Pubblicato il 11/06/2025

N. 05073/2025REG.PROV.COLL.

N. 05294/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Terza)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 5294 del 2024, proposto da -OMISSIS-, in persona del legale rappresentante pro tempore , in relazione alla procedura CIG -OMISSIS- rappresentata e difesa dall’avvocato Luca Tozzi, con domicilio eletto presso il suo studio in Napoli, via Toledo, 323,

contro

il Ministero della Giustizia, Dipartimento Amministrazione Penitenziaria e il Provveditorato Regionale Campania, in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore , rappresentati e difesi dall’Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12,

nei confronti

- di -OMISSIS-, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Angelo Clarizia e Giovanni La Fauci, con domicilio eletto presso lo studio del primo in Roma, via Principessa Clotilde, 2;
- di -OMISSIS-, non costituita in giudizio;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Campania (Sezione Quarta) n. 3521/2024, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello ed i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Ministero della Giustizia e di -OMISSIS-;

Visti tutti gli atti della causa;

Vista la sentenza non definitiva 14 gennaio 2025, n. 259;

Relatore, nell’udienza pubblica del giorno 15 maggio 2025, il Cons. Raffaello Scarpato e uditi per le parti gli avvocati presenti in udienza;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. -OMISSIS- (di qui in poi -OMISSIS-) ha impugnato l’aggiudicazione del Lotto n. 1 della “ Procedura di gara aperta in ambito comunitario per il servizio di ristorazione collettiva a ridotto impatto ambientale nelle mense obbligatorie di servizio per il personale della Polizia Penitenziaria nelle sedi degli Istituti Penitenziari della circoscrizione territoriale del Provveditorato Regionale dell’Amministrazione Penitenziaria per la Campania - Napoli ”, disposta dal Ministero della Giustizia – Dipartimento dell’Amministrazione Penitenziaria – in favore della società -OMISSIS- (di qui in poi -OMISSIS-), oltre agli atti connessi e conseguenziali.

2. Con la sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Campania del 3 giugno 2024, n. 3521, il ricorso è stato respinto.

3. Avverso tale decisione -OMISSIS- ha formulato tredici motivi di appello.

4. Con la sentenza non definitiva 14 gennaio 2025, n. 259, questa Sezione ha respinto il primo, il secondo, il terzo, l’undicesimo, il dodicesimo ed il tredicesimo motivo di appello, ed ha riservato la decisione sui rimanenti motivi - concernenti l’asserita incongruità dell’offerta dell’aggiudicataria sotto svariati profili - all’esito di una verificazione.

5. Si riporta, di seguito, il contenuto dei motivi non esaminati dalla sentenza non definitiva ed oggetto della presente decisione.

5.1. Con il quarto motivo l’appellante ha lamentato l’incongruità del prezzo offerto da -OMISSIS- in relazione al costo della manodopera, parametrato al solo costo annuo dei lavoratori sottoposti al passaggio di cantiere ed epurato dei costi ulteriori per la sostituzione dei dipendenti durante le ferie, le festività, le assenze per malattie e permessi, con violazione dei valori minimi tabellari.

5.2. Con il quinto motivo, l’appellante ha dedotto ulteriori profili di insostenibilità dell’offerta dell’aggiudicataria, che nelle proprie giustificazioni non aveva considerato alcune figure aziendali coinvolte nella gestione del servizio, nonché il costo della “squadra Jolly” per le sostituzioni. Tali censure, secondo la tesi dell’appellante, sarebbero state erroneamente scartate dal primo giudice, poiché ritenute in parte generiche ed in parte infondate nel merito, atteso che la controinteressata aveva giustificato il costo del personale computandolo sul monte ore “contrattuale” di n. 508 ore.

5.3. Con il sesto motivo di appello -OMISSIS- ha ulteriormente censurato la genericità delle giustifiche rese dell’aggiudicataria con riferimento al costo delle derrate alimentari (parimenti respinta dal T.a.r. campano per genericità e mancata prova), non avendo -OMISSIS- provato che i propri fornitori avrebbero effettivamente praticato i prezzi dichiarati.

5.4. Con il settimo motivo, l’appellante ha reiterato la censura relativa all’incongruità dell’offerta di -OMISSIS- in relazione all’errata computazione degli sgravi dichiarati, superata dal T.a.r. senza considerare quanto emerso dalla perizia del consulente del lavoro depositata da -OMISSIS- nel primo grado del giudizio.

5.5. Con l’ottavo motivo di appello, -OMISSIS- ha censurato l’offerta di -OMISSIS- in relazione al costo della figura del “ capogruppo ”, inserita impropriamente nei costi organizzativi.

5.6. Con il nono motivo di appello, -OMISSIS- ha censurato la genericità delle giustifiche rese dall’aggiudicataria e l’assenza di un reale approfondimento da parte della stazione appaltante in relazione al peso delle varie voci di costo che compongono la paga del lavoratore, al costo del lavoro per la “-OMISSIS-”, al tasso di incidenza per l’assicurazione INAIL ed all’incidenza degli scatti di anzianità.

5.7. Con il decimo mezzo, l’appellante ha ribadito la censura relativa alla violazione dei principi in materia di formazione del personale da parte della -OMISSIS- ed il mancato coinvolgimento di enti bilaterali o paritetici nella formazione del personale.

6. La verificazione disposta dal Collegio ha riguardato nello specifico le censure oggetto del quarto, quinto e settimo motivo di appello, al fine di accertare se il calcolo dei costi della manodopera effettuato da -OMISSIS- nella propria offerta economica e nelle successive giustificazioni fosse congruo.

7. All’uopo il Collegio ha sottoposto al verificatore il seguente quesito: “ Se il calcolo dei costi della manodopera effettuato da -OMISSIS- nella propria offerta economica e nelle successive giustificazioni sia congruo ed idoneo a consentire all’aggiudicataria di garantire il servizio per n. 365 giorni l’anno, senza soluzione di continuità, garantendo al contempo il rispetto dei minimi salariali inderogabili ed un margine di utile per l’impresa; - se nelle giustificazioni della -OMISSIS- si sia tenuto conto delle seguenti figure aziendali coinvolte nella gestione del servizio e reperibili quotidianamente (HR Manager, Quality Manager, Purchaising manager, Marketing Manager, Safety Manager, Maintenance Manager) e della “Squadra Jolly di emergenza” e, in caso negativo, in quale misura la mancata considerazione possa incidere in termini di congruità e sostenibilità economica dell’offerta; - se gli sgravi indicati dall’aggiudicataria nelle giustificazioni siano stati correttamente computati, ovvero siano stati sovrastimati, come sostenuto dall’appellante -OMISSIS- ”.

8. Il verificatore, individuato nel Capo dell’Ispettorato del Lavoro della Regione Campania, ha eseguito l’incombente istruttorio disposto dal Collegio, depositando la relazione di verificazione in data 31 marzo 2025, e le parti hanno presentato memorie e repliche in relazione agli esiti della verificazione.

9. All’udienza pubblica del 15 maggio 2025 l’appello è stato introitato per la decisione.

10. Preliminarmente, deve essere respinta l’eccezione con la quale il Ministero della Giustizia ha lamentato la violazione del contraddittorio procedimentale, in relazione alla mancata partecipazione del Ministero alle operazioni peritali.

L’eccezione è priva di pregio in quanto, come ricordato dalla stessa difesa erariale, la mancata attivazione del contraddittorio nella fase di verificazione non determina la nullità delle operazioni peritali, avuto riguardo alla mancata previsione, nell’ambito del codice del processo amministrativo (art. 66 c.p.a.), di un momento di contraddittorio nel corso della fase istruttoria, attesa la funzione della verificazione, che consiste in un accertamento a funzione descrittiva ed illustrativa per completare la conoscenza dei fatti che non siano desumibili dalle risultanze documentali (cfr. Cons. di Stato, sez. VI, 12 novembre 2014, n. 5552).

Del resto, la sentenza non definitiva di questa Sezione n. 259 del 14 gennaio 2025 ha espressamente escluso la necessità di contraddittorio tecnico prima del deposito della relazione di verificazione, consentendo comunque alle parti di svolgere osservazioni e difese secondo i termini processuali di rito.

11. Risulta invece fondata l’eccezione di irricevibilità della documentazione depositata da -OMISSIS- in data 28 aprile 2025, in quanto tardiva ai sensi del combinato disposto degli articoli 73 e 119 c.p.a.; di tale documentazione, pertanto, il Collegio non può tenere conto ai fini della decisione della controversia.

12. Nel merito l’appello è parzialmente fondato, nei sensi e nei limiti di cui in motivazione.

13. Con il quarto, quinto e settimo motivo di appello, che possono essere esaminati congiuntamente, l’appellante ha lamentato l’incongruità del prezzo offerto da -OMISSIS- in relazione al costo della manodopera, calcolato relativamente al solo costo annuo dei lavoratori sottoposti al passaggio di cantiere ed epurato dai costi ulteriori per la sostituzione dei dipendenti durante le ferie, le festività, le assenze per malattie e permessi, con violazione dei valori minimi tabellari. Peraltro, l’appellante ha lamentato il mancato computo dei costi relativi ad alcune figure aziendali coinvolte nella gestione del servizio e della “squadra Jolly”, nonché l’incongruità dell’offerta in relazione all’errata computazione degli sgravi dichiarati dall’aggiudicataria.

13.1. Il T.a.r. campano ha respinto le censure rilevando che l’offerta dell’aggiudicataria non era risultata violativa dei minimi salariali inderogabili, rientrando la questione della copertura dei costi per la sostituzione dei lavoratori assenti nella libera organizzazione di impresa ed avendo peraltro -OMISSIS- previsto una procedura di emergenza per fronteggiare eventuali situazioni impreviste e particolari condizioni favorevoli incidenti sull’economia del servizio. Peraltro, il primo giudice ha ritenuto le censure in parte generiche ed in parte contraddette dalla modalità di calcolo dei costi utilizzata da -OMISSIS-, che aveva giustificato il costo del personale computandolo sul monte ore “contrattuale” di 508 ore, dimostrando la fondatezza degli sgravi contributivi dichiarati in sede di offerta.

13.2. L’appellante, nel ribadire le proprie iniziali censure, ha contestato l’inconferenza delle motivazioni utilizzate dal primo giudice per respingere il motivo, citando numerosi precedenti giurisprudenziali a supporto della propria tesi difensiva, nonché una relazione tecnica allegata agli atti del fascicolo di primo grado.

In sostanza, secondo le tesi dell’appellante, il servizio oggetto di appalto deve essere svolto per 365 giorni l’anno e, pertanto, l’operatore incaricato deve retribuire altri dipendenti in qualità di sostituti di quelli assenti, i cui costi devono essere inclusi nell’offerta economica.

Al riguardo, -OMISSIS- ha osservato che le tabelle ministeriali indicano il monte ore teorico di una figura da impiegare full time , sottraendo le ore non lavorate per ferie, festività, permessi, malattia etc., restituendo in questo modo il monte orario effettivo del dipendente. Tale monte orario, moltiplicato per il costo orario, fornisce il costo complessivo del dipendente per le ore lavorate, dal quale però sono escluse le ore non lavorate per assenze giustificate, che l’aggiudicataria avrebbe dovuto aggiungere, stante la necessità di garantire il servizio per 365 giorni l’anno.

13.3. A fronte di tali rilievi, -OMISSIS- ha dedotto di aver preso a base di calcolo, per il costo del lavoro, il monte ore “contrattuale”, tenendo conto dei dati pubblicati dalla stazione appaltante e pari a n. 508 ore settimanali (dato storico corrispondente alle ore lavorative svolte dal personale in forza alla società uscente, la quale con quel monte orario, ha garantito il regolare servizio, tenendo conto anche delle sostituzioni avvenute durante tutto il periodo dell’appalto). Tale importo sarebbe superiore di 108 ore rispetto alle 400 necessarie a coprire il servizio e tale surplus di 108 ore sarebbe sufficiente a coprire i costi per le sostituzioni. L’appellata, pertanto, ha rappresentato di aver preso a base di calcolo per il costo della manodopera non il monte ore mensile, ma un monte ore settimanale desunto dal dato storico (cioè le ore attualmente impiegate settimanalmente dal gestore uscente).

Sotto altro profilo, l’appellata ha eccepito che tutti i lavoratori impiegati (tranne uno) sono assunti in regime di part time e non di full time , con la conseguenza che le ore di sostituzione sarebbero di gran lunga inferiori a quelle computate dall’appellante.

13.4. Preso atto della divergenza delle modalità di calcolo utilizzate dalle parti in relazione al conteggio del costo della monodopera, il Collegio ha ritenuto necessario disporre una verificazione, volta ad accertare se il calcolo effettuato da -OMISSIS- nella propria offerta economica e nelle successive giustificazioni fosse congruo ed idoneo a consentire all’aggiudicataria di garantire il servizio per n. 365 giorni l’anno, senza soluzione di continuità, nel rispetto dei minimi salariali inderogabili ed assicurando comunque un margine di utile per l’impresa.

In particolare, come si è già osservato in premessa, il Collegio ha sottoposto al verificatore il seguente quesito:

“ Se il calcolo dei costi della manodopera effettuato da -OMISSIS- nella propria offerta economica e nelle successive giustificazioni sia congruo ed idoneo a consentire all’aggiudicataria di garantire il servizio per n. 365 giorni l’anno, senza soluzione di continuità, garantendo al contempo il rispetto dei minimi salariali inderogabili ed un margine di utile per l’impresa; se nelle giustificazioni della -OMISSIS- si sia tenuto conto delle seguenti figure aziendali coinvolte nella gestione del servizio e reperibili quotidianamente (HR Manager, Quality Manager, Purchaising manager, Marketing Manager, Safety Manager, Maintenance Manager) e della “Squadra Jolly di emergenza” e, in caso negativo, in quale misura la mancata considerazione possa incidere in termini di congruità e sostenibilità economica dell’offerta; se gli sgravi indicati dall’aggiudicataria nelle giustificazioni siano stati correttamente computati, ovvero siano stati sovrastimati, come sostenuto dall’appellante -OMISSIS- ”.

13.5. ll verificatore ha riscontrato il quesito rilevando che il numero totale di ore annue necessarie a garantire l’esecuzione del servizio senza soluzione di continuità, per 365 giorni all’anno, in conformità alle specifiche tecniche del capitolato, per il servizio del Lotto 1 è pari a 28.587,26 ore (57.174,52 ore per due annualità).

Ciò posto, il verificatore, per calcolare il costo orario della manodopera necessaria all’espletamento del servizio relativo al Lotto 1, ha utilizzato le tabelle del Ministero del Lavoro e delle Politiche Sociali per il settore “Pubblici Esercizi, Ristorazione Collettiva e Turismo” del dicembre 2021, inclusive degli oneri per le ore non lavorate (per godimento delle ferie e dei permessi, delle festività e per quelle imprevedibili per malattia e infortunio, assemblee sindacali, etc.), verificando la correttezza delle rideterminazioni del costo orario effettuate da -OMISSIS- ed esplicitate nelle giustifiche datate 31 agosto 2023 (decontribuzione sud del 30%, premi INAIL ridotti allo 0,8% del montante retributivo ed esclusione costi per scatti di anzianità), esitate nella quantificazione di un totale del costo complessivo della manodopera di euro 652.795,00, con un utile di impresa di euro 89.988,87.

Pur ritenendo i suddetti giustificativi in parte fondati (in specie con riferimento alle prime due voci di risparmio), il verificatore ha rilevato che “ le ore annuali di lavoro effettivamente assicurate dalla società resistente, calcolate sulla base del dato riportato nello schema fornito, risultano inferiori rispetto al numero di ore richiesto per garantire il servizio continuativo come specificato negli atti di gara ”. Ed infatti, secondo i calcoli effettuati dal verificatore, il costo complessivo della manodopera, congruo e idoneo a garantire il servizio per n. 365 giorni all’anno, senza soluzione di continuità, nel pieno rispetto dei minimi salariali previsti dal CCNL “Pubblici Esercizi, Ristorazione e Turismo”, ammonta a euro 992.882,47 (importo ottenuto moltiplicando il numero complessivo di ore necessarie per l’esecuzione dell’appalto pari a 57.174,52 per due annualità per il costo orario suddiviso per i singoli livelli).

Sulla base di tali premesse, il verificatore ha concluso che il costo complessivo della manodopera dichiarato da -OMISSIS- (pari a euro 652.000,00, a cui si aggiungono euro 60.000,00 per la figura del “Capo Gruppo Mensa”, per un totale di euro 712.000,00) è inferiore di euro 280.882,47 rispetto a quello necessario all’esecuzione dell’appalto, impedendo alla società di conseguire l’utile dichiarato, pari a euro 89.988,87.

Infine, quanto alla figura del “Capo Gruppo Mensa”, il verificatore ha accertato che la stessa non è stata inclusa all’interno dei costi della manodopera; tuttavia, sulla base della considerazione che tale figura ricopre un ruolo di coordinamento e può essere inserita tra i costi organizzativi, il verificatore ha accertato che tale voce di costo era stata prevista da -OMISSIS- come voce di costo distinta, denominata “ 12 Incidenza costo coordinamento – Costo capogruppo ”, per un importo complessivo di euro 60.000,00. Ciò posto, il verificatore ha concluso che “ Tenendo conto che il ruolo del Capo Gruppo Mensa è a tempo pieno (40 ore settimanali) e che tale figura è inquadrabile al 4° livello del CCNL, si rileva che il costo effettivo di tale risorsa, per i due anni previsti dall’appalto, dovrebbe ammontare a euro 77.415,09. Di conseguenza, si può confermare che la figura del Capo Gruppo Mensa è stata presa in considerazione ai fini dell’offerta, sebbene per un importo sensibilmente inferiore rispetto al valore effettivo ”.

In relazione alle altre figure aziendali coinvolte nella gestione del servizio e presenti quotidianamente, nonché alla squadra di emergenza, il verificatore ha ritenuto “ ragionevole supporre che tali figure professionali facciano già parte dell’organico aziendale ”, precisando che per i costi della “Squadra Jolly di emergenza” “ gli oneri relativi possano essere adeguatamente coperti dall’importo di euro 110.932,01 indicato sotto la voce “Generali e Varie ” (...) per eventuali costi aggiuntivi legati all’assunzione del personale non previsti o prevedibili .”

13.6. A fronte degli esiti della verificazione, non appaiono dirimenti i rilievi mossi dall’Amministrazione e dall’odierna appellata.

La difesa erariale ha eccepito che l’oggetto dell’appalto concerne un’obbligazione di risultato e non di mezzi, con la conseguenza che l’appaltatore risulterebbe libero di determinare le modalità di organizzazione del servizio e di gestione del personale, residuando in capo all’Amministrazione esclusivamente l’onere di verifica del rispetto da parte dell’appaltatore della normativa vigente in materia di disciplina del rapporto di lavoro.

Ciò posto, l’Amministrazione ha evidenziato che -OMISSIS- si era impegnata a riassorbire il personale dell’affidatario uscente, accettando la clausola sociale, e che il Capitolato ed il Contratto d’appalto non prevedono un “ monte ore contrattuale ” minimo per la gestione del servizio di ristorazione, dovendo l’appaltatore garantire il servizio anche in caso di assenze del personale in base al “ monte ore contrattuale ” indicato in offerta, cioè il “ monte ore effettivo ”.

Secondo i calcoli effettuati dalla difesa erariale, pertanto, contrariamente a quanto ritenuto dal verificatore, tale ultimo monte ore risulterebbe perfettamente idoneo a garantire la copertura del servizio, anche alla luce della discrezionalità che contraddistingue la valutazione globale e sintetica effettuata dalla stazione appaltante in sede di verifica di anomalia dell’offerta.

-OMISSIS- ha eccepito che il monte ore necessario per garantire il servizio, come calcolato dal verificatore, non era previsto né indicato negli atti di gara, deducendo l’erroneità dei calcoli effettuati dal verificatore in relazione al costo necessario per eseguire il servizio (euro 992.882,47), siccome smentito dai tabulati dei costi mensili annui 2024 nelle 3 commesse PRAP Campania già gestite dalla -OMISSIS- e depositati in giudizio, dai quali era emerso che, per le sedi del Lotto 1, il costo complessivo annuo ammonta ad euro 345.324,07 (euro 690.648,14 nel biennio).

Peraltro, l’appellata ha censurato la verificazione nella parte in cui la stessa non ha considerato che il costo delle sostituzioni sarebbe stato garantito dalla cd. “squadra Jolly”.

13.7. Osserva innanzitutto il Collegio che, pur non indicando il Capitolato di gara un monte ore minimo ritenuto inderogabilmente necessario a garantire la corretta esecuzione dell’appalto, non è contestato che la lex specialis imponga la copertura del servizio per sette giorni su sette, per 365 giorni l’anno.

A tal riguardo, l’art. 29 del CSA prevede che: “ Il personale addetto al Servizio deve rimanere in numero costante per tutta la durata contrattuale, salvo che si verifichino rilevanti mutamenti nel numero dei pasti. Si ribadisce che il Fornitore si impegna a garantire la continuità dei servizi, senza costi aggiuntivi, assicurando le sostituzioni dei propri operatori assenti per ferie, malattie, permessi o altro motivo, con personale preventivamente addestrato e di idonea professionalità ”.

Tanto induce a ritenere che nel costo della manodopera debbano essere computati anche gli importi relativi alla retribuzione dei dipendenti che usufruiscono di ferie, permessi, mattie, etc., operazione che può compiersi solo moltiplicando il costo orario per le ore contrattuali (comprensive delle sostituzioni) e non per il “ costo orario effettivo ”, che non copre anche le ore di sostituzione.

In tal senso, la giurisprudenza ha avuto modo di statuire che “ per il costo orario del personale da dimostrare in sede di verifica dell’anomalia dell’offerta (…) va considerato il “costo reale” (o costo ore lavorate effettive) comprensivo dei costi delle sostituzioni cui il datore di lavoro deve provvedere per ferie, malattie e tutte le altre cause di legittima assenza dal servizio ” ( ex multis : Cons. Stato, sez. III, 2 marzo 2015, n. 1020; id. 13 dicembre 2013, n. 5984; id. 2 marzo 2017, n. 974).

La mancata considerazione del costo effettivo determina infatti “ l’esposizione di un costo orario per ciascun profilo professionale da presumersi non congruo, perché computato sulla base di un divisore che non tiene conto delle fisiologiche assenze dal lavoro e dei costi aggiuntivi sopportati dal datore per sostituire il personale assente ” (Consiglio di Stato, sez. V, 12 giugno 2017, n. 2815).

In sostanza, l’utilizzo delle ore contrattuali - in luogo di quelle lavorate - come parametro di calcolo del costo della manodopera fa sì che per la determinazione di quest’ultimo venga inglobato anche il costo ulteriore per l’impresa, derivante dall’impiego di altro personale nella misura necessaria a sopperire alle assenze dal lavoro. Dunque, il monte ore effettivo ben può essere utilizzato per giungere alla determinazione del costo orario medio, ovvero quale divisore, ma tale costo va poi moltiplicato per le ore contrattuali teoriche, che rappresentano l’effettivo costo che l’impresa deve sostenere per lo svolgimento della commessa per cui si è impegnata contrattualmente.

-OMISSIS- ha invece elaborato il proprio costo della manodopera basandosi solo su di un monte ore teorico desunto dal costo annuo nominale dei lavoratori, il quale non ingloba gli ulteriori costi a carico del datore di lavoro per sostituire tali lavoratori nei periodi di assenza (legata a ferie, festività, malattie ecc.).

Per queste ragioni risultano non condivisibili le conclusioni cui è giunto il T.a.r. Campania con la sentenza impugnata, dovendosi peraltro rilevare che la procedura di emergenza - finalizzata a fronteggiare un’eventuale situazione imprevista rispetto alla produzione routinaria di pasti del centro – non può valere a coprire situazioni “ordinarie” e non certo “impreviste” (quali sono le assenze, ferie, permessi, festività etc.).

13.8. Le parti appellate hanno contestato in radice l’ iter logico posto a fondamento della verificazione evidenziando che la lex specialis non prevedeva alcun monte ore di base, con la conseguenza che sarebbe risultata arbitraria la fissazione, da parte del verificatore, di un “ monte ore contrattuale ” sulla base del quale sviluppare il calcolo dei costi della manodopera.

L’argomento non appare persuasivo per due ordini di ragioni.

In primis , perché tale operazione sarebbe stata svolta assumendo quale parametro di riferimento proprio l’Appendice n. 2 al capitolato tecnico di gara, che è lo stesso documento valorizzato dall’Amministrazione nelle proprie deduzioni.

Inoltre, tale argomento finisce con il confermare le carenze della verifica disposta dalla stazione appaltante, non essendo esplicitato, né in qualche modo evincibile, quale sia stato il parametro di riferimento sulla base del quale la stazione appaltante è pervenuta ad una valutazione di non anomalia dell’offerta economica di -OMISSIS-, sotto il profilo della congruità dei costi della manodopera.

Infine, con riguardo alle analitiche deduzioni, supportate da calcoli, che si rinvengono nell’ultima memoria dell’Amministrazione, osserva il Collegio che, in presenza di acclarate carenze e omissioni istruttorie nella fase della verifica, non compete alla sede giurisdizionale una rinnovazione della verifica medesima, atteso che l’effetto dell’accertamento giudiziale dei vizi in questione si concretizza nella regressione del procedimento alla fase della verifica, con conseguente dovere della stazione appaltante di provvedere essa stessa a tale rinnovazione.

13.9. Per tale ragione, contrariamente a quanto chiesto dall’appellante anche nelle sue ultime memorie, l’effetto dell’accoglimento delle censure de quibus è limitato al suindicato obbligo di rinnovazione della verifica dell’offerta economica dell’aggiudicataria, dovendo invece disattendersi la domanda di declaratoria di inefficacia del contratto d’appalto e di subentro nello stesso della appellante medesima: al riguardo, è importante sottolineare che le conclusioni del verificatore non hanno affatto confermato la prospettazione attorea circa una violazione dei minimi retributivi previsti dalle tabelle ministeriali (ipotesi che, essa sola, avrebbe potuto determinare un’esclusione de plano dalla procedura selettiva), avendo soltanto evidenziato una possibile “ incapienza ” dell’offerta economica, la quale in pratica potrebbe essere in perdita, ciò che non consente di escludere che in sede di rinnovazione della verifica la stazione appaltante, nell’ambito della considerazione globale e sintetica delle voci di costo che notoriamente connota tale fase (e, se del caso, prendendo in esame i profili evidenziati nell’ultima memoria della difesa erariale), possa pervenire sulla base di una più chiara ed esaustiva motivazione a un giudizio di sostenibilità dell’offerta esaminata.

13.10. Tale esito non è contraddetto dalle conclusioni cui è giunto il verificatore in relazione al secondo ed al terzo sotto-quesito, relativi alla avvenuta e congrua quotazione delle figure aziendali coinvolte nella gestione del servizio ( HR Manager, Quality Manager, Purchaising manager, Marketing Manager, Safety Manager, Maintenance Manager ) e della “Squadra Jolly di emergenza”, nonché al corretto computo degli sgravi indicati dall’aggiudicataria nelle giustificazioni.

Quanto ai primi, il verificatore ha accertato che la figura del Capo Gruppo Mensa è stata presa in considerazione nell’offerta, sebbene per un importo sensibilmente inferiore rispetto al valore effettivo, mentre le altre figure aziendali coinvolte nella gestione del servizio sono state comunque considerate ricomprese nei costi dell’offerta; quanto ai secondi, si è già detto che il verificatore ha ritenuto applicabile il beneficio derivante dalla “Decontribuzione Sud” e dal “premio assicurativo INAIL”, ritenendo tuttavia non supportata da elementi oggettivi l’esclusione dal calcolo degli scatti di anzianità, concludendo che le giustificazioni prodotte dalla -OMISSIS- relativamente agli sgravi applicati possono essere parzialmente accolte, anche se non risultano determinanti ai fini della convalida dei costi dichiarati.

Sul punto, pertanto, gli esiti della verificazione non risultano idonei a superare l’accertata incapacità dell’offerta a garantire il servizio per 365 giorni l’anno senza soluzione di continuità per due anni.

14. Il parziale accoglimento del quarto, quinto e settimo motivo di appello, nei sensi e nei limiti che si sono testé precisati, impone al Collegio di esaminare gli ulteriori motivi d’appello non scrutinati nella precedente sentenza parziale (segnatamente il sesto, l’ottavo, il nono e il decimo), che sono in parte inammissibili ed in parte infondati per le seguenti ragioni.

15. Con il sesto motivo, -OMISSIS- ha lamentato la genericità delle giustifiche rese dell’aggiudicataria con riferimento al costo delle derrate alimentari.

Come correttamente ritenuto dal primo giudice, la doglianza è generica, poiché sfornita di evidenze e di valide argomentazioni idonee a comprendere per quale ragione le suddette giustificazioni renderebbero incongrua l’offerta economica ed in quale misura, avendo in ogni caso -OMISSIS- fornito un campione rappresentativo di fatture, ritenuto dalla stazione appaltante idoneo allo scopo, con valutazione non affetta da manifesta illogicità/arbitrarietà o palese travisamento dei fatti.

Trova pertanto piana applicazione il consolidato orientamento giurisprudenziale di questo Consiglio di Stato, che opina per la portata globale e sintetica del giudizio di congruità, senza necessità dell’esame nel dettaglio delle singole voci di costo, considerato che l’affidabilità dell’offerta va valutata nel suo complesso (cfr., ex multis , Cons. Stato, sez. V, 27 dicembre 2019, n. 8823), riconoscendosi in capo alla stazione appaltante poteri ampiamente discrezionali sulla valutazione di congruità dell’offerta economica, che deve essere sorretta da motivazione che non involga profili di manifesta irragionevolezza o travisamento dei fatti (cfr., tra le tante, Cons. Stato, sez. V, 12 settembre 2019, n. 6161; id. 23 maggio 2023, n. 5100).

15. Infondato è, del pari, l’ottavo motivo di appello.

Con tale mezzo -OMISSIS- ha lamentato l’illegittima modifica dell’offerta in sede di giustificazioni in relazione al costo della manodopera, non avendo -OMISSIS- computato nell’importo offerto il costo della figura “capogruppo”, inserendo impropriamente detta voce di costo in quelli organizzativi.

Richiamando le considerazioni già espresse al precedente punto 13, osserva il Collegio che all’esito della verificazione è emerso come la figura del Capo Gruppo Mensa, pur non essendo stata inclusa all’interno dei costi della manodopera, sia stata presa in considerazione ai fini dell’offerta come voce di costo distinta, denominata “ 12 Incidenza costo coordinamento – Costo capogruppo ”.

La circostanza che tale figura sia stata stimata, secondo le valutazioni del verificatore, per un importo sensibilmente inferiore rispetto al valore effettivo, non incide sulla valutazione del motivo, diretto solo a contestare la mancata inclusione del costo di tale figura tra quelli della manodopera e non la congruità dell’importo dichiarato.

16. Fermo restando quanto osservato al precedente punto 13 e gli esiti della verificazione ivi richiamati (con tutte le relative conseguenze in termini di erroneità della valutazione di congruità dei costi della manodopera effettuata dalla stazione appaltante), infondato si appalesa anche il nono motivo di appello, nella parte in cui -OMISSIS- si appunta sulla natura non analitica delle voci del costo del lavoro dell’offerta di -OMISSIS- e, in specie, delle successive giustificazioni.

Il nucleo della doglianza, infatti, risulta limitato a contestare la mancata specifica puntualizzazione di tutte le voci di costo che compongono la paga del lavoratore, omissione che avrebbe inficiato il giudizio di congruità dell’Amministrazione in sede di verifica dell’anomalia dell’offerta.

Tuttavia, com’è emerso proprio in esito alla verificazione disposta dal Collegio, non è stata tale mancata ed analitica specificazione ad inficiare l’offerta dell’aggiudicataria, quanto piuttosto la mancata considerazione dei costi necessari a remunerare il personale chiamato a sostituire quello ordinariamente preposto all’esecuzione dell’appalto in caso di assenze.

Pertanto, la doglianza si risolve in una contestazione meramente formale, priva di riferimenti atti a comprovare l’incidenza del vizio lamentato rispetto alla sostenibilità complessiva dell’offerta, che rappresenta la funzione principale del giudizio di congruità dell’offerta e che, per giurisprudenza consolidata, ha portata globale e sintetica, senza necessità dell’esame nel dettaglio delle singole voci di costo, considerato che l’affidabilità dell’offerta va valutata nel suo complesso (cfr., ex multis , Cons. Stato, sez. V, 27 dicembre 2019, n. 8823, già citata).

17. Infine, deve ritenersi inammissibile ed infondato il decimo motivo, con il quale l’appellante ha contestato i costi di formazione del personale indicati dall’aggiudicataria, assicurati solo mediante personale interno ed il mancato coinvolgimento degli enti bilaterali.

Non è contestato che -OMISSIS- abbia effettivamente quantificato i costi per la formazione del personale, inserendoli nell’ambito della voce inerente la Sicurezza, e non nella voce “Formazione del personale”. Pertanto, la doglianza si risolve nella mancata esplicita indicazione, nell’offerta e nei giustificativi, del mancato coinvolgimento di organismi esterni alla società nella formazione del personale, circostanza questa che non può implicare l’incongruità dell’offerta o la sua modifica, non essendo l’offerente onerato di esplicitare tale circostanza dalla lex specialis ed avendo peraltro l’aggiudicataria confermato il coinvolgimento degli enti bilaterali nei corsi relativi alla sicurezza.

18. Per le ragioni che precedono, l’appello deve essere parzialmente accolto, con annullamento dell’aggiudicazione in favore di -OMISSIS- e regressione del procedimento alla fase della verifica dell’anomalia dell’offerta presentata dall’aggiudicataria, che l’Amministrazione dovrà rivalutare conformandosi alle motivazioni contenute nella presente decisione, assumendo all’esito le relative determinazioni.

19. Le spese del doppio grado possono essere compensate, in ragione della natura tecnica e complessa delle questioni trattate.

20. Le spese della verificazione, che si liquidano nella somma complessiva di € 2.500,00, oltre oneri e accessori di legge, in favore del Dr. -OMISSIS-, al netto dell’anticipo già versato, sono poste a carico di tutte le parti in solido, atteso l’esito solo parzialmente confermativo delle doglianze prospettate dalla parte appellante e richiamati gli esiti della verificazione in relazione al giudizio di congruità dell’offerta effettuato dalla stazione appaltante.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Terza), definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo accoglie e, per l’effetto, in parziale riforma della sentenza impugnata, accoglie in parte il ricorso di primo grado, nei sensi e per gli effetti di cui in motivazione.

Spese compensate.

Liquida in favore del verificatore, Dr. -OMISSIS-, le spese della verificazione e le liquida nella somma complessiva di € 2.500,00, oltre oneri e accessori di legge, al netto dell’anticipo già versato, ponendole a carico di tutte le parti in solido.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 15 maggio 2025 con l’intervento dei magistrati:

Raffaele Greco, Presidente

Giovanni Pescatore, Consigliere

Giovanni Tulumello, Consigliere

Antonio Massimo Marra, Consigliere

Raffaello Scarpato, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Raffaello Scarpato	Raffaele Greco

IL SEGRETARIO