Pubblicato il 28/07/2025

N. 06684/2025REG.PROV.COLL.

N. 07422/2023 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Sesta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 7422 del 2023, proposto da
AGEA - Agenzia per le Erogazioni in Agricoltura e ADER - Agenzia delle Entrate Riscossione, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentate e difese dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;

contro

Azienda Agricola Viola Società Agricola S.S., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall’Avv. Ester Erimondi, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia sezione staccata di SC (Sezione Seconda) n. 134/2023, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio ed il ricorso incidentale proposto dall’Azienda Agricola Viola Società Agricola S.S.;

Visti tutti gli atti della causa;

Vista l’istanza di passaggio in decisione dell’Avvocatura Generale dello Stato;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 26 giugno 2025 la Cons. Gudrun Agostini e udita per la parte appellata l’avvocato Ester Ermondi;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. Con il ricorso introduttivo l’azienda agricola, odierna appellata, ha impugnato l’intimazione di pagamento n. 064 2021 90001565 08/000 emessa dall’Agenzia delle Entrate – Riscossione sede di Mantova, notificata il 29 ottobre 2021, con cui è stato sollecitato il pagamento dell’importo di euro 653.286,69, relativo alla cartella di pagamento n. 06420080012764824000, notificata in data 29.10.2008, per “ prelievo supplementare di latte di vacca L. 119/03, art. 1, comma 9 ” e relativi interessi per l’annualità 2007 (campagna 2007/2008).

2. Il ricorso era affidato a plurime censure riferite in parte a vizi propri della intimazione Ader e in parte a vizi derivati dagli atti presupposti che riassuntivamente riguardavano:

(i) prescrizione quadriennale, quinquennale o decennale della pretesa creditoria anche per mancata notifica dell’accertamento ai produttori e mancata notifica della cartella;

(ii) nullità del ruolo portato dalla cartella per incompetenza assoluto di GE;

(iii) ruolo sospeso mai riattivato ex all’art. 1, co. 543, della L. n. 228/2012;

(iv) la cartella non è stata preceduta da intimazione in violazione dell’art. 1, comma 9, L. n. 119/2003;

(v) nullità e/o illegittimità, propria e derivata, per illegittimità comunitaria derivata dei provvedimenti di compensazione nazionale e di imputazione di prelievo - obbligo di disapplicazione delle norme interne contrastanti con le norme UE;

(vi) mancata notifica e/o nullità della notifica degli atti presupposti – mancanza di esigibilità delle somme iscritte a ruolo;

(vii) illegittima duplicazione del ruolo e delle procedure di recupero;

(viii) errata quantificazione del debito per mancata imputazione di recuperi sui premi PAC;

(ix) nullità dell’intimazione per mancanza dei requisiti essenziali – contestazione della pretesa nell’ an e nel quantum , contestazione degli interessi di mora e oneri;

(x) notifica da indirizzo PEC non presente nei pubblici elenchi;

3. Ad esito del giudizio, il T.a.r. per la Lombardia, ha accolto il ricorso « ai fini della ripetizione del calcolo secondo le indicazioni della Corte di Giustizia » ritenendo praticabile nel caso di specie la disapplicazione delle norme interne e dei provvedimenti attuativi. In particolare, il giudice di prime cure, respinte tutte le restanti censure anche quelle volte a far dichiarare prescritto o estinto l’obbligo di versamento, ha stabilito che in relazione al credito riportato nella intimazione di pagamento non potesse ritenersi inibita la possibilità di disapplicare la disciplina nazionale in contrasto con quella europea posto che non ostano alla disapplicazione pregressi giudicati favorevoli sul prelievo ma vi è soltanto una pronuncia di rito (decreto perenzione n. 5615/2017) e diversi atti non impugnati (tra questi una cartella del 2008, intimazione del 2009, intimazione del 2019 e una sentenza sulla rateizzazione che ha affrontato aspetti relativi alle condizioni del contratto ma non il merito).

4. La sentenza è appellata da GE con ricorso iscritto al n. 7422/2023 R.R. depositato il 13 settembre 2023 la quale deduce con due capi d’impugnazione la “ mancata declaratoria di inammissibilità del quinto motivo di ricorso posto che con esso era stata esclusivamente adotta la nullità/illegittimità dell’intimazione di pagamento oggetto d’impugnativa per vizio riguardante gli atti a monte violazione dell’art. 112 del codice di procedura civile nonché degli art. 79 c.p.a. e 295 c.p.c. ” nonché la “ violazione e falsa applicazione degli art. 29, 81 e 83 c.p.a., dell’art. 2909 del codice civile e del principio della certezza del diritto ”.

5. L’azienda appellata si è costituita in giudizio in data 20 novembre 2023 chiedendo il rigetto del ricorso; ha inoltre notificato un appello incidentale affidato ai seguenti motivi:

I. “ Difetto e carenza di motivazione; illegittimità, contraddittorietà, genericità ed infondatezza della sentenza impugnata nella parte in cui non accoglie il I motivo del ricorso di primo grado relativamente alla prescrizione della cartella e della pretesa GE. ”;

II. “ Difetto e carenza di motivazione; illegittimità, contraddittorietà, genericità ed infondatezza della sentenza impugnata nella parte in cui non accoglie il VI motivo del ricorso di primo grado.”.

Con il VI motivo l’azienda aveva contestato che gli atti presupposti non sono mai stati notificati alla società Viola.

6. All’odierna udienza pubblica la causa è stata trattenuta in decisione.

DIRITTO

1. Passando al merito del ricorso in appello, si rileva che la sentenza del T.a.r. viene censurata dalle Amministrazioni per il fatto che è stato considerato ammissibile - e quindi accolto - il quinto motivo di ricorso, afferente l’illegittimità comunitaria degli atti di compensazione nazionale presupposti al prelievo supplementare per campagna 2007/2008 che a suo tempo ha costituito oggetto di ricorso dinnanzi al T.a.r. Lazio che è stato in seguito abbandonato e definito con decreto di perenzione n. 5615/2017, con conseguente assunzione di definitività del presupposto atto di prelievo su cui si fonda l’intimazione - che rappresenta atto meramente conseguenziale (a valle) di una cartella di pagamento notificata nel 2008, mai impugnata. La parte appellante rappresenta inoltre che in precedenza sono stati notificati altri atti a valle e richiama la sentenza del Tar Lombardia n. 178/2017 sul contratto di rateizzazione dell’intero debito derivante dai prelievi supplementari. Insiste pertanto nella inammissibilità del quinto motivo di ricorso, già sollevata in prime cure, per il fatto che il provvedimento a monte era ormai diventato definitivo e non più in alcun modo giustiziabile in sede di impugnativa dell’atto conseguenziale. Evidenzia che l’intimazione di pagamento costituisce atto della “riscossione esattoriale” e quindi sindacabile solo per vizi propri e che l’illegittimità comunitaria attiene alla categoria dei vizi di annullabilità e non di nullità che deve essere fatto valere nel rispetto dei termini perentori e non può essere fatto valere una volta che l’atto amministrativo cui inerisce si è consolidato.

1.1. La parte appellata dal canto suo si oppone alla tesi dell’amministrazione ed eccepisce l’inammissibilità dell’appello per violazione dell’art. 342 c.p.c. e degli artt. 38, 40, comma 1 lett. d) e 101 comma 1 del c.p.a. Al riguardo afferma che la GE non avrebbe specificato a quale annata fa riferimento l’intimazione di pagamento poiché in primo grado la stessa GE nella relazione ivi depositata (documento 1 prodotto da GE il 14 ottobre 2022) riferiva che l’intimazione di pagamento aveva ad oggetto il prelievo 2006/07 mentre nell’atto di appello l’Avvocatura riferisce che l’intimazione riguarda il prelievo 2007/08 (pag. 5 paragr. 6 del ricorso di appello) e che nel corso del primo grado di giudizio, a fronte della specifica contestazione di parte ricorrente, non è stata raggiunta la prova dell’avvenuta notifica, alla stessa, dei provvedimenti AGEA di accertamento dei prelievi 2006/07 (o 2007/08); pertanto tali prelievi non possono ritenersi definitivamente accertati nei confronti dello stesso ricorrente.

1.3. L’appello è ammissibile e fondato.

In punto di fatto va dato atto che dagli atti presenti nel fascicolo processuale di primo grado si evince con sufficiente chiarezza che l’intimazione oggetto di causa si riferisce al prelievo della campagna 2007/2008 (l’atto di intimazione reca il 2007), come affermato dall’Avvocatura nei ricorsi e non invece al prelievo 2006/2007, erroneamente indicato nella relazione GE del 6.7.2022 prodotta in prime cure. Risulta inoltre agli atti del primo grado che su tale annata 2007/2008 vi è stato il ricorso al Tar Lazio RG 11480/2008 sulle operazioni di compensazione e restituzione del prelievo supplementare, definito con decreto di perenzione n. 5615/2017. Vi è poi una cartella di pagamento del 2015 relativo al prelievo rateizzato per gli anni 2005 (prelievo 2005/2006), 2007 (prelievo 2007/2008), 2008 (prelievo 2008/2009) e anno 2001 (2001/2002) e la successiva sentenza Tar Lombardia 178/17 che quindi comprova che la presupposta intimazione GE ex Legge 33/2009 del 2009, a cui era collegata l’iscrizione nel Registro Nazionale dei Debiti degli importi accertati che equivale ad iscrizione a ruolo, è stata notificata all’azienda che in seguito ha aderito alla rateizzazione non andata a buon fine.

In punto di diritto va invece detto che oggetto dell’impugnazione rappresenta l’atto di accertamento del prelievo - provvedimento tipicamente amministrativo - ma un’intimazione volta a sollecitare la parte all’adempimento del debito e ad avvisarla che, in caso di mancato pagamento, si provvederà all’esecuzione forzata della pretesa già resa esecutiva dalla formazione del ruolo.

Atti come quello oggetto del presente giudizio, pur se devoluti alla giurisdizione esclusiva amministrativa ai sensi dell’art. 133 c.p.a., sono soggetti alle disposizioni, alle preclusioni ed ai principi regolanti la procedura esecutiva della riscossione mediante ruolo. L’art. 8-quinquies del decreto legge 10 febbraio 2009, n. 5 – convertito con legge 9 aprile 2009, n. 33 – ha, infatti, stabilito che, “ a decorrere dal 1° aprile 2019, la riscossione coattiva degli importi dovuti relativi al prelievo supplementare latte, nei casi di mancata adesione alla rateizzazione e in quelli di decadenza dal beneficio della dilazione di cui al presente articolo, è effettuata ai sensi degli articoli 17, comma 1, e 18, del decreto legislativo 26 febbraio 1999, n. 46 ”.

L’intimazione è relativa alla pregressa debenza già accertata dall’amministrazione nel 2008 e divenuta definitiva nel 2017 in seguito alla perenzione dichiarata nel ricorso promosso avanti al T.a.r. Lazio avverso l’imputazione del prelievo. Tale atto non costituisce, quindi, autonomo atto impositivo ma un semplice invito al pagamento prodromico all’eventuale esecuzione forzata, impugnabile – come rilevato dalla parte appellante - unicamente per vizi propri e non anche per questioni attinenti all’atto di accertamento da cui è sorto il debito.

La questione posta dalla parte appellante, relativa al contrasto comunitario nel caso di atti conseguenziali, è stata ripetutamente affrontata dalla Sezione che, con posizione ormai consolidata (Cons. Stato, Sez. VI, 19 marzo 2025, n. 2254, Id., Sez. VI, 7 agosto 2023 n. 7609), dalla quale non sussistono ragioni per discostarsi, ha già avuto modo di affermare che:

- l’atto amministrativo che viola il diritto dell’Unione europea è affetto da annullabilità per vizio di illegittimità sotto forma di violazione di legge e non da nullità, atteso che l’art. 21 septies della l. 7.8.1990, n. 241, ha codificato in numero chiusole ipotesi di nullità del provvedimento amministrativo e tra queste ipotesi non rientra il contrasto con il diritto dell’Unione europea. La nullità è configurabile nella sola ipotesi in cui il provvedimento amministrativo nazionale sia stato adottato sulla base di una norma interna attributiva del potere incompatibile con il diritto europeo e quindi disapplicabile, la cui ipotesi non ricorre nella fattispecie in esame;

- la violazione del diritto europeo, quindi, implica un vizio d’illegittimità con conseguente annullabilità dell’atto amministrativo con esso contrastante e da ciò discende un duplice ordine di conseguenze: sul piano processuale l’onere dell’impugnazione del provvedimento contrastante con il diritto europeo davanti al giudice amministrativo entro il termine di decadenza di sessanta giorni, pena l’inoppugnabilità del provvedimento stesso; sul piano sostanziale, l’obbligo per l’amministrazione di dar corso all’applicazione dell’atto, fatto salvo l’esercizio del potere di autotutela;

- la natura autoritativa di un provvedimento amministrativo, infatti, non viene meno se la disposizione attributiva di potere è poi dichiarata incostituzionale o si manifesta in contrasto con il diritto europeo (Cons. St., sez. III, 29 settembre 2022, n. 8380; Cons. St.,sez. II, 7 aprile 2022, n. 2580; id. 25 marzo 2022, n. 2194; id. 16 marzo 2022, n. 1920), a maggior ragione quando, come nel caso di specie in materia di quote latte, il contrasto con il diritto europeo non ha riguardato la disposizione attributiva del potere, ma una regola sui criteri da seguire per il legittimo esercizio del potere (Cons. St., sez. III, 20 luglio 2022, n. 6333); più nel dettaglio, le sentenze della Corte di giustizia hanno accertato l’incompatibilità della normativa interna concernente (non già il prelievo supplementare a monte, ma) i criteri di riassegnazione dei quantitativi inutilizzati ovvero i (criteri relativi ai) rimborsi delle eccedenze dei prelievi supplementari;

- la giurisprudenza europea, nell’esercizio della sua funzione nomofilattica, ha posto ugualmente in rilievo che la certezza del diritto è inclusa tra i principi generali riconosciuti nel diritto comunitario, sicché “ il carattere definitivo di una decisione amministrativa, acquisito alla scadenza dei termini ragionevoli di ricorso in seguito all’esaurimento dei mezzi di tutela giurisdizionale, contribuisce a tale certezza e da ciò deriva che il diritto comunitario non esige che un organo amministrativo sia in linea di principio, obbligato a riesaminare una decisione amministrativa che ha acquisito tale carattere definitivo” (cfr. sentenza UH & EI del 13 gennaio 2004 )”;

- nello stesso senso, la giurisprudenza europea successiva ha evidenziato come, nel rispetto dei principi di equivalenza ed effettività, il principio della certezza nei rapporti giuridici non determina che gli stessi, una volta esauriti, debbano essere messi nuovamente e continuamente in discussione per effetto di una sentenza della Corte di Giustizia che sancisca la sostanziale incompatibilità di un determinato atto con la normativa europea (le stesse recenti sentenze della CGUE Randstad del 21 dicembre 2021 e Hoffmann-LaRoche del 7 luglio 2022, nel riaffermare i principi di autonomia procedurale degli Stati membri e la necessità del rispetto dei principi di effettività ed equivalenza, non pongono in discussione che un atto amministrativo, come considerato da una sentenza del giudice nazionale passata in giudicato che sia poi accertata da una sentenza della Corte di Giustizia come violativa del diritto europeo, continui a spiegare i spiegare i propri effetti, in disparte i possibili profili risarcitori).

1.4. Sulla base delle considerazioni che precedono, va accolto l’appello e dichiarato inammissibile il quinto motivo di ricorso, trattandosi di aspetti relativi a tematiche concernenti la determinazione sostanziale del debito e non già irregolarità proprie della fase esecutiva che non possono più essere esaminati in questa sede.

Resta, tuttavia, salva la facoltà di GE di valutare se in ordine al contrasto comunitario ricorrano i presupposti per l’esercizio del potere di autotutela in sede amministrativa.

2. All’accoglimento dell’appello principale segue la necessità di esaminare quello incidentale teso, al primo motivo, a censurare la sentenza per aver rigettato il motivo sulla prescrizione del credito riportato nella cartella del 2008, secondo la tesi dell’appellata mai notificata, senza fornire alcuna motivazione e al secondo motivo per non aver dato il T.a.r. rilevanza alla mancata notifica degli atti presupposti al produttore.

2.1. I motivi di gravame possono essere esaminati congiuntamente e sono infondati.

In ordine all’aspetto della prescrizione il Collegio osserva come, secondo la consolidata giurisprudenza della Sezione, dalla quale non vi sono ragioni di discostarsi, il diritto di credito in questione si prescrive – quanto alla sorte capitale – in dieci anni, operando la disposizione di cui all’art. 2946 c.c. (cfr.: Consiglio di Stato, Sez. VI, 20 gennaio 2025, n. 385; Id., Sez. III, 7 novembre 2022 n. 9706; v., anche, Consiglio di Stato, Sez. VI, 2 gennaio 2024, n. 64), e – quanto agli interessi - in cinque anni, operando la disposizione di cui all’art. 2948, comma 1, n. 4, c.c. (Consiglio di Stato, Sez. VI, 10 settembre 2024, n. 7505, punto 6.1.3.2; v., anche, Cassazione civile, sez. V, 18 maggio 2023, n. 13781; Cassazione, Sezioni unite civili, 14 luglio 2022).

Non opera, invece, il termine prescrizionale breve ex art. 3, comma 1, Regolamento CE 2988/95, venendo in rilievo nella fattispecie in esame crediti derivanti da norme euro-unionali regolatrici del mercato, o meglio, misure a carattere patrimoniale imposte per salvaguardare il sistema delle quote latte, applicate sul presupposto dello sforamento delle quote individuali (Con. di Stato, Sez. VI, 20 gennaio 2025, n. 385).

A riguardo va considerato che la previsione di cui all’art. 3 del Regolamento in esame prevede un termine di prescrizione delle “azioni giudiziarie” e non dei crediti e, pertanto, il richiamo a tale disciplina non è conferente nel caso di specie (cfr., in termini, Consiglio di Stato, Sez. VI, 14 dicembre 2023, n. 10778, § 12.1). In ogni caso, il citato Regolamento detta una disciplina omogena delle attività di controllo e delle misure previste a tutela degli interessi finanziari delle Comunità europee (oggi Unione Europea) e, all’art. 3, disciplina i termini di prescrizione delle azioni giudiziarie conseguenti alle “irregolarità”, definite all’art. 1, par. 2, del Regolamento come “qualsiasi violazione di una disposizione del diritto comunitario derivante da un’azione o un’omissione di un operatore economico che abbia o possa avere come conseguenza un pregiudizio al bilancio generale delle Comunità o ai bilanci da queste gestite, attraverso la diminuzione o la soppressione di entrate provenienti da risorse proprie percepite direttamente per conto delle Comunità, ovvero una spesa indebita”. Come già anticipato, nel caso dei prelievi supplementari non si è in presenza di una “irregolarità”, ai sensi del Reg. CE n. 2988/1995, dal momento che, a decorrere dalla campagna 2003/2004, l’ordinamento comunitario ha previsto una responsabilità diretta degli Stati nei confronti dell'Unione Europea, essendo i medesimi Stati direttamente debitori del prelievo dovuto dalle aziende; in base a quanto previsto dall’allora vigente art. 3 del Regolamento (CE) 1788/2003 [abrogato dal Regolamento (CE) n. 1234/2007 che, all'art. 78, paragrafo 3, ha dettato le nuove regole sul prelievo], nel caso in cui gli Stati non avessero versato al Fondo europeo agricolo di garanzia l'importo dovuto nei termini previsti, le somme sarebbero state trattenute dalla Comunità a mezzo di una decurtazione dagli aiuti destinati alla P.A.C. Pertanto, la tutela del bilancio dell'Unione era assicurata direttamente dagli Stati, mentre era compito delle Autorità statali recuperare il prelievo supplementare dai produttori che hanno contribuito allo sforamento della quota nazionale (la distinzione tra i due profili è evidenziata da Corte di Giustizia, sez. IV, 24 gennaio 2018, causa C-433/15, §§ 60 e 61) (v., anche, Consiglio di Stato, Sez. VI, 19 febbraio 2025, n. 1316, che, alla luce di questa ricostruzione, esclude la sussistenza di dubbi di compatibilità del diritto interno con il diritto unionale).

Sempre in tema si richiama, inoltre, il costante orientamento della Sezione, secondo il quale la costituzione in giudizio di GE nei giudizi avverso gli atti presupposti determina l’interruzione della prescrizione con effetto permanente ex art. 2945, comma 2, c.c. (Con. Stato, Sez. VI, 11 dicembre 2024, n. 9999; v., anche, Cass. civile, sez. lav., 29 luglio 2021, n. 21799; Id, 9 giugno 2023, n. 16470).

Passando quindi al caso concreto, si rileva che la sentenza di primo grado non risulta viziata da omessa motivazione sul motivo in questione, in quanto al punto 5 risultano richiamati uno per uno i depositi forniti da GE in data 14 ottobre 2022 aventi valenza interruttiva della prescrizione e al capo 23 si specifica che “ tenendo conto della notifica degli atti presupposti relativi alla medesima posizione debitoria, del susseguente contenzioso, e del contratto di rateizzazione, si ritiene che l’azienda agricola ricorrente non possa invocare la prescrizione del credito dell’AGEA”.

Rinviando agli atti interruttivi che sono stati nel dettaglio analizzati nel trattare i motivi dell’appello principale, il Collegio ritiene che il credito per il prelievo supplementare relativo alla annualità 2007/2008, intimato nel 2021, non sia prescritto, per il fatto che fino al 2017 era pendente il giudizio al Tar Lazio sull’atto di compensazione nazionale, nel quale risultava costituita “in resistenza” la GE, oltre al fatto che vi è stato il giudizio al T.a.r. Lombardia sul mancato rispetto del contratto di rateizzazione di cui alla successiva cartella del 2015 che riguardava anche il prelievo 2007/2008. Tenendo conto dell’effetto interruttivo derivante da questi giudizi, il credito non può ritenersi estinto per prescrizione né per la quota capitale e neppure per gli interessi.

Sempre in considerazione degli stessi atti sopra analizzati si ritengono sussistere sufficienti indizi concordanti in ordine alla avvenuta notificazione degli atti presupposti, della intimazione del 2009 e della cartella richiamata nell’atto impugnato.

3. In conclusione va quindi accolto l’appello principale e respinto quello incidentale e per l’effetto, in parziale riforma della sentenza impugnata, va respinto il ricorso introduttivo.

4. Sussistono, nondimeno, in ragione della complessità della vicenda, giustificati motivi per disporre la compensazione delle le spese di lite del doppio grado di giudizio.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Sesta), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, così dispone:

- accoglie l’appello principale;

- respinge l’appello incidentale;

- e per l’effetto, in riforma della sentenza impugnata, respinge il ricorso introduttivo.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 26 giugno 2025 con l'intervento dei magistrati:

Hadrian Simonetti, Presidente

Roberto Caponigro, Consigliere

Giovanni Gallone, Consigliere

Roberta Ravasio, Consigliere

Gudrun Agostini, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Gudrun Agostini	Hadrian Simonetti

IL SEGRETARIO