Composta dagli Ill.mi Sigg.ri Magistrati:
Dott. SALMÈ Giuseppe - Presidente -
Dott. SALVAGO Salvatore - rel. Consigliere -
Dott. CECCHERINI Aldo - Consigliere -
Dott. DIDONE Antonio - Consigliere -
Dott. DI VIRGILIO Rosa Maria - Consigliere -
ha pronunciato la seguente:

SENTENZA
sul ricorso 98-2007 proposto da:
IA NO (c.f. [...]), elettivamente domiciliato in ROMA, VIA ZANARDELLI 36, presso l'avvocato BLASI GIOVANNI, rappresentato e difeso dall'avvocato TORTORICI FILIPPO, giusta procura a margine del ricorso;

- ricorrente -

contro
COMUNE DI TRAPANI (C.F. 80003210814), in persona del Sindaco pro tempore, elettivamente domiciliato in ROMA, VIALE ANGELICO 45, presso l'avvocato BUCCELLATO FAUSTO, rappresentato e difeso dall'avvocato MONTANTI LAURA, giusta procura in calce al controricorso;

- controricorrente -

avverso la sentenza n. 1024/2006 della CORTE D'APPELLO di PALERMO, depositata il 02/10/2006;
udita la relazione della causa svolta nella pubblica udienza del 29/01/2013 dal Consigliere Dott. SALVATORE SALVAGO;

udito, per il ricorrente, l'Avvocato F. TORTORICI che ha chiesto l'accoglimento del ricorso;

udito il P.M., in persona del Sostituto Procuratore Generale Dott. APICE Umberto che ha concluso per il rigetto del ricorso. SVOLGIMENTO DEL PROCESSO
La Corte di appello di Palermo, con sentenza del 20 ottobre 2006, ha confermato quella in data 31 dicembre 2002 del Tribunale di Trapani che aveva dichiarato il comune di quella città proprietario di un immobile, adibito a scuola materna, cedutogli gratuitamente con atto 1 dicembre 1976 da EN e OL BA;
i quali con il medesimo atto avevano chiesto ed ottenuto la licenza edilizia per altro immobile di loro proprietà. Ha altresì confermato la condanna di OA IA, cui i BA - FA avevano successivamente trasferito gli obblighi assunti nei confronti dell'ente pubblico, ad astenersi da turbative idonee a ledere il pacifico godimento del bene, osservando: a) che l'obbligo di cessione gratuita da parte di costoro non integrava affatto una clausola nulla, essendo la relativa intesa consentita proprio dalla L. n. 765 del 1967, art. 10, laddove prevede accordi di vario tipo per l'assolvimento da parte del privato degli impegni relativi agli oneri di urbanizzazione, ed il conseguimento della licenza edilizia;
b) che detti accordi assumono dunque natura endoprocedimentale, e non possono essere qualificati come atti di donazione, abbisognevoli di accettazione da parte del comune;
con la conseguenza, nel caso concreto, che al rilascio della licenza conclusiva del procedimento l'ente era divenuto proprietario dell'istituto scolastico. Per la cassazione della sentenza, lo IA ha proposto ricorso per 4 motivi;
cui resiste il Comune di Trapani con controricorso. MOTIVI DELLA DECISIONE
Con i primi due motivi, OA IA, deducendo violazione della legge urbanistica n. 1150 del 1942, art. 31, come modificato dalla L. n. 765 del 1967, art. 10, censura la sentenza impugnata per avere di fatto applicato alla fattispecie la disciplina delle convenzioni di lottizzazione di cui all'art. 28 della legge urbanistica che prevedono tra l'altro la cessione gratuita delle aree necessarie per le opere di urbanizzazione, senza considerare: a) che nel diverso caso di rilascio della concessione edilizia, non era consentito dal menzionato art. 10 all'amministrazione subordinarlo ad alcuna cessione gratuita;
e che il relativo atto, ove preteso era stato dichiarato mallo dalla giurisprudenza di legittimità; b) che detta norma prevedeva invece la possibilità per il privato di procedere direttamente all'attuazione delle opere di urbanizzazione:
le sole che potevano essere richieste dal comune di Trapani;
c) che a nulla rileva la sopravvenuta L. n. 142 del 1990, il cui art. 11 ha legittimato gli accordi endoprocedimentali nella materia, in quanto la vicenda è regolata esclusivamente dalla previgente legge urbanistica che non li consentiva con contenuto difforme da quello stabilito dalla Legge del 1967.
Con il terzo ed il quarto motivo, deducendo violazione degli artt.1418 e 1354 cod. civ. si duole che la Corte di appello non abbia qualificato illecita la clausola con cui il comune aveva preteso la cessione, perché rientrante nella previsione della seconda di dette norme;
con conseguente declaratoria della sua nullità, ferma restando la validità della proposta di donazione tuttavia non andata a buon fine perché non accettata dall'ente pubblico.
Il ricorso è infondato, riproponendo una ricostruzione della vicenda in chiave privatistica ed una lettura della disciplina urbanistica al lume della sola normativa codicistica-negoziale.
Al contrario, la Corte di appello ha correttamente h proceduto nel quadro di una visione pubblicistica della vicenda, secondo una linea interpretativa già adottata da questa Corte e dalla giurisprudenza amministrativa, muovendo dall'esatta premessa che l'obbligazione di cessione gratuita della scuola materna assunta dai BA - FA, danti causa dello IA con l'atto 1 dicembre 1976;
si fondava sul disposto della L. 6 agosto 1967, n. 765, art. 10 recante modifiche ed integrazioni alla Legge Urbanistica 17 agosto 1942, n. 1150 e vigente all'epoca dei fatti: per il quale la concessione della licenza di costruzione - da costoro conseguita con il provvedimento, immediatamente successivo del 12 maggio 1976, era subordinata all'esistenza di opere di urbanizzazione primaria e/o alla previsione, da parte dei comuni, dell'attuazione delle stesse nel successivo triennio o all'impegno dei privati (o ancora all'imposizione del relativo onere a loro carico) di procedere alla loro attuazione contemporaneamente alla costruzione oggetto della licenza.
Detta normativa (cui è subentrata, in seguito alla L. n. 10 del 1977, la concessione edilizia) in effetti comportava che il contenuto del provvedimento avesse una parte necessaria e non negoziabile in quanto di stretta applicazione della disposizione autorizzativa, concernente la menzionata previsione attuativa delle opere di urbanizzazione ed una eventuale e disponibile, quale quella rivolta alla determinazione dei modi e dei tempi esecutivi, in cui è consentito alla p.a. in mancanza di specifiche disposizioni contrarie, l'inserimento di elementi accidentali, sempre che non contrastino con la sua natura e tipicità e non siano tali da snaturare l'atto, negandone la funzione, ovvero impongano al privato oneri ed obbligazioni non previsti dalla norma come, esemplificativamente, si verificherebbe se la licenza venisse condizionata all'imposizione di diritti reali sul suo fondo, o addirittura alla cessione gratuita di parte di esso, o ancora all'onere di realizzarvi edifici ed interventi di pubblico interesse. Ragion per cui la giurisprudenza ha ritenuto, da un lato, illegittimo il relativo provvedimento che non contiene la previsione dell'attuazione delle opere di urbanizzazione (anche a carico del privato interessato) ed ha per converso dichiarato la nullità della condizione con la quale gli si impone la cessione gratuita al comune di locali costruiti in esecuzione della licenza edilizia, esulando la stessa da ogni schema legale nonché dalle obbligazioni postulate dalla norma inerenti esclusivamente al contributo dovuto per le opere di urbanizzazione (Cass. 3052/1981; sez. un. 2411/1975). Ma nessuna di dette fattispecie ricorre nel caso concreto in cui alcun sacrificio o imposizione delle tipologie appena indicate risulta apposto dal comune nella menzionata licenza edilizia 1 dicembre 1976, rilasciata senza condizioni;
la questione riguarda invece la diversa ipotesi continuamente ricorrente nella pratica dei procedimenti amministrativi fin dalle prime applicazioni dell'originaria legge urbanistica del 1942, in cui il provvedimento amministrativo finale è preceduto da intese tra il privato ed il pubblico funzionario, le quali spesso si formalizzano in accordi (scritti) in senso lato o in atti unilaterali di sottomissione con cui l'interessato, in vista della possibile adozione del provvedimento permissivo, assume l'obbligo di eseguire (o comunque esegue) una determinata prestazione non tipizzata nel contenuto - e che ben può, quindi, concretarsi anche in una cessione gratuita di aree o di altri immobili - come mezzo al fine dell'assolvimento degli "impegni" imposti a suo carico dalla norma edilizia cui è subordinato dalla norma il rilascio dell'autorizzazione richiesta. Anche una cessione di tal genere non solo non era - come si assume - vietata, ma risultava anzi pienamente compatibile con il sistema della legge medesima. Un meccanismo di "cessione gratuita", delle aree necessarie per le opere di urbanizzazione, già era del resto contemplato, dal precedente art. 8, L. n. 765 cit., tra i presupposti necessari per il conseguimento dell'autorizzazione alla lottizzazione di terreni a scopo edilizio. Ma anche il richiamato art. 10, con riguardo propriamente alla licenza edilizia, ne prevedeva la possibile subordinazione ad un atto di "impegno" del privato di procedere alla attuazione delle opere di urbanizzazione ritenute in quel momento necessarie dal comune. D'altra parte nulla esclude che il privato medesimo, in concomitanza con la domanda che introduce il procedimento, al fine di agevolare la emanazione del provvedimento richiesto, in attuazione, o integrazione, ovvero in sostituzione di detto obbligo assuma (anche di propria iniziativa) determinati impegni, utilizzando lo schema della convenzione con l'autorità che deve emanare l'atto; con la conseguenza che la stessa viene inserita nell'ambito del procedimento, nonché utilizzata per realizzare gli scopi di carattere pubblicistico individuati dalla norma (v. sent. n. 1614 del 1980 e succ), e che il suo contenuto non può non essere coordinato, nell'ambito del procedimento, con il successivo provvedimento alla cui emissione è diretta.
Qui non occorre prendere posizione sulla dibattuta natura di tali convenzioni, denominate in senso lato urbanistiche, ora equiparata a quella degli atti (unilaterali) di sottomissione, ora configurata come atto intermedio del procedimento amministrativo volto al conseguimento del provvedimento finale, dal quale promanano poteri autoritativi della pubblica amministrazione ora infine inclusa fra i cd. contratti ad oggetto pubblico le cui prescrizioni si inquadrano perfettamente nell'ambito dei poteri pubblicistici spettanti al Comune in ordine all'assetto del territorio a fini edilizi. È invece da rilevare, da un lato, che la loro ampia gamma è stata interamente avallata e recepita dal legislatore che proprio da essa ha tratto il paradigma positivo degli accordi endoprocedimentali (L. n. 241 del 1990, art. 11 segg.) e dall'altro, che qualunque ne sia la ricostruzione privilegiata, la costante dell'intera categoria è sempre rappresentata da un nesso funzionale tra l'atto (d'intesa o di sottomissione) e il provvedimento conclusivo del procedimento (adottato in conformità alla domanda), inducendo la più qualificata dottrina e la giurisprudenza a concludere che la volontà dell'amministrazione, che si esprime nell'atto autoritativo, si forma sulla base dell'impegno che il privato ha dichiarato di assumere per ottenerlo. Sicché, stante il nesso funzionale tra i due atti facenti parte dello stesso procedimento, deve ritenersi che ove il provvedimento sia stato emesso in conformità della domanda, esso abbia recepito l'impegno del richiedente, che pertanto diventa parte integrante del suo contenuto: dal quale promanano poteri autoritativi della pubblica amministrazione, portatrice di interessi essenzialmente pubblici e non la possibilità per i terzi privati di rivendicare diritti sulla sua base (Cass. 2742/2012; 14283/2007;
24572/2006; 10459 e 9524/2001).
Proprio ad uno schema procedimentale siffatto è riconducibile la cessione gratuita del contesto immobiliare in esame a suo tempo effettuata dai BA - FA con il menzionato atto dell'1 dicembre 1976, contestuale al rilascio da parte del comune di Trapani della licenza edilizia per la costruzione di altro fabbricato ad uso abitativo dei richiedenti, a condizione che costoro cedessero al comune "la fognatura, l'impianto elettrico con palificazione, nonché l'edificio per scuola materna previsto in progetto" posto che l'atto non ha avuto specifica autonomia ne' tanto meno natura di fonte negoziale del regolamento dei contrapposti interessi delle parti stipulanti, ma si è inserito nella fase preliminare del procedimento rivolto a conseguire l'autorizzazione edilizia, risolvendosi in una manifestazione di volontà dei proprietari che ha prodotto un proprio effetto giuridico consistente nell'obbligare il comune di Trapani a provvedere, o quanto meno a dar corso al procedimento medesimo. E tale indiscutibile connotazione pubblicistica non consente la ricostruzione in chiave contrattuale neppure della cessione gratuita che nell'ambito della vicenda non ha mai avuto una specifica autonomia (Cass. sez. un. 14031 e 291/2001; 7452/1997) e non si presta dunque ad una configurazione atomistica in chiave di negozio di liberalità di diritto privato per essere invece rivolta anzitutto ad incidere (eventualmente sostituendolo o integrandolo) sull'impegno dei privati di procedere all'attuazione delle opere di urbanizzazione contemporaneamente alle costruzioni oggetto della licenza posto direttamente dalla L. n. 765, art. 10. E, quindi, come mezzo al fine, al conseguimento del provvedimento amministrativo conclusivo e contestualmente a divenirne quale accordo endoprocedimentale strettamente funzionale al suo contenuto, parte integrante e nel contempo vincolante. In tale ottica ripetutamente prospettata da questa Corte non ha più senso discutere di invalidità delle relative clausole propria dei negozi di diritto privato, ne' per converso dell'onere di accettazione di un asserito atto di donazione, in capo al comune di Trapani cui era devoluto, invece, il potere- dovere di valutare ed eventualmente approvare la convenzione in esame, nonché di trasfonderla nel provvedimento autorizzativi, peraltro sottoposto alla disciplina generale degli atti amministrativi e perciò impugnabile per gli eventuali vizi davanti al giudice amministrativo. E neppure si può ricondurre alla categoria delle obbligazioni (o proposte di contratto) di diritto privato il successivo atto notificato all'Ente il 18 ottobre 1978 dallo IA: tenuto invece ad adempiere l'obbligazione assunta dai suoi danti causa per avere tramite essa ottenuto ed utilizzato la licenza ed esposto in caso di persistente inadempimento all'azione giudiziale del comune per ottenerne l'esecuzione coattiva. Le spese del giudizio, in aderenza al criterio legale della soccombenza gravano sul ricorrente, e si liquidano in favore del comune come da dispositivo.

P.Q.M.

La Corte, rigetta il ricorso e condanna il ricorrente al pagamento delle spese processuali che liquida in favore del comune di Trapani in complessivi Euro 2.500, oltre ad Euro 200 per esborsi ed agli accessori come per legge.
Così deciso in Roma, il 29 gennaio 2013.
Depositato in Cancelleria il 17 aprile 2013