CORTE DI APPELLO DI PALERMO REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
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La Corte di Appello di ER, sezione controversie di lavoro, previdenza ed assistenza, composta dai signori magistrati :
1) Dott. Michele De Maria - Presidente rel.
2) Dott. Cinzia Alcamo - Consigliere
3) Dott. Carmelo Ioppolo - Consigliere Riunita in camera di consiglio, ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nella causa civile recante n. 783/2024 promossa in grado di appello d a rappresentato e difeso dagli avv.ti Sonia Lecca e Maurizio Di Parte_1
Chiara.
APPELLANTE Contro
, Controparte_1 Controparte_2
[...] Controparte_3 Controparte_4
in persona dei
[...] Controparte_5 rispettivi legali rappresentanti pro-tempore, tutti rappresentati dall'Avvocatura Distrettuale dello Stato.
APPELLATI – APPELLANTI INCIDENTALI
E contro di ER. CP_6
CONTUMACE All'udienza del 6 febbraio 2025 le parti costituite hanno concluso come in atti.
IN FATTO E IN DIRITTO Con ricorso proposto in data 22/8/2019 dianzi al Tribunale di Termini Imerese Parte_1 agiva contro le amministrazioni sopra menzionate e ,premesso di essere persona
[...] affetta da sin dalla nascita da disabilità dovuta a “tetraparesi spastica e deficit psichico di grado medio elevato quali esiti di encefalopatia” , esponeva che , pur ricorrendo la condizione di disabilità gravissima di cui all'art. 3 comma 2° lett. e) del D.M. del 26/9/2016 ,la sua richiesta finalizzata ad accedere alle prestazioni ad agli interventi assistenziali garantiti dal Fondo per le non autosufficienze introdotto della Legge n. 296 del 27/12/2006 e dalla Legge Regionale n. 4 dell'1/3/2017, era stata denegata dall'organismo tecnico preposto (Unità di Valutazione Multidisciplinare dell'ASP di ER ) la quale, all'esito dei disposti accertamenti, aveva ritenuto s dei requisiti sanitari richiesti dalla norma.
Sul presupposto che la legge statale istitutiva del nazionale per la non CP_7 autosufficienza non ammetteva alcuna discriminazione tra disabilità grave e gravissima deduceva allora l'illegittimità - e ne chiedeva per l'effetto l'annullamento e/o la disapplicazione - del D.M. del 26/9/2016 e della L. R. n. 4/dell'1/3/2017 nella parte in cui limitavano l'accesso ai benefici assistenziali diretti e indiretti a carico del ai soli CP_7 disabili gravissimi e precludevano tali prestazioni a soggetti versanti in stato di bisogno in contrasto con le finalità di tutela perseguite e con i principi affermati dalla normativa nazionale e comunitaria. Su tale sfondo argomentativo insisteva allora per il riconoscimento delle misure assicurate dal CP_7
Nel contraddittorio delle parti , con sentenza del 28/3/2024 il G.L., disattesa ogni questione preliminare di merito , dichiarava il proprio difetto di giurisdizione a conoscere della controversia.
Prendendo le mosse dai principi regolatori del riparto di giurisdizione tra giudice ordinario e giudice amministrativo come declinati dalla giurisprudenza di legittimità esaminata, riteneva il Tribunale che oggetto dell'azione proposta da inerisse ad Parte_1 una posizione di interesse legittimo a suo dire pregiudicata dagli effetti del provvedimento governativo idoneo a comprimere una aspettativa giuridicamente tutelata dall'ordinamento.
E che, anche a volere ricondurre l'interesse tutelato nella categoria dei diritti fondamentali
, la lesione di questi ultimi ove derivante dall'azione della P.A., poteva farsi rientrare nella sfera di attribuzioni del giudice amministrativo essendo interesse dell'ordinamento concentrare davanti ad un unico giudice la protezione del cittadino averso le modalità di esercizio della funzione pubblica. La sentenza di primo grado è stata impugnata dal il quale contesta la Parte_1 interpretazione della fattispecie processuale formulata dal G.L. e l'applicazione fuorviante dei principi dettati dalla giurisprudenza in materia di riparto di giurisdizione. Ribadisce che rispetto alle prestazioni garantita dal per le non autosufficienze non CP_7 sussisteva alcun potere discrezionale della P.A. nella individuazione dei beneficiari e che pertanto doveva qualificarsi discriminatoria e irragionevole la restrizione delle tutele alla categoria dei soli disabili gravissimi introdotta abusivamente dal Regolamento e dalla legislazione regionale successiva a fronte della più vasta platea di soggetti non autosufficienti cui la legislazione invocata garantiva gli interventi di assistenza e cura al di fuori di alcuna ulteriore specificazione. Resistono le amministrazioni appellate – ad eccezione della ASP di ER rimasta contumace - le quali, subordinatamente e condizionatamente all'accoglimento del motivo principale, reiterano l'eccezione di difetto di legittimazione passiva della Controparte_1
e , del del e
[...] Controparte_2 Controparte_3 della in ragione del fatto che le prerogative a costoro Controparte_5 Contr affidate dall'ordinamento esulano dall'ambito delle competenze attribuite all' di ER al cui esercizio era riferibile essenzialmente la lesione dell'interesse azionato.
****** E' innanzitutto il caso di prendere le mosse dalla ricostruzione analitica della normativa primaria e secondaria regolatrice del per la disabilità (Legge n. 296 del 27/12/2006 , CP_7
D.M. attuativo del 26/9/2016 , L.R. n. 4 del 1 marzo 2017 e al d.p. 532 del 31 marzo 2017 modificato cond.p. 545 del 10 maggio 2017, pubblicato sul s.o. n. 18 alla g.u.r.s. n. 22 del 26 maggio 2017). La Legge n. 296 all'art. 1 commi 1264 e 1265 ha istituito il Fondo nazionale per le on autosufficienze rimettendo ad un Regolamento ammnistrativo gli atti e i provvedimenti concernenti l'utilizzazione del Fondo. Il richiamato art. 3 del D.M. 26.09.2016 dispone : "Disabilita' gravissime” I. Le regioni utilizzano le risorse ripartite in base al presente decreto prioritariamente, e comunque in maniera esclusiva per una quota non inferiore al 40%, per gli interventi di cui all'ari'. 2 a favore di persone in condizione di disabilita' gravissima, ivi inclusi quelli a sostegno delle persone affette da sclerosi laterale amiotrofica.

2. Per persone in condizione di disabilita' gravissima, ai soli fini del presente decreto, si intendono le persone beneficiarie dell'indennita' di accompagnamento, di cui alla legge 11 febbraio 1980, n. 18, o comunque definite non autosufficienti ai sensi dell'allegato 3 del decreto del Presidente del Consiglio dei ministri n. 159 del 2013, e per le quali sia verificata almeno una delle seguenti condizioni: a) persone in condizione di corna, Stato Vegetativo (SV) oppure di Stato di Minima Coscienza (SMC) e con punteggio nella scala Glasgow Corna Scale (GCS)<=10; b) persone dipendenti da ventilazione meccanica assistita o non invasiva continuativa (24/7), c) persone con grave o gravissimo stato di demenza con un punteggio sulla scala Clinical Dementia Rating Scale (CDRS)> 4, d) persone con lesioni spinali fra C0/C5, di qualsiasi natura, con livello della lesione, identificata dal livello sulla scala ASIA Impairment Scale (AIS) di grado A o B. Nel caso di lesioni con esiti asimmetrici ambedue le lateralita' devono essere valutate con lesione di grado A o B: e) persone con gravissima compromissione motoria da patologia neurologica o muscolare con bilancio muscolare complessivo 1 ai 4 arti alla scala Medical Research Council (MRC), o con punteggio alla Expanded Disability Status Scale (EDSS) ~ 9, o in stadio 5 di Lloehn e Yahr mod, f) persone con deprivazione sensoriale complessa intesa come compresenza di minorazione visiva totale o con residuo visivo non superiore a 1/20 in entrambi gli occhi o nell'occhio migliore, anche con eventuale correzione o con residuo perimetrico binoculare inferiore al 10 per cento e ipoacusia, a prescindere dall'epoca di insorgenza, pari o superiore a 90 decibel HTL di media fra le frequenze 500, 1000, 2000 hertz nell'orecchio migliore, g) persone con gravissima disabilita' comportamentale dello spettro autistico ascritta al livello 3 della classificazione del DSM-5: h) persone con diagnosi di Ritardo Mentale Grave o Profondo secondo classificazione DSM-5, con QI< =34 e con punteggio sulla scala Level of Activity in Profound/Severe Mental Retardation (LAPMER) < = 8, i) ogni altra persona in condizione di dipendenza vitale che necessiti di assistenza continuativa e monitoraggio nelle 24 ore, sette giorni su sette, per bisogni complessi derivanti dalle gravi condizioni psicofisiche.

3. Le scale per la valutazione della condizione di disabilita' gravissima, di cui al comma 2, lettere a), c), d), e), e h), sono illustrate nell'allegato 1 al presente decreto. Per l'individuazione delle altre persone in condizione di dipendenza vitale, di cui al comma 2, lettera i), si utilizzano i criteri di cui all'allegato 2 del presente decreto. Nel caso la condizione di cui al comma 2, lettere a) e d), sia determinata da eventi traumatici e l'accertamento dell'invalidita' non sia ancora definito ai sensi delle disposizioni vigenti, gli interessati possono comunque accedere, nelle more della definizione del processo di accertamento, ai benefici previsti dalle regioni ai sensi del presente articolo, in presenza di una diagnosi medica di patologia o menomazione da parte dello specialista di riferimento che accompagni il rilievo funzionale.

4. La definizione di disabilita' gravissima di cui al comma 2 e' adottata in via sperimentale e sottoposta a valutazione a seguito della rilevazione di cui al comma 5. Le regioni che sii/la base della definizione adottata all'art.

3. comma 1, del decreto interministeriale 14 maggio 2015, di riparto del Fondo nazionale per le non autosufficienze afferente all'annualita' 2015, non abbiano gia' incluso tra le persone con disabilita' gravissima quelle nelle condizioni individuate al comma 2, si impegnano a farlo nei propri atti di programmazione entro il termine del 2017, firma restando la rilevazione di cui al comma 5.

5. Le regioni rilevano il numero di persone in condizione di disabilita' gravissima assistite nel proprio territorio per tipologia di disabilita', secondo le condizioni individuate al comma 2, lettere da a) a i,). Il numero rilevato e' comunicato al sociali entro il primo Controparte_2 trimestre 2017 ai fini della defìnizione di livelli essenziali delle prestazioni per le persone con disabilita' gravissima, da garantire su tutto il territorio nazionale nei limiti della quota di risorse del Fondo per' le non autosufficienze a tal fine rese disponibili.

6. Per le persone in condizione di disabilita' gravissima rilevate ai sensi del comma 5, le informazioni sulla presa in carico e le prestazioni erogate sono messe a disposizione del Casellario dell'assistenza, di cui all'art. 13 del decreto-legge n. 78 del 2010, secondo le modalita' previste dal decreto interministeriale 16dicembre 20/4 e, in particolare, mediante la trasmissione del modulo SINA di citi all'art. 5, comma 3, lettera b,, del medesimo decreto interministeriale. Le informazioni, trasmesse da tutti gli enti erogatori degli interventi di cui al presente articolo, sono utilizzate ai fini della validazione del numero complessivo di persone in condizione di disabilita' gravissima rilevate ai sensi del cominci 5.
A tal fine, con riferimento alle prestazioni di citi all'art. 2 erogate a valere sul Fondo per le non autosufficienze per le sole persone in condizione di disabilita' gravissima, e' compilato il campo «2.3.4 - Codice prestazione» della sezione 3 della tabella 2del citato decreto interministeriale 16 dicembre 2014, utilizzando la voce «A 1.21». indipendentemente dalle caratteristiche della prestazione e dal fatto che la prestazione sia sottoposta a prova dei mezzi, ed il campo «2.3.5 - Denominazione prestazione» della medesima sezione 3 indicando «FNA - Disabilita'gravissime»."; La L.R. n. 4 del 2017 all'art. 1 dispone: "Al fine di garantire l'attuazione dei livelli di assistenza domiciliare, con riguardo ai soggetti con disabilità gravissima di cui all'articolo 3 del decreto ministeriale 26 settembre 2016 di riparto del nazionale per la non autosufficienza, è istituito CP_7 il " per ", da destinare agli aventi diritto, nei limiti dello stanziamento Controparte_8 CP_9 di bilancio, mediante trasferimenti monetari diretti per ciascun soggetto in relazione al piano individuale di assistenza e da erogarsi mensilmente." Il d.p. 532 del 31 marzo 2017 modificato con d.p. 545 del 10 maggio 2017, pubblicato sul s.o. n. 18 alla g.u.r.s. n. 22 del 26 maggio 2017, così chiarisce le ragioni della sua emissione: "Ritenuto che nelle more della definizione dei piani personalizzati, elaborati dalle Unità di valutazione multidimensionale (U V. M.) delle Aziende sanitarie provinciali (A.S.P.), congiuntamente con i comuni territorialmente competenti, si provveda con tempestività ad erogare un assegno di cura alle persone con disabilità gravissima aventi diritto all'assistenza socio- sanitaria, do alfine di consentire la libera scelta della forma di assistenza e garantire agli stessi la permanenza nella Propria abitazione e un intervento a supporto di una vita indipendente;

Ritenuto che

per ragione di urgenza il suddetto assegno di cura sarà erogato ai destinatari finali per il tramite delle Aziende sanitarie provinciali competenti per territorio, ferme restando le competenze istituzionali assegnate dalle norme vigenti alle e ai comuni, singoli o associati in distretti CP_6 socio-sanitari:

Ritenuto che

l'erogazione del trasferimento monetario diretto, quale assegno di cura per le prestazioni sociosanitarie, di cui all'art. 1, comma 1, della legge regionale I marzo 2017, n. 4, sarà effettuato dalle Aziende sanitarie provinciali (A. S. P.) previo trasferimento da parte dell'Assessorato regionale della , famiglia, de/le politiche sociali e del lavoro delle risorse rinvenibili sul —Fondo regionale per la disabilità "; Considerato necessario provvedere a modifiche ed integrazioni del D.P.R.S. 31 marzo 2017, n. 532, avente ad oggetto: "Erogazione, a titolo anticipazione, del trasferimento monetario diretto individuale, quale assegno di cura per le prestazioni socio-sanitarie in applicazione dell'art.1, comma 1, della legge regionale 1 marzo 2017, n. 4"; Il citato decreto presidenziale prevede che "1) il trasferimento monetario diretto di cui al comma 1 dell'art. i della legge regionale 1 marzo 2017, n. 4 è destinato ai soggetti di cui all'art. 3 del decreto del Ministro del lavoro, di concerto con il Ministro della salute, il Ministro dell'economia e delle finanze e il Ministro per gli affari regionali e le autonomie con delega in materia di politiche per la famiglia del 26 settembre 2016, pubblicato nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica italiana, Serie generale, n. 280 del 30 novembre 2016.
2) Gli aventi diritto delle misure previste di cui al precedente art. 1 sono così come di seguito individuati: a) soggetti già valutati e comunicati dalle Aziende sanitarie provinciali ( e bisognosi di CP_6 assistenza h24; b) soggetti che siano in possesso dei requisiti di cui all'art. i del presente decreto e che inoltrino istanza entro 30 giorni dalla pubblicazione del presente decreto.
3) A tutti i soggetti aventi diritto di cui all'articolo 2 del presente decreto sarà erogato, rispetto al fabbisogno annuo, un contributo pari ad € 1.500,00/mensili. Per i soggetti aventi diritto, di cui alla lettera b) del precedente articolo 2, il beneficio sarà erogato successivamente alla conclusione del procedimento di valutazione di ogni singola istanza, che dovrà essere definito entro il termine di 90 giorni decorrenti dalla presentazione dell'istanza stessa. Il beneficio economico rispetto al fabbisogno annuo sarà erogato a seguito della sottoscrizione del Patto di cura ai sensi dell'art. 46 del D.P.R. n. 445/2000, come da allegato / che risulta parte integrante del presente decreto, recante impegno a che le somme percepite siano destinate per le finalità di cui all'art. I della legge regionale n. 4 dell '1 marzo 2017 e ss. mm. li., che integrano gli interventi sanitari previsti nei Piani di assistenza individuali (P. A.I.). Per coloro i quali si rifiuteranno di sottoscrivere il Patto di cura verrà redatto apposito P. A. I. dalle U. V. M. territorialmente competenti.. Tanto premesso, ha ritenuto il G.L. che ricondurre a livello di interesse legittimo la posizione dell'aspirante alle misure assistenziali di sostegno contro la disabilità proceda dell'orientamento espresso dalla S.C. (Cass. SS.UU. n. 5060/2017) in materia di tutela del diritto allo studio per gli alunni portatori di handicap laddove essa ha precisato che le controversie aventi ad oggetto la declaratoria della consistenza dell'insegnamento di sostegno ed afferenti alla fase che precede la formalizzazione del piano educativo individualizzato, restano affidate alla giurisdizione del giudice amministrativo, ai sensi dell'art. 133, comma 1, lettera c), cod. proc. amm.. Il richiamo a siffatto precedente non coglie nel segno. In quel caso infatti la disciplina sottoposta all'esame della Corte di cassazione (art. 12
Legge n. 104/1992) delineava un complesso ordinato di interventi di tutela che passavano necessariamente dalla preventiva elaborazione del piano educativo individualizzato, all'esito del quale il titolare può legittimamente esercitare il diritto a che l'amministrazione scolastica garantisca il sostegno pianificato. Nel caso che ci occupa, di converso, è la stessa legislazione che sgancia le prestazioni assistenziali dalla redazione del P.A.I. - nelle more della definizione dei piani personalizzati, elaborati dalle Unità di valutazione multidimensionale (U V. M.) delle Aziende sanitarie provinciali ( , congiuntamente con i comuni territorialmente competenti, si provveda con CP_6 tempestività ad erogare un assegno di cura alle persone con disabilità gravissima aventi diritto all'assistenza socio-sanitaria – riconoscendole direttamente (con trasferimento a cura dell'Asp competente) all'interessato alla sola condizione, da verificarsi mediante il necessario ausilio del parere medico-legale, della sussistenza di una delle condizioni di disabilità gravissima come definite dalla classificazione operata dall'art. 3 del D.M. del
26/9/2016 richiamato dalla legge istitutiva. Ma la statuizione impugnata merita tuttavia conferma sotto altro e diverso profilo. A ben vedere infatti l'oggetto della tutela invocata dal ricorrente è solo genericamente finalizzato al “riconoscimento delle misura e degli interventi a carico del Fondo per le non autosufficienze “ (cfr. conclusioni a pag. 23 del ricorso in appello) la cui carente specificazione non consente di enucleare uno specifico bene della vita alla cui protezione risulta funzionale l'intervento del giudice.
Piuttosto l'azione proposta mira a sindacare l'esercizio di una potestà pubblicistica quale è quella esercitata dall'autorità di governo al fine di dare attuazione alla normativa primaria attraverso la individuazione di una categoria di soggetti – persone affette da disabilità gravissima – rispondenti a parametri medici e diagnostici determinati ed alle quali il provvedimento regolamentare ha inteso riservare gli interventi di assistenza e cura assicurati dal . CP_7
Riguardo a tale determinazione il ricorrente contesta l'eccesso della discrezionalità amministrativa in ragione dei potenziali effetti discriminatori prodotti dal restringimento del platea degli aventi diritto ai soli disabili gravissimi, onde chiede la rimozione degli effetti del decreto ministeriale e l'ampliamento delle misure a tutti i soggetti che versano in condizioni di disabilità.
Ma poiché la contestazione investe direttamente il corretto esercizio del potere amministrativo, mediante la deduzione della non conformità alla legge dell'atto amministrativo di carattere generale finalizzato a darvi attuazione , non può operare il potere di disapplicazione del giudice ordinario, il quale presuppone la deduzione di un diritto soggettivo su cui incide il provvedimento amministrativo e non una situazione giuridica qualificabile come interesse pretensivo astrattamente suscettibile, nella visione del ricorrente, di assumere la consistenza di diritto soggettivo solo per effetto della mediazione del provvedimento. In questo caso la chiave regolatoria per il riparto di giurisdizione è offerta dal concetto di petitum sostanziale in ragione del quale La giurisdizione si determina in base alla domanda e, ai fini del riparto tra giudice ordinario e giudice amministrativo, rileva non già la prospettazione delle parti, bensì il "petitum" sostanziale, il quale va identificato non solo e non tanto in funzione della concreta pronuncia che si chiede al giudice, ma anche e soprattutto in funzione della "causa petendi", ossia della intrinseca natura della posizione dedotta in giudizio ed individuata dal giudice con riguardo ai fatti allegati ed al rapporto giuridico del quale detti fatti costituiscono manifestazione (Cass. SS.UU. 2368 del 24/01/2024; Cass. SS.UU. 20350 del 31/07/2018). Tale essendo il quadro sistematico nel quale si colloca la tutela invocata, ritiene allora la Corte che, poiché il riconoscimento del diritto soggettivo pieno passa inevitabilmente dalla interposizione del provvedimento amministrativo di attuazione , possa confermarsi , sulla base delle ragioni che precedono, la declaratoria che ha declinato la giurisdizione del caso in favore del giudice amministrativo. Ricorrendo la clausola di esonero di cui all'art. 152 disp. att. c.p.c. l'appellante va tenuto indenne dagli effetti della soccombenza.

P.Q.M.

La Corte, definitivamente pronunciando, nella contumacia dell'A.S.P. di ER che dichiara, conferma la sentenza n. 320/2024 emessa dal Tribunale di Termini Imerese in data 28 marzo 2024 Dichiara non dovute dall'appellante le spese del giudizio di appello. ER 6 febbraio 2025
Il Presidente est.
Michele De Maria