione. Infatti, se la Regione potesse scegliere liberamente chi nominare, senza motivare la scelta e senza consentire un sindacato giurisdizionale al riguardo, si dovrebbe ammettere che esistono atti amministrativi per i quali non sono rilevanti determinati vizi di legittimità dei provvedimenti in generale, in contrasto con quanto dispone l’art. 113 Cost., e gli elementari principi di trasparenza e imparzialità, ex art. 97 Cost., cui è funzionale, evidentemente, l’obbligo di motivazione.

Nella vicenda in esame, come precisato dal Collegio di prima istanza, tale comparazione non è avvenuta né in sede istruttoria da parte dell’apposita Commissione, né in sede di dibattito in seno al Consiglio regionale.

La designazione del consigliere di parità è stata effettuata unicamente accertando il possesso dei requisiti previsti dalla normativa vigente, mediante la redazione di una tabella allegata al verbale della Commissione tecnica, ma ciò non basta a dare conto dell’espletamento di una valutazione comparativa degli aspiranti, non essendo stati messi a confronto i differenti profili di competenza, esperienza e professionalità.

Neppure la tesi che sostiene la natura fiduciaria del provvedimento di nomina è idonea a superare i vizi degli atti impugnati, dovendosi condividere l’indirizzo sostenuto dalla giurisprudenza di legittimità secondo cui: “ il singolo provvedimento di nomina, anche se adottato in base a criteri eminentemente fiduciari, deve esporre le ragioni che hanno condotto alla nomina, comportando una scelta nell’ambito di una categoria di determinati soggetti in possesso di titolo specifici; la motivazione della scelta, sia pure effettuata latamente intuitu personae, deve comunque ancorarsi all’esito di un apprezzamento complessivo del candidato, in modo che possa dimostrarsene la ragionevolezza, e non può esaurirsi nel mero riscontro del possesso dei requisiti prescritti dalla legge (Cons. Stato, sez. V, n. 3119 del 2021; id. n. 1132 del 2019).

Non riceve alcun supporto normativo la tesi della natura fiduciaria della designazione, non solo perché in contrasto con la normativa di riferimento e con i principi generali dell’azione amministrativa, ma anche perché l’ufficio di consigliere di parità, al pari di altri analoghi incarichi, è di garanzia per l’intera collettività e in posizione di indipendenza, dovendosi a maggior ragione dare conto, oltre che del possesso dei requisiti di capacità ed esperienze professionali anche della ragioni della scelta.

I provvedimenti impugnati non resistono, quindi, alla censura di carenza di motivazione sotto il profilo della mancata attivazione della necessaria procedura comparativa tra i candidati aspiranti a ricoprire l’incarico di consigliere di parità.

13. Va respinto anche il terzo motivo di appello in ragione dell’effetto dell’illegittimità derivata del decreto di nomina del Ministero del Lavoro e delle Politiche sociali n. 208/2022 discendente dai vizi sopra illustrati della designazione regionale.

14. In definitiva, l’appello non può trovare accoglimento e ogni altra questione dedotta dalle parti deve ritenersi assorbita, con conseguente conferma della sentenza impugnata.

15. Le spese di lite del grado seguono il criterio della soccombenza e vanno liquidate in dispositivo.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quinta), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo rigetta.

Condanna ciascuna delle parti soccombenti alla rifusione delle spese di lite del grado a favore di IU MO, che liquida in complessivi euro 2.500,00 (duemilacinquento/00) oltre accessori di legge, se dovuti.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso, in Roma, nella camera di consiglio del giorno 28 novembre 2024 con l'intervento dei magistrati:

Diego Sabatino, Presidente

Valerio Perotti, Consigliere

Stefano Fantini, Consigliere

Giorgio Manca, Consigliere

Annamaria Fasano, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Annamaria Fasano	Diego Sabatino

IL SEGRETARIO