Pubblicato il 27/02/2026

N. 00263/2026 REG.PROV.COLL.

N. 00745/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia

(Sezione Terza)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 745 del 2025, integrato da motivi aggiunti, proposto da
AI s.p.a., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Saverio Profeta e Ciro Testini, con domicili digitali come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Presidenza del Consiglio dei Ministri e Struttura di missione ZES (Zone economiche speciali), in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentati e difesi dall'Avvocatura Distrettuale dello Stato di Bari, domiciliataria ex lege in Bari, alla via Melo, 97;
Comune di Ruvo di Puglia (BA), in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall'avv. Nino Sebastiano Matassa, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per l'annullamento e/o la declaratoria di nullità e/o la disapplicazione

- del Piano strategico del commercio , redatto ai sensi dell'art. 12 della Legge regionale n. 24/2015, approvato con delibera di Consiglio comunale n. 1 del 12.2.2025 (pubblicata sull'albo pretorio dal 20.2.2025 all'8.3.2025);

- nonché di ogni atto connesso, presupposto e consequenziale;

Sui motivi aggiunti presentati in data 28.7.2025 per l’annullamento:

- della determinazione negativa della conferenza di servizi, ex art. 14- ter e ss legge n. 241/1990, del 30.5.2025 (ID pratica 07390770720-09102024-1823), per l’istanza di autorizzazione unica, ai sensi dell’art. 15 decreto-legge 19.9.2023, n. 124 conv., con mod., dalla legge 13.11.2023, n. 162, avente ad oggetto la “ Realizzazione di Media Struttura di Vendita in variante urbanistica ” nel Comune di Ruvo di Puglia, alla via Martiri delle Foibe n. 19, avanzata da AI s.r.l., comunicata in data 3.6.2025; - della dichiarazione di chiusura negativa della conferenza di servizi prot. n. 132399 del 12.5.2025 adottata dal RUP; - della proposta di “ determina negativa alle osservazioni presentate dalla AI ai fini del superamento del preavviso di rigetto all’istanza di autorizzazione unica ” del 15.5.2025;

- di ogni atto presupposto, connesso, consequenziale, e, in particolare, dei pareri contrari resi dal Comune di Ruvo di Puglia in data 8.11.2024, 11.12.2024, 30.12.2024, 6.3.2024;

- e, per la disapplicazione, o, in subordinata, per l’accertamento dell’abrogazione implicita, per effetto dell’art. 31, comma 2, decreto-legge n. 201/2011, delle previsioni – per quanto d’interesse, e, dunque, nello specifico, dell’art. 28 NTA – del vigente PRG del Comune di Ruvo di Puglia (BA);

Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio della Presidenza del Consiglio dei Ministri, della Struttura di missione ZES (Zone economiche speciali) e del Comune di Ruvo di Puglia;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 15 gennaio 2026 il dott. OR VA e uditi per le parti i difensori gli avvocati Ciro Testini e Saverio Profeta, per la ricorrente, e l'avv. Nino Matassa, per il Comune resistente;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1.- Assume la ricorrente di essere società leader in Italia nella distruzione alimentare e che, con istanza del 4 gennaio 2024, ha presentato alla ZES interregionale adriatica Puglia-Molise, apposita istanza di “Autorizzazione unica” (art. 15 decreto-legge 19 settembre 2023, n. 124, conv., con mod., dalla legge 13 novembre 2023, n. 162), avendo la volontà di realizzare una media struttura di vendita (M3), in variante urbanistica, nel Comune di Ruvo di Puglia, con superficie pari a mq. 2.000, che il vigente PRG non prevede né consente in ambito comunale.

In fatto, lamentava a più riprese di non poter realizzare nel Comune la struttura commerciale di medie dimensioni, classificata M3, in base alla legge reg. 16 aprile 2015, n. 24; indi impugnava, con ricorso introduttivo, il Piano strategico del commercio, e, con motivi aggiunti, la determinazione di diniego della ZES, a seguito dell’indetta apposita conferenza di servizi.

In diritto, le impugnative censuravano: i) vizi inerenti la violazione degli artt. 26 e 50 TFUE e della “direttiva servizi” 2006/123/CE (cd. OL) e del d.lgs. n. 59/2010 di recepimento e di alcune disposizioni normative statali e regionali in materia urbanistica e del commercio (art. 18 legge reg. n. 24/2015, art. 6 reg. reg. n. 11/2018, giudicato T.A.R. Puglia, sez. III n. 562/2015, artt. 1 ss. d.lgs. n. 114/1998, art. 31 decreto-legge n. 201 del 2011) nonché l’eccesso di potere per vizi di motivazione, sviamento e contraddittorietà; ii) svariati e ridondanti vizi inerenti la conclusione della conferenza di servizi, quanto alla ponderazione delle posizioni prevalenti, all’applicazione degli artt. 1, 2, 2- bis , 3, 14 e ss. legge n. 241/1990, alla violazione degli artt. 14 e 15 decreto-legge n. 124/2023, alla violazione di svariati principi sull’attività amministrativa, l’eccesso di potere per difetto dei presupposti e travisamento, la violazione degli artt. 23, 41 e 117 Cost., della direttiva 2006/123/CE (in particolare degli artt. 9, 10, 13 co. 1, 2 e 3, artt. 14 e 15), la violazione degli artt. 10, 11, 15, 71 d.lgs. n. 59/2010 e dell’art. 3 decreto-legge n. 138/2011, dell’art. 31, decreto-legge n. 201/2011, dell’art. 1 e 31 decreto-legge n. 1/2012, degli artt. 14 e 15 decreto-legge n. 124/2023, infine l’eccesso di potere per sviamento, irrazionalità e contraddittorietà manifesta.

2.- Si costituivano, in via successiva, sia l’intimato Comune di Ruvo di Puglia sia la Presidenza del Consiglio dei ministri (Struttura di missione ZES), i quali depositavano gli atti del procedimento e resistevano funditus , avversando tutte le tesi giuridiche della società ricorrente. Segnatamente, l’Ente territoriale subito poneva in evidenza una zona E/1 “rurale”, nonché l’estraneità del progetto di natura commerciale al perimetro delle competenze della ZES.

3.- Scambiati ulteriori documenti, memorie e repliche, alla fissata udienza pubblica, dopo ampia discussione, la causa veniva trattenuta in decisione.

4.- Il ricorso e i motivi aggiunti sono infondati.

Il Comune di Ruvo di Puglia ha approvato il Piano strategico del commercio , all’esito di approfondita analisi del tessuto urbano e commerciale locale. Tale Piano ha recepito e confermato le previsioni del recente PRG, il quale contempla l’apertura delle medie strutture di vendita (M1 e M2) soltanto nella zona B5 del PRG (come anche in precedenza previsto), mentre non consente affatto l’insediamento di medie strutture di vendita di tipo M3.

Il Piano strategico del commercio consente in realtà la localizzazione in ambito comunale delle medie strutture di vendita commerciali: in particolare sono consentite le strutture M1 (con superficie da 251 a 600 mq.) ed M2 (con superficie da 601 a 1.500 mq.), che possono essere localizzate nella zona B5, ritenuta a tal fine urbanisticamente più idonea. La scelta di non consentire la localizzazione delle strutture di vendita più grandi (M3 da 1.501 mq. a 2.500 mq.) in un comune dalle piccole dimensioni (circa 25.000 abitanti) non è dunque espressione di una decisione anticoncorrenziale, ma è frutto di valutazioni di natura urbanistica e territoriale.

Vieppiù l’intervento proposto ricade in zona territoriale omogenea “E/1 - Rurale”, la cui disciplina invero ammette solo costruzioni confacenti alla ruralità. Ne consegue che l’istanza presentata dalla società ricorrente si pone in contrasto con le vigenti pianificazione urbanistica e programmazione commerciale, sia per la localizzazione in zona agricola, sia per la tipologia di media struttura (M3) che si vorrebbe realizzare.

Ciò stante, il RUP, in seno alla conferenza di servizi, ha evinto come il progetto presentato sia in contrasto con la disciplina del commercio, fatta propria dal PRG e dal documento strategico del commercio, approvato con delibera n. 1 del 12 febbraio 2025, che escludono l’insediamento di media struttura di vendita di tipo M3, nell’intero territorio comunale; stando un tale assetto di pianificazione e di programmazione ostativa, la ZES ha ritenuto che: “ l’effetto di variante automatica del titolo autorizzatorio unico ex art. 15 comma 5 D.L. 124/2023 non [è] invocabile nei confronti degli strumenti di pianificazione urbanistica e programmazione commerciale strategica approvati in virtù del D.Lgs 114/1998 e della relativa Legge Regionale di indirizzo ”.

In effetti, l’art. 14, comma 1, decreto-legge 19 settembre 2023, n. 124, conv., con mod., dalla legge13 novembre 2023, n. 162, in materia di ZES, fa, ad ogni modo, “ […] salvo […] quanto previsto dal [d.lgs.] 31 marzo 1998, n. 114, in materia di disciplina del commercio ”, di cui il Piano strategico del commercio opinato, costituisce applicazione, a mezzo della legislazione regionale, con riferimento ai progetti inerenti alle attività economiche ovvero all'insediamento di attività industriali, produttive e logistiche. L’art. 14 decreto-legge dunque non prevede affatto che l’autorizzazione unica, che peraltro può essere rilasciata previ accertamenti anche in punto di VIA (valutazione di impatto ambientale), possa derogare alle previsioni in materia di disciplina del commercio.

Difatti, l’art. 15 (Autorizzazione unica) , al comma 1, del decreto-legge de quo precisa che “ Coloro che intendono avviare attività economiche, ovvero insediare attività […] produttive e logistiche all'interno della ZES unica, presentano la relativa istanza […] allegando la documentazione e gli eventuali elaborati progettuali previsti dalle normative di settore, per consentire alle amministrazioni competenti la compiuta istruttoria tecnico-amministrativa, […] ”; mentre, al comma 5, stabilisce che “ La determinazione motivata di conclusione della conferenza di servizi sostituisce ogni […] autorizzazione, […] e consente la realizzazione di tutte le opere […]. Ove necessario, […] costituisce variante allo strumento urbanistico e comporta la dichiarazione di pubblica utilità, urgenza ed indifferibilità dell'intervento [e] comprende […] la valutazione di impatto ambientale e i titoli abilitativi rilasciati per la realizzazione e l'esercizio del progetto ”.

Non v’è all’evidenza alcun automatismo tra la presentazione di una domanda di autorizzazione ZES e alcuna anelata variante urbanistica, che può nel caso conseguire se l’intervento sia conforme a tutti i requisiti e presupposti previsti dalle normative di settore e dalla programmazione del commercio. Peraltro, nella fattispecie concreta, si tratterebbe di incidere su un suolo, che è tipizzato “E/1” zona “rurale”.

Quanto alla legittimità della determinazione negativa della conferenza di servizi, va rilevato che hanno espresso parere negativo tutti gli entri territoriali coinvolti e portatori degli interessi prevalenti, afferenti all’ordinato assetto del territorio e delle attività ivi esprimibili, ossia il Comune di Ruvo di Puglia e la Regione Puglia nelle sue due strutture competenti per materia (Dipartimento ambiente, paesaggio e qualità urbana, con due note del 17.12.2024 e del 6.5.2025, e il Dipartimento sviluppo economico, con nota del 17.12.2024). Mentre, altri pareri espressi (Vigili del Fuoco, ARPA, settore viabilità del Comune di Ruvo di Puglia) attengono a profili tecnici settoriali (prevenzione incendi, agenti fisici e viabilità), che possono assumere rilevanza non sull’ an del progetto, bensì sul quomodo , e, dunque, esclusivamente nella fase successiva alla decisione inerente la realizzabilità della struttura.

La Struttura di missione ZES ha quindi correttamente e logicamente ritenuto prevalente il peso dei pareri comunali e regionali, in quanto enti pubblici territoriali portatori degli interessi prevalenti e assorbenti ogni altra questione di dettaglio.

Condividendosi la posizione assunta dal Comune, una tale impostazione pianificatoria urbanistica e programmatoria commerciale è in sintonia con le caratteristiche del (piccolo) Comune di Ruvo di Puglia e rientra nell’ambito della potestà pianificatoria , che assegna all’ente territoriale comunale – com’è pacifico in giurisprudenza ( ex multis : Cons. St., sez. IV, 20 marzo 2019, n. 2680) – ampia discrezionalità, anche tecnica, nel dimensionare nel miglior modo possibile la capacità edificatoria esprimibile. Vieppiù i parametri e i criteri seguiti emergono dalla piana lettura degli atti impugnati.

Da ultimo, è stato ritenuto che il disegno urbanistico manifestato da uno strumento di pianificazione generale, o da una sua variante, rappresenta l'espressione del potere pianificatorio caratterizzato da ampia discrezionalità, che raffigura, oltreché scelte strettamente riguardanti l'organizzazione edilizia del territorio, anche scelte più ampie che si riferiscono al comprensivo quadro delle possibili opzioni inerenti lo sviluppo socio-economico (così Cons. St., sez. IV, 22 settembre 2025, n. 7441; sez. IV, 28 gennaio 2025, n. 641; sez. IV, 17 luglio 2024, n. 6427). Certo non trapelano scelte di pianificazione urbanistica affette da illogicità abnorme o da valutazioni, che appaiono ictu oculi sproporzionate o basate su erronei presupposti di fatto (così Cons. St., sez. V, 21 giugno 2023, n. 6086), né il controllo giurisdizionale su tali atti può superare il riscontro di evidenti elementi di illogicità e irrazionalità, anche perché, non è richiesta una specifica motivazione, in quanto gli atti di pianificazione urbanistica sono, ai termini dell’art. 2, comma 2, legge n. 241 del 1990, atti amministrativi generali ( ex multis : Cons. St., sez. VII, 2 gennaio 2024, n. 7).

Né il richiamo alla direttiva servizi 2006/123/CE (cd. OL ) val ex se a superare qualsivoglia potestà pianificatoria urbanistico-edilizia o di programmazione commerciale, purché queste non si svolgano in modo da ledere ingiustificatamente la concorrenza o siano discriminatorie.

Difatti, è stato chiarito in giurisprudenza che, anche a seguito della direttiva 2006/123/CE, relativa ai servizi nel mercato interna (come recepita dal d.lgs. 26 marzo 2010, n. 59), gli interessati non possono accampare un incondizionato diritto all'esercizio dell'iniziativa economica. La disciplina UE non può essere intesa in senso assoluto come primazia del diritto di stabilimento delle imprese ad esercitare sempre e comunque l'attività economica, dovendo anche tale libertà economica confrontarsi con il potere, demandato alla pubblica amministrazione, di pianificazione urbanistica degli insediamenti, ivi compresi quelli produttivi e commerciali (così Cons. St., sez. VII, 24 giugno 2024, n. 5589; T.A.R. Lombardia, sez. II, 9 agosto 2022, n. 1900).

Né che il Comune si sia determinato ad approvare il Piano strategico del commercio, ai sensi dell'art. 12 della legge della Regione Puglia 16 aprile 2015, n. 24 (“Codice del commercio”), con ritardo, vale poi a superare le disposizioni dei piani urbanistici territoriali. Il dictum , di cui alla sentenza del T.A.R. Puglia, sez. III, n. 562 del 2015, risalente a dieci anni or sono, è stato superato sia dalla sopravvenuta normativa regionale sia dalla successiva espressione della potestà pianificatoria urbanistico-edilizia e di programmazione commerciale, inoltre detta sentenza accoglieva il gravame essenzialmente per difetto di istruttoria e motivazione illo tempore rilevati e non pregiudicava l’attività programmatoria successiva.

Va a questo punto presa in esame la disciplina sul commercio, anche nelle sue interrelazioni con la disciplina della pianificazione urbanistica.

Il d.lgs. 31 marzo 1998, n. 114 (“ Riforma della disciplina relativa al settore del commercio ”) prevede, all’art. 1, che, con detto decreto normativo, sono stabiliti “ i principi e le norme generali sull'esercizio dell'attività commerciale ”, all’art. 6, comma 1, che le regioni definiscono “ gli indirizzi generali per l'insediamento delle attività commerciali ”, all’art. 6, comma 2, che le regioni “ fissano i criteri di programmazione urbanistica riferiti al settore commerciale ”, all’art. 6, commi 5 e 6, che le regioni “ stabiliscono il termine […] entro il quale i comuni sono tenuti ad adeguare gli strumenti urbanistici generali e attuativi e i regolamenti di polizia locale alle disposizioni di cui al presente articolo ” e che “ In caso di inerzia da parte del comune, le regioni provvedono in via sostitutiva adottando le norme necessarie, che restano in vigore fino alla emanazione delle norme comunali ”.

Come ha ricordato la sentenza della Corte cost. 9 marzo 2007, n. 64 “ Le norme regionali che regolano la distribuzione commerciale rientrano nella materia del commercio, di competenza regionale residuale nel novellato art. 117 della Costituzione e debbono conformarsi ai principi desumibili dal decreto legislativo 31 marzo 1998, n. 114 (“Riforma della disciplina relativa al settore del commercio, a norma dell’articolo 4, comma 4, della L. 15 marzo 1997, n. 59”) ”; inoltre che “ Tra gli obiettivi in funzione dei quali il citato decreto ha stabilito che «le Regioni definiscono gli indirizzi generali per l’insediamento delle attività commerciali» (indicati all’art. 6) vi è quello di «favorire gli insediamenti commerciali destinati al recupero delle piccole e medie imprese già operanti sul territorio interessato» (così la lettera f), «anche al fine di salvaguardare i livelli occupazionali reali e con facoltà di prevedere a tale fine forme di incentivazione») ”.

In Puglia, in dichiarata attuazione del d.lgs. 31 marzo 1998, n. 114, è stata dapprima approvata la legge reg. 4 agosto 1999, n. 24 (“ Principi e direttive per l'esercizio delle competenze regionali in materia di commercio ”), che poi è stata sostituita dalla legge reg. 1° agosto 2003, n. 11 (recante la “ Nuova disciplina del commercio ”), a sua volta abrogata dall’art. 63 della (nuova) legge reg. 16 aprile 2015, n. 24 (recante il vigente “ Codice del commercio ”). Il gravame oggetto di delibazione da parte dell’odierno Collegio è stato posto vigente quest’ultima legge regionale.

L’art. 2, comma 1, lett. e) , legge reg. n. 24/2015 stabilisce che essa: “[...] nel rispetto della normativa comunitaria e delle disposizioni legislative dello Stato in materia di tutela della concorrenza, persegue le seguenti finalità: […] l’equilibrio funzionale e insediativo delle strutture commerciali in rapporto con l’uso del suolo e delle risorse territoriali, in raccordo con le disposizioni della legge regionale 31 maggio 1980, n. 56 (Tutela ed uso del territorio) e della legge regionale 27 luglio 2001, n. 20 (Norme generali di governo e uso del territorio) […] ”; del pari l’art. 4, comma 1, lett. j) , legge reg. citata prevede che si intendono per: “ motivi imperativi d’interesse generale: ragioni di pubblico interesse, tra i quali […] la tutela dell’ambiente, incluso l’ambiente urbano […] ”;

L’art. 12, comma 1, legge reg. prevede che i comuni, per l’esercizio delle funzioni di loro competenza, si dotino (attraverso un atto unico o con più provvedimenti coordinati) del documento strategico del commercio , il quale, come espressamente precisato al comma 4, lett. a) , definisce “[…] i parametri per la graduazione e le modalità attuative delle aree urbanisticamente idonee per l’insediamento di medie strutture di vendita e delle strutture di interesse locale. Le previsioni sono articolate secondo i settori merceologici, le tipologie dimensionali e le modalità insediative ”, tant’è che, come meglio precisato all’art. 18 (Pianificazione territoriale e urbanistica degli insediamenti commerciali) della medesima legge reg., i comuni “ individuano le aree idonee all’insediamento di strutture commerciali attraverso i propri strumenti urbanistici, in conformità alle finalità di cui all’articolo 2 [tra cui v’è la tutela dei consumatori, la trasparenza del mercato e della concorrenza, l’equilibrio funzionale e insediativo], con particolare riferimento al dimensionamento della funzione commerciale nelle diverse articolazioni previste all’articolo 16 ” e, vieppiù, al comma 2, che “ L’insediamento di grandi strutture di vendita e di medie strutture di vendita di tipo M3 è consentito solo in aree idonee sotto il profilo urbanistico e oggetto di piani urbanistici attuativi anche al fine di prevedere le opere di mitigazione ambientale, di miglioramento dell’accessibilità e/o di riduzione dell’impatto socio economico, ritenute necessarie ”.

L’art. 16 declina la classificazione delle strutture commerciali che, quanto a tipologie dimensionali, possono essere: a) esercizi di vicinato; b) medie strutture di vendita (M1: superficie di vendita da 251 fino a 600 mq; 2) M2: superficie di vendita da 601 a 1.500 mq; 3) M3: superficie di vendita da 1.501 a 2.500 mq; c) grandi strutture di vendita: superficie di vendita superiore ai 2.500 mq).

Infine, l’art. 20, comma 3, della legge reg. “Codice di commercio” (come modificato dall’art. 12, comma 1, legge reg. 9 aprile 2018, n. 12), precisa, inequivocabilmente, che “ L’attività di vendita è esercitata nel rispetto dei regolamenti locali di polizia urbana, annonaria e igienico-sanitaria, di sicurezza alimentare, dei regolamenti edilizi, delle norme urbanistiche e di sicurezza, nonché di quelle relative alle destinazioni d’uso ”.

Ciò riportato, va ribadito che, ai sensi dell’art. 12, comma 1, della (nuova) legge della Regione Puglia 16 aprile 2015, n. 24 (“Codice del commercio”): “ I comuni per l’esercizio delle funzioni di loro competenza, consultate le organizzazioni di cui all’articolo 3 [le rappresentanze degli enti locali, la Consulta regionale consumatori e utenti e le associazioni delle imprese del commercio e delle organizzazioni sindacali dei lavoratori], si dotano […] del documento strategico del commercio […] ” il quale – è bene sottolinearlo – può consistere in “ un atto unico ” o in “ più provvedimenti fra loro coordinati ”; un tal strumento, dunque, dal contenuto complesso ed indicativo delle attività commerciali esprimibili in un dato territorio, costituisce atto di programmazione di maggior dettaglio (riguardo alle attività commerciali), rispetto all’atto di pianificazione generale urbanistico-edilizio, in coordinazione del quale va predisposto e giammai può superare quest’ultimo.

Va ricordato che, in conformità a consolidati dettami delle scienze organizzative, il legislatore, in verità, ha elaborato, quanto alle attività umane abitative e produttive, che possono dispiegarsi su un dato territorio (in modo ordinato, funzionalmente integrato e conforme al decoro urbano), una disciplina conformativa , che si staglia via via nell’adozione e nell’approvazione di atti amministrativi generali, che pongono, nell’interesse pubblico generale (dalla dimensione più generale a quella più particolare): i) la (generale) pianificazione urbanistica ; ii) la (intermedia) pianificazione esecutiva (di dettaglio); iii) diverse tipologie e forme di programmazione , tra cui v’è quella del commercio. Tutti detti atti vanno letti in modo sistematico, integrato e coerente, senza che sia possibile evincere tra gli stessi antinomie, svolgendo tutti all’unisono la fondamentale funzione di ordinato assetto del territorio e delle attività umane insediate e/o insediabili.

Va inoltre considerato che, seppur il Regolamento reg. 10 settembre 2018, n. 11 (di attuazione della legge reg. n. 24 del 2015), all’art. 6, comma 1, ha inteso prevedere che “ Fino a quando i comuni non abbiano provveduto all’adeguamento degli strumenti urbanistici ai sensi dell’articolo 18 della legge [legge reg. n. 24 del 2015] sono da considerare compatibili urbanisticamente le aree aventi i seguenti requisiti: a) Per medie strutture di vendita di tipo M1 e M2: aree in cui sia prevista negli strumenti urbanistici comunali, una destinazione d’uso commerciale, con esclusione di aree che, per dimensioni e capacità insediative, si possano configurare come aree commerciali integrate. […] / 2. Fino all’adeguamento degli strumenti urbanistici, le strutture commerciali esistenti legittimamente insediate sono considerate urbanisticamente idonee entro i limiti della tipologia dimensionale e dei settori merceologici autorizzati. / 3. Le aree individuate come idonee ai sensi dei commi precedenti dovranno comunque essere in possesso dei requisiti di cui agli artt. 2 e 5 [ossia di standard D.M. 1444/68 e di parcheggi pertinenziali] e risultare compatibili con i piani regionali sovraordinati vigenti (ad esempio Piano Paesaggistico Territoriale (PPTR), Piano di Tutela delle Acque (PTA), Piano Assetto Idrogeologico (PAI), ecc.) ”, trattasi – con tutta evidenza – di disposizione transitoria e di raccordo, che, peraltro, è oramai stata superata, nel suo spazio residuale di applicazione teorica, dall’approvata variante e dalla oramai vigente programmazione commerciale, che si avversano con le impugnative oggetto di odierna delibazione.

Per altro verso, il previgente regolamento reg. 28 aprile 2009, n. 7 (recante “ Requisiti e procedimenti per l'insediamento di medie e grandi strutture in vendita ”), allorché, all’art. 8, aveva previsto che: “ Fino a quando i comuni non abbiano provveduto all’adeguamento degli strumenti urbanistici di cui all’art. 12 della legge [individuazione di aree idonee all’insediamento delle strutture commerciali] sono comunque da considerare compatibili urbanisticamente le aree aventi i seguenti requisiti: a) Per medie strutture di vendita di tipo M1 e M2: aree in cui sia comunque prevista negli strumenti urbanistici comunali, una destinazione d’uso commerciale, con esclusione di aree che, per dimensioni e capacità insediative, si possano configurare come aree commerciali integrate; […] / 2. Fino all’adeguamento degli strumenti urbanistici, le strutture commerciali esistenti legittimamente insediate, sono considerate urbanisticamente idonee entro i limiti della tipologia dimensionale e dei settori merceologici autorizzati ” va inteso come recante disposizioni confermative delle prescrizioni previste dai piani regolatori vigenti e nulla di più, in attesa dell’adozione del piano commerciale.

Piano commerciale, che, per il disposto normativo regionale, ora racchiuso nell’apposito “Codice di commercio”, di cui all’art. 12, comma 1, legge reg. n. 24 del 2015, può vieppiù assumere anche forma graduale e consistere in più atti successivi coordinati, perché così è previsto dalla stessa disciplina tracciata nella legge regionale.

Né ha pregio il richiamo alle norme generali in materia di liberalizzazione del mercato che, in verità, pur affermando la necessità di una maggiore apertura, con la coeva eliminazione delle disposizioni vincolistiche o inutilmente restrittive, confermano le vigenti potestà pianificatorie e programmatorie, che però vanno esercitate nel senso di non precludere arbitrariamente attività e/o di non dar origine a discriminazioni tra gli operatori economici.

Il decreto-legge 6 dicembre 2011, n. 201, conv., con mod., dalla legge 22 dicembre 2011, n. 214, come successivamente modificato, all’art. 31 (Esercizi commerciali) , comma 2, dopo aver declamato in generale che “ […] costituisce principio generale dell'ordinamento nazionale la libertà di apertura di nuovi esercizi commerciali nel territorio senza contingenti, limiti territoriali o altri vincoli di qualsiasi altra natura, esclusi quelli connessi alla tutela della salute, dei lavoratori, dell'ambiente e dei beni culturali, nonché alla salvaguardia della sicurezza, del decoro urbano o delle caratteristiche commerciali specifiche dei centri storici o di delimitate aree commerciali ”, nella seconda parte della disposizione pur prevede che “ Per tali finalità le regioni […] e i comuni, […] possono prevedere, d'intesa con le associazioni degli operatori e senza discriminazioni […], limitazioni all'insediamento di determinate attività commerciali in talune aree […] ”, com’è per l’appunto avvenuto nel caso di specie, nell’esercizio della discrezionalità consentita al Comune resistente.

Orbene, alla piana lettura degli atti di approvazione sia della variante urbanistica sia dello strumento di programmazione, che si avversano, come anche degli atti connessi, emerge come gli stessi siano stati supportati da un’ampia istruttoria e che indichino razionali e coerenti precetti, per quanto può importare per una cittadina di circa 25.000 abitanti. Non trapela, dunque, alcun vizio di legittimità, né la discrezionalità esercitata nella complessa redazione degli stessi trasmoda nell’eccesso di potere, sotto i profili denunciati.

In ultima analisi, non dimostrano nel loro insieme le impugnative proposte in qual modo specifico e illogico la disciplina urbanistico-edilizia e del commercio approvata leda in qualche modo l’art. 10 della direttiva 2006/123/CE, atteso anche che la predetta direttiva ha come finalità precipua, come evocata all’art. 1, paragrafo 1, quella di stabilire “ le disposizioni generali che permettono di agevolare l’esercizio della libertà di stabilimento dei prestatori nonché la libera circolazione dei servizi, assicurando nel contempo un elevato livello di qualità dei servizi stessi ”, contrastando forme di scarsa trasparenza, discriminazione e arbitrarietà.

Per la verità, la direttiva 2006/123/CE contempla, tra i “Considerando”, che guidano l’interprete nella più corretta ricostruzione ermeneutica delle sue disposizioni, che, tra i “ motivi imperativi di interesse generale ”, che ammettono forme di limitazione dell’iniziativa economica, possano esservi sia “ la pianificazione urbana ” sia “ le regolamentazioni edilizie ” degli Stati membri (“Considerando” n. 9), unitamente all’esigenza della “ protezione dell'ambiente e dell'ambiente urbano, compreso l'assetto territoriale in ambito urbano e rurale ” (“Considerando” n. 40)”.

Expressis verbis , al “Considerando n. 9”, è detto che: “ La presente direttiva si applica unicamente ai requisiti che influenzano l’accesso all’attività di servizi o il suo esercizio. Pertanto essa non si applica a requisiti come […] la pianificazione urbana e rurale, le regolamentazioni edilizie [che] devono essere rispettate dai prestatori nello svolgimento della loro attività economica, alla stessa stregua dei singoli che agiscono a titolo privato ”.

In definitiva, le disposizioni della direttiva 2006/123/CE, che sono funzionali ad assicurare la libertà di prestazione di servizi, non sono idonee a superare o elidere in alcun modo le disposizioni della pianificazione della trama urbanistico-edilizia, né le ulteriori disposizioni (anche di matrice UE), che hanno la funzione di salvaguardare il più equilibrato assetto territoriale, sociale ed ambientale della comunità insediata in un dato territorio.

6.- In conclusione, per le sopra esposte motivazioni, il ricorso e i motivi aggiunti vanno respinti.

7.- Le spese del giudizio seguono la soccombenza e sono liquidate come in dispositivo.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia (sezione terza), definitivamente pronunciando sul ricorso e sui motivi aggiunti, come in epigrafe proposti, li respinge.

Condanna la società ricorrente al pagamento delle spese di giudizio, in favore della Presidenza del Consiglio dei ministri - Struttura di missione ZES e del Comune di Ruvo di Puglia (BA), che si liquidano in €. 3.000,00, per ciascuna parte, per totali €. 6.000,00, oltre accessori di legge.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Bari nella camera di consiglio del giorno 15 gennaio 2026 con l'intervento dei magistrati:

NZ DA, Presidente

Desirèe Zonno, Consigliere

OR VA, Primo Referendario, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
OR VA	NZ DA

IL SEGRETARIO