Pubblicato il 24/03/2025

N. 02389/2025REG.PROV.COLL.

N. 07144/2022 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 7144 del 2022, proposto da -OMISSIS-, rappresentato e difeso dall’avvocato Chiara Castaldi, con domicilio digitale come da PEC dei Registri di Giustizia;

contro

il Ministero della difesa, non costituito in giudizio;

per la riforma

della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per il Lazio, sezione prima stralcio, n.-OMISSIS-, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

visti tutti gli atti della causa;

relatore, nell’udienza pubblica del giorno 11 febbraio 2025, il consigliere Francesco Frigida e uditi per parte appellante gli avvocati Massimo Zurli e Gianluca Caporossi, per delega dell’avvocato Chiara Castaldi;

ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. L’oggetto del presente giudizio è costituito dalla determinazione del Ministero della difesa, direzione generale per il personale militare, III reparto, VII divisione, n. 0088/III-7/2013 del 7 febbraio 2013, recante il diniego di rimborso delle spese legali chieste dall’ufficiale -OMISSIS-, ai sensi dell’art. 18 del decreto-legge 25 marzo 1997, n. 67 convertito in legge 23 maggio 1997, n. 135, in relazione a un procedimento penale conclusosi con sentenza di non luogo a procedere.

2. I tratti salienti della vicenda fattuale sono, in sintesi, i seguenti:

a) l’ufficiale -OMISSIS- venne sottoposto, insieme ad altri soggetti, a procedimento penale (ruolo generale delle notizie di reato 4417/1999) e poi a processo penale (mediante richiesta di rinvio a giudizio del 3 dicembre 2001) dinanzi al Tribunale di Roma per i capi di imputazione riassuntivamente qualificabili in “truffa” (capi G, H, L, M e N), “corruzione” (capi O, P e Q) e “abuso d’ufficio” (capi R, S, T, U, V, Z), in relazione a vari episodi verificatisi quando il militare interessato rivestiva la qualifica di capo gestione del denaro presso la direzione generale onoranze per i caduti in guerra del Ministero della difesa;

b) con sentenza n. -OMISSIS-, divenuta irrevocabile il 10 maggio 2007, il giudice dell’udienza preliminare del Tribunale di Roma dichiarò il non luogo a procedere per il militare per insufficienza di prove per le imputazioni di cui ai capi V, Z, G, H, I, L, M e N e per le imputazioni di cui ai capi R, S, T e U siccome assorbite nei capi O, P e Q, estinti per intervenuta prescrizione;

c) in data 29 agosto 2008 l’interessato, ai sensi dell’art. 18 del decreto-legge 25 marzo 1997, n. 67 convertito in legge 23 maggio 1997, n. 135, ha chiesto all’amministrazione della difesa il rimborso delle spese legali sostenute;

d) con nota 63042 P del 24 febbraio 2009 l’Avvocatura generale dello Stato espresse parere sfavorevole al rimborso;

e) con nota del 31 marzo 2009 notificata il 29 aprile 2009, il Ministero della difesa comunicò all’interessato il preavviso di rigetto ai sensi dell’art. 10- bis della legge 7 agosto 1990, 241;

f) in data 4 maggio 2009 l’istante presentò osservazioni in merito;

g) con nota n. 212816 P del 25 giugno 2010 l’Avvocatura generale dello Stato ribadì il proprio parere sfavorevole;

h) con la determinazione indicata al primo paragrafo l’amministrazione respinse l’istanza.

3. Detto provvedimento è stato impugnato dal signor -OMISSIS- con ricorso n. 5726 del 2013 proposto dinanzi al Tribunale amministrativo regionale per il Lazio e affidato a quattro motivi così compendiati: « Illegittimità del provvedimento impugnato, per palese contraddittorietà con la sentenza del GU n. 491/07 », « Illegittimità del provvedimento, per evidente contraddittorietà con la parte motiva della sentenza del GU », « Illegittimità del provvedimento, in relazione alla inesistenza dei presupposti di fatto su cui il provvedimento si fonda » e « Contraddittorietà del provvedimento, e del parere espresso dalla Avvocatura di Stato, con analoga fattispecie, relativamente ad altra sentenza del GU di Roma (n. 2783/06) ».

4. Il Ministero della difesa si è costituito nel giudizio di primo grado.

5. Con l’impugnata sentenza n.-OMISSIS-, il T.a.r. per il Lazio, sezione prima stralcio, ha in parte dichiarato inammissibile il ricorso (con riferimento alla domanda di accertamento del diritto al beneficio richiesto) e in parte lo ha respinto e ha compensato tra le parti le spese di lite.

6. Con ricorso ritualmente notificato e depositato – rispettivamente in data 26 luglio 2022 e in data 15 settembre 2022 – il signor -OMISSIS- ha proposto appello avverso la su menzionata sentenza, articolando due motivi.

7. Il Ministero della difesa, pur ritualmente evocato in giudizio, non si è costituito.

8. In vista dell’udienza di discussione l’appellante ha depositato memoria in data 11 gennaio 2025, con la quale ha illustrato ulteriormente le proprie tesi e ha insistito sulle proprie posizioni.

9. La causa è stata trattenuta in decisione all’udienza pubblica dell’11 febbraio 2025.

10. In via pregiudiziale, il Collegio rileva che non è stato impugnato il capo della sentenza che ha dichiarato inammissibile la domanda di accertamento del diritto al conseguimento del beneficio, sicché su tale declaratoria si è formato giudicato interno.

11. L’appello è infondato e deve essere respinto alla stregua delle seguenti considerazioni.

12. Tramite il primo motivo d’impugnazione (esteso da pagina 3 a pagina 4 del gravame) l’appellante ha lamentato, in sintesi, che il T.a.r. avrebbe omesso di valutare che il giudice dell’udienza preliminare, pur dichiarando l’estinzione dei reati per prescrizione, avrebbe di fatto escluso nel merito la sua responsabilità penale.

13. Con la seconda censura (estesa da pagina 4 a pagina 6 del gravame) l’interessato ha dedotto, in sintesi, che egli « non avesse alcun potere di sindacare l’operato dei suoi superiori, e soprattutto non poteva entrare nel merito di provvedimenti formalmente regolari, esclude qualsiasi coinvolgimento del medesimo in quello che è stato qualificato “sistema truffaldino”. E ciò è dedotto, apertis verbis, nella sentenza del GU », mentre sarebbero irrilevante il riferimento ad elementi di sospetto, contenuto nella medesima sentenza.

14. I due motivi devono essere vagliati congiuntamente, stante la loro stretta embricazione fattuale e logica.

15. Siffatte doglianze sono infondate.

15.1. In proposito va premesso che l’art. 18 del decreto-legge 25 marzo 1997, n. 67 convertito in legge 23 maggio 1997, n. 135 dispone che: « Le spese legali relative a giudizi per responsabilità civile, penale e amministrativa, promossi nei confronti di dipendenti di amministrazioni statali in conseguenza di fatti ed atti connessi con l’espletamento del servizio o con l’assolvimento di obblighi istituzionali e conclusi con sentenza o provvedimento che escluda la loro responsabilità, sono rimborsate dalle amministrazioni di appartenenza nei limiti riconosciuti congrui dall’Avvocatura dello Stato. Le amministrazioni interessate, sentita l’Avvocatura dello Stato, possono concedere anticipazioni del rimborso, salva la ripetizione nel caso di sentenza definitiva che accerti la responsabilità ».

Tale disposizione attribuisce dunque un peculiare potere valutativo all’amministrazione con riferimento all’ an ed al quantum , poiché essa deve verificare se sussistano in concreto i presupposti per disporre il rimborso delle spese di giudizio sostenute dal dipendente, nonché – quando sussistano detti presupposti – se siano congrue le spese di cui sia chiesto il rimborso, con l’ausilio dell’Avvocatura dello Stato (cfr. Cons. Stato, sez. II, parere 31 maggio 2017, n. 1266; sez. IV, 8 luglio 2013, n. 3593), il cui parere di congruità ha natura obbligatoria, posto che la relativa acquisizione è prescritta dalla legge e non può essere pretermessa, e carattere vincolante, poiché l’amministrazione non può disattendere l’indicazione quantitativa resa dall’organo tecnico.

In ogni caso, qualora il diniego (totale o parziale) di rimborso risulti illegittimo, il suo annullamento non comporta di per sé l’accertamento della spettanza del beneficio, dovendosi comunque pronunciare sulla questione l’amministrazione, in sede di emanazione degli atti ulteriori, non potendo, in particolare, in alcun caso il giudice amministrativo riconoscere direttamente una somma specificamente quantificata all’istante.

15.2. Ai fini del riconoscimento del beneficio di cui al citato art. 18, occorre, in via pregiudiziale rispetto agli altri requisiti, occorre, per espressa e univoca previsione legislativa, l’esistenza di un giudizio, promosso nei confronti del dipendente, conclusosi con un provvedimento che abbia definitivamente escluso la sua responsabilità [« giudizi (…) conclusi con sentenza o provvedimento che escluda la loro responsabilità »]. È dunque necessario che la pronuncia giurisdizionale abbia accertato l’assenza di responsabilità , mentre va negato il rimborso laddove il proscioglimento sia conseguenza di cause diverse, come l’estinzione del reato, anche per intervenuta prescrizione, oppure quando sia dipeso da ragioni processuali, quali la mancanza delle condizioni di promovibilità o di procedibilità dell’azione (cfr., ex plurimis , Cons. Stato, sez. IV, 30 dicembre 2020, n. 8524, 10 gennaio 2020, n. 239, 28 novembre 2019, n. 8137 e 4 settembre 2017, n. 4176).

15.3. Tanto precisato, si osserva che nel caso di specie, come rilevato dal Ministero della difesa tanto in sede procedimentale quanto in sede processuale nonché sottolineato dall’Avvocatura dello Stato nel parere tecnico negativo, che deve essere escluso il diritto al rimborso delle spese legali sostenute dall’interessato, in quanto la sentenza del giudice dell’udienza preliminare ha dichiarato « non luogo a procedere nei confronti di -OMISSIS-e (…) in ordine alle imputazioni loro ascritte, perché i fatti di cui ai capi R, S, T e U non sussistono in quanto assorbiti nei fatti di cui ai capi O, P e Q della rubrica e perché non vi è sufficiente prova che abbiano commesso i fatti di cui agli altri capi di imputazione loro contestati ».

Con riferimento ai citati capi O, P e Q (ipotesi delittuose di corruzione) il giudice dell’udienza preliminare, a pagina 3 della sentenza, ne ha accertata l’estinzione per intervenuta prescrizione a seguito dell’entrata in vigore della legge 5 dicembre 2005, n. 251.

Ne discende che, a differenza di quanto sostenuto dall’appellante, in relazione ai delitti di corruzione (capi d’imputazione O, P e Q) non è stata pronunciata alcuna sentenza assolutoria in suo favore, né può reputarsi un sussistente un’esclusione della responsabilità penale in via di fatto asseritamente evincibile dalla motivazione della sentenza penale.

In proposito si osserva che, da un lato e in via assorbente ogni ulteriore considerazione sul punto, ai fini dell’operatività dell’art. 18 occorre una espressa e univoca esclusione della responsabilità penale con le formule assolutorie di cui all’art. 530 c.p.p., il che non può neanche in astratto prefigurarsi nell’ipotesi di una sentenza dichiarativa dell’estinzione del reato per intervenuta prescrizione. L’accertamento della prescrizione, invero, non conduce ad una sentenza di esclusione delle responsabilità, che in tal caso, non viene né accertata, né esclusa, mentre per ottenere il beneficio di cui all’art. 18 occorre un’espressa esclusione della responsabilità del dipendente delle amministrazioni statali.

Attesa, quindi, l’estinzione dei reati per intervenuta prescrizione, il proscioglimento con formula di merito, ai sensi dell’art. 129, comma 2, c.p.p., avrebbe potuto adottarsi soltanto qualora dagli atti fosse risultato evidente « che il fatto non sussiste o che l’imputato non lo ha commesso o che il fatto non costituisce reato o non è previsto dalla legge come reato » (formula sostanzialmente riprodotta nell’art. 425, comma 1, c.p.p.), il che tuttavia non è avvenuto.

Va peraltro evidenziato che l’art. 157, comma 7, c.p., a seguito della novella introdotta dalla citata legge n. 251/2005, prevede che « La prescrizione è sempre espressamente rinunciabile dall’imputato ». Tale disposizione era applicabile all’interessato, essendo il processo iniziato nel 2001 conclusosi nel 2007. Ad ogni modo, anche il testo precedente dell’art. 157 stabiliva un simile meccanismo, a seguito della sentenza della Corte costituzionale 31 maggio 1990, n. 275, che ne dichiarò l’illegittimità costituzionale, per contrasto con gli articoli 3, 24 e 27, comma 2, della Costituzione nella parte in cui, non prevedendo che la prescrizione del reato possa essere rinunziata dall’imputato, violava il diritto di quest’ultimo ad ottenere una sentenza di merito.

La rinunciabilità della prescrizione rende superflua l’analisi dell’art. 129 c.p.p. e delle regole di giudizio imposte al giudice da tale disposizione.

Siffatta rinunciabilità costituisce, inoltre, un ulteriore argomento a sostegno della non rimborsabilità delle spese legali in assenza di una sentenza che nel merito escluda la responsabilità, fermo restando che tale requisito emerge già con nitore dal contenuto inequivocabile dell’art. 18.

Pertanto il dipendente interessato al rimborso delle spese legali sostenute nel giudizio penale intentato nei suoi confronti per fatti ed atti potenzialmente connessi con l’espletamento del servizio o con l’assolvimento di obblighi istituzionali ha l’onere di rinunciare alla prescrizione o comunque di impugnare la sentenza che dichiari estinto il reato.

15.4. Ad ogni modo e ad AN , si osserva, altresì, che nel caso di specie non vi è alcun riferimento nel corpo della sentenza ad un’esclusione di addebito in relazione ai prescritti delitti di cui ai capi d’imputazione O, P e Q.

In particolare, ancorché, come dedotto nel gravame, il giudice dell’udienza preliminare nella motivazione della sentenza abbia rappresentato (a pagina 4) che per i reati diversi dall’abuso d’ufficio (e dunque anche per i delitti di corruzione di cui ai capi O, P e Q), in relazione all’interessato e a un sottufficiale, le « mansioni dagli stessi in concreto disimpegnate (…) verosimilmente non consentivano loro di sindacare il merito delle procedure che potevano sembrare, e sono apparse regolari », il medesimo giudice ha poi di seguito immediatamente precisato che « l’esistenza di ambigui rapporti con il T (…) che ad entrambi i suddetti imputati ha consegnato il danaro, evidenzia tuttavia degli elementi di sospetto che non consentono di andare al di là dell’applicazione dell’art. 425, comma 3 del c.p.p. (inidoneità degli elementi acquisiti a sostenere l’accusa in giudizio) », cosicché, diversamente da quanto sostenuto dall’appellante, il giudice penale non ha affatto escluso, nemmeno indirettamente, qualsivoglia suo coinvolgimento nel sistema criminoso, né ha reputato corretto e conforme a nome di buona amministrazione il suo operato.

Sotto tale aspetto si rammenta che il giudizio di connessione tra la condotta posta in essere dal dipendente e l’espletamento del servizio o l’assolvimento di obblighi istituzionali deve essere formulato in concreto e non in astratto e, pertanto, deve essere apprezzato facendo riferimento al giudizio di fatto formulato dall’organo giudicante che adotta il provvedimento conclusivo del giudizio. Nella vicenda in esame emerge dagli atti che l’operato dell’imputato in sede penale è risultato tutt’altro che conforme alle norme di diligenza e di buona amministrazione e comunque non rispondente agli interessi dell’amministrazione. Si configura di conseguenza un’ipotesi di conflitto di interessi o comunque di perseguimento di un interesse non istituzionale, ma proprio del dipendente, che esclude ulteriormente la rimborsabilità delle spese sostenute in sede penale (cfr., ex plurimis , Cons. Stato, sez. II, 28 agosto 2023, n. 7988; sez. I, parere 5 dicembre 2023, n. 1507), ferma restando la sua pregiudiziale esclusione in radice per i motivi illustrati al paragrafo 15.3.

16. In conclusione l’appello deve essere respinto.

17. Nulla deve essere disposto circa la regolazione delle spese processuali del presente grado di giudizio, stante la mancata costituzione dell’amministrazione appellata.

17.1. Cionondimeno il Collegio rileva che l’infondatezza del ricorso in appello si fonda su ragioni manifeste in modo da integrare i presupposti applicativi dell’art. 26, comma 2, c.p.a. secondo l’interpretazione che ne è stata data dalla giurisprudenza di questo Consiglio (cfr. da ultimo Cons. Stato, sez. IV, n. 234 del 2022; n. 7998 del 2021; n. 2205 del 2018; n. 2879 del 2017; n. 5497 del 2016, cui si rinvia ai sensi dell’art. 88, comma 2, lettera d), c.p.a. anche in ordine alle modalità applicative ed alla determinazione della sanzione), conformemente ai principi elaborati dalla Corte di cassazione (cfr. ex plurimis sez. VI, n. 11939 del 2017; n. 22150 del 2016).

A tanto consegue il pagamento della sanzione nella misura di euro 1.000 [cfr. sul punto, fra le tante, Cons. Stato, sez. IV, 12 aprile 2018, n. 2205, 5 aprile 2018, n. 2116 e 30 gennaio 2017, n. 364, a cui si rinvia a mente dell’art. 88, comma 2, lettera d), c.p.a.].

La condanna dell’appellante, ai sensi dell’art. 26, comma 2, c.p.a., rileva, infine, anche agli eventuali effetti di cui all’art. 2, comma 2- quinquies, lettere a) e d), della legge 24 marzo 2001, n. 89, come da ultimo modificato dalla legge 28 dicembre 2015, n. 208.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale, sezione seconda, definitivamente pronunciando sul ricorso n. 7144 del 2022, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Nulla dispone circa la regolazione delle spese di lite del presente grado di giudizio.

Condanna -OMISSIS-, ai sensi dell’art. 26, comma 2, c.p.a., al pagamento della somma di euro 1.000 (mille), da versare secondo le modalità di cui all’art. 15 disp. att. c.p.a., mandando alla segreteria per i conseguenti adempimenti.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Ritenuto che sussistano i presupposti di cui agli articoli 52, commi 1 e 2, del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196, e 10 del Regolamento U.E. 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio del 27 aprile 2016, a tutela dei diritti o della dignità della parte privata, manda alla segreteria di procedere all’oscuramento delle sue generalità nonché di qualsiasi altro dato idoneo ad identificarla.

Così deciso in Roma, nella camera di consiglio del giorno 11 febbraio 2025, con l’intervento dei magistrati:

Vito Poli, Presidente

Francesco Frigida, Consigliere, Estensore

Carmelina Addesso, Consigliere

Alessandro Enrico Basilico, Consigliere

Stefano Filippini, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Francesco Frigida	Vito Poli

IL SEGRETARIO

In caso di diffusione omettere le generalità e gli altri dati identificativi dei soggetti interessati nei termini indicati.