Composta dagli Ill.mi Sigg.ri Magistrati:
Dott. PELLEGRINO SENOFONTE - Presidente -
Dott. VINCENZO PROTO - Consigliere -
Dott. MARIO CICALA - Consigliere -
Dott. SALVATORE DI PALMA - Consigliere -
Dott. LUIGI MACIOCE - rel. Consigliere -
ha pronunciato la seguente:

SENTENZA
sul ricorso proposto da:
COMUNE DI SAN PAOLO DI CIVITATE in persona del Sindaco in carica, elettivamente domiciliato in Roma, viale Carso 35 , presso l'avv. Bruno Villani e rappresentato e difeso giusta delega in atti dall'avv. Matteo D'Adamo di Foggia;

- ricorrente -

contro
LA OR, elettivamente domiciliato in Roma, p.zza C. Nerazzini 5 presso l'avv. Michele Pazienza, e rappresentato e difeso giusta delega in atti dagli avv.ti Raffaele Lepore e Raffaele De Simone

- controricorrente -

avverso la sentenza del OR di Lucera - sez. dist. di Torremaggiore n. 45 del 14.8.1996 Udita la relazione della causa svolta nella pubblica udienza del 23.11.98 dal Relatore Cons. Dott. Luigi Macioce.
Udito l'avv. D'Adamo per il ricorrente.
Udito il P.M., in persona del Sostituto Procuratore Generale Dott. Antonio Martone che ha concluso per l'accoglimento del ricorso. SVOLGIMENTO DEL PROCESSO
Con ordinanze ingiunzioni nn. 1, 2, 3 in data 29.4.96, notificate in data 3.5.96, il Sindaco del Comune di San Paolo di Civitate intimava a LA OR, per avere violato il disposto dell'ordinanza sindacale 3.6.94 e come contestato nei verbali debitamente notificati, il pagamento della s.a. di lire 150.000 per ciascuna ordinanza. La richiamata o.s. 3.6.94, con rinvio all'art. 37 del Reg. di P.U. ed alle vigenti disposizioni, aveva vietato - sotto la comminatoria della sanzione di lire 100.000 - il transito di greggi attraverso le vie del centro abitato. Con ricorso depositato il 15.5.96 il LA proponeva opposizione avverso tali oo.ii. esponendo di essere proprietario di un gregge di 40 capi con ovile ubicato a 200 mt dal centro abitato e di essere uso da circa 20 anni al transito dall'ovile al pascolo e viceversa e contestando la legittimità dell'ordinanza che tal transito vietava, anche in ragione della previsione sanzionatoria contenuta in un mero atto amministrativo.
Si costituiva il Sindaco chiedendo la reiezione dell'opposizione. L'adito OR di Lucera sez. dist. di Torremaggiore, con sentenza 45 in data 14.8.96 accoglieva il ricorso annullando le opposte oo.ii. ed affermando in motivazione:
che erano indeterminate le basi normative dell'o.s.

3.6.94 presupposto delle sanzioni, tanto per il precetto quanto per le sanzioni edittali, essendo insufficiente il riferimento all'art. 37 del Reg. di P.U. (norma secondaria) e carente il richiamo a generiche norme di legge;
che era, ancora, scorretta l'apparente diretta previsione sanzionatoria di lire 100.000 contenuta nella parte finale dell'o.s. 3.6.94; che riprova della insufficienza di motivazione era costituita dalla incertezza della stessa difesa del Comune nel richiamare le fonti primarie violate;
che, in particolare, se la precedente O.S. 18.1.91 (richiamante l'art. 16 L. 689/81, a sua volta rinviante all'art. 107 T.U. 383/34) aveva determinato le somme a versarsi dal contribuente, per il pagamento in misura ridotta, la successiva o.s.

3.6.94 pareva aver indicato la s.a. fissa di lire 100.000 a livello edittale e non ai fini di cui alla precedente o.s. 18.1.91; che per tale ragione, essendo le insufficienze motivazionali sintomatiche della diretta comminatoria, in un provvedimento amministrativo, della sanzione edittale, le oo.ii. andavano annullate.
Per la cassazione di tale sentenza ha proposto ricorso, con due motivi, il Comune notificando l'atto il 3.5.97. Il LA ha notificato controricorso il 29.5.97.
MOTIVI DELLA DECISIONE
Il ricorso deve essere accolto essendo entrambi i motivi, da esporre ed esaminare congiuntamente in relazione alla loro Intima connessione, del tutto fondati.
Con il Primo Motivo, infatti, Il Comune si duole della violazione delle norme di legge, che analiticamente espone (a partire dai TT.UU. 383/34 e 148/15 ai RR.DD, 45/01 e 1265/34 alla L. 105/67), commessa dal OR nel non aver applicato le menzionate norme primarie quali fonti di legittimazione del regolamento di P.U. approvato con delibera C.C, 197/89 e nell'aver tal omissione perpetrato per la pretesa mancanza di specificazione - nell'ordinanza presupposto - delle fonti stesse. Con Il secondo motivo, poi, si censura vizio di motivazione nella finale e decisiva "ratio decidendi" della pronunzia, là dove il OR, omettendo di prendere in esame i verbali di contestazione (che facevano puntuale richiamo alla sanzione edittale di cui all'art. 107 T.U. 383/34 ed alla facoltà di pagare In misura ridotta) e fraintendendo Il testo dell'o.s. 3.6.94, aveva affermato erroneamente che quest'ultima poneva le sanzioni in via edittale.
Tali censure ad avviso del Collegio colgono nel segno là dove pongono in luce come il primo giudice abbia : 1) indebitamente accollato all'Autorità ingiungente l'onere di esplicitazione della norma primaria;
2) illegittimamente rinunziato a scrutinare la validità dell'atto presupposto sulla base della norma da esso Giudice individuata, validità indiscutibile alla stregua delle vigenti norme primarie;
3) illogicamente e contraddittoriamente ritenuto che l'atto presupposto fissasse esso stesso la pena edittale. Nè al loro esame si frappone alcun profilo di novità (quale ipotizzato dal controricorrente), posto che sul solo opponente grava l'onere della specificazione impugnatoria delle doglianze e che all'opposto ben poteva essere consentita la sola allegazione difensiva della legalità del proprio provvedimento (senza precludersi di proporre le censure di illegittimità avverso la statuizione dal OR adottata).
Ha certamente errato il OR nel pretendere che nell'atto presupposto al quale fa esplicito rinvio l'ordinanza ingiunzione debba essere esplicitata la "base normativa primaria" dell'atto stesso: da un canto tal onere di "ostensione" della norma fondante il potere regolamentare non è rinvenibile nell'art. 14 della legge 689/81 (essendo stato da questa Corte chiaramente affermato che la contestazione non risulta viziata dalla assenza di siffatti richiami ove l'omissione non infici le possibilità di difesa, essendo sufficiente il solo richiamo alla legge del 1981: cass. 4341/97);
dall'altro canto non può non rammentarsi che se, a termini dell'art.3 comma 1^ della legge 7.8.90 n. 241 il singolo provvedimento deve contenere in motivazione la mera indicazione delle "ragioni giuridiche", ai sensi del comma 2^ nessuna motivazione è richiesta per "...gli atti normativi e per quelli a contenuto generale" (tra i quali ultimi non può non ricomprendersi l'ordinanza del sindaco che abbia, come nella specie, imposto divieti a carattere generale). Ma da tal errata premessa il OR non ha neanche tratto le coerenti conseguenze, quelle della invalidazione dei provvedimenti i cui atti presupposti difettavano della necessaria esplicitazione di fonte, preferendo ripiegare - con motivazione del tutto perplessa ed evidenziante ulteriore errore di diritto - sulla impossibilità per il Giudice di intervenire con la propria indagine ad individuare l'effettivo fondamento del potere sanzionatorio.
Ed al proposito deve, in linea generale, essere rammentato il consolidato indirizzo di questa Corte per il quale se sarebbe certamente illegittima l'ordinanza ingiunzione la cui sanzione edittale fosse stata posta direttamente dal regolamento amministrativo, restando solo alla legge rimesso il potere sanzionatorio, del tutto rispettosa del principio di legalità di cui all'art. 1 della legge 689/81 è invece la sanzione il cui regolamento presupposto abbia provveduto ad eterointegrare - in modo sufficientemente determinato - il precetto di legge, là dove tal opera di integrazione sia dalla stessa legge prevista (cass. 2937/98 - 7953/97 - 1061/96 11195/91). Di tali principi del tutto dimentico, il primo Giudice ha poi soltanto "ipotizzato" che nella specie - ove l'ordinanza opposta deduceva la violazione dell'O.S. 3.6.94 (richiamante l'art. 37 del Regolamento di Polizia Urbana sul divieto del transito di greggi per le vie del centro abitato) - la "più probabile base normativa" dell'o.s.

3.6.94 fossero gli artt. 106/107 del R.D.

3.3.34 n. 383, ma di tali norme ne' ha esaminato la vigenza e la applicabilità alla specie ne' ha, alla loro stregua, scrutinato la legittimità del regolamento menzionato e della ordinanza sindacale attuativa. Sotto il profilo della loro vigenza ed applicabilità, giova rammentare che l'art. 106 statuisce - con previsione di chiusura - le sanzioni irrogabili per le violazioni ai regolamenti comunali ed alle ordinanze del sindaco in forza di essi adottate, autorizzando pertanto, a livello di normazione primaria, che i precetti vengano direttamente posti dalla normazione secondaria. Tali sanzioni sono state poi aggiornate (da lire 4.000 a lire 1.000.000) direttamente dall'art. 114 L. 689/81. D'altro canto l'art. 107 30 comma dello stesso T.U. (disposizione richiamata dall'art. 162 della legge del 1981) rimette ad ordinanza del Sindaco la determinazione delle somme che il "colpevole" è ammesso a pagare in misura ridotta ad estinzione della sanzione.
Orbene, entrambe le disposizioni (artt. 106 e 107 cit.) sono certamente in vigore in forza dell'esplicito richiamo contenuto nell'art. 64 lett. c) del nuovo ordinamento delle autonomie locali approvato con legge 8.6.90 n. 142: esse costituiscono, indubitabilmente, la prima, il fondamento del potere regolamentare in materia di polizia ed igiene urbana, esercitato nella specie con la delibera 197 del 24.11.89 adottata dal C.C. di San Paolo di Civitate e, la seconda (unitamente al richiamo posto dall'art. 16 20 comma L.689/81), la fonte autorizzatoria dell'o.s. 18.1.91 determinativa delle somme a versarsi dai contravventori per i pagamenti in misura ridotta.
Nè la permanenza del cennato sistema, di normazione eterointegrata dei precetti e di sanzione "aperta" prevista dalla norma primaria, appare impingente contro il principio di legalità delle sanzioni (art. 1 della L. 689/81) notoriamente elevato a rango costituzionale dall'art. 23 Cost.: la riserva di legge, come più volte rammentato da questa Corte, ha carattere assoluto per quanto attiene alla fonte delle previsioni sanzionatorie ma ha carattere relativo per quel che riguarda la posizione dei precetti dalla cui violazione le sanzioni discendono, precetti la cui pertinenza al potere regolamentare degli Enti locali si fonda su norme costituzionali (artt. 5 e 128 Cost.) di pari dignità, al Comune ed alla Provincia spettando primariamente ed in autonomia di regolare le condizioni di vita delle rispettive comunità (vd. Cass. 12779/95; cfr. anche 11195/91 e 9633/90). Avendo il OR mancato di correttamente applicare i principi sin qui rammentati, lo stesso Giudice è poi incorso nel denunziato vizio di motivazione avendo riconnesso all'o.s. 3.6.94 (della quale ha pur riportato il testo), e se pur nella forma "perplessa" inficiante per altro verso l'intero suo argomentare, il ruolo improprio della statuizione diretta della sanzione edittale: una lettura attenta del provvedimento presupposto e della pur menzionata ordinanza 18.1.91 (attuativa del disposto dell'art. 16 della legge 689/81 e dell'art. 107 T.U. cit.) è del tutto mancata, come censurato dal ricorrente, non essendo stato pervero neanche ipotizzato dai OR , e sebbene dedotto dalla difesa dell'opposto Comune, che l'o.s.

3.6.94 potesse, al contempo, dare attuazione "topografica" al divieto generico di cui al richiamato art. 37 reg. P.U. (divietando il transito di greggi per tutte le vie del centro abitato) e rammentare ai cittadini l'entità della somma da pagarsi in misura ridotta quale prevista dall'o.s. 18.1.91. Avendo, quindi, il OR commesso le indicate violazioni di legge ed essendo incorso nella testè rammentata carenza di motivazione, l'impugnata sentenza deve essere cassata ed il procedimento rinviato al OR di Lucera in persona di altro magistrato (al quale competerà anche di regolare le spese della fase di legittimità).

P.Q.M.

la Corte di Cassazione, accoglie il ricorso e cassa l'impugnata sentenza, rinviando - anche per le spese - al OR di Lucera in persona di altro magistrato.
Così deciso in Roma, il 23 novembre 1998.
Depositato in Cancelleria il 23 febbraio 1999.