Pubblicato il 11/09/2025

N. 07290/2025REG.PROV.COLL.

N. 09420/2021 REG.RIC.

N. 03394/2022 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 9420 del 2021, proposto dal Comune di AL, in persona del Sindaco pro tempore , rappresentato e difeso dagli avvocati Alberto Fossati, Giovanni Corbyons, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio Giovanni Corbyons in Roma, via Cicerone 44;

contro

la società PE s.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Angelo Ravizzoli, Rossana Colombo, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio Giovanni Muzi in Roma, viale Regina Margherita, 42;

nei confronti

della società Samosa s.r.l., della Provincia di Varese, della Regione Lombardia, in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore non costituite in giudizio;

sul ricorso numero di registro generale 3394 del 2022, proposto dal Comune di AL, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Alberto Fossati, Giovanni Corbyons, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio Giovanni Corbyons in Roma, via Cicerone 44;

contro

la società PE S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Giovanni Muzi, Angelo Ravizzoli, Rossana Colombo, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio Giovanni Muzi in Roma, viale Regina Margherita, 42;

nei confronti

della Provincia di Varese, della Regione Lombardia, in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore, non costituite in giudizio;

per la riforma

quanto al ricorso n. 9420 del 2021:

- della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per la Lombardia (Sezione Seconda) n. 00925/2021, resa tra le parti;

quanto al ricorso n. 3394 del 2022:

- della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per la Lombardia (sezione Seconda) n. 02472/2021, resa tra le parti.

Visto l'atto di costituzione in giudizio della società PE s.r.l.;

Visti tutti gli atti delle cause;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 25 luglio 2024 il consigliere Giuseppe Rotondo;

Viste le conclusioni delle parti come da verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Il ricorso nrg 9420/2021 ha ad oggetto la domanda di annullamento:

- della previsione urbanistica per ambito di proprietà - mappali 1919, 5546, 5545, 5745, 5748 - in Via Vespucci AL, denominato AT 05 (scheda Ambiti di Trasformazione; art 7 delle n.t.a. Piano dei Servizi; art. 38 n.t.a. Piano delle Regole) nella parte in cui, in applicazione di un meccanismo di perequazione ad “arcipelago” condiziona l’intervento nel sub-ambito di Via Vespucci alla cessione gratuita al Comune del sub ambito collegato in Via TR (di proprietà di soggetto terzo, società Samosa s.r.l.);

- degli atti costituenti la Variante Generale al Piano di Governo del Territorio di AL adottato con deliberazione consiliare n. 84 del 1 dicembre 2014 ed approvato con delibere consiliari n. 29 del 3 giugno 2015 e n. 30 del 4 giugno 2015.

1.1. Il ricorso nrg 3394/2022 ha ad oggetto la domanda di annullamento del piano di governo territoriale (PGT) del comune di AL, approvato con delibera del consiglio comunale n. 28 del 15 marzo 2011, in relazione alle previsioni relative all’ambito territoriale AT_05 e all’articolo 10 delle n.t.a. del documento di piano.

2. Questi gli aspetti essenziali della vicenda:

a) la società “PE s.r.l.” è proprietaria di un compendio immobiliare in AL, Via Vespucci (mappali 1919, 5546, 5545, 5745, 5748) ricadente in ambito denominato AT-05;

b) in base al Piano regolatore generale di AL (previgente al Piano di governo del territorio approvato nel 2011, poi oggetto della variante generale approvata nel 2015) l'area era edificabile per interventi con destinazione commerciale e terziaria (“Zona polifunzionale interna D3”);

c) Il PGT (piano di governo del territorio), approvato con delibera del consiglio comunale n. 28 del 15 marzo 2011, (ri)classificava la suddetta proprietà in «ambito territoriale AT-05», con destinazioni prevalenti terziario e residenziale, compatibili quella ricettiva, la ristorazione e il commerciale;

d) con successive delibere n. 29 del 3 giugno 2015 e n. 30 del 4 giugno 2015, il consiglio comunale approvava la variante generale al PGT; in sede di variante generale l’ambito di trasformazione AT-5 veniva completamente riesaminato e così ridefinito:

i) un sub-ambito edificabile coincidente con l'area di Via Vespucci, condizionato nella sua attuazione alla contestuale cessione all'Amministrazione comunale di area collocata in via TR:

ii) un sub-ambito localizzato in Via TR (costituito da edificio esistente e aree pertinenziali - in catasto al fg 5, mappali nn 1966 (sub 1-2-3) e 2568), di proprietà di soggetto terzo, soc. SAMOSA s.r.l. - destinato a servizi pubblici, con s.l.p. ivi esistente da trasferire nel sub ambito di Via Vespucci;

e) le osservazioni alla variante venivano respinte in sede di definitiva approvazione stante il ritenuto legame tra i due sub ambiti dettato dalla necessità di attuare gli obiettivi per il sistema dei servizi pubblici (istruzione), con un meccanismo perequativo c.d. ad arcipelago.

3. La Società SO (poi PE) impugnava innanzi al T.a.r. per la Lombardia, sede di Milano, la delibera di consiglio comunale n. 28 del 15 marzo 2011, recante approvazione del PGT nrg. 2230/2011 presentato dalla precedente proprietà, GE AZ EN SR (poi diventata PE SR).

3.1. Il ricorso veniva iscritto al nrg 2230/2011.

3.2. La Società deduceva la illegittimità della classificazione urbanistica in quanto:

i) basata sulla erronea considerazione che l’area in questione fosse dismessa, diversamente dallo stato reale della stessa;

ii) recante prescrizioni che avrebbero reso impossibile la realizzazione degli interventi edificatori previsti per il comparto;

iii) recante previsioni che impongono oneri suppletivi per il comparto ritenuti esorbitanti rispetto allo stesso;

iv) l’illegittimità della previsione che consente di derogare alle previsioni di piano demandando tale valutazione ad un nucleo di valutazione che verifichi l’onerosità degli interventi proposti e la compatibilità con l’assetto del territorio.

3.3. Si costituiva, per resistere, il Comune di AL.

3.4. Il T.a.r. per la Lombardia, sezione seconda, con ordinanza collegiale n. 2116/2019, disponeva la sospensione del giudizio (ricorso nrg 2230/2011) nell’attesa che fosse definita la causa di cui al nrg 2451/2015 (di cui si dirà oltre), dando atto che, nell’ipotesi di accoglimento di questo secondo gravame (rivolto avverso le delibere di approvazione della variante generale al PGT nella parte di interesse della società), la reviviscenza del PGT del 2011 avrebbe fatto permanere la decisione sul primo ricorso.

4. A seguito della approvazione della variante generale al PGT, la società PE impugnava, infatti, innanzi al T.a.r. per la Lombardia, sede di Milano, anche le delibere di c.c. n. 29 del 3 giugno 2015 e n. 30 del 4 giugno 2015 di approvazione della variante medesima.

4.1. Il ricorso, iscritto al n.r.g. 2451/2015, veniva affidato ai seguenti motivi.

I) Illegittimità derivata dai profili di censura inerenti l'ambito AT-05 nei termini già dedotti in sede di ricorso r.g. 2230/2011 avverso il P.G.T. quanto all'assetto non toccato dalla Variante qui impugnata.

II) Illegittimità per travisamento dei fatti, carenza d'istruttoria e ingiustizia manifesta.

III) Illegittimità per violazione di legge, irragionevolezza e ingiustizia manifesta.

IV) Illegittimità per violazione di legge, incompetenza, eccesso di potere per irragionevolezza.

V) violazione e falsa applicazione degli artt. 1, 2, 4, 6, 7, 8, 9, 10, 11, 12, 13, 26 e 51 della l.r. n. 12/2005: violazione e falsa applicazione degli artt. 4, 7, 8, 9, 11 e 19 della legge urbanistica 17 agosto 1942 n 1150; violazione e falsa applicazione degli artt. 1 e 3 della legge 7 agosto 1990, n 241; eccesso di potere sotto molteplici profili sintomatici; illogicità manifesta ed irrazionalità quanto alla previsione di due sub ambiti collegati ed in capo a diverse proprietà; violazione e falsa applicazione del documento di piano; sviamento.

4.2. La società PE riteneva l’obiettivo perseguito dalla variante “sviato e viziato sul piano dell’eccesso di potere”, siccome finalizzato ad “acquisire un’area (Via TR) già vincolata a standard, non corrispondendo alcun indennizzo ed oltretutto legando tra loro proprietà in capo a soggetti giuridici diversi”.

4.3. Come seguono le censure dedotte in ricorso.

a) Il compendio immobiliare della ricorrente risulta classificato dal piano di governo del territorio come "ambito territoriale AT-05" perché considerato dal piano come area "dismessa"; di conseguenza è stata assoggettata a piano di recupero e alle previsioni relative.

Sennonché, la proprietà sarebbe in buone condizioni, tanto da essere interessata da un insediamento produttivo in attività.

La qualificazione di area "dismessa" risulta incoerente con la situazione di fatto e priva di qualsiasi giustificazione.

b) Il piano di governo del territorio disciplina l'ambito AT-05 con una specifica scheda, che contiene una serie di prescrizioni relative all'intervento nell'ambito stesso, dal cui combinato disposto deriva un assetto dell'intervento edificatorio irrealizzabile, che mettono in discussione la stessa attuabilità materiale della previsione urbanistica stante la previsione, introdotta dalla variante, di altri "vincoli-prescrizioni”.

c) L'intervento sull'ambito territoriale "AT-05" è associato dal piano impugnato all'imposizione di onerosi oneri suppletivi di comparto. Tali oneri consistono nel miglioramento della viabilità esistente, nella realizzazione di una pista ciclabile lungo la via Monsignor Macchi e nella realizzazione dell'edificando comparto ERP 4 di via Curtatone.

Si tratterebbe di previsioni illegittime in quanto non riferite a interventi necessari per l'urbanizzazione dell'ambito (l'ambito è già adeguatamente urbanizzato) e del tutto esorbitanti rispetto all'ambito stesso, che risultano altresì così onerose da rendere economicamente impossibile la realizzazione del piano.

d) Il modulo creato per l'AT_05 ha prevalentemente finalità compensative, posto che esso mira innanzitutto a far conseguire ai proprietari dell'area "edificabile" (Via Vespucci) un ulteriore indice virtuale di edificabilità quale compenso alla cessione di beni alla mano pubblica.

Sennonché, tale previsione:

i) non risponderebbe ad alcuna reale esigenze urbanistica, attesa l'esistenza di una superficie fondiaria di oltre 4.600.00 mq e con stringenti parametri edilizi che non consentirebbe alcuna reale implementazione dell'intervento;

ii) si porrebbe in dissonanza con le indicazioni contenute nell'art. 11 della l.r. n. 12/2005, non modellando il sistema bensì "piegandolo" all'unico obiettivo reale (cessione gratuita sub ambito di Via TR di proprietà di soggetto terzo);

iii) ometterebbe di considerare che il sub ambito "edificabile" di Via Vespucci ha già una propria valorizzazione immobiliare in presenza di compendio immobiliare per una s.l.p. esistente (pari a mq 4.485 00, come scheda dell'AT 05);

iv) il sub-ambito in questione non costituirebbe un’area dismessa;

e) l'assetto urbanistico impresso sulle aree della Società (quanto al sub ambito di Via Vespucci) sarebbe, quindi, il frutto di una disamina superficiale.

f) La variante impugnata prevede riduttivamente solo esercizi di vicinato (max = 250mq): ma detta scelta sarebbe penalizzante ed in discontinuità con il PGT nonché viziata sul piano di una motivazione assolutamente carente sul punto.

g) Discriminatorio e penalizzante sarebbe la scelta di correlare il destino di due aree in capo a soggetti diversi, nell'obiettivo sviato di conseguire un'area a standard prevista nel piano dei servizi non acquisita nel quinquennio, e quindi forzando un proprio potere conformativo e ponendosi in contrasto con il principio generale di cui all'art. 42 Cost.: per bypassare la decadenza di vincoli a valenza pre-espropriativa, il Comune avrebbe variato la scheda dell'ambito AT_05, creando due sub ambiti, con edificabilità del primo (Via Vespucci) condizionata alla cessione gratuita del sub ambito di Via TR.

h) L’area di Via Vespucci non sarebbe in grado di supportare l'indice ipotizzato e veicolato da Via TR, per le stringenti prescrizioni della scheda AT-5.

i) La divisata scelta sarebbe irrazionale ed illogica, poiché ha inciso su di un diritto-valore immobiliare già acquisito in forza di regolari concessioni edilizie, da qui anche l'abnormità della scelta di sottoporre a riqualificazione (id est: demolizione e ricostruzione) un compendio non dismesso, strutturalmente e funzionalmente non compromesso, che non ha alcuna "necessità" di implementare l'indice territoriale.

l) Lo sviamento e l'eccesso di potere si coglierebbero anche in punto di obbligo di demolizione (ed azzeramento dell'assetto-valore immobiliare esistente), per attribuire e giustificare in sede di Variante impugnata un indice minimo fondiario che obbliga la società ad avvalersi della capacità edificatoria espressa dall'area correlata (sub ambito Via TR).

m) Si sarebbe in presenza di una scelta arbitraria esclusivamente motivata dall'obiettivo di acquisizione a «costo zero», senza alcuna indicazione su correlazioni tra i due lotti (peraltro inesistenti, atteso che i due sub ambiti sono collocati ad una distanza di oltre 2 Km.).

n) Le NTA del Documento di Piano, nell’unire in un'unica norma (art. 5) perequazione e compensazione urbanistica, creerebbero un sistema unico, in contrasto con l'art 11 della l.r. n. 12/2005.

o) Le scelte ed il comportamento del Comune in sede di variante impugnata lederebbero la proprietà privata ed i terzi che su questa hanno fatto affidamento.

4.4. Il Comune di AL non si costituiva in giudizio; neppure riscontrava l’ordinanza n. 1952/2020 con la quale il T.a.r. disponeva incombenti istruttori.

4.5. Con sentenza n. 925, del 13 aprile 2021, il T.a.r.:

i) premesso che “il mancato riscontro del Comune alle richieste istruttorie, formulate con l’ordinanza n. 1952/2020, non ha consentito a questo Giudice di prendere conoscenza di eventuali ulteriori atti o elementi in grado di meglio precisare e chiarire le questioni fattuali alla base della controversia …”;

ii) trattava congiuntamente tutte le censure di ricorso, ritenendole avvinte da un’unico profilo viziante rappresentato dalla circostanza che, con “la variante impugnata, attraverso un meccanismo perequativo ad “arcipelago”, il Comune - sull’erroneo presupposto che l’area di Via Vespucci, di proprietà della ricorrente, risulterebbe dismessa - avrebbe attribuito alla predetta area un indice edificatorio subordinato all’acquisizione alla mano pubblica di un’area già vincolata a servizi pubblici (istruzione), ossia quella di Via TR, di proprietà di un soggetto terzo (Samosa s.r.l.), assolutamente distanti e non collegate tra di esse e in carenza della corresponsione di alcun indennizzo”;

iii) reputava le “doglianze complessivamente fondate” sul presupposto, desunto dalle evidenze documentali allegate al ricorso, che:

- il compendio di Via Vespucci non verterebbe in una condizione di area dismessa;

- la “disciplina dell’Ambito AT 05, assoggettata ad un meccanismo di natura compensativa (impropriamente qualificata perequativa), non accompagnata da adeguati incentivi – e in alcun modo concordata o resa oggetto di contraddittorio (salvo lo spazio riservato alle osservazioni)” avrebbe reso “illegittimo il potere discrezionale” ponendosi “la censurata scelta dell’Amministrazione in contrasto anche con il divieto di utilizzare il potere di pianificazione con finalità espulsive …”, conclusione, questa, “confermata dalla circostanza che alla ricorrente è stato riconosciuto un indice edificatorio da utilizzare sulla propria area, non in via diretta, ma subordinatamente all’acquisizione al patrimonio comunale di un’area già vincolata a servizi pubblici (servizi di istruzione), ossia quella di Via TR, di proprietà di un soggetto terzo, attraverso il meccanismo della “perequazione ad arcipelago”;

- non sarebbe posto in essere un adeguato e corretto meccanismo compensativo in favore della ricorrente – quale soggetto obbligato a reperire delle aree da destinare all’intervento pubblico (istruzione), peraltro di proprietà di un terzo soggetto – essendosi previsto l’atterraggio dell’indice edificatorio in ambiti già costruiti, e pertanto inidonei ad ospitare altri diritti volumetrici, nel mentre la fattibilità dell’intervento dovrebbe richiedere il raggiungimento di un accordo con il proprietario dell’area di Via TR, oggetto di cessione all’Amministrazione, con corresponsione del relativo valore da parte della ricorrente;

- le “modalità individuate nello strumento urbanistico comunale risultano incoerenti e non riconoscono alcun effettivo ristoro alla ricorrente, essendo eccessivamente penalizzante, oltre che aleatorio, il meccanismo individuato”;

- la motivazione opposta in sede di controdeduzioni procedimentali alla variante “non risulta idonea a giustificare la reiezione dell’osservazione formulata”;

iv) accoglieva, pertanto, il ricorso e condannava il Comune al pagamento delle spese (euro 3.000,00), disponendo la trasmissione della sentenza alla Procura regionale della Corte dei conti per la Lombardia e alla Procura della Repubblica presso il Tribunale di Busto Arsizio, per le valutazioni di rispettiva competenza.

5. Con sentenza 8 novembre 2021, n. 2472, il T.a.r. decideva anche il ricorso nrg 2230/2011.

5.1. Il giudice di primo grado:

- riteneva sussistente in capo alla società ricorrente l’interesse alla decisione del ricorso in quanto, a seguito della sentenza del Tar Lombardia, Milano, sez. seconda, 12 aprile 2021, n. 925 (di cui appresso), risultavano “annullate le previsioni di P.G.T. vigenti sulle aree di proprietà della ricorrente, con la conseguenza che allo stato sono in vigore le previsioni del PGT impugnato con il presente ricorso”;

- nel merito, riteneva fondato il secondo motivo con il quale la ricorrente “denuncia la sostanziale impossibilità di realizzare l’edificabilità prevista dal piano”;

- compensava le spese.

6. Con ricorso iscritto al nrg 9420/2021, il Comune di AL ha impugnato la sentenza n. 925, del 13 aprile 2021.

6.1. Il ricorso è affidato ai seguenti motivi.

I) In punto di fatto, esso imputa il mancato riscontro comunale all’ordinanza istruttoria del T.a.r. a circostanze incolpevoli, quali la carenza di personale e la pandemia da Covid-19; da tale impedimento, l’appellante ne fa derivare l’eccezione per cui il giudizio di primo grado “per via dell’incolpevole non adempimento della richiamata ordinanza istruttoria n. 1952/2020, si è celebrato nel particolare difetto di contraddittorio originato dall’ordine del Giudice.

E poiché dal mancato riscontro a tale richiesta istruttoria il Tar ha “assunto come incontestato quanto addotto dalla parte ricorrente a fondamento della propria domanda”, sussisterebbero i presupposti di cui all’art. 105, c. 1, c.p.a., che delle conseguenze di tale mancanza si fa carico, riconnettendovi l’effetto della remissione al primo giudice.

Il principio sarebbe identico a quello, sotteso all’art. 37 cpa, della remissione in termini per errore scusabile in ragione di “gravi impedimenti di fatto”, come è quello che nella specie ha interessato il Comune di AL.

Da qui, la richiesta preliminare di remissione del ricorso al T.a.r. della Lombardia, Milano.

II) Omessa pronunzia in ordine alla carenza di interesse al ricorso:

i) posto che l’art. 73 delle n.t.a. del Piano delle Regole disciplina le aree che sono inserite in un ambito di trasformazione, e che lo stesso articolo consente di ristrutturare le quantità esistenti separatamente, peraltro in quantità superiori a quelle previste da AT 05, e posto che la richiesta effettuata nelle osservazioni era quella di conservare gli indici di AT 05 per ciascuna delle due aree, fin dall’origine non vi sarebbe stato interesse al ricorso avendo il Piano di governo del territorio già previsto la possibilità di intervenire separatamente e con un indice superiore a quello assegnato dall’AT 05; ciò che sarebbe confermato dalla circostanza che la società PE “ha chiesto e ottenuto di intervenire sull’area di via Vespucci mediante un intervento di ristrutturazione parziale e di demolizione parziale dell’edificio esistente per realizzarvi parcheggi pertinenziali al servizio del fabbricato conservato che ha inteso destinare alla funzione commerciale”, e altrettanto, con il permesso di costruire n. 1/18, la società Samosa che avrebbe ottenuto di intervenire in ristrutturazione sull’edificio di via TR.

II) Errata interpretazione della scheda d’ambito e dell’art 73 delle n.t.a. del Piano delle regole (Pdr) - insufficiente motivazione:

i) la gravata sentenza ha ritenuto illegittima la previsione della Scheda d’ambito AT 05 ritenendo che il presupposto per l’inserimento dell’area di via Vespucci nell’AT 05 fosse quello dell’essere un‘area produttiva dismessa, mentre questa condizione di dismissione non sarebbe sussistita; sennonché, tale affermazione di non dismissione dell’area di Via Vespucci, sarebbe contraddetta dalle dichiarazioni e dagli atti provenienti dalla medesima PE, la quale nell’occasione di due ricorsi al Tar contro il diniego comunale di rilascio della domanda di permesso di costruire all’ambito del cd. “Piano Casa” proposti nell’anno 2014, avrebbe espressamente affermato che il compendio immobiliare di via Vespucci fosse dismesso e inutilizzato”.

III) Violazione dell’art. 11, comma 1 e 3, della l.r. n. 12/2005 e dell’art. 5 delle n.t.a. del Documento di Piano del PGT, della Scheda d’Ambito AT_05, del Documento di Piano del

PGT, in relazione all’art. 11 e all’art. 28 della legge 1150/1942, agli artt. 9, 46, 12, della l.r. n. 12/2005, all’art. 16, comma 8, del dpr n. 380/2001 -Eccesso di potere per errata motivazione, travisamento dei presupposti di diritto:

i) l’attuazione dell’AT_05 presuppone l’abbattimento degli edifici esistenti sulle due aree di cui si compone, sicché l’abbattimento dei fabbricati eliminerebbe in radice il giudizio di inidoneità dell’area formulato dal Tar in quanto area edificata;

ii) la circostanza che, invece di un piano attuativo costituito da un solo comparto, l’AT_05 sia composto da due comparti ed abbia una configurazione c.d. ad arcipelago, comprendendo in un unico piano attuativo aree non contigue, ma separate, non impedirebbe l’applicazione dell’istituto della perequazione atteso che la perequazione interna ad un piano attuativo, sia esso o meno ad arcipelago, ha per scopo, con l’attribuzione di un indice territoriale omogeneo per tutte le aree, di rendere indifferente per i proprietari (di norma nei piani attuativi si registra pluralità di proprietà fondiarie) il concreto assetto planivolumetrico e la conseguente concreta destinazione, edificabile o standard, delle aree interne al piano attuativo;

iii) la scelta del PGT di AL è stata quella, in un piano ad arcipelago, di stabilire quale sua parte debba essere destinata a superficie fondiaria e quale a cessione per servizi pubblici; mediante il meccanismo perequativo il proprietario dell’area di via TR (Società Samosa) non subirebbe alcun pregiudizio economico, giacché i diritti edificatori della sua area sono destinati ad “atterrare” sull’altra area di via Vespucci, il cui proprietario (Società PE) necessariamente dovrà convenire con l’altro la concreta scelta edificatoria;

iv) le osservazioni alla variante sono state presentate dalla società Samosa, non da PE, per cui quest’ultima non avrebbe titolo giuridico, né interesse a dolersi del loro rigetto;

v) gli istituti della compensazione e della perequazione in applicazione dell’art. 11, commi 1 e 3, della l.r. n. 12/2005, non sarebbero stati correttamente valutati dal Tar: la perequazione, ove praticata con il metodo del piano attuativo ad arcipelago, risponderebbe, infatti, allo stesso schema della “compensazione” per cui “Non si vede per quale motivo sarebbe legittima una compensazione diffusa, mentre non lo sarebbe una perequazione che mette in relazione due distinte aree anche tra di loro distanti, senza alcun pregiudizio per la valorizzazione economica delle due aree”;

vi) avrebbe errato il Tar nel ritenere che sia irragionevole l’abbinamento tra aree tra loro distanti, poiché l’indice attribuito all’area di Via TR è il corrispettivo della cessione dell’area al comune, l’utilizzo del quale viene concentrato sull’altra area di via Vespucci.

6.2. Si è costituita, per resistere, la società PE.

6.3. Le parti hanno depositato memorie conclusive in prossimità dell’udienza pubblica.

7. Con ricorso iscritto al nrg 3394/2022, il Comune di AL ha impugnato la sentenza 8 novembre 2021, n. 2472.

7.1. Il ricorso è affidato ai seguenti motivi.

I) Erroneità per violazione dell’art. 112 c.p.c., laddove la decisione impugnata asserendo che, quand’anche si volesse “ritenere possibile la realizzazione di posti auto scoperti con autobloccanti in cemento od in p.v.c.”, cioè applicando l’art. 4.11 Nta – norma di carattere urbanistico – resterebbe comunque “il limite stabilito nell’art. 3.2.3, Capitolo 2, Titolo III, del Regolamento locale di igiene tipo (in Bollettino Ufficiale della Regione Lombardia 25 ottobre 1989, n. 43, 4° s.s.)”, avrebbe posto a base della sua motivazione una norma igienico-sanitaria con conseguente vizio di ultrapetizione (punto 2 sentenza).

Il T.a.r., in altri termini, avrebbe accolto “una censura inesistente”.

II) Erroneità della sentenza per essersi “appiattita sulle considerazioni tecniche unilaterali della ricorrente, senza minimamente prendere in considerazione le argomentate osservazioni formulate dal Comune nella memoria del 10.9.2021”.

7.2. Si è costituita, per resistere, la società PE s.r.l.

7.3. Le parti hanno presentato memorie in prossimità dell’udienza.

7.4. All’udienza del 25 luglio 2024 la Sezione, con ordinanza collegiale n. 8655 del 31 ottobre 2024, ha disposto:

a) la riunione degli appelli 9420 del 2021 e 3394/2022;

b) una istruttoria per acquisire i seguenti chiarimenti dal Comune di AL:

“a) le parti del Piano che prevedono la possibilità, all’interno del Comparto in questione, di utilizzare, sull’area di atterraggio, l’indice autonomo di via TR, e secondo quali parametri edilizi;

b) le parti del Piano che regolano la modalità di fruizione, in aggiunta a quello proprio di via Vespucci, dell’intero indice aggiuntivo correlato al sub-ambito di via TR, segnatamente:

i) l’indice di edificabilità territoriale (volumetria propria) attribuito dal Piano al terreno che sarà oggetto di trasferimento in favore dell’amministrazione;

ii) l’indice urbanistico attribuito all’area che deve ricevere anche la cubatura proveniente dal terreno oggetto di cessione, sulla quale deve concentrarsi l’edificabilità;

iii) il vantaggio che, ad avviso del Comune, deriverebbe al proprietario del suolo edificabile dallo sfruttamento edificatorio della propria area;

c) le modalità e gli strumenti giuridici previsti dal Piano con cui la società Somosa potrà utilizzare i diritti edificatori sull’area di atterraggio”.

8. L’incombente istruttorio è stato adempiuto con deposito della relazione e di allegata documentazione in data 20 dicembre 2024.

8.1. In data 18 aprile 2025, le parti hanno depositato memorie. In data 30 aprile, entrambe hanno depositato repliche.

9. All’udienza del 22 maggio 2025, la causa è stata trattenuta per la decisione.

10. Il ricorso nrg n. 9420/2021 ha ad oggetto la domanda di annullamento della variante generale al Piano di governo territoriale (PGT), impugnata in primo grado dalla società PE (originaria ricorrente, oggi appellata).

10.1. Con la suddetta variante, l’ambito AT5 è stato così ridefinito: un sub-ambito edificabile coincidente con l'area di Via Vespucci, condizionato nella sua attuazione alla contestuale cessione all'Amministrazione comunale di altro sub-ambito localizzato in Via TR - previa demolizione e bonifica - [costituito da edificio esistente e aree pertinenziali -in catasto al fg 5, mappali nn 1966 (sub 1-2-3) e 2568] - di proprietà di soggetto terzo, soc. SAMOSA s.r.l., destinato a servizi pubblici, con s.l.p. ivi esistente da trasferire nel sub ambito di Via Vespucci.

10.2. La società PE censura la variante perché avrebbe attribuito all’area di via Vespucci un indice edificatorio subordinato all’acquisizione alla mano pubblica di un’area già vincolata a servizi pubblici (istruzione), ossia quella di Via TR, di proprietà di un soggetto terzo (Samosa S.r.l.); aree distanti e non collegate tra di esse e in carenza della corresponsione di alcun indennizzo.

10.3. Il Comune rileva che la scelta urbanistica sia espressione della potestà pianificatoria del territorio, conforme alle fonti amministrative e normative primarie (id est, l.r. n. 12 del 2005).

11. Con il primo motivo di appello, il Comune chiede la rimessione del ricorso al giudice di primo grado ai sensi dell’art. 105, comma 1, c.p.a.

11.1. Parte appellante lamenta un vulnus al contraddittorio, e di riflesso al diritto di difesa, per non aver potuto dare riscontro all’adempimento istruttorio sollecitato dal T.a.r., ciò che poi ha indotto il giudice di primo grado a fare applicazione dell’art. 64 c.p.a. in tema di “Ammissione e assunzione delle prove”.

12. L’istanza non può essere accolta.

12.1. L’art. 105, comma 1, c.p.a., prevede che “Il Consiglio di Stato rimette la causa al giudice di primo grado soltanto se è mancato il contraddittorio, oppure è stato leso il diritto di difesa di una delle parti, ovvero dichiara la nullità della sentenza, o riforma la sentenza o l'ordinanza che ha declinato la giurisdizione o ha pronunciato sulla competenza o ha dichiarato l'estinzione o la perenzione del giudizio”.

12.2. Il Collegio osserva che il contraddittorio è stato garantito con l’evocazione in giudizio dell’autorità emanante il provvedimento impugnato; è stato successivamente corroborato con la notifica al Comune dell’ordinanza n. 1952/2020.

L’amministrazione avrebbe potuto costituirsi in giudizio ed esercitare il proprio diritto di difesa.

E’ stata una scelta di strategia processuale, legittima e insindacabile, quella di non costituirsi in giudizio.

12.3. I presunti impedimenti evidenziati dal Comune, all’origine del mancato riscontro dell’ordinanza istruttoria, afferiscono a profili organizzativi interni all’Ente, non insormontabili né imputabili a cause di forza maggiore o factum principis, bensì superabili con l’ordinaria diligenza richiesta agli organi di gestione dell’ente che, anche in (presunta) carenza di personale o nel periodo del Covid, erano nelle condizioni di adempiere ai propri doveri, tanto più che l’ordinanza risaliva al 16 ottobre 2020 e l’udienza pubblica è stata celebrata il 1° aprile 2021, quasi sei mesi dopo.

12.4. Consegue a tanto che, non si ravvedono motivazioni valide per superare il divieto dei nova (art. 104 c.p.a.) nè per disporre la remissione del ricorso al T.a.r. (art. 105, c. 1, c.p..).

13. Sempre in via preliminare, va respinta l’eccezione di inammissibilità del ricorso proposto da PE per carenza di interesse (primo motivo di appello).

13.1. La società appellata ha contestato la variante generale al PGT.

Tale variante è atto di pianificazione col quale l’amministrazione ha preso in esame e riconsiderato l’intero (ri)assetto del territorio, anche nelle parti confermative delle prescrizioni di zona, il tutto sulla base di una rinnovata, unitaria e complessiva rivisitazione degli obiettivi del Piano e delle conseguenti scelte urbanistiche.

13.2. Deve riconoscersi, pertanto, in capo alla società PE un interesse concreto, personale, certamente rinnovatosi quanto alla sua attualità sotteso alla impugnazione della variante al PGT, consistente nell’utilità riveniente da un eventuale riesame della disciplina urbanistica in chiave di riconoscimento di prerogative per l’edificazione; questo, a prescindere da concorrenti previsioni delle n.t.a. (id est, art. 73 delle n.t.a. del Piano delle regole) che possano attribuire (altra e diversa) facoltà di interventi ristrutturativi.

14. Con il secondo motivo di appello (nrg 9420/2021), il Comune di AL censura la gravata sentenza nella parte in cui il Tar ha ritenuto illegittima la previsione della Scheda d’ambito AT 05 sul presupposto che l’inserimento dell’area di via Vespucci nell’AT 05 fosse quello di essere un’area produttiva dismessa, nel mentre questa condizione di dismissione non sussisterebbe.

15. Giova premettere che la variante ha previsto, nella parte che qui interessa, un meccanismo di perequazione urbanistica che interessa i sub-ambiti di via Vespucci e via TR.

Lo schema prescelto dal Pgt per l’At-05 è stato, più in particolare, quello del meccanismo cd. della perequazione ad “arcipelago”.

16. La perequazione è una tecnica che si è diffusa nella pianificazione urbanistica allo scopo di uniformare il valore edificatorio di tutte le aree interessate ad un determinato intervento di trasformazione urbanistica del territorio comunale, a prescindere dalla reale localizzazione della capacità edificatoria delle singole proprietà e dai vincoli conformativi attribuiti dal Piano urbanistico generale, al fine di incentivare la collaborazione tra i proprietari nella realizzazione delle scelte della pianificazione e garantire all’amministrazione le aree da destinare ai servizi ed opere pubbliche.

17. La compensazione, a differenza della perequazione, non ha quale precipua finalità quella di mitigare le disuguaglianze che si producono con la pianificazione urbanistica: esso semplicemente mira ad individuare una forma di remunerazione alternativa a quella pecuniaria per i proprietari dei suoli privati destinati all’espropriazione, consistente nell’attribuzione di diritti edificatori che potranno essere trasferiti, anche mediante cessione onerosa, ai proprietari delle aree destinate all’edificazione.

17.1. Perequazione e compensazione sono due strumenti affini e in qualche modo complementari nella pianificazione urbanistica.

18. La fattispecie in esame è regolata dall’art. 11, comma 1, della legge regionale della Lombardia 11 marzo 2005, n. 12 (Legge per il governo del territorio), che al riguardo così dispone: “Sulla base dei criteri definiti dal documento di piano, i piani attuativi e gli atti di programmazione negoziata con valenza territoriale possono ripartire tra tutti i proprietari degli immobili interessati dagli interventi i diritti edificatori e gli oneri derivanti dalla dotazione di aree per opere di urbanizzazione mediante l’attribuzione di un identico indice di edificabilità territoriale, confermate le volumetrie degli edifici esistenti, se mantenuti. Ai fini della realizzazione della volumetria complessiva derivante dall’indice di edificabilità attribuito, i predetti piani ed atti di programmazione individuano gli eventuali edifici esistenti, le aree ove è concentrata l’edificazione e le aree da cedersi gratuitamente al comune o da asservirsi, per la realizzazione di servizi ed infrastrutture, nonché per le compensazioni urbanistiche in permuta con aree di cui al comma 3”.

19. Nel caso di specie, il divisato PGT del 2015 (atto di programmazione) ha inserito la proprietà della società PE, sita in via Vespucci, nell’Ambito di trasformazione AT_05, comprendente anche altra area in via TR di proprietà dell’operatore società Samosa SR. (perequazione c.d. ad “arcipelago”).

19.1. La disciplina dell’AT-05 assegna all’area di proprietà Samosa, sita in via TR, capacità edificatoria di decollo da atterrare sull’area di via Vespucci (di proprietà PE); l’area di via TR verrebbe a questo punto ceduta all’ente per l’acquisizione di aree da destinare a servizi pubblici da allocare, appunto, in via TR.

20. Orbene, il Pgt 2015 prevede che le aree inserite negli Ambiti di trasformazione (come quelle in esame) siano soggette ad un regime duplice: uno cd. “innovativo di trasformazione”, attraverso piani attuativi il cui peculiare regime urbanistico edificatorio è dettato da schede; ed un regime alternativo di conservazione, disciplinato dall’art. 73 delle nta del piano delle regole.

21. Riferisce il Comune che, sulla base del regime di “conservazione”, nel 2016 entrambe le proprietà, PE e Samosa, hanno chiesto e poi ottenuto il permesso di costruire, rispettivamente n. 6/2016 (PE) per la ristrutturazione con demolizione; n. 1/2016 (Samosa) per ristrutturazione in via TR.

22. Premesse queste considerazioni in punto di fatto, con il motivo di appello in esame il Comune, per confutare le conclusioni cui è giunto il T.a.r., attribuisce decisiva rilevanza al contenuto di due ricorsi al Tar proposti contro il diniego comunale di rilascio del permesso di costruire nell’ambito del cd. ‘Piano Casa’, proposti nell’anno 2014, in cui si affermava che il compendio immobiliare di via Vespucci era dismesso e inutilizzato.

23. Il motivo è fondato.

24. Dirimente risulta la circostanza che sull’area di via Vespucci insiste(va) un fabbricato interessato (nel 2014) da un progetto che prevedeva una “sostituzione edilizia” consistente nella demolizione dei fabbricati ivi esistenti, con successiva ricostruzione di tre fabbricati residenziali.

24.1. Tale progetto fu denegato dal Comune; il diniego ha condotto alla proposizione di un separato ricorso al T.a.r.

24.2. Resta, tuttavia, incontrovertibile, sul piano storico la circostanza di fatto che prima della approvazione della variante generale al Piano di governo del territorio (deliberazioni consiliari n. 84 del 1 dicembre 2014, n. 29 del 3 giugno 2015 e n 30 del 4 giugno 2015), esisteva sull’area di via Vespucci un edificio che, ancorché insistente su area produttiva, non svolgeva alcuna funzione coerente con la destinazione urbanistica, tant’è che la proprietà decise di intervenire per recuperare l’edificio alla funzione produttiva.

24.3. Circostanza confermata dal fatto che nel 2016, denegati i permessi a costruire richiesti nel 2014 (sopra, par. 24.2.), venne avanzata nuova istanza per recuperare il fabbricato a finalità, questa volta, residenziali.

25. Pertanto, allo stato dell’approvazione del Pgt, deve ritenersi raggiunta la prova, sulla base di circostanze univoche e concordanti, che il fabbricato in questione fosse “dismesso”.

25.1. Non illogicamente, pertanto, l’attuazione dell’AT_05 presuppone l’abbattimento degli edifici esistenti sulle due aree di cui esso ambito si compone; ragion per cui, non è corretto affermare che l’area in quanto edificata sarebbe inidonea ad ospitare i diritti volumetrici provenienti dall’area di via TR.

26. Con lo stesso motivo di appello, il Comune sostiene che erroneamente la Società, e poi il Tar, avrebbero ritenuto che fosse esclusa qualsiasi possibilità di conservazione e ristrutturazione dell’edificio esistente a prescindere dal fatto che esso fosse o meno dismesso.

26.1. La censura è fondata.

27. Le aree inserite negli Ambiti di trasformazione del Pgt del AL godono, come sopra anticipato, della possibilità di avvalersi di un duplice regime, quello di trasformazione innovativo degli AT e quello conservativo/rigenerativo dell’art, 73 delle nta del Pdr, facoltà di cui la stessa ricorrente PE si è avvalsa con l’ottenimento di un permesso di costruire n. 6 del 2016.

28. Tale circostanza, sotto altro profilo, non priva la società PE dell’interesse al ricorso (come sostenuto dal Comune appellante), atteso che la previsione di abbattimento degli edifici ha radicato in capo alla società appellata un concreto interesse ad agire (personale, di natura patrimoniale) di consistenza oppositiva alle immutazioni urbanistiche.

29. Con il terzo motivo di appello, il Comune censura la sentenza nella parte in cui il T.a.r. ha sostenuto che il PGT non avrebbe “posto in essere un adeguato e corretto meccanismo compensativo in favore della ricorrente …”.

30. Il motivo è fondato.

31. Il giudice di primo grado, condividendo il percorso argomentativo della società, ha ravvisato gli indici sintomatici di un deficit della funzione amministrativa nelle circostanze che: i) la PE sarebbe obbligata a reperire delle aree da destinare all’intervento pubblico (istruzione), peraltro di proprietà di un terzo soggetto; ii) l’atterraggio dell’indice edificatorio sarebbe previsto in ambiti già costruiti e pertanto inidonei ad ospitare nuovi diritti volumetrici; iii) la fattibilità dell’intervento dovrebbe richiedere il raggiungimento di un accordo con il proprietario dell’area di Via TR, oggetto di cessione all’Amministrazione, con corresponsione del relativo valore da parte della ricorrente: aspetto, questo, che non sarebbe stato considerato affatto in sede pianificatoria.

32. Il Collegio osserva che la fattispecie in esame, come sopra anticipato, è disciplinata dall’art. 11, comma 1, della l.r. n. 12 del 2005.

32.1. Tale disposizione prevede l’istituto della c.d. “perequazione circoscritta” alle aree comprese all’interno di un piano attuativo.

32.2. In base a tale perequazione, alle aree è attribuito un identico indice di edificabilità territoriale (superficie territoriale), secondo i criteri definiti dal Documento di Piano (nel caso di specie dalla scheda dell’ambito AT_05), che si concentra su una parte di esse (superficie fondiaria), al fine di cedere le aree residue, private dell’indice spostato sulle altre, al Comune e destinate a servizi pubblici.

32.3. Ebbene, l’applicazione dell’istituto della perequazione secondo una configurazione c.d. ad “arcipelago” non è impedita dalla circostanza che in luogo di un piano attuativo costituito da un solo comparto, l’AT_05 risulti composto da due comparti ed abbia, appunto, una siffatta configurazione.

32.4. La norma in esame, infatti, non pone una limitazione alla articolazione del Piano; sicché, l’avere ricompreso in un unico strumento pianificatorio aree non contigue, ovvero separate, ma comunque facenti parte di un medesimo Ambito di trasformazione, reso organico, funzionale e coerente con lo sviluppo della Città, non trova alcuno sbarramento normativo né nella legge nazionale né in quella regionale.

32.5. Queste ultime impongono soltanto l’attribuzione di un indice territoriale omogeneo per tutte le aree, così da rendere indifferente per i proprietari il concreto assetto planivolumetrico e la conseguente concreta destinazione, edificabile o standard, delle aree interne al piano attuativo.

32.6. Il Comune di AL, con una scelta discrezionale espressione della propria potestà pianificatoria, ha stabilito quale parte del Piano dovesse essere destinata a superficie fondiaria e quale a cessione per servizi pubblici.

33. Nel caso di specie, mediante il meccanismo perequativo è previsto che i diritti edificatori dell’area di via TR “atterrino” – meglio si “trasferiscano” - sull’altra area di via Vespucci (proprietà PE); è evidente che i due soggetti dovranno convenire sulla concreta, futura scelta edificatoria.

34. La società PE lamentava (giudizio di primo grado), a tale ultimo proposito, che questo meccanismo, per come attuato dal Comune, fosse penalizzante, eccessivamente oneroso, sviato nel fine in quanto preordinato a un larvato esproprio senza indennizzo.

Il Comune ha censurata tale motivazione.

35. Il motivo di appello è fondato.

36. Il Piano in esame ha individuato gli edifici esistenti, le aree ove è concentrata l’edificazione (via Vespucci) e le aree da cedersi gratuitamente al Comune o da asservirsi per la realizzazione di servizi ed infrastrutture (via TR); ha, quindi, ripartito tra i due proprietari degli immobili interessati dagli interventi i diritti edificatori e gli oneri derivanti dalla dotazione di aree per opere di urbanizzazione; ha, infine, attribuito un identico indice di edificabilità territoriale.

36.1. Il meccanismo della perequazione, così articolato, risponde al paradigma tipico e proprio della pianificazione urbanistica, in attuazione del principio di conformazione della proprietà privata alle previsioni pianificatorie, secondo lo schema dell’art. 11, della l.r. n. 12 del 2005.

36.2. Esso, infatti, a differenza della “compensazione”, non è collegato alla previsione di un credito edificatorio ( id est , credito compensativo) bensì risponde al diverso principio, espresso dall’art. 28 della legge 1150/1942 e dall’art. 46 della l.r. n. 12/2005, che prescrive la cessione di aree standard per attrezzature di urbanizzazione secondaria non direttamente correlata al fabbisogno indotto dall’attuazione del piano, ma alle esigenze complessive della città.

36.3. Più precisamente, con il modello perequativo si assiste allo scorporo del diritto edificatorio dal terreno “di decollo” che l’ha generato, con suo successivo “atterraggio” sul fondo “accipiente”.

36.4. Per dare attuazione ai programmi di pianificazione territoriale adottati dall’Amministrazione attraverso la perequazione urbanistica si permette, pertanto, il trasferimento di una porzione di cubatura, sottraendola dal terreno di riferimento, per allocarla in un altro.

36.5. Si possono distinguere tre strumenti perequativi, a seconda delle diverse finalità perseguite: perequazione urbanistica, compensazione urbanistica, incentivazione (istituto con finalità premiale rispetto al privato che realizza interventi di interesse per la collettività, il quale riceverà, poi, in cambio, diritti edificatori).

36.6. La perequazione urbanistica ha finalità equitativo-redistributivi: essa ripartisce la capacità volumetrica su vari terreni, con possibilità di suo “atterraggio” su altro terreno, diverso da quello di “decollo”, così superando il vecchio sistema della “zonizzazione”. Non contempla, pertanto, iniziative di tipo ablativo della proprietà privata, né la realizzazione sulla stessa, a carico del privato, dei servizi pubblici.

36.7. La compensazione urbanistica ha, invece, finalità compensativo-indennitaria e trae origine dalla perdita di edificabilità dell’area di decollo, su cui viene apposto dall’Amministrazione un vincolo di inedificabilità o di esproprio: viene aperto un procedimento amministrativo, che individua l’area di “atterraggio”, ove esercitare la capacità edificatoria da parte del titolare del fondo di decollo. La fase intermedia, cd. del “volo”, vede il diritto edificatorio circolare separatamente dal fondo che l’ha originato.

36.8. I modelli di compensazione urbanistica, a loro volta, sono plurimi: fra essi, la compensazione espropriativa, la compensazione urbanistica in senso stretto e la compensazione di carattere ambientale-paesaggistico.

36.9. Si ha compensazione espropriativa quando la P.A. attribuisce al privato diritti edificatori in luogo dell’indennizzo espropriativo: in questo caso, il terreno passa coattivamente alla P.A.

36.10. Si ha compensazione urbanistica in senso stretto, quando l’amministrazione, in base a leggi regionali, impone dei vincoli al privato, veri e propri obblighi di fare, per assicurare interventi di riqualificazione urbana che vengono poi compensati con i diritti edificatori: in questo caso, il terreno mantiene la propria capacità edificatoria e aumenta il proprio valore venale, essendo migliorato in virtù di questa riqualificazione.

36.11. Si ha, infine, compensazione di carattere ambientale-paesaggistico nel caso in cui l’Amministrazione apponga vincoli conformativi od espropriativi sul terreno, in compensazione dei quali attribuisce al privato proprietario diritti edificatori.

37. Nel caso in esame, il meccanismo utilizzato dal pianificatore comunale va ascritto al paradigma della perequazione urbanistica poiché l’amministrazione: i ) ha inteso perseguire una finalità equitativo-redistributiva mediante ripartizione della capacità volumetrica su terreni in questione, con possibilità di suo “atterraggio” su altro terreno, diverso da quello di “decollo”; ii) non ha contemplato iniziative espropriative; iii ) la scheda di AT_05 ha previsto solo la cessione al Comune dell’area di via TR e non già la realizzazione sulla stessa a carico del privato della prevista attrezzatura scolastica.

37.1. Tale meccanismo, a differenza della compensazione, non contempla inoltre crediti edificatori, avendo esso una finalità conformativa della proprietà mediante la cessione ad opera del piano attuativo di aree standard per attrezzature di urbanizzazione secondaria non direttamente correlata al fabbisogno indotto dall’attuazione del piano, ma alle esigenze complessive della città (art. 28 della legge 1150/1942; art. 46 della lr 12/2005).

38. Sono fondate, pertanto, le censure del Comune appellante.

39. La non contiguità delle aree, come anche la mancata previsione di indennità espropriative, non sono, infatti, di impedimento al meccanismo della perequazione c.d. ad “arcipelago”, ovvero a scelte pianificatorie che cadono su aree interne ai piani attuativi; diversamente opinando, la scelta dovrebbe cadere solo su aree esterne, con la conseguenza che non potrebbero reperirsi, all’interno del Piano, aree da destinare a servizi pubblici, ciò che invece l’art. 46, comma 1, lett. a) della l.r. n. 12 del 2005 espressamente contempla.

40. Le suddette considerazioni hanno trovato conferma all’esito della disposta istruttoria (ordinanza n. 8655/2024).

40.1. Nel fornire risposta ai quesiti posti dalla Sezione, il Comune ha chiarito i punti chiave della vicenda, con argomentazioni che il Collegio reputa plausibili e condivisibili sul piano fattuale e giuridico, in quanto supportate da pertinente documentazione, non confutate adeguatamente dalle controdeduzioni della società appellata con la memoria del 18 aprile 2025.

Sulla scorta degli elaborati grafici, dei documenti di Piano, delle schede d’Ambito nonché delle norme tecniche di attuazione versati in giudizio, il Collegio, in applicazione delle norme e dei principi che informano la materia urbanistica, tenuto altresì conto della disciplina dettata dal Comune per la “Perequazione e compensazione urbanistica”, per i “Diritti edificatori nelle aree destinate a servizi” nonché per “gli Ambiti di trasformazione”, contenuti sia nel PGT 2011 che nella variante del 2015, osserva quanto segue.

Con il PGT del 2011, la scheda AT 05 assegnava all’area di via Vespucci un indice territoriale minimo di 0,90 mq/mq e uno massimo di 1/1 mq/mq.

L’operatore di via Vespucci, pertanto, avrebbe dovuto acquisire indici edificatori da aree di riqualificazione ambientale o di servizi (identificate dal Piano dei servizi), dalle quali acquisire in tutto o in parte l’indice occorrente per raggiungere l’indice minimo o quello massimo indicato dalla scheda d’ambito AT 05).

Tra queste aree è compresa l’area di via TR. A sua volta, parte di tale area è di proprietà Samosa s.r.l. (mappale 2568).

L’interessato, pertanto, in attuazione dei parametri edilizi, sulla base delle n.t.a. e tenuto conto delle superifici coperte, avrebbe potuto realizzare fino a 4485 mq di s.l.p.

Conseguiva a tanto che, la società PE avrebbe dovuto necessariamente acquisire diritti volumetrici per proporre all’Amministrazione comunale un piano attuativo almeno pari alla differenza tra l’indice di utilizzazione proprio (Ut pr) 0,66 mq/mq e l’indice di utilizzazione minimo (Ut min) 0,90, ovvero 0,24 mq/mq che sviluppava una superficie lorda di pavimento (SLP) pari a 1.076,40 mq.

Lo stato delle cose muta in occasione della variante generale al PGT, approvata con deliberazioni di consiglio comunale n. 29, del 3 giugno2015, e n. 30 del 4 giugno 2015.

A seguito della suddetta variante, l’ambito AT 05 è stato congegnato “ad arcipelago”, comprendendo l’area di via Vespucci e l’area di via TR (disciplinate dalla scheda d’ambito del Documento di Piano AT 05).

La superficie territoriale delle due aree è risultata pari a 5910 mq, così suddivisa: 4485 mq area di via Vespucci; 1425 mq area di via TR (mappale 2568).

In particolare, la scheda ha attribuito a tale area un indice di utilizzazione pari a 1mq/1mq (coincidente con la superficie territoriale di via Vespucci) per cui la superficie territoriale edificabile risulta complessivamente pari in 4485 mq: sussiste, pertanto, coincidenza tra la superficie e l’edificabilità complessiva assegnata all’intera area; non solo, ma l’indice di 4485 mq di s.l.p. è il medesimo dell’indice massimo spettante all’area di via Vespucci secondo il Pgt dell’anno 2011.

E infatti, l’area di via TR sviluppa una s.l.p. complessiva di mq 1080,15 mentre l’area di via Vespucci sviluppa una s.l.p. complessiva di mq 3399,63 per un totale di 4485 mq di s.l.p.

Ne consegue che l’indice autonomo di via TR atterrerà sull’intera area di via Vespucci - questo necessariamente, essendo considerata una unica, medesima area - ove sommerà il proprio indice a quello dell’area di via Vespucci per un totale, appunto, di 4485 mq di s.l.p.

Inoltre, come sopra anticipato, la superficie territoriale delle due aree risulta pari a 5910 mq, così suddivisa: 4485 mq area di via Vespucci; 1425 mq area di via TR (mappale 2568). Ebbene, siccome l’indice territoriale di 1 mq/1 mq coincide con la superficie territoriale di via Vespucci, e posto che la superficie totale dell’ambito è data dalla somma delle superfici dei due ambiti (per un totale, come sopra visto, di 5910 mq), l’indice territoriale di entrambe le aree deriva dalla seguente operazione 4485/5910 = 0,758 mq/mq.

Ragion per cui, l’area di via Vespucci ricevente l’edificabilità dell’area di via TR sviluppa un indice di 0,758 mq/mq, per complessivi mq di s.l.p. 3399,63, cui si sommano complessivi mq. 1080,15 di s.l.p provenienti da via TR, per un totale (che torna) di mq 4484,99 mq di s.l.p. (totale derivante dall’ambito AT05).

Questo comporta che, giusta variante del 2015, l’Ambito di trasformazione ad arcipelago consente ad entrambi i proprietari delle aree il totale sfruttamento edificatorio delle stesse attraverso lo strumento urbanistico del piano attuativo al quale entrambi i proprietari hanno, pertanto, concorde interesse a darvi attuazione.

Infatti, mentre nel Pgt del 2011 l’operatore di via Vespucci, per dare attuazione all’ambito, doveva rivolgersi alla ampia platea di aree per servizi e riqualificazione ambientale senza necessariamente attingere da via TR e che a sua volta l’operatore di via TR avrebbe dovuto attendere la scelta di un operatore di ambito di trasformazione per poter mettere a reddito il suo indice di perequazione, invece, a seguito della variante del 2015 l’Ambito di trasformazione ad arcipelago consente, ora, ad entrambi i proprietari delle aree il totale sfruttamento edificatorio di esse.

40.2. Mediante il suddetto meccanismo, come sopra anticipato, il proprietario dell’area di TR non subisce alcun pregiudizio economico giacché i diritti edificatori della sua area sono destinati ad “atterrare” sull’altra area di via Vespucci, il cui proprietario (società PE) necessariamente dovrà convenire con l’altro la concreta scelta edificatoria.

40.3. Sotto questo profilo rileva la circostanza (emersa all’esito dell’istruttoria) che entrambi i piani di governo (2011 e 2015) hanno assicurato il perseguimento di un interesse economicamente apprezzabile in capo alle società, attraverso previsioni sia conservative dell’esistente (possibilità di ampliamento al 20%: art. 73 delle nta del piano delle regole) che di radicale trasformazione delle aree mediante un Piano attuativo compensativo di entrambe le proprietà, realizzabile anche attraverso lo strumento della cessione di cubatura (strumento urbanistico che permette di trasferire diritti edificatori tra aree diverse, consentendo di bilanciare gli interessi dei proprietari e di ottimizzare l'utilizzo del territorio).

40.4. A quest’ultimo riguardo, va rimarcato che la perequazione urbanistica è uno strumento fondamentale per la pianificazione urbanistica, consentendo di gestire le trasformazioni territoriali e di bilanciare gli interessi pubblici e privati; essa rappresenta pertanto una precisa scelta di programmazione territoriale che lo strumento urbanistico comunale ha contemplato.

In particolare, la perequazione permette di bilanciare gli interessi dei proprietari di aree vincolate o di aree con minori possibilità edificatorie con quelli di altre aree che invece hanno più capacità edificatoria.

40.5. Nel caso di specie, mediante lo strumento della cessione di cubatura il proprietario del lotto con limitata capacità edificatoria (Samosa, cedente) cederà la sua cubatura all’altro proprietario (PE, cessionario) che ha il lotto con maggiori possibilità edificatorie incrementando la volumetria del fondo ricevente; cessione che di norma avviene a titolo oneroso, con un corrispettivo in denaro, nella fattispecie sarà a titolo gratuito essendo state le aree di Samosa vincolate e cedute al Comune.

40.6. In altri termini, entrambe le società non hanno un sufficiente indice di fabbricabilità per costruire sui rispettivi fondi (a seguito delle intervenute varianti al p.r.g.); per potere edificare esse hanno, pertanto, l’interesse comune ad accordarsi per sfruttare la volumetria riveniente dalla perequazione mediante la formazione di un piano attuativo e/o la cessione di cubatura.

41. Sempre con il terzo motivo di appello, il Comune ha censurato la sentenza nella parte in cui ha ritenuto illegittima la scelta dell’AT_05 per la carente motivazione che il Comune avrebbe addotto in sede di controdeduzioni alle osservazioni presentata dalla proprietà dell’area di via TR.

42. La censura è fondata.

42.1. In disparte la circostanza, documentata dal Comune, che l’osservazione sarebbe stata presentata dalla società Samosa e non da PE, con conseguente difetto di legittimazione a dedurre la censura de qua , il Collegio osserva che la società Samosa, come evidenziato anche dall’amministrazione, con l’osservazione mirava ad ottenere la separazione delle due aree di cui si compone l’AT_05 con mantenimento, tuttavia, degli indici dello stesso su ciascuna area.

42.2. Il Comune in replica all’osservazione ha sostenuto che il mantenimento del legame tra le due aree fosse funzionale alla realizzazione della città pubblica prevista dal PGT.

42.3. La motivazione opposta dall’amministrazione ha formato oggetto di contestazione in giudizio.

42.4. Il Collegio ha ritenuto, come sopra illustrato, tale motivazione plausibile e ragionevole.

43. Sul punto, il Collegio aggiunge che il giudizio di ragionevolezza sotteso al meccanismo della perequazione tra i due sub-ambiti più che riguardare la decisione di abbinare le due aree deve concentrarsi sull’area che il Piano di governo del territorio ha identificato come destinata a “servizi di livello comunale” (via TR).

43.1. Al riguardo, l’amministrazione ha documentato che l’area di via TR, destinata ad attrezzature scolastiche, rappresenta una scelta funzionale al completamento del quadrilatero di aree già dedicate a funzioni legate all’istruzione.

Sotto questo profilo, la pianificazione ad arcipelago neppure lede (come invece prospettato in tesi dalla società pegaso) il diritto di libera concorrenza, mercé la creazione di un asserito “monopolio” tra l’area di decollo e quella di atterraggio.

E invero, come anche osservato dal Comune, è proprio dello strumento della pianificazione attuativa, sia essa ad arcipelago o unitaria, comprendere nel perimetro dello strumento attuativo più proprietà che necessariamente concorrono a dare attuazione al disegno urbanistico del PGT.

Sotto questo profilo, anche a confutazione dei rilievi articolati dalla società PE nella memoria del 18 aprile 2025, il Collegio ribadisce che il criterio di individuazione delle aree comprese nell’ambito At 05 appartiene al merito delle scelte dell’amministrazione risolvendosi in valutazioni ampiamente discrezionali in punto di pianificazione urbanistica siccome strumentali a finalità di governo complessivo del territorio; scelte che concorrono alla definizione dell’interesse pubblico al quale le aspettative delle proprietà fondiarie devono conformarsi.

43.3. A dire della società appellata, la verificazione non avrebbe chiarito le ragioni per le quali il Comune ha ritenuto di unire queste due aree cha avrebbero caratteristiche diverse.

Il Collegio osserva che le aree in questione pur separate (non contigue) tuttavia entrambe concorrono alla realizzazione di un complessivo obiettivo che ne giustifica il collegamento funzionale, ovvero quello di acquisire una area che, seppure non contigua, consenta di attuare il disegno urbanistico legato al funzionamento del plesso scolastico.

43.2. La decisione, pertanto, risulta immune da vizi logici e di ragionevolezza, in quanto basata su una pertinente visione complessiva e unitaria del Piano e dello sviluppo pensato per la Città, ovvero fondata su congruenti presupposti di fatto, coerente e organica con le finalità della pianificazione orientata alla implementazione dei servizi alla Città e alla cura dei bisogni (crescenti) della collettività.

44. Per le ragioni che precedono, l’appello n. 9420/2021 è fondato e deve essere, pertanto, accolto.

44.1. Consegue a tanto che, definitivamente pronunciando, va respinto il ricorso di primo grado n. 2451/2015 proposto dalla società PE s.r.l.

45. Acclarata la fondatezza dell’appello n. 9420/2021, va dichiarato improcedibile, per sopravvenuta carenza di interesse, l’appello nrg 3394/2022.

45.1. Con ricorso avanti al Tar per la Lombardia (nrg 2230/2011) la PE SR (già SO AZ EN Srl) impugnava, infatti, la delibera c.c. n. 28 del 15 marzo 2011 con cui il Comune di AL approvò il Piano di Governo del Territorio (PGT) in relazione alla sua proprietà, inserita nell’Ambito territoriale AT 05, con destinazioni prevalenti “terziario” e “residenziale”, e compatibili con quella ricettiva, ristorazione e commerciale.

45.2. Successivamente, la società PE impugnava, con ricorso nrg 2451/2015, anche la successiva variante al PGT approvata con delibera di c.c. n. 30 del 4 giugno 2015, con la quale veniva dettata una nuova disciplina per l’area di proprietà della società ricorrente.

45.3. Al riguardo occorre ricordare (v. sopra parr. 3.4 - 4.) che il T.a.r. per la Lombardia, con ordinanza collegiale n. 2116/2019, disponeva la sospensione del giudizio sul ricorso nrg 2230/2011 nell’attesa che fosse definita la causa di cui al nrg 2451/2015 (dando atto che, nell’ipotesi di accoglimento di questo secondo gravame - rivolto avverso le delibere di approvazione della variante generale al PGT nella parte di interesse della società - la reviviscenza del PGT del 2011 avrebbe fatto permanere la decisione sul primo ricorso).

E infatti, a seguito dell’accoglimento del ricorso nrg 2451/2015 (v. sentenza n. 925/2021, appellata dal Comune con il gravame n. 9420/2021), il Tar dava atto della permanenza dell’interesse alla decisione del ricorso n. 2116/2019, presentato dalla società PE avverso la delibera di c.c. n. 28 del 15 marzo 2011, accogliendolo nel merito con riguardo al secondo motivo di gravame, ritenuto assorbente.

46. Ebbene, l’accertata legittimità della variante generale al PGT approvata nel 2015 (appello n. 9420/2021) ha comportato la definitiva ridefinizione urbanistica delle aree della società appellata, all’esito del complessivo riesame dell’intero Piano e della sua disciplina.

47. Ragion per cui, la previgente previsione urbanistica (approvata nel 2011, oggetto del giudizio di appello n. 3394/2022) deve ritenersi definitivamente superata dal nuovo regime impresso dalla variante generale al PGT.

48. Consegue a tanto che, nessun interesse sussiste più, in concreto, alla decisione sull’appello n. 3394/2022 atteso che, qualsiasi fosse la decisione, non potrebbe fare rivivere la disciplina urbanistica previgente alla delibera di c.c. n. 28 del 15 marzo 2011, essendo questa ormai definitivamente modificata per effetto della variante al PGT approvata del 2015 e riscontrata, all’esito del presente giudizio (appello n. 9420/2021) legittima.

49. In conclusione:

a) va accolto l’appello n. 9420/2021 e, per l’effetto, in riforma della sentenza impugnata, va definitivamente respinto il ricorso di primo grado nrg 2451/2015 proposto dalla società PE SR;

b) va dichiarato improcedibile l’appello n. 3394/2022.

50. Le spese di entrambi i gradi di giudizio possono essere compensate fra le parti in ragione della peculiarità della complessa questione trattata e di taluni suoi aspetti di novità.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quarta), definitivamente pronunciando sugli appelli, come in epigrafe proposti, previa loro riunione:

a) accoglie l’appello n. 9420/2021 e, per l’effetto, definitivamente pronunciando sul ricorso di primo grado nrg 2451/2015, lo respinge;

b) dichiara improcedibile l’appello n. 3394/2022.

Compensa, fra le parti, le spese di entrambi i gradi di giudizio.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 22 maggio 2025 con l'intervento dei magistrati:

Vincenzo Lopilato, Presidente

Francesco Gambato Spisani, Consigliere

Giuseppe Rotondo, Consigliere, Estensore

Emanuela Loria, Consigliere

Eugenio Tagliasacchi, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Giuseppe Rotondo	Vincenzo Lopilato

IL SEGRETARIO