Pubblicato il 10/07/2025

N. 06017/2025REG.PROV.COLL.

N. 02964/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 2964 del 2025, proposto da Organizzazione produttori uva da tavola - Terra di Bari - società agricola cooperativa, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Lucia Fortunato e Nicola Tassoni, con domicilio eletto presso lo studio Nicola Tassoni in Roma, via Archimede n. 44;

contro

Gestore dei servizi energetici S.p.A., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato Andrea Falzone, Antonio Pugliese e Simona Barchiesi, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Ministero dell’Agricoltura, della sovranità alimentare e delle foreste, non costituito in giudizio

nei confronti

Caseificio San Matteo Soc. Agric. Cooperativa, non costituito in giudizio;

per la riforma

della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (sezione terza ter ) n. 3449 del 17 febbraio 2025, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Gestore dei servizi energetici s.p.a.;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore all'udienza pubblica del giorno 8 luglio 2025 il consigliere Carmelina Addesso e uditi per le parti gli avvocati Lucia Fortunato, Nicola Tassoni e Andrea Falzone;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Oggetto del giudizio è il provvedimento prot. n. GSEWEB/P20240714789 del 16 settembre 2024 di rigetto della richiesta finanziamento PNRR “Parco Agrisolare”.

2. I fatti rilevanti al fine del decidere, emergenti dal ricorso introduttivo e dalla documentazione in atti, sono i seguenti:

-la società agricola cooperativa Organizzazione produttori uva da tavola - Terra di Bari ha presentato, in data 17 settembre 2023, la richiesta di ammissione al contributo previsto per la realizzazione di impianti fotovoltaici da installare su edifici a uso produttivo nei settori agricolo, zootecnico e agroindustriale, da finanziare nell’ambito del PNRR, Missione 2, componente 1, investimento 2.2 “Parco Agrisolare”;

- nella richiesta di ammissione al contributo e nella relazione tecnica descrittiva ad essa allegata la società ha evidenziato che: a) l’impianto da realizzare sarebbe stato allacciato ad un POD a cui era collegato un altro impianto, già esistente, costituito da tre sezioni, l’ultima delle quali era stata connessa il 30 maggio 2023; b) nel calcolo del fabbisogno elettrico – rilevante ai fini del rispetto del c.d. vincolo all’autoconsumo – è stato preso a riferimento, per il tramite delle bollette energetiche, l’anno 2022; c) la terza sezione di impianto è stata connessa in data 30 maggio 2023 e, quindi, non è stato possibile considerare il fabbisogno dell’azienda successivo all’entrata in esercizio di questa nuova sezione d’impianto;

-nell’ambito dell’attività istruttoria di propria competenza, il GSE ha rilevato che “ il fabbisogno elettrico, calcolato dalla somma dei consumi annui riportati nelle bollette elettriche trasmesse, non tiene conto della producibilità della terza sezione d'impianto entrata in esercizio a maggio del 2023 ”, chiedendo di presentare eventuali osservazioni al fine di attestare il rispetto del vincolo dell’autoconsumo ai sensi dell’art. 4.1 del regolamento operativo;

-con nota del 17 aprile 2024 la società ha confermato il possesso dei requisiti per l’ammissione al contributo evidenziando che “ il Regolamento Operativo al paragr. 4.2 non fa alcun riferimento particolare all’eventuale modalità di diverso comportamento in presenza di un impianto (o sezione di impianto) entrato in esercizio nel corso del 2023. O, per essere più precisi, la presenza di un impianto o sezione di impianto entrato in esercizio nell’anno 2023, infatti, non muta l’unica modalità prevista dal Regolamento Operativo per un’azienda che ha consumi “attestati dalle bollette dell’energia elettrica, intestate al Soggetto Beneficiario ... riferite all’intero anno solare (1 gennaio - 31 dicembre)... ”.;

- con provvedimento prot. GSEWEB/P20240714789 del 16 settembre 2024 il GSE ha comunicato l’esclusione dalla richiesta di contributo in quanto non è stato possibile accertare il fabbisogno energetico dell’azienda e, conseguentemente, verificare il rispetto del vincolo dell’autoconsumo.

3. La società ha impugnato il sopra indicato provvedimento con ricorso al T.a.r. per il Lazio che, con sentenza della sezione terza ter n. 3449 del 17 febbraio 2025, lo respingeva rilevando che:

a) è il decreto a stabilire che gli impianti fotovoltaici sono ammissibili agli aiuti unicamente se l’obiettivo è quello di soddisfare il proprio autoconsumo, intendendosi a tal fine il fabbisogno energetico dell’azienda;

b) il provvedimento impugnato, motivando l’esclusione della richiesta sull’assunto che “ non è stato possibile accertare il fabbisogno energetico dell’azienda e conseguentemente verificare il rispetto del vincolo dell’autoconsumo ” (poiché, per stessa ammissione del richiedente, per il dimensionamento dell’impianto non è stata presa in considerazione la producibilità degli altri impianti preesistenti sullo stesso POD), risulta conforme alla richiamata disciplina settoriale;

c) una modalità di verifica della sussistenza di un requisito di ammissibilità (quale è la produzione delle bollette energetiche riferite all’anno in cui, nell’arco di un quinquennio, si siano verificati i maggiori consumi) non può tramutarsi essa stessa in un requisito, finendo per modificare parzialmente il requisito medesimo;

d) non assume rilevanza la circostanza che il GSE non abbia specificato, all’atto dei rilievi ostativi all’accoglimento della richiesta così come presentata, la modalità attraverso cui l’energia producibile attraverso la nuova sezione dell’impianto avrebbe dovuto essere computata.

4. L’azienda ricorrente ha interposto appello, corredato da istanza cautelare e notificato in data 4 aprile 2025, articolando un unico motivo di gravame relativo a “ Eccesso di potere. Erroneità e travisamento dei presupposti. Violazione delle previsioni del Regolamento Operativo, sub par. 4.2. Manifesta illogicità ed irragionevolezza. Ingiustizia grave e manifesta. Violazione di legge. Violazione dell’art. 97 Cost. e del canone di buon andamento e imparzialità dell’azione amministrativa. Grave carenza di motivazione e difetto di istruttoria. Omessa pronuncia sul tema della violazione del Regolamento. Erroneità, carenza e/o contraddittorietà della motivazione della pronuncia di primo grado ”.

5. Si è costituito in giudizio il GSE che ha resistito al gravame, chiedendone la reiezione.

6. Alla camera di consiglio del 29 aprile 2025 la causa è stata rinviata al merito con rinuncia all’istanza cautelare.

7. In vista dell’udienza di trattazione, entrambe le parti hanno depositato memorie, insistendo nelle rispettive difese.

8. All’udienza dell’8 luglio 2025 la causa è stata trattenuta in decisione.

9. Con un unico motivo di appello l’azienda appellante lamenta l’erroneità della sentenza impugnata in quanto:

a) i consumi sono stati certificati in modo conforme a quanto previsto dal regolamento operativo, ossia tramite la produzione delle bollette dell’intero anno solare 2022;

b) la producibilità non poteva essere considerata nella valutazione dei consumi, ma i dati di consumo potevano e dovevano essere assunti come riferimento al momento del dimensionamento dell’impianto in fase di progettazione;

c) il T.a.r. ha avvallato un’inammissibile integrazione postuma del provvedimento;

d) è errato il richiamo dell’autoresponsabilità poiché la società non è mai stata reticente e un corretto esercizio del potere di soccorso istruttorio, con una richiesta formulata in termini chiari da parte del GSE ed il riconoscimento della possibilità di avvalersi, per il periodo successivo alla entrata in funzione della terza sezione dell’impianto – vista la particolarità del caso –, di consumi annui medi stimati, avrebbe colmato l’effettiva lacunosità della disciplina.

10. Le censure sono infondate.

11. La mancata considerazione dell’energia prodotta dalla sezione di impianto entrata in esercizio nel maggio 2023 si è tradotta, inevitabilmente, nella sovrastima del fabbisogno energetico dell’azienda in contrasto con il vincolo dell’autoconsumo e con la ratio sottesa all’erogazione del contributo.

12. L’investimento “Parco Agrisolare” consiste in un contributo a fondo perduto, finanziato con risorse del PNRR e volto alla realizzazione di impianti fotovoltaici -da installare su edifici ad uso produttivo di aziende nei settori agricolo, zootecnico e agroindustriale- per soddisfare il fabbisogno energetico dell’azienda.

13. Il finanziamento persegue due obiettivi di carattere complementare: i) incentivare la transizione energetica e la decarbonizzazione in agricoltura; ii) rendere le aziende agricole meno dipendenti dall’energia prelevata in rete.

14. Per tale ragione, l’impianto è suscettibile di finanziamento solo se destinato a produrre “energia green” per soddisfare il consumo dell’azienda: il c.d. vincolo dell’autoconsumo.

15. Questa sezione (sent. n. 9023 del 2024) ha chiarito che i requisiti e i presupposti stabiliti per l’ammissione al contributo devono intendersi di stretta interpretazione non solo in quanto, in generale, la concessione di particolari benefici deve essere fissata espressamente dalla norma, ma anche perché la concessione del contributo “Parco agrisolare” è un aiuto di Stato, cioè una misura in deroga al generale principio di incompatibilità sancito dall’art. 107 TFUE.

16. Non è, quindi, consentito all’interprete estendere l’ambito di applicazione del beneficio oltre i limiti, i presupposti e le finalità stabilite dalla disciplina-eccezionale e derogatoria- che quel contributo contempla.

17. Siffatta disciplina impone testualmente il vincolo dell’autoconsumo per l’impianto da finanziare.

18. Al riguardo si richiamano:

-l’art. 2, comma 3, del decreto MASAF n. 211444 del 19 aprile 2023, disciplinante gli interventi e le modalità di erogazione del contributo, il quale stabilisce che per le aziende agricole di produzione primaria, gli impianti fotovoltaici sono ammissibili agli aiuti “ unicamente ” se l’obiettivo è quello di soddisfare il proprio autoconsumo. La vendita di energia elettrica è consentita nella rete “ purché sia rispettato il limite di autoconsumo ” annuale;

-l’art. 1, comma 1, lett. a) del citato decreto, recante la definizione di autoconsumo, secondo cui gli impianti sono ammissibili agli aiuti “ unicamente ” se l’obiettivo è quello di soddisfare il fabbisogno energetico dell’azienda e se la loro capacità produttiva annua “ non supera ” il consumo medio annuo combinato di energia termica ed elettrica dell’azienda agricola, compreso quello familiare;

-il § 4.2. del regolamento operativo (allegato A all’avviso 2023, pubblicato in data 21 luglio 2023, e che, ai sensi dell’art. 2, comma 2 dell’avviso « assume carattere vincolante per i Soggetti Beneficiari ») il quale precisa che per fabbisogno energetico dell’azienda, cui va correlata la capacità produttiva dell’impianto, si intende “ il fabbisogno energetico delle utenze elettriche e termiche riferibili alla medesima azienda ” e che esso “ è calcolato come somma dei consumi medi annui di energia elettrica ” del soggetto beneficiario.

19. Il vincolo dell’autoconsumo non è, come sostenuto dall’appellante, un vincolo di progettazione dell’impianto (vincolo della progettazione nei limiti dell’autoconsumo), ma un vincolo di produzione dell’energia da parte dell’impianto finanziato che non può superare il fabbisogno dell’azienda.

20. Sul piano della determinazione del fabbisogno, rilevano i consumi netti, ossia i consumi che non siano già stati “abbattuti” dall’energia prodotta o producibile dagli impianti o sezioni di impianto preesistenti sul medesimo POD. Diversamente opinando, infatti, la capacità produttiva dell’impianto finanziato sarebbe superiore al consumo medio annuo dell’azienda e non sarebbe, di conseguenza, rispettato il vincolo dell’autoconsumo che costituisce, al contempo, il presupposto e il limite del finanziamento.

21. I consumi medi annui devono essere attestati, come previsto dal regolamento, dalle bollette elettriche perché si tratta di documenti che- normalmente- sono idonei ad indicare i consumi netti e, quindi, l’effettivo fabbisogno energetico dell’azienda.

22. Tuttavia, se una parte dei consumi viene assorbita dall’energia prodotta da una nuova sezione di impianto entrata in esercizio alla data della domanda di contributo, il vincolo dell’autoconsumo sancito dal decreto MASAF impone di tener conto anche dell’energia producibile dalla nuova sezione in quanto anch’essa concorre a soddisfare il fabbisogno energetico.

23. In siffatta ipotesi, le bollette elettriche diventano un documento (sempre necessario ma) non sufficiente ad attestare i consumi netti poiché occorre tener conto anche della producibilità del nuovo impianto.

24. Né il decreto ministeriale né tantomeno il regolamento operativo autorizzano ad escludere la producibilità stimata della nuova sezione di impianto, in deroga al vincolo dell’autoconsumo.

25. Nel caso di specie, in sede di richiesta di contributo l’appellante ha prodotto le bollette attestanti i consumi medi annui dell’anno 2022, al netto della produzione delle due sezioni di impianto all’epoca esistenti, senza considerare, tuttavia, l’ulteriore abbattimento dei consumi derivante dall’entrata in esercizio sullo stesso POD, nel maggio 2023, di una terza sezione di impianto.

26. Di qui una duplice ed inevitabile conseguenza: la sovrastima del fabbisogno energetico dell’azienda e il sovradimensionamento dell’impianto oggetto di contributo rispetto al vincolo dell’autoconsumo in contrasto con gli artt. 1 e 2 del d.m. MASAF del 2023 e il § 4.2 del regolamento operativo.

27. Per tali ragioni, legittimamente il GSE ha rilevato che “ fabbisogno elettrico, calcolato dalla somma dei consumi annui riportati nelle bollette elettriche trasmesse, è inferiore alla somma dell’energia elettrica prodotta dagli impianti della richiesta in oggetto e degli impianti FTV del Soggetto Beneficiario relative allo stesso POD IT001E00237675 ”.

28. Non convince la tesi-sostenuta dall’azienda sia in sede procedimentale che in sede processuale-per cui la nuova sezione non avrebbe dovuto essere considerata in quanto il § 4.2 del regolamento operativo consente di provare i consumi medi annui esclusivamente mediante le bollette dell’energia elettrica, senza alcuna ibridazione tra dati reali e dati stimati (solo per le aziende avviate in data successiva al 1 gennaio 2022 è consentita la stima dei consumi), atteso che:

- confonde il requisito di ammissione al contributo (il vincolo dell’autoconsumo) con la prova del medesimo (le bollette);

- si fonda su una lettura parziale del § 4.2 del regolamento operativo il quale presuppone, logicamente, l’installazione ed entrata in esercizio di tutte le sezioni di impianto poiché solo in tal caso le bollette sono idonee ad attestare che la capacità produttiva dell’impianto non supera il fabbisogno energetico dell’azienda (tant’è che, in caso di avvio dell’attività imprenditoriale dopo il 2022, le bollette sono sostituite dalla stima dei consumi). Siffatta interpretazione trova conferma nella Faq n. 25, pubblicata sul portale del GSE (doc. 1 produzione GSE del 26 aprile 2025), ove si chiarisce che, in caso di impianto già esistente, è necessario inviare le bollette elettriche relative all’anno di maggior consumo “ successivo all’entrata in esercizio dell’impianto già installato ”;

29. Stante l’inidoneità della documentazione prodotta dall’azienda a dimostrare il rispetto del requisito di ammissione, il GSE-anziché escludere de plano la proposta dal contributo- ha chiesto, in sede di soccorso istruttorio, “di attestare il rispetto del vincolo dell'autoconsumo al netto della produzione netta media annuale dell'impianto FTV preesistente afferente il medesimo codice del punto di prelievo (POD) dichiarato in DSAN ”;

30. In riscontro alla richiesta del gestore, l’azienda non fornito prova del requisito né ha prospettato alcuna difficoltà di computo della producibilità stimata, ma si è limitata a ribadire che nel fabbisogno energetico non va inclusa la nuova sezione di impianto individuando, per tale via, una fattispecie derogatoria atipica priva di base positiva.

31. Di qui l’infondatezza delle censure inerenti all’integrazione postuma della motivazione (avendo il gestore semplicemente chiarito in giudizio, in risposta alle doglianze di parte ricorrente, le già espresse ragioni del diniego), alla violazione della buona fede e della correttezza e al mancato corretto esercizio del soccorso istruttorio.

32. Per pacifica giurisprudenza, è onere dell’interessato fornire tutti gli elementi idonei a dar prova della sussistenza delle condizioni per l’ammissione ai benefici, ricadendo sullo stesso eventuali carenze che incidano sul perfezionamento della fattispecie agevolativa (Cons. Stato sez. II, 11 giugno 2025 n. 5028, id 11 dicembre 2024, n. 9976, 23 maggio 2023, n. 5095), secondo il principio dell’autoresponsabilità.

33. L’asserita impossibilità di commistione tra valori misurati e valori reali in quanto “ operazione tecnicamente errata ed impropria ” (pag. 11 dell’appello) non risulta provata e non si confronta con il dato normativo che subordina –sempre- il riconoscimento del contributo al soddisfacimento del fabbisogno energetico dell’azienda, la cui corretta determinazione impone di considerare tutta l’energia prodotta o producibile dalle sezioni esistenti sullo stesso POD. Il vincolo dell’autoconsumo non è inteso dal decreto nell’accezione statica e storica sostenuta dall’appellante (ossia come autoconsumo “ registrato ”: cfr. pag. 7 memoria del 26 giugno 2025), bensì in senso dinamico, come osservato dal T.a.r. (capo II.2.2.2. della sentenza ove si osserva che “ l’impianto, per essere (e permanere) incentivato, non può produrre in eccedenza rispetto al fabbisogno energetico dell’azienda ”) e in coerenza con la ratio dell’aiuto in esame.

34. Merita, sul punto, condivisione quanto eccepito dal GSE nelle proprie difese, ove si rileva che l’azienda avrebbe potuto ( rectius : dovuto) determinare la producibilità della predetta sezione mediante il tool PVGIS e sottrarla al consumo che si evince dalle bollette del 2022, ottenendo in tal modo il reale fabbisogno energetico dell’azienda sul quale dimensionare la nuova sezione dell’impianto iscritta al bando.

35. Si osserva, in ultimo, che-diversamente da quanto opina l’appellante (cfr. memoria di replica del 27 giugno 2025)- la normativa in esame non assegna rilievo alcuno alla contestualità tra aumento della producibilità ed aumento dei consumi dell’azienda, precisando unicamente che la capacità produttiva dell’impianto non può essere superiore ai consumi medi annui, evidentemente già “depurati” di quelli assorbiti dall’energia prodotta o producibile dagli impianti già installati ed entrati in esercizio alla data della domanda.

36. Ne discende che correttamente il GSE ha escluso l’appellante dal contributo in quanto non è stato possibile accertare il fabbisogno energetico dell’azienda e, conseguentemente, il rispetto del vincolo dell’autoconsumo.

37. In conclusione, l’appello deve essere respinto.

38. Sussistono giustificati motivi, in ragione della novità e peculiarità della controversia, per compensare tra le parti le spese del presente grado di giudizio.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (sezione seconda), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 8 luglio 2025 con l'intervento dei magistrati:

Luigi Massimiliano Tarantino, Presidente FF

Francesco Frigida, Consigliere

Francesco Guarracino, Consigliere

Carmelina Addesso, Consigliere, Estensore

Luca Emanuele Ricci, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Carmelina Addesso	Luigi Massimiliano Tarantino

IL SEGRETARIO