Pubblicato il 18/06/2025

N. 05324/2025REG.PROV.COLL.

N. 03506/2022 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Sesta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 3506 del 2022, proposto dai signori NG LL e DI BO, rappresentati e difesi dall’avvocato Belardo BO, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia,

contro

il Comune di Formello, non costituito in giudizio,

per la riforma

della sentenza del T.a.r. per il Lazio, Sezione Seconda Quater , n. 10147 del 4 ottobre 2021, resa inter partes , concernente un ordine di sospensione lavori eseguiti in assenza del permesso di costruire e conseguente ordine di demolizione.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti tutti gli atti della causa;

Visto l’art. 87, comma 4- bis , c.p.a.;

Relatore all’udienza straordinaria di smaltimento dell’arretrato del giorno 7 maggio 2025 il consigliere Giovanni Sabbato e udito per la parte appellante l’avvocato Belardo BO in collegamento da remoto attraverso videoconferenza, con l’utilizzo della piattaforma “Microsoft Teams”;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Con ricorso n. 5862/2011, integrato da motivi aggiunti, proposto innanzi al T.a.r. per il Lazio, i signori LL NG e BO DI hanno chiesto l’annullamento:

- per quanto riguarda il ricorso principale,

a ) dell’ordinanza di sospensione lavori n. 32 del 21.03.2011 adottata dal Comune di Formello;

- per quanto riguarda il ricorso per motivi aggiunti:

b ) dell’ordinanza di demolizione n. 74 dell’1.06.2011, adottata dal Comune di Formello.

2. A sostegno del ricorso aveva dedotto quanto segue:

i) “VIOLAZIONE, FALSA E/0 ERRATA APPLICAZIONE DEGLI ARTT. 8, 10 e 25, L. 47/85, DELLA L.662/96, ART.2, CO. 60, COSI'COME RECEPITI E MODIFICATI DAL D.P.R. N. 380/2001. VIOLAZIONE DELL' ART.3, COMMA 1, LETT.C), L.380/2001. ECCESSO DI POTERE PER PRESUPPOSTO ERRONEO”; “VIOLAZIONE DELLA LEGGE L. R. LAZIO N. 36/87”: l’attività edilizia posta in essere dai ricorrenti consisterebbe non già in una ristrutturazione edilizia con mutamento della destinazione d’uso urbanisticamente rilevante bensì in un mero risanamento conservativo la cui realizzazione, in assenza di D.I.A., avrebbe potuto essere sanzionata al più mediante l’irrogazione di una mera sanzione pecuniaria.

ii) Con ricorso per motivi aggiunti hanno riproposto le medesime censure poste a base del ricorso principale. Hanno altresì evidenziato di avere inoltrato, nelle more del giudizio, richiesta di rilascio del titolo abilitativo in sanatoria per la modifica della destinazione d’uso del garage a civile abitazione.

3. Il Comune di Formello, costituitosi in giudizio, ha obiettato che le difformità in contestazione, di cui sarebbe stata legittimamente chiesta la riduzione in pristino - trattandosi di opere realizzate in assenza del necessario permesso di costruire - secondo quanto è dato evincere dalle risultanze del sopralluogo del 16/02/2011, consisterebbero nella realizzazione di un piano seminterrato, invece che completamente interrato, a cui sarebbe stata data una stabile destinazione residenziale, difforme rispetto a quella indicata nella D.I.A. (garage).

4. Il T.a.r., con la sentenza in epigrafe, così si è espresso:

- ha ritenuto improcedibile il gravame principale per carenza di interesse (tale statuizione non è stata impugnata ed è pertanto passata in giudicato);

- ha respinto il ricorso per motivi aggiunti;

- ha condannato parte ricorrente al pagamento in favore del Comune di Formello della complessiva somma di € 2.000,00 a titolo di spese di lite, oltre rimborso forfettario, IVA e CPA come per legge.

- risulta “priva di fondamento … la censura secondo cui la proposizione del ricorso principale avverso l’ordine di sospensione dei lavori avrebbe inibito all’amministrazione di adottare l’ordinanza di demolizione n. 74 dell’1.06.2011, gravata per motivi aggiunti, fin tanto che il primo giudizio non si fosse concluso. Considerata la mancata richiesta di tutela cautelare avverso il provvedimento inibitorio prot. n. 32 del 21.03.2011 e tenuto conto della natura tipicamente interinale dello stesso (cfr. art. 27 D.P.R. n. 380/2001), destinato a rimare privo di effetti ove non superato, nei termini, dall'adozione dei provvedimenti definitivi, deve ritenersi che il Comune fosse pienamente legittimato all’esercizio del potere di cui all’art. 31 D.P.R. n. 380/2001” ;

- “Tutte le ulteriori censure si infrangono dinanzi alla correttezza della qualificazione giuridica, in termini di nuova opera, dell’intervento edilizio realizzato dai ricorrenti in sostanziale difformità rispetto a quanto dichiarato con la D.I.A. n. 21 del 23.02.2010. Più precisamente, gli odierni istanti, invece di edificare un piano completamente interrato, munito di due accessi carrabili, da destinare a garage – che avrebbe avuto natura pertinenziale - hanno edificato un’opera parzialmente fuori terra, munita di finestre, impianti e servizi univocamente funzionali alla stabile e durevole destinazione residenziale della stessa, con conseguente alterazione della sagoma e dei prospetti dell’edificio principale nonché aggravamento del carico urbanistico” ;

- “La riferita circostanza secondo cui, nelle more del giudizio, sarebbe stata richiesta la sanatoria dell’abuso in contestazione non esclude la procedibilità dell’odierno gravame, non avendo i ricorrenti documentato gli esiti del procedimento all’uopo asseritamente avviato, verosimilmente conclusosi con un rigetto tacito, ex art. 36 D.P.R. n. 380/2001”.

5. Avverso tale pronuncia i signori NG LL e DI BO hanno interposto l’appello in trattazione, notificato il 03/04/2022 e depositato il 27/04/2022, articolando un unico complesso motivo di gravame (pagine 5-9) così rubricato:

- ERRATA APPLICAZIONE DA PARTE DEL T.A.R. DELL’ART.15, COMMI, 2, 3 e 4, E DELL’ART.16, L.R. LAZIO N.15/’08, NONCHE’ DELL’ART. 31 DPR 380/2001.

Gli appellanti censurano la parte della sentenza in cui ritiene corretta la “qualificazione giuridica, in termini di nuova opera, dell’intervento edilizio realizzato dai ricorrenti in sostanziale difformità rispetto a quanto dichiarato con la DIA. n. 21 del 23.02.2010”. Ad avviso degli appellanti, l’intervento edilizio non consisterebbe in una nuova opera per la quale sarebbe necessario il permesso di costruire e non confliggerebbe con l’interesse pubblico (dato che l’opera ricade secondo il vigente P.R.G. in Zona C1- ZONA DI ESPANSIONE EDIFICABILE – ZONA PARZIALMENTE EDIFICATA – ZONA PRIVA DI VINCOLI (che non ha le caratteristiche delle Zone B, ai sensi del D.M. n.144/1968), attesa la sua compatibilità con la programmata approvazione del Piano Particolareggiato di iniziativa privata, previsto per la suddetta Zona. Evidenziano poi che non vi sia stato un mutamento di destinazione d’uso in variazione degli standard , ovvero tra (macro)categorie funzionalmente autonome dal punto di vista urbanistico, in quanto il cambiamento di destinazione d’uso, è, tutt’al più, avvenuto all’interno della stessa categoria urbanistica residenziale (senza influire quindi sul carico urbanistico ed in linea con la L.R. Lazio n.36 del 2.07.1987). E ciò è riconosciuto dallo stesso Ufficio comunale, il quale infatti include il contestato cambiamento di destinazione d’uso tra le difformità e non tra le variazioni essenziali (cfr. Ordinanza n.74, dello 01.06.2011). Nel caso di specie il locale inizialmente destinato a garage ha continuato ad avere una destinazione omogenea alla precedente, ovvero residenziale.

6. L’appellante ha concluso chiedendo, in riforma dell’impugnata sentenza, l’accoglimento del ricorso di primo grado e quindi l’annullamento degli atti con lo stesso impugnati.

7. Il Comune di Formello, sebbene ritualmente intimato, non si è costituito in giudizio.

8. La causa, chiamata per la discussione all’udienza telematica del 7 maggio 2025, è stata trattenuta in decisione. Nel corso della discussione orale della causa il difensore di parte appellante insiste nelle proprie prospettazioni anche richiamando la suddetta legge regionale n. 36/1987 per avvalorare la tesi secondo cui non si rendeva necessario il previo rilascio di un titolo edilizio.

9. L’appello, per le ragioni di cui infra , è da reputare infondato.

10. Giova premettere che, come riportato in seno allo stesso gravame in esame (pag. 2), l’intervento edilizio contestato con l’atto impugnato in prime cure ha comportato la realizzazione di “ un manufatto al piano seminterrato della superficie di circa 120,00 mq ed altezza media di circa 2,60, avente destinazione d’uso residenziale difforme rispetto a quella indicata nella D.I.A. n. 22/2010 (garage) ”.

11. Ne deriva, infatti, che l’intervento edilizio contestato con il provvedimento impugnato in prime cure consiste in una violazione edilizia che ha comportato la realizzazione di un’opera di significative dimensioni, in quanto, come evidenziato dalla difesa comunale in primo grado, i ricorrenti, invece di un’area parcheggio, hanno realizzato “ un immobile di sette stanze senza alcun accesso carrabile ”. Lo stesso T.a.r., con il passaggio motivazionale testualmente riportato al § 4, ha rimarcato la piena rilevanza planovolumetrica del manufatto realizzato in mancanza del necessario titolo edilizio.

12. Le considerazioni di parte appellante a sostegno del proprio gravame si fondano su una duplice considerazione inerente sia al dato giuridico-formale, nel senso che vi sarebbe piena compatibilità dell’intervento con la disciplina urbanistica locale (Piano particolareggiato di iniziativa privata), sia alla circostanza materiale inerente al fatto che si tratterebbe di un semplice cambio di destinazione d’uso nell’ambito della stessa categoria residenziale come individuata dagli strumenti urbanistici generali.

13. Osserva, infatti, parte appellante che “ nel caso di specie il locale inizialmente destinato a garage, ha continuato ad avere una destinazione omogenea alla precedente, ovvero residenziale ” (cfr. pagg. 7-8) e che, in applicazione della L.R. n.15/2008, l’intervento in assenza di C.I.L.A. potrebbe dar luogo soltanto all’irrogazione di una sanzione pecuniaria invece che demolitoria.

14. Occorre innanzitutto osservare che dal tenore delle deduzioni formulate non emerge alcuna contestazione da parte appellante in ordine all’effettiva consistenza dell’intervento, del quale quindi occorre prendere atto nella sua precisa incidenza planovolumetrica nei termini anzidetti, con un incremento di superficie pari a mq. 120,00.

15. Sono proprio le, non contestate, caratteristiche dell’intervento a denotare con nitidezza la sua rilevanza edilizia, avendo comportato, come correttamente evidenziato dal T.a.r. con la sentenza impugnata, la trasformazione di un garage interrato in un seminterrato avente destinazione abitativa.

La precisa consistenza dell’intervento, che ha comportato, come detto, la trasformazione di un garage in una unità abitativa, denota l’infondatezza delle deduzioni di parte appellante, in quanto “ nell’ambito di una unità immobiliare ad uso residenziale, devono distinguersi i locali abitabili in senso stretto dagli spazi "accessori" che, secondo lo strumento urbanistico vigente, non hanno valore di superficie edificabile e non sono presi in considerazione come superficie residenziale all'atto del rilascio del permesso di costruire: autorimesse, cantine e locali di servizio rientrano, di norma, in questa categoria. Perciò non è possibile ritenere urbanisticamente irrilevante la trasformazione di un garage o di una soffitta in un locale abitabile, senza considerare i profili igienico-sanitari di abitabilità del vano, in ogni caso si configura, infatti, un ampliamento della superficie residenziale e della relativa volumetria autorizzate con l’originario permesso di costruire ” (cfr. T.a.r. Campania, Sez. VII, 18 agosto 2022, n. 5444).

16. Non può essere condiviso quanto dedotto da parte appellante nel senso che la trasformazione di un garage in appartamento sarebbe assentibile mediante d.i.a. siccome inidonea ad incidere sulla destinazione d’uso originaria, in quanto, come affermato da questo Consiglio di Stato (Sez. IV, sentenza 25 marzo 2025, n. 2487), a norma dell’art. 3 del d.P.R. n. 380/2001 il mutamento della destinazione d’uso può dirsi ammissibile, nell’ambito del risanamento conservativo, a condizione che sia compatibile con il mantenimento degli elementi caratterizzanti l’edificio.

Nel caso di specie, come evidenziato dall’Amministrazione comunale con apposita memoria depositata agli atti del giudizio di prime cure non contraddetta da controparte, l’intervento è consistito nella realizzazione non di un “garaqe interrato coperto da uno strato di terra coltivato a giardino di spessore 0,30 m = 0,30 m previsti dall'art. 70 N.T.A." (pag. 2 della Relazione Tecnica) e per giunta con due porte di accessi carrabili di mt. 3 ciascuna, e con una lunghezza di mt. 8,60 e con intercapedini con ampiezza di 1,20 m. (quali si rilevano dal progetto allegato alla Relazione), bensì [di] un immobile (quale risulta dalle foto allegate al verbale di sopralluogo del 16/02/2011) solo sul retro interrato, con un unico portoncino di accesso (all'evidenza di tipo abitativo) composto da sette stanze (di cui cinque con finestra) contenenti, a seconda del tipo di vano, rivestimenti ceramici, predisposizioni alla rete idrica, a scarichi domestici, a impianti elettrici e termici; e finanche dotato di un termocamino ad angolo ubicato nell'ampia stanza di ingresso e con tutti gli ambienti (con altezza di mt 2,60) pavimentati”.

17. E’ quindi pienamente da condividere quanto conclusivamente osservato dalla difesa del Comune nel senso che trattasi di “ una opera in assenza del Permesso di Costruire ai sensi dell’art. 10 del D.P.R. 380/01 e dell’art. 15 della L.R. 15/0 8”.

Viene in evidenza, in particolare, l’art. 10, comma 1, lett. c) del citato d.P.R., laddove riconduce nel perimetro applicativo del permesso di costruire anche gli “ interventi di ristrutturazione edilizia che portino ad un organismo edilizio in tutto o in parte diverso dal precedente, nei casi in cui comportino anche modifiche della volumetria complessiva degli edifici ” nonché l’art. 15 della legge regionale il cui comma 1 così statuisce: “ Ferma restando la sospensione dei lavori prevista dall’articolo 14 per le opere non ultimate, il dirigente o il responsabile della struttura comunale competente, qualora accerti l’esistenza di interventi di nuova costruzione in assenza di permesso di costruire o di denuncia di inizio attività nei casi previsti dall’articolo 22, comma 3, lettere b) e c), del d.p.r. 380/2001 e successive modifiche o in totale difformità dagli stessi, ovvero con variazioni essenziali determinate ai sensi dell’articolo 17, ingiunge al responsabile dell’abuso, nonché al proprietario, ove non coincidente con il primo, la demolizione dell’opera ed il ripristino dello stato dei luoghi in un congruo termine, comunque non superiore a novanta giorni, indicando nel provvedimento l’opera e l’area che vengono acquisite di diritto nel caso previsto dal comma 2. Ai fini della presente legge, si considerano interventi eseguiti in totale difformità dai citati titoli abilitativi gli interventi che comportano la realizzazione di un organismo edilizio integralmente diverso per caratteristiche tipologiche, planovolumetriche o di utilizzazione da quello oggetto dei titoli stessi, ovvero l’esecuzione di volumi edilizi, oltre i limiti indicati nel progetto, e tali da costituire un organismo edilizio, o parte di esso, con specifica rilevanza ed autonomamente utilizzabile ”.

18. Tanto premesso, l’appello deve essere respinto.

19. Nessuna determinazione va assunta sulle spese di giudizio stante la mancata costituzione di parte appellata.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Sesta), definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto (n.r.g. 3506/2022), lo respinge.

Nulla per le spese di grado.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso nella camera di consiglio del 7 maggio 2025, tenuta da remoto ai sensi dell’art. 17, comma 6, del d.l. 9 giugno 2021, n. 80, convertito con modificazioni dalla legge 6 agosto 2021, n. 113 con l’intervento dei magistrati:

Giordano Lamberti, Presidente FF

Giovanni Sabbato, Consigliere, Estensore

Davide Ponte, Consigliere

Carmelina Addesso, Consigliere

Annamaria Fasano, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Giovanni Sabbato	Giordano Lamberti

IL SEGRETARIO