Composta dagli Ill.mi Sigg.ri Magistrati:
Dott. Renato SGROI - Presidente -
Dott. Vincenzo FERRO - Consigliere -
Dott. Alessandro CRISCUOLO - Consigliere -
Dott. Mario Rosario MORELLI - Rel. Consigliere -
Dott. Walter CELENTANO - Consigliere -
ha pronunciato la seguente:

S E N T E N Z A
sul ricorso proposto da:
LM EL, IE IB RL, IE GE, elettivamente domiciliati in ROMA VIA A. BACCARINI 32, presso l'Avvocato FRANCESCO DE BEAUMONT, che li rappresenta e difende, giusta delega a margine del ricorso;

- ricorrenti -

contro
COMUNE DI BONITO, in persona del Sindaco pro tempore, domiciliato in ROMA presso la CANCELLERIA CIVILE della CORTE SUPREMA DI CASSAZIONE, rappresentato e difeso dall'avvocato FILIDEO CAPOZZI, giusta delega a margine del controricorso;

- controricorrente -

avverso la sentenza n. 2409/96 della Corte d'Appello di NAPOLI, depositata il 7/10/96;
udita la relazione della causa svolta nella pubblica udienza del 10/3/99 dal Consigliere Dott. Mario Rosario MORELLI;

udito il P.M. in persona del Sostituto Procuratore Generale Dott. Fulvio UCCELLA che ha concluso per il rigetto del ricorso. SVOLGIMENTO DEL PROCESSO

1. Con citazione del 20 maggio 1992, il Comune di Bonito conveniva dinanzi al Tribunale di Ariano Irpino gli eredi di LA RI - LI TE, LA RA e GE RI - chiedendone la condanna alla restituzione, pro quota, di quanto ricevuto dal loro dante causa per la ricostruzione di un fabbricato rurale ex l. 219/81. A sostegno della domanda l'Ente deduceva:
che con decreto sindacale n.12/84 veniva assegnato a RI LA contributo di L.62.595.631 per la ricostruzione ex L.219/81 di fabbricato rurale in Bonito alla c.da Cinquegrana;

che, deceduto il RI, il decreto veniva volturato a nome della moglie TE LI e dei figli RI RA LA e RI GE con provvedimento del Sindaco n. 49/88;
che, in base ad attestati e stati di avanzamento lavori, sottoscritti dai tecnici, dalla ditta costruttrice e dal proprietario, il Comune erogava in più ratei la complessiva somma di L.53.205.900;
che successivamente, accertato che i lavori del fabbricato in argomento non erano mai stati nemmeno iniziati, il Sindaco con i decreti nn. 61/91 del 9.9.91 e 111/92 del 3.3.92 revocava il decreto 12/84, con il quale aveva concesso i contributi per la ricostruzione dell'immobile e disponeva il recupero delle somme erogate, invitando i beneficiari a restituire quanto indebitamente percepito;

che il TAR di Salerno, adito da TE LI, con ordinanza del 4.12.91 riconosceva legittimo il decreto di revoca (qualificato, al di là del nomen iuris, come provvedimento di decadenza) concedendo alla TE il solo beneficio della rateizzazione. I convenuti in primo grado, costituendosi, affermavano che il loro dante causa aveva richiesto il contributo per ricostruire il fabbricato rurale nel comune di Melito Irpino, cioè in comune diverso da quello cui l'istanza era rivolta e che, a seguito di parere favorevole della Commissione di cui all'art. 14 della L.219/81, il Sindaco di Bonito aveva ugualmente disposto l'erogazione del contributo, che doveva quindi ritenersi concesso proprio per la costruzione in Melito Irpino, per la quale nel frattempo era stata ottenuta concessione edilizia in base alla stessa normativa del postterremoto ed era stato redatto verbale di inizio lavori in presenza di un funzionario dell'Ufficio Tecnico comunale di Bonito, con atto vistato anche dal Sindaco, che aveva poi corrisposto il dovuto come prescritto per legge nel corso dei lavori;
solo dopo che era stato stabilito anche il pagamento del saldo dovuto ed era stata volturata la pratica in favore degli eredi dell'originario beneficiario del contributo, era stato emesso improvvisamente il decreto di revoca di quest'ultimo e la richiesta di restituzione delle somme erogate.
Eccepivano poi comunque il difetto di legittimazione attiva del Sindaco, dovendo ritenersi viceversa legittimato lo Stato per avere il primo nella specie agito quale ufficiale di governo. Deducevano ancora l'assoluta carenza di potere del sindaco nella revoca del contributo e domandavano la disapplicazione di tale provvedimento, non inquadrabile tra quelli discrezionali della P.A., in quanto incidente su un diritto soggettivo dei cittadini, quale quello al contributo, riconoscibile anche in caso di ricostruzione in altro comune, previo rilascio della concessione edilizia per la stessa legge 219/81, dovendosi ritenere che, con la revoca, il comune di Bonito avesse introdotto una decadenza dal diritto al contributo non prevista dalla legge e connessa alla costruzione in comune diverso da quello ove era l'edificio danneggiato. In punto di esegesi della normativa in applicazione, sostenevano infine che, essendo prevista dall'art. 10 del T.U. n.76 del 1990 la possibilità di realizzare la ricostruzione in altra area e anche, per le seconde case, in altro comune con un contributo del 30%, doveva implicitamente ritenersi consentita anche la ricostruzione della prima casa in altro comune, dovendosi ritenere altrimenti la norma incostituzionale, perché ingiustificata era la disparità di trattamento tra i proprietari di prima casa e quelli di due case. Con sentenza del 7 giugno 1995, il Tribunale adito accoglieva, però, la domanda del Comune.
Proponevano allora gravame gli eredi RI, reiterando tutte le eccezioni ed argomentazioni che assumevano erroneamente disattese in primo grado.
Ma la Corte di Napoli confermava a sua volta la statuizione dei primi giudici, osservando che:
sussiste la legittimazione attiva del Comune, in quanto l'assegnazione ed erogazione dei contributi in esame (artt. 6 e 7 legge 219/81 e 7 e 8 decreto legislativo 76/90) sono di competenza dei comuni, e nella fattispecie la citazione si fonda sulla inesistenza dei presupposti del diritto a ricevere il contributo, con conseguente diritto alla ripetizione dell'indebito;
il contributo in esame spetta soltanto ai proprietari che devono ricostruire case distrutte nello stesso sito e non altrove, salvo alcune eccezioni previste dalla legge ma non ricorrenti nella fattispecie, per cui gli appellanti non avevano alcun diritto alle somme corrisposte per la costruzione di altra abitazione in comune diverso (Melito Irpino), e neppure l'eventuale autorizzazione del Comune di Bonito in tal senso (comunque inesistente) sarebbe stata valida.
Con la conseguenza che restavano assorbite le censure rivolte alla configurabilità della "decadenza" dal diritto al contributo in esame, una volta che il diritto stesso non era mai sorto. Contro questa sentenza, depositata il 7 ottobre 1996, gli eredi RI ricorrono ora per cassazione.
Resiste il Comune di Bonito con controricorso.
MOTIVI DELLA DECISIONE

1. L'impugnazione si compone di tre complessi motivi, con il primo e terzo dei quali i ricorrenti ripropongono, rispettivamente, l'eccezione di difetto di legittimazione attiva e la contestazione in radice della possibilità di "revocare" un diritto già concesso, a fortiori (come ex adverso preteso) con effetto ex tunc;
mentre, con il secondo e centrale mezzo (a sua volta scandito in più profili di censura, sul duplice versante della violazione di legge e del vizio di motivazione), essi criticano l'esclusa sussistenza e/o giuridica rilevanza della autorizzazione a costruire in altro Comune. Ed al riguardo obiettano che a tali conclusioni la Corte territoriale sia erroneamente pervenuta: a) per mancata valutazione delle risultanze processuali, avendo i ricorrenti provato sia la richiesta di ricostruzione nel Comune di Melito Irpino, sia la intervenuta autorizzazione;
b) con non esatta esegesi della normativa di riferimento, la quale viceversa subordinerebbe il diritto al contributo ai soli due requisiti della proprietà dell'immobile distrutto o danneggiato e del nesso di causalità tra il danno e l'evento sismico, non vietando la ricostruzione in altro Comune, che dovrebbe pertanto ritenersi legittima in base ad una interpretazione sistematica ed estensiva della disciplina medesima.

2.1. La prima censura è infondata.
È pur vero che il Sindaco - come sostengono i ricorrenti - è "ufficiale di governo" quando opera come organo locale di protezione civile ai sensi dell'art. 16 D.P.R. 1981 n. 66. Vero è anche, però, che in tale qualità, il suo intervento è limitato e contingente, essendo egli chiamato, nel quadro di quella normativa, ad operare nell'imminenza o in presenza di calamità naturali, per dare soccorso ed assistenza sanitaria ed ospedaliera alla popolazione colpita;

ripristinare la viabilità, gli acquedotti ed ogni altro pubblico servizio;
disporre altresì l'occupazione d'urgenza degli immobili per fronteggiare situazioni di emergenza.
Ben diversi, più complessi, e istituzionalmente propri dei Comuni sono viceversa i compiti in materia di ricostruzione, che nel caso in esame vengono in discussione.
Ai sensi dell'art. 3 del T.U. n. 76 del 1990, il CIPE assegna infatti, oltreché alle Regioni, ai Comuni i fondi per la ricostruzione nell'ambito dei rispettivi interventi di competenza. I fondi assegnati ai Comuni sono da questi ultimi direttamente gestiti attraverso i propri organi individuali e collegiali. I compiti dei Comuni nella gestione di tali fondi non sono affatto solo operativi. Gli enti locali istruiscono le pratiche di ricostruzione, operano i controlli stabiliti dalla legge, assegnano e determinano i contributi a mezzo del Sindaco, che ha anche il potere di provvedere alla loro revoca e di provvedere all'esperimento delle azioni necessarie per ottenerne la restituzione.
Sono i Comuni attraverso i loro organi collegiali a stabilire le priorità di intervento (v. L.32/92, che, all'art. 3, co. 5 , in tema di finanziamento per gli interventi di cui al T.U. 76/90, demanda ai Consigli comunali il compito di fissare con propria deliberazione i criteri di utilizzo dei fondi secondo i criteri generali fissati dalla stessa legge).
In presenza di questo dato normativo, si spiega del resto come, in materia, - contestualmente all'affermazione di sussistenza della giurisdizione dell'A.G.O. - sia stata in parallelo costantemente ritenuta la legittimazione passiva dei comuni in ordine alle domande di erogazione dei contributi, cui i cittadini hanno diritto in ipotesi di calamità naturali, escludendosi qualsiasi discrezionalità dell'ente locale nell'assegnazione e nella corresponsione, trattandosi di attività vincolata, meramente attuativa di quanto stabilito dalla legge (cfr., Cass. N. 9215/87, v. anche Sez.Un. 4188 e 4189/96 e Cass. N. 1082/91, relativamente ai contributi di cui alla 219/81 e al D.L.vo 76/90, e Cass. S.U. n. 1004/93 e Cass. N. 2224/94, concernenti queste ultime i contributi previsti per i soggetti colpiti dal bradisismo di Pozzuoli).
Per cui esattamente ne ha quindi dedotto la Corte napoletana che, se il Comune è sicuro legittimato passivo a fronte delle domande di contributi non può ad esso non riconoscersi anche la legittimazione attiva, in ordine alla richiesta di intervento dell'autorità giudiziaria ordinaria per ottenere il rimborso di ciò che per il medesimo titolo esso abbia indebitamente versato.

2.2. La fattispecie considerata è d'altra parte pianamente riconducibile al paradigma generale dell'indebito oggettivo, che comporta il diritto del solvens ad ottenere la restituzione di quanto pagato sine titulo (art. 2033 c.c.). Tale diritto - nella corretta interpretazione dell'atto introduttivo del giudizio operata dalla Corte di merito - il Comune, in buona sostanza, ha, nel caso in esame, appunto azionato sul presupposto che il contributo in questione non spettasse al RI e fosse stato dai suoi eredi indebitamente riscosso.
E ciò toglie rilievo all'obiezione, logicamente preliminare, riproposta con il terzo motivo del ricorso - che è, quindi, pure esso infondato - a tenore del quale non sarebbe stato consentito al Comune di "revocare" il contributo di ricostruzione una volta concesso: non venendo qui, invero, in discussione la cancellazione, ex tunc o ex nunc, di un diritto preesistente bensì (l'accertamento del) la sussistenza, ab origine, del diritto medesimo. Il diritto al contributo di ricostruzione sorge, cioè, ex lege, nella ricorrenza dei presupposti e delle condizioni da questa previsti, senza la mediazione costitutiva del provvedimento amministrativo, che ha funzione invece meramente ricognitiva e contenuto vincolato, con esclusione, quindi, di alcun connotato di discrezionalità in ordine all' "an" sia della concessione che della successiva revoca di quel contributo: dal che appunto, la giurisdizione in materia dell'A.G.O.

2.3. Punto nodale della controversia è quindi a questo punto proprio quello relativo alla esegesi della normativa postsisma quanto al quesito se essa preveda - come tornano a sostenere i ricorrenti con il residuo secondo motivo della impugnazione - o non (come hanno viceversa ritenuto i giudici a quibus) una generale e indiscriminata facoltà di utilizzazione (e previa ottenibilità) del contributo di ricostruzione anche per immobili siti fuori dal Comune direttamente interessato dal sisma.
Solo in caso di risposta affermativa a tale quesito potendo, infatti, poi assumere rilievo la tesi - del pari riproposta con il mezzo in esame - che i ricorrenti, nella fattispecie, siano stati in concreto autorizzati ad utilizzare il contributo erogato dal Comune di Bonito per la ricostruzione di un immobile nel Comune limitrofo di Melito. Dacché - se, viceversa, non previsto dalla legge - il diritto a contributo per una utilizzazione siffatta mai avrebbe potuto comunque discendere dal provvedimento autorizzatorio, ove pur effettivamente adottato.
Sul delineato problema ermeneutico, va premesso che l'interpretazione estensiva di disposizioni "eccezionali" o "derogatorie" (come nella specie auspicata), se pur in astratto non preclusa, deve ritenersi comunque circoscritta alle ipotesi in cui il plus di significato, che si intenda attribuire alla norma interpretata, non riduca la portata della regola con l'introduzione di nuove eccezioni, bensì si limiti ad individuare nel contenuto implicito di una eccezione già codificata altra fattispecie avente identità di ratio con quella espressamente contemplata. Ora appunto, nel contesto normativo in esame, il principio regolatore dell'erogazione di "contributi e finanziamenti per la ricostruzione" è quello, sub art. 9 co. 1 l. 219/1981, per cui la ricostruzione, così agevolata, deve avvenire nello stesso luogo in cui si trova l'immobile distrutto o irrimediabilmente danneggiato dal sisma, mirando detta legge non solo a fornire abitazione ai soggetti rimastine sprovvisti ma anche, e soprattutto, a garantire il risanamento e lo sviluppo dei territori colpiti dal sisma, favorendo la ricostruzione delle realtà urbane e socio-economiche preesistenti all'evento calamitoso e disincentivando l'abbandono, da parte della popolazione, dei luoghi di originaria residenza. Tale principio è solo attenuato per gli immobili ubicati fuori dal centro abitato la cui ricostruzione, ex art. 10, co. 8, può avvenire anche in altro sito (ma) dello stesso Comune. Ed è sostanzialmente derogato unicamente in favore dei proprietari residenti fuori dal Comune colpito dal sisma ai quali è consentita, in via alternativa, la ricostruzione nel Comune di residenza (ex art. 9, co. 1 lett. b L. 219/81 nel testo sostituito dalla L. 187/1982); e dei proprietari che "entro sei mesi dalla entrata in vigore della L. 219/81", abbiano "rinunciato al contributo per la ricostruzione dell'alloggio distrutto, utilizzando una somma di pari importo per l'acquisto di un immobile nell'ambito della stessa provincia" e facendo con ciò acquisire "al patrimonio del Comune le aree di sedime degli edifici di loro proprietà".
La ratio di tali "eccezioni" è specificamente, quindi, legata nell'un caso, al presupposto della non appartenenza del beneficiario alla comunità locale già alla data del sisma;
e, nell'altro caso, ad un preciso, e temporalmente limitato, meccanismo agevolativo del possibile acquisto immediato di abitazione in altro comune (della stessa Provincia) con effetto abdicativo, in favore del comune erogante, della proprietà dell'area su cui insisteva l'edificio ricostruendo.
Ed è ben evidente che nessuna delle due riferite disposizioni è estensivamente riferibile ed applicabile alla fattispecie in discussione, che invece riflette una pretesa di libera utilizzazione del contributo per la ricostruzione in altro comune, ne' giustificata dal collegamento con la residenza (in quello) ne' bilanciata dalla rinunzia alla proprietà del suolo sottostante all'edificio distrutto dal terremoto.
La censura di violazione di legge contenuta nel secondo mezzo impugnatorio è pure essa quindi infondata;
restando, per quanto già detto, assorbita quella residua di vizio di motivazione in punto di (esclusa) sussistenza del preteso provvedimento autorizzatorio. Il ricorso va pertanto integralmente rigettato.
Possono compensarsi tra le parti le spese di questo giudizio di legittimità.

P.Q.M.

La Corte rigetta il ricorso e compensa le spese.