REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
LA CORTE DI APPELLO DI NAPOLI
SEZIONE LAVORO E DI PREVIDENZA ED ASSISTENZA
composta dai magistrati:

1.dr.ssa Rosa RD TO Presidente

2.dr.ssa Laura Scarlatelli Consigliere

3.dott.ssa Laura Laureti Consigliere rel.
riunita in camera di consiglio alla udienza del 10/02/2025, celebrata mediante il deposito di note di trattazione scritta ex art. 127 ter c.p.c., ha pronunciato in grado di appello la seguente
SENTENZA
nella causa civile iscritta al n. 346/2022
T R A
in persona del legale Parte_1 rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'Avvocatura Distrettuale dello Stato di Napoli
(C.F. PEC: FAX: 081/4979393), presso i cui C.F._1 Email_1 uffici, in alla Via Diaz n. 11, domicilia per legge;
Pt_1
Appellante
E
; Controparte_1
Appellato Contumace
FATTO E DIRITTO

Con ricorso depositato il 23.2.2022 presso la Corte d'Appello di Napoli addetta alle controversie di lavoro, previdenziali e assistenziali, l' ha Parte_2 impugnato la decisione n. 2567/2021 del Tribunale di Nola, in funzione di giudice del lavoro, resa nel procedimento recante il n. rg. 4616/2018, pubblicata il 16.12.2021, con la quale è stato accolto il ricorso proposto dal sig. ex art. 22 della L. n. 689/1981 e art. 6 del D.Lgs. Controparte_1
150/2011 avente ad oggetto l'opposizione all'ordinanza-ingiunzione di pagamento n. 552/2018 emessa in data 11.6.2018 dall' e notificata in data Parte_1
13.6.2018, per l'importo di euro 4.900,00, condannando l'Amministrazione al pagamento delle spese di lite.
Con il provvedimento opposto l'I.T.L. ha ingiunto il pagamento di sanzioni connesse alla omessa registrazione sul Libro unico del lavoro delle prestazioni rese da tre dipendenti (art. 39, commi 1 e 2 del D.L. 25.6.2008 n. 112, conv. in L. 133/2008). Il sig. aveva impugnato l'ordinanza-ingiunzione e aveva eccepito in via pregiudiziale CP_1 l'estinzione della obbligazione, sia per omessa notifica dell'ordinanza al deducente in proprio sia per l'inutile decorso del termine decadenziale di 90 giorni ex art. 14 L. 689/1981. Aveva esposto che l'ordinanza impugnata era stata notifica alla sola in data 1.10.2015, che le Controparte_2 operazioni ispettive erano iniziate il 4.2.2015 e che in ogni caso, a seguito del verbale interlocutorio del 23.3.2015, l'Amministrazione in data 26.3.2015 aveva acquisito dalla Cooperativa tutta la documentazione e notizie poste alla base della violazione, con conseguente tardiva notifica della ordinanza stessa, effettuata solo in data 1.10.2015. Il D'Avanzo aveva poi rilevato, nel merito, l'infondatezza dell'addebito per la peculiarità del rapporto di lavoro tra il datore di lavoro (cooperativa) e i dipendenti (soci lavoratori).
Si era costituito l' deducendo l'infondatezza delle avverse pretese, concludendo per Parte_2 il rigetto del ricorso, la conferma della ordinanza-ingiunzione opposta e la condanna alle spese di lite.
Con la sentenza n. 2567/2021 del 16.12.2021 il Tribunale di Nola ha accolto il ricorso ritenendo sussistente la violazione dell'art. 14 L. 689/1981 e annullando l'ordinanza-ingiunzione con condanna della Amministrazione al pagamento delle spese di lite.
Avverso la suddetta decisione ha proposto tempestivo gravame la parte appellante deducendo, preliminarmente, che il Tribunale non ha proceduto alla riassegnazione del giudizio alle sezioni civili, nonché per violazione dell'art. 14 L. 689/1981. Ha chiesto, in accoglimento del gravame, di riformare la sentenza di prime cure e per l'effetto confermare l'ordinanza-ingiunzione annullata in primo grado;
vinte le spese del doppio grado.
Instaurato nuovamente il contradditorio, non si è costituito, preferendo Controparte_1 rimanere contumace.
Disposta la trattazione cartolare del procedimento secondo il disposto degli art. 127-127 ter c.p.c. applicabili, dal 1° gennaio 2023, anche ai giudizi pendenti ai sensi dell'art. 35, comma 2, del d.lgs. n. 149/2022, a seguito del deposito delle note di trattazione scritta, la causa è stata riservata in decisione.
Il motivo di gravame è fondato e va accolto per le ragioni di seguito esposte.
Con la sentenza impugnata il Tribunale ha statuito “Dalla documentazione versata in atti risulta che l'ordinanza-ingiunzione trae origine da un verbale di accertamento del 17.08.2015, comunicato all'odierno opponente in data 1.10.2015. L'ordinanza ingiunzione è stata notificata in data 13.6.2018. Appare evidente la violazione del termine di 90 giorni previsto dall'art. 14 l. 689/1981”.
Ritiene la Corte che il Tribunale abbia errato confondendo il termine previsto dall'art. 14 della l. 689/81 per la notificazione della contestazione con quello previsto dall'art. 28 della stessa legge per l'emanazione dell'ordinanza-ingiunzione (termine prescrizionale di 5 anni). Infatti ha indicato, quale dies a quo del termine ex art. 14 cit., la data di formazione del verbale di accertamento del 17.8.2015 ed ha poi precisato che l'ordinanza-ingiunzione è stata notificata il 13.6.2018, lasciando intendere che questo fosse il dies ad quem del termine in questione.
Al contrario di quanto affermato dal giudice di prime cure, sia il verbale di accertamento sia l'ordinanza sono stati tempestivamente notificati, come documentato dalla Amministrazione costituitasi in giudizio che ha depositato gli atti del procedimento.
L'art. 14 del D.Lgs. n. 689/81 statuisce al comma 1 che “La violazione, quando é possibile, deve essere contestata immediatamente tanto al trasgressore quando alla persona che sia obbligata in solido al pagamento della somma dovuta per la violazione stessa”, e al comma 2 che “Se non é avvenuta la contestazione immediata per tutte o per alcune delle persone indicate nel comma precedente, gli estremi della violazione debbono essere notificati agli interessati residenti nel territorio della
Repubblica entro il termine di novanta giorni e a quelli residenti all'estero entro il termine di trecentosessanta giorni dall'accertamento.”
Nel successivo art. 28 (intitolato “Prescrizione”) è previsto che “Il diritto a riscuotere le somme dovute per le violazioni indicate dalla presente legge si prescrive nel termine di cinque anni dal giorno in cui è stata commessa la violazione” e che “L'interruzione della prescrizione è regolata dalle norme del Codice Civile”.
La S.C. ha precisato sul tema che “la notifica dell'ordinanza ingiunzione, che, a norma dell'art. 18, quarto comma, della legge 24 novembre 1981 n. 689, deve essere eseguita nelle forme previste dall'art. 14 della stessa legge, può essere fatta entro il termine di cinque anni dal giorno della commessa violazione, stabilito dall'art. 28 della legge citata per la prescrizione del credito. Non si applica infatti ad essa il termine, previsto dal citato art. 14 per la notifica degli estremi della violazione, di novanta giorni dall'accertamento” e che “Il termine, previsto dal citato art. 14 per la notifica degli estremi della violazione, di novanta giorni dall'accertamento, decorre dal momento in cui si è compiuta l'attività amministrativa necessaria a verificare l'esistenza dell'infrazione, dato che l'accertamento presuppone il completamento, da parte dell'autorità amministrativa competente, delle indagini intese a riscontrare la sussistenza di tutti gli elementi soggettivi ed oggettivi dell'infrazione medesima;
la data di compimento di siffatto accertamento, che costituisce il "dies a quo" per la decorrenza del citato termine di novanta giorni, deve essere valutata, in caso di contestazione, dal giudice del merito il quale, avendo a disposizione, a norma dell'art. 23, secondo comma della legge citata, tutti gli atti dell'accertamento, può tener conto della minore o maggiore difficoltà del caso con riferimento alla singola fattispecie” (Cass. n. 7710 del 2004).
Si veda a conferma:
-Cass. n. 5921 del 2005 ove è statuito “In tema di sanzioni amministrative, il termine prescritto per la notifica degli 'estremi della violazione' di cui all'art. 14 della legge 24 novembre 1981, n. 689, che non sia stata contestata immediatamente, decorre 'dall'accertamento', momento che non coincide né con la data di consumazione della violazione, né con la mera percezione del fatto, ma con il compimento di tutte le indagini volte ad acquisire la piena conoscenza del fatto e della determinazione della sanzione;

-Cass. n. 8692 del 2004 secondo cui “il termine per la contestazione (non immediata) degli addebiti, stabilito dall'art. 14 della legge 24 novembre 1981, n. 689, inizia a decorrere - dovendosi tener conto anche del tempo necessario per la valutazione della idoneità del fatto ad integrare gli estremi dei comportamenti sanzionati come illeciti - dal momento in cui l'accertamento è stato compiuto o avrebbe potuto "ragionevolmente" essere effettuato, in base ad una valutazione di congruità rimessa, in considerazione delle caratteristiche e della complessità della situazione concreta, al giudice di merito”;
- Cass. 2363/2005 e 9311/2007 ove è chiarito “Qualora non sia avvenuta la contestazione immediata della violazione, l'attività di accertamento dell'illecito, in relazione alla quale collocare il dies a quo del termine per la notifica degli estremi della violazione, non può coincidere con il momento in cui viene acquisito il 'fatto' nella sua materialità, ma deve essere intesa come comprensiva del tempo necessario alla valutazione dei dati acquisiti ed afferenti gli elementi (oggettivi e soggettivi) dell'infrazione e, quindi, della fase finale di deliberazione correlata alla complessità, nella fattispecie, delle indagini tese a riscontrare la sussistenza dell'infrazione medesima e ad acquisire piena conoscenza della condotta illecita sì da valutarne la consistenza agli effetti della corretta formulazione della contestazione;
compete, poi, al giudice di merito - cui è consentito di esaminare tutti gli atti relativi all'accertamento e di richiedere che l'autorità specifichi quali accertamenti, indispensabili ai fini delle indagini sopra indicate, abbia eseguito e quale ne sia stata la durata - determinare il tempo ragionevolmente necessario all'Amministrazione per giungere a una simile, completa conoscenza, in modo da individuare il dies a quo di decorrenza del termine, tenendo conto della maggiore o minore difficoltà del caso concreto e della necessità, comunque, che tali indagini, pur nell'assenza di limiti temporali predeterminati, avvengano entro un termine congruo” (Cfr. anche Cass. 14678 del 2018;
27702 del 2019; 7681 del 2014).
Con il “Verbale unico di accertamento e notificazione”, alla conclusione dell'accertamento ispettivo, si procede alla constatazione e alla notificazione di tutti gli illeciti riscontrati dagli organi di vigilanza.
In tale provvedimento, gli ispettori devono provvedere a contestare tutte le violazioni di propria competenza rilevate nel corso dell'accertamento, unitamente ai relativi importi per contributi, sanzioni civili e/o amministrative, corredando il tutto con la specifica illustrazione di ogni elemento utile a garantire una cognizione precisa e circostanziata dei fatti accertati e ad assicurare il diritto di difesa del destinatario. Sempre al medesimo fine di tutela del diritto di difesa, la contestazione delle violazioni all'interessato deve avvenire immediatamente o entro il termine di 90 giorni dalla conclusione dell'accertamento, che secondo l'orientamento della S.C. sopra descritto coincide con l'acquisizione di tutti i dati e dei riferimenti di carattere oggettivo e soggettivo necessari per la definizione dell'accertamento, comprendendo anche i tempi tecnici ragionevolmente utili e necessari per l'analisi, l'elaborazione e la verifica degli elementi formati e raccolti.
L'art. 14 in esame prevede dunque il principio di ragionevole durata dell'accertamento ispettivo, laddove il termine di 90 giorni ivi previsto per portare a conoscenza del trasgressore le violazioni addebitate decorre dalla conclusione dell'accertamento ovvero dal momento in cui l'accertamento avrebbe dovuto ragionevolmente essere concluso, tenendo conto delle caratteristiche e della complessità del caso concreto nonché della necessità che tali indagini, pur in difetto di limiti temporali predeterminati, avvengano entro un termine congruo.
Alla luce dei principi descritti si ritiene che le doglianze formulate dal sig. sulla omessa CP_1 notifica degli atti di accertamento prodromici alla ordinanza-ingiunzione opposta e sulla tardiva contestazione della violazione con conseguente estinzione dell'obbligo di pagamento, sono inconsistenti.
L'ordinanza-ingiunzione dell'11.6.2018 trae origine dall'accesso ispettivo iniziato il 4.2.2015 effettuato presso la sede della Pura Progress–Cooperativa Sociale, cui è seguito il verbale interlocutorio del 26.3.2015 e successivamente quello del 19.5.2015 e quello del 25.5.2015 (cfr. all. Par 6 ricorso in appello e all. 10, 11, 12 fasc. di I grado). Conclusi gli accertamenti, è stato formato il verbale unico del 17.8.2015, comunicato al sig. con racc.ta a/r inviata il Controparte_1
24.8.2015 e ricevuta in data 10.9.2015 (all. 7 ricorso in appello e all. 1 fasc. ITL I grado).
Il dies a quo del termine ex art. 14 l. 689/81 va individuato tenendo presente della complessità dell'accertamento al fine di stabilire, secondo i principi recepiti dalla giurisprudenza, quando può ritenersi che l'Amministrazione abbia avuto piena contezza di tutti gli elementi soggettivi e oggettivi necessari per valutare le condotte sanzionabili.
Nella specie va considerato che la verifica ispettiva si è estesa a tutto il personale aziendale e non solo ai tre lavoratori cui sono riferite le contestazioni oggetto dell'ordinanza impugnata. Inoltre, a seguito del verbale interlocutorio in data 26.3.2015, è stata consegnata agli ispettori soltanto parziale documentazione dell'impresa, tra cui il Libro Unico Lavoro riferito ad alcuni lavoratori soltanto e per il limitato periodo dal gennaio 2014 al febbraio 2015 (cfr. verbale unico, pag. 2 e 3). Successivamente, l'Ufficio ha inviato altri due verbali interlocutori (del 19 e 25 maggio 2015, ricevuti dalla ditta rispettivamente in data 29 maggio e 8 giugno del 2015) con i quali ha richiesto, a completamento dell'accertamento, il LUL integrale con decorrenza dalla data di assunzione dei lavoratori
[...]
, , e (verbale interlocutorio del Per_1 Persona_2 Persona_3 Persona_4
19.5.2015) e il LUL integrale di tutti i lavoratori in forza dalla data di inizio attività (verbale interlocutorio del 25.5.2015), a fronte dei quali non è stato prodotto alcun riscontro dalla ditta (né entro il termine di 5 giorni dalla ricezione previsto nei verbali interlocutori, né successivamente). In data 17.8.2015 è stato quindi completato l'accertamento e formato il verbale conclusivo, spedito con racc.ta a/r al il 24.8.2015 e ricevuto il 10.9.2015. Avverso il verbale, il ha CP_1 CP_1 presentato scritti difensivi in data 20.11.2015 che non sono stati ritenuti idonei ad annullare la sanzione, ma a rideterminarla, con emanazione dell'ordinanza ingiunzione opposta n. 552 del 2018, notificata il 13.6.2018 (all. 1 ricorso in appello).
Il in punto di tempestività ex art. 14 cit., ha dedotto che il dies a quo sarebbe da CP_1 individuarsi nel 4.2.2015 (data dell'accesso ispettivo), ovvero in subordine nel 26.3.2015 (data di consegna, da parte della azienda, di parte della documentazione), e che il verbale ispettivo sarebbe stato notificato il 1.10.2015.
In realtà l' ha documentato che il verbale unico è stato notificato al D'Avanzo in data Parte_1
10.9.2015 (all. 7 ricorso in appello). Inoltre, con i verbali interlocutori del 19 e 25 maggio 2015
(ricevuti in data 29 maggio e 8 giugno 2015) è stata richiesta alla azienda la documentazione di cui era stata omessa la consegna in data 26.3.2015, e cioè il LUL integrale dei soggetti indicati e poi di tutti i lavoratori in forza. Il 26.3.2015 infatti, come risulta dal verbale di accertamento conclusivo (e la circostanza non è stata contestata dal ricorrente né da altri preposti della ditta) è stata consegnato soltanto un parziale estratto del LUL dal gennaio 2014 al febbraio 2015 e solo per alcuni lavoratori.
Non può dunque ritenersi, come afferma il D'Avanzo, che al 26.3.2015 l' avesse tutti gli Parte_1 elementi oggettivi e soggettivi necessari per valutare la sussistenza della condotta sanzionabile. Tanto più che, come evidenziato dall' , il caso di specie rientrava in una fattispecie complessa Parte_1 dovendo la verifica estendersi non soltanto ai tre lavoratori in relazione ai quali sono state poi riscontrate le infrazioni ma a tutti i lavoratori.
Atteso anche il mancato riscontro da parte dei soggetti tenuti alla consegna della documentazione, con comportamento in violazione dell'obbligo di esibizione della documentazione, non risulta alcun ritardo da parte dell'Amministrazione nella conclusione degli accertamenti, effettivamente compiuti nel lasso di tempo intercorso tra l'8.6.2015 (data di ricezione del terzo verbale interlocutorio con la richiesta di documentazione integrativa) e il 17.8.2015 (data di formazione del verbale unico), lasso di tempo congruo e ragionevole per valutare il materiale probatorio a disposizione al fine di avere una conoscenza sufficientemente certa degli addebiti da contestare e delle sanzioni applicabili.
L'accertamento non potrebbe mai dirsi comunque compiuto in data 26.3.2015, perché all'epoca mancava il deposito della documentazione integrale necessaria per verificare la sussistenza delle violazioni in relazione alle dimensioni della verifica da compiere. Nemmeno al precedente 25.5.2015 può ancorarsi il termine de quo, perché l'Amministrazione, avendo formulato la richiesta di integrazione, non poteva avere contezza di tutti gli elementi necessari, restando in attesa del riscontro, nel termine concesso (5 giorni dalla ricezione), al terzo verbale interlocutorio ricevuto dalla parte in data 8.6.2015. Scaduto inutilmente il termine di 5 giorni previsto nel terzo verbale interlocutorio di giugno 2015 (ossia il 13.6.2015), l'Ufficio sulla base della documentazione acquisita ha accertato le violazioni descritte nel verbale unico del 17.8.2015, comunicato al D'Avanzo il 10.9.2015, e quindi entro il termine di 90 giorni in esame.
In ogni caso, si ribadisce che l'accertamento non può ritenersi concluso prima del 13 giugno 2015, quando sono scaduti i 5 giorni previsti nel terzo verbale interlocutorio per l'invio all'Ufficio della documentazione integrativa richiesta. Inoltre va aggiunto che il termine ex art. 14 L. 689/1981 è di decadenza, e non di prescrizione, per cui rileva il momento ancora precedente della spedizione del verbale unico all'interessato (nella specie in data 24.8.2015, come dedotta da e non contestato Pt_2 da controparte).
Le ulteriori doglianze del ricorrente, odierno appellato, assorbite nella decisione impugnata, sono altrettanto infondate.
In particolare il D'Avanzo vorrebbe far discendere dalla circostanza che il datore di lavoro sia una cooperativa, l'insussistenza del rispetto degli obblighi lavorativi cui sono tenute le società commerciali. La deduzione è inconsistente atteso che non vi è alcuna norma che preveda una deroga o esimente agli obblighi in questione per la circostanza di essere costituiti in cooperativa.
Quanto alla fondatezza dell'accertamento e alle violazioni contestate, il ricorrente non ha negato gli addebiti nella loro realizzazione in fatto, essendosi limitato ad invocare - come già osservato - la sussistenza dell'esimente. In ogni caso, con il verbale conclusivo del 17.8.2015 è stata contestata l'omessa registrazione sul Libro Unico del Lavoro dei dati relativi a tre lavoratori ( , Persona_2
e ) e alle loro prestazioni. La violazione contestata è provata dal Persona_3 Persona_1 verbale unico del 17.8.2015, dalla documentazione ivi richiamata acquisita dalla Amministrazione e prodotta in giudizio e dalle dichiarazioni rese dai lavoratori interessati (doc. 5, 6 e 7 ricorso in appello).
Vanno richiamati i principi affermati dalla S.C. sul valore probatorio dei verbali redatti dagli ispettori del lavori e dai funzionari degli enti previdenziali:
-“I verbali redatti dai funzionari degli enti previdenziali e assistenziali o dell'Ispettorato del lavoro fanno piena prova dei fatti che i funzionari stessi attestino avvenuti in loro presenza o da loro compiuti, mentre, per le altre circostanze di fatto che i verbalizzanti segnalino di avere accertato (ad esempio, per le dichiarazioni provenienti da terzi, quali i lavoratori, rese agli ispettori) il materiale probatorio è liberamente valutabile e apprezzabile dal giudice, unitamente alle altre risultanze istruttorie raccolte o richieste dalle parti” (Cass. 9251 del 2010);
-“Nel giudizio di opposizione avverso l'ordinanza ingiunzione irrogativa di sanzione amministrativa, il verbale di accertamento dell'infrazione fa piena prova, fino a querela di falso, con riguardo ai fatti attestati dal pubblico ufficiale rogante come avvenuti in sua presenza e conosciuti senza alcun margine di apprezzamento o da lui compiuti, nonché quanto alla provenienza del documento dallo stesso pubblico ufficiale ed alle dichiarazioni delle parti, mentre la fede privilegiata non si estende alla verità sostanziale di tali dichiarazioni o alla fondatezza di apprezzamenti o valutazioni del verbalizzante. In riferimento a tali ultimi contenuti il documento non è tuttavia privo di efficacia probatoria, dovendo il giudice di merito prenderli comunque in esame e, facendo uso dei poteri discrezionali di apprezzamento della prova che la legge gli attribuisce, valutarli nel complesso delle risultanze processuali” (Cass. n. 9919 del 2006);
-“I verbali redatti dai funzionari degli enti previdenziali e assistenziali o dell'Ispettorato del lavoro fanno fede fino a querela di falso, ai sensi dell'art. 2700 cod. civ., solo relativamente alla loro provenienza dal sottoscrittore, alle dichiarazioni a lui rese ed agli altri fatti che egli attesti come avvenuti in sua presenza o da lui compiuti, mentre, per quanto riguarda le altre circostanze di fatto che egli segnali di avere accertato nel corso dell'inchiesta per averle apprese da terzi o in seguito ad altre indagini, i verbali, per la loro natura di atto pubblico, hanno un'attendibilità che può essere infirmata solo da una specifica prova contraria. Il materiale raccolto dal verbalizzante deve, quindi, essere liberamente apprezzato dal giudice, il quale può valutarne l'importanza ai fini della prova, ma non può attribuirgli il valore di vero e proprio accertamento addossando all'opponente l'onere di fornire la prova dell'insussistenza dei fatti contestatigli” (Cass. n. 15702 del 2004). Come è noto, inoltre, l'onere di provare i presupposti della pretesa contributiva grava sulla amministrazione titolare del credito.
Nella specie, le contestazioni in discussione sono basate sulle dichiarazioni rese dai lavoratori nell'imminenza dell'accesso e sulla documentazione esibita e quella risultante dalle banche dati. La ditta, peraltro, non ha fornito alla Amministrazione né ha prodotto in giudizio documentazione idonea a smentire gli addebiti accertati.
Per le ragioni descritte, che assorbono gli ulteriori motivi di gravame formulati dall'appellante, la domanda va accolta e, in riforma della sentenza impugnata, va respinto il ricorso di primo grado e confermata l'ordinanza ingiunzione opposta.
Le spese del doppio grado vanno poste a carico del sig. soccombente e liquidate, in favore CP_1 di parte appellante, come da successivo dispositivo, non potendosi ravvisare quelle particolari situazioni solo in presenza delle quali, a mente dell'art.92 c.p.c. nuova formulazione applicabile ratione temporis al presente procedimento, è possibile disporre la compensazione delle spese di lite.

P.Q.M.

La Corte così provvede:
-accoglie l'appello per quanto di ragione e per l'effetto, in riforma dell'impugnata sentenza, respinge il ricorso di primo grado;

-condanna alla refusione, in favore dell' , Controparte_1 Parte_1 delle spese del doppio grado di giudizio che liquida, quanto al primo grado, in euro 886,00 e, quanto al secondo grado, in euro 962,00, oltre rimborso spese generali, Iva e Cpa come per legge.
Napoli, 10/02/2025
Il Consigliere estensore Il Presidente Dr.ssa Laura Laureti Dr.ssa Rosa RD TO