CASS
Ordinanza 8 aprile 2022
Ordinanza 8 aprile 2022
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Sul provvedimento
| Citazione : | Cass. civ., SS.UU., ordinanza 08/04/2022, n. 11455 |
|---|---|
| Giurisdizione : | Corte di Cassazione |
| Numero : | 11455 |
| Data del deposito : | 8 aprile 2022 |
Testo completo
ORDINANZA sul ricorso 22951-2020 proposto da: SISTEMA ITALIA 93 S.R.L., in persona del Presidente pro tempore, elettivamente domiciliata in ROMA, PIAZZALE DELLE BELLE ARTI 2, presso lo studio dell'avvocato LUCIANO VASQUES, che la rappresenta e difende unitamente all'avvocato EUGENIO PICOZZA;
- ricorrente -
contro AUTORITA' GARANTE DELLA CONCORRENZA E DEL MERCATO, in persona del Presidente pro tempore, elettivamente domiciliata in ROMA, VIA DEI PORTOGHESI 12, presso l'AVVOCATURA GENERALE DELLO STATO;
Civile Ord. Sez. U Num. 11455 Anno 2022 Presidente: D'ASCOLA PASQUALE Relatore: MAROTTA CATERINA Data pubblicazione: 08/04/2022
- controricorrente -
avverso la sentenza n. 8386/2019 del CONSIGLIO DI STATO, depositata il 09/12/2019. Udita la relazione della causa svolta nella camera di consiglio del 25/01/2022 dal Consigliere CATERINA MAROTTA;
lette le conclusioni scritte del Procuratore Generale Aggiunto LUIGI SALVATO, il quale chiede che la Corte dichiari il ricorso inammissibile. Fatti di causa 1. Con ricorso al TAR Lazio la società Sistema Italia 93 S.r.l. (già Sistema Italia S.p.A., in seguito Sistema Italia 93) impugnava il provvedimento dell'Autorità Garante per la Concorrenza e il Mercato con cui le era stata irrogata la sanzione amministrativa pecuniaria di euro 80.000 sul presupposto della scorrettezza della pratica di diffondere, tramite una rivista e siti web dedicati al franchising, alcuni messaggi pubblicitari volti a promuovere la stipulazione di contratti di affiliazione commerciale alla rete in franchising gestita dalla predetta società, attiva, sotto i marchi MBE e Mai! Boxes Etc., nel campo dei servizi postali, di comunicazione e di supporto alle attività di aziende e privati. In particolare, si contestava alla società un ingannevolezza per omissione in ragione del fatto che i diffusi messaggi pubblicitari non chiarivano che gli affiliati erano tenuti ad effettuare il c.d. farming, e quindi a sostenere una serie di costi aggiuntivi, circostanza che i potenziali affiliati (franchisee) avrebbero dovuto conoscere già in sede di primo contratto, che MBE non era un corriere e non effettuava direttamente la spedizione ma si avvaleva di corrieri convenzionati, cosicché sul fatturato prospettato incidevano anche i costi derivanti dalla esternalizzazione dell'attività di corriere a società terze convenzionate. Tutto ciò, restando all'oscuro del futuro franchisee all'atto della stipula del contratto, creava uno stato di '(colpevole) inconsapevolezza' in danno del predetto aspirante affiliato, impedendogli di valutare preventivamente la convenienza dell'adesione alla rete in sede di stipula del contratto. In sede di ricorso la ricorrente deduceva la non ingannevolezza dei messaggi (in considerazione del fatto che non si contestava la Ric. 2020 n. 22951 sez. SU - ud. 25-01-2022 -2- pubblicizzazione di dati non veri, che le omissioni informative relative al farming e alla circostanza che MBE non era un corriere erano inidonee ad incidere sulle scelte economiche del consumatore, trattandosi di informazioni del tutto ovvie anche per il consumatore meno avvertito, tali da non richiedere espresse indicazioni), la violazione del diritto di difesa, l'erroneità del rigetto dell'istanza di assunzione di impegni presentata dalla società nel corso del procedimento e l'erronea quantificazione della sanzione. 2. Il TAR, con sentenza 2/2/2016, n. 1437, accoglieva il ricorso. Osservava che, nel caso di specie, i messaggi sottoposti a scrutinio dall'Autorità non palesavano realmente una capacità ingannevole. Ciò in quanto, in particolare, "(...) la necessità di svolgere attività di farming rappresenterebbe un'informazione talmente 'ovvia' da non rendere necessaria neppure una sua espressa indicazione, ed in quanto la convenienza dell'attività di franchising promossa non sarebbe venuta meno per i costi dovuti al servizio di trasporto, comunque pacificamente spettanti all'affiliato anche in caso di non esternalizzazione". Evidenziava, inoltre, che i dati riportati erano veritieri e che le contestate omissioni erano comunque inidonee, alla stregua di un criterio di ragionevolezza, adeguatezza e proporzionalità, ad incidere sulle decisioni di aspiranti futuri imprenditori in franchising. 2. La sentenza era appellata dall'AGCM. L'Autorità deduceva che il giudice di primo grado aveva scrutinato il ricorso proposto dalla società Sistema Italia 93 sulla base di un metodo erroneo, in quanto, nell'esaminare il procedimento sanzionatorio sviluppato dall'Autorità aveva finito con il sindacare nel merito lo stesso, in ordine al giudizio di ingannevolezza, violando dunque l'art. 134, comma 1, lett. c) cod. proc. amm. Inoltre, ad avviso dell'Autorità, la sentenza del TAR era errata anche con riferimento alla valutazione di non ingannevolezza del messaggio, perché fondata su una non corretta ricostruzione della pratica commerciale in esame, nonché dei parametri di valutazione rilevanti. In particolare, l'Autorità non condivideva le valutazioni del Tribunale amministrativo Ric. 2020 n. 22951 sez. SU - ud. 25-01-2022 -3- regionale in merito alla irrilevanza delle informazioni concernenti la necessità di effettuare l'attività di farming (prevista come obbligo contrattuale) al fine di ottenere il risultato economico prospettato nonché la mancata incidenza, per il raggiungimento del suddetto fatturato medio annuo, dei costi derivanti dall'esternalizzazione dell'attività di corriere. Posto che, nel corso dell'istruttoria del procedimento sanzionatorio, era emerso come tutti gli affiliati pagavano mensilmente un contributo per il marketing pari all'1,5% per il c.d. Fondo Marketing (destinato a finanziare i costi di tutte le iniziative prese dall'affiliante a livello nazionale volte a sviluppare la conoscenza del marchio, la crescita della rete MBE/Mail Boxes Etc., la conoscenza dei servizi e prodotti offerti dai punti vendita MBE, le attività di pubbliche relazioni e tutte le altre attività di marketing) oltre a corrispondere il contributo pubblicità pari a 2,5% per il Fondo Nazionale Media (destinato a finanziare l'attività pubblicitaria sui principali media nazionali e l'attività promozionale attraverso alcuni programmi di loyalty per diffondere la conoscenza della rete e dei relativi servizi offerti così come elaborate da Mai! Boxes), sosteneva l'appellante che il Tribunale amministrativo fosse incorso in errore allorquando, non attribuendo il giusto rilievo all'attività di farming e considerandola come mera "attività di marketing necessaria all'apertura di qualsiasi esercizio commerciale", per un verso aveva fatto coincidere quest'ultima con una normale attività di marketing, e, per altro verso, non aveva tenuto in debito conto che gli affiliati già pagavano alla casa madre specifici (e significativi) contributi sia per il marketing sia per la pubblicità, circostanze che correttamente l'Autorità aveva riscontrato nel corso dell'istruttoria procedimentale nel momento in cui era emerso che, "stante i contributi di pubblicità e di marketing già previsti quali oneri contrattuali, l'attività di farming deve necessariamente consistere in un'attività ulteriore, più specifica e onerosa di cui i franchisee avrebbero dovuto essere messi adeguatamente a conoscenza nelle comunicazioni commerciali oggetto di esame". Ne derivava che la ulteriore attività di farming, prevista come specifica obbligazione contrattuale, avrebbe dovuto essere espressamente indicata come attività Ric. 2020 n. 22951 sez. SU - ud. 25-01-2022 -4- ulteriore e necessaria alla realizzazione del fatturato medio annuo reclamizzato. Sotto altro profilo, l'Autorità ribadiva la ingannevolezza del messaggio circa la esternalizzazione dell'attività di corriere a terzi posto in essere dalla società Sistema Italia 93, in quanto si era dimostrata documentalmente la fondatezza della circostanza "che gli accordi quadro stipulati dal franchisor con i corrieri esterni non sarebbero stati né convenienti, né in linea con le offerte presenti nel mercato, tanto da indurli ad avvalersi delle offerte proposte direttamente sul mercato". La Sistema Italia 93 s.r.l. si costituiva in giudizio controdeducendo alle avverse pretese e riproponendo, inoltre, le censure non esaminate dal giudice di prime cure. La società, in particolare, sosteneva che la difesa dell'Autorità fosse incorsa in errore circa la corretta definizione dell'attività di farming. Quest'ultima, ad avviso dell'appellata, piuttosto che coincidere con l'attività di "reclutamento di nuovi affiliati" corrispondeva invece allo svolgimento di una mera attività di promozione a livello locale del punto vendita, obbligo che connota tutti i contratti della distribuzione. Con sentenza 9/12/2019, n. 8386 il Consiglio di Stato accoglieva l'appello. Il Collegio si riportava innanzitutto ad un orientamento della Sezione (cfr., ex multis, Cons. Stato, Sez. VI, 10 dicembre 2014 n. 6050), secondo il quale "il giudice amministrativo - nella ricerca di un punto di equilibrio, da verificare di volta in volta in relazione alla fattispecie concreta, tra le esigenze di garantire la pienezza e l'effettività della tutela giurisdizionale e di evitare che il giudice possa esercitare egli stesso il potere amministrativo che compete all'Autorità - può sindacare con pienezza di cognizione i fatti oggetto dell'indagine ed il processo valutativo, mediante il quale l'Autorità applica al caso concreto la regola individuata, ma, ove ne accerti la legittimità sulla base di una corretta applicazione delle regole tecniche sottostanti, il suo sindacato deve arrestarsi, in quanto diversamente vi sarebbe un'indebita sostituzione del giudice all'amministrazione, titolare del potere esercitato". Ric. 2020 n. 22951 sez. SU - ud. 25-01-2022 -5- Riteneva, quanto alle valutazioni tecniche, che la tutela giurisdizionale, per essere effettiva, non può limitarsi ad un sindacato meramente estrinseco, ma deve consentire al giudice un controllo intrinseco, avvalendosi eventualmente anche di regole e conoscenze tecniche appartenenti alla medesima scienza specialistica applicata dall'Autorità. Assumeva che, anche nel delibare circa la legittimità dei provvedimenti sanzionatori adottati dall'Autorità garante della concorrenza e del mercato (come deve avvenire anche nel caso di sindacato giurisdizionale riferito agli atti adottati dalle altre Autorità amministrative indipendenti), il giudice amministrativo ha un sindacato pieno e particolarmente penetrante che può estendersi sino al controllo dell'analisi (economica o di altro tipo) compiuta dall'Autorità, sindacato tendente ad un modello comune a livello eurounitario, in cui il principio di effettività della tutela giurisdizionale sia coniugato con la specificità di controversie, essendo attribuito al giudice il compito non di esercitare un potere in materia antitrust, ma di verificare - senza alcuna limitazione - se il potere a tal fine attribuito all'Autorità sia stato correttamente esercitato. Escludeva, perciò, che il giudice di primo grado avesse esorbitato dal perimetro di valutazione del provvedimento sanzionatorio, inflitto dall'Autorità. Tuttavia, considerava non condivisibili le ragioni indicate nella sentenza del TAR per ritenere non ingannevole il messaggio pubblicitario della società Sistema Italia 93. Evidenziava che nell'invito all'adesione non si riscontravano filtri o limitazioni circa la capacità professionale (comprovata o comprovabile) da parte di coloro che intendevano aderire all'accordo, sicché la più volte richiamata attività di farming come elemento (non banale ma) costituente un obbligo contrattuale per il franchisee, avrebbe dovuto essere portata a conoscenza dell'aspirante aderente con la opportuna ed adeguata valorizzazione informativa. Egualmente non condivideva l'affermazione del TAR secondo la quale l'omessa menzione della circostanza che il punto vendita MBE/Mail Boxes non effettuava 'direttamente' le spedizioni ma si avvaleva di corrieri Ric. 2020 n. 22951 sez. SU - ud. 25-01-2022 -6- convenzionati, con margini di guadagno da questa attività che inevitabilmente si riducevano in ragione dei costi da sostenere per la fornitura e la remunerazione del servizio di spedizione da parte dei suddetti corrieri esterni, non avrebbe costituito comportamento ingannevole e rilevava, al riguardo, che non era comprovata documentalmente la circostanza che i costi del servizio postale affidato a corrieri convenzionati non avrebbero finito per condizionare in negativo la redditività dell'adesione alla rete di franchising. Ad ogni modo l'aspirante aderente avrebbe dovuto essere puntualmente e preventivamente informato di tale configurazione finale del rapporto contrattuale, al fine di poter effettuare le proprie valutazioni circa la convenienza o meno dell'operazione. In conclusione, l'incertezza sui costi della esternalizzazione e l'impedimento di effettuare direttamente l'attività di servizio postale costituivano altrettanti elementi di criticità rispetto alle esigenze informative che potevano essere pretese all'atto dell'adesione alla rete e che non erano state soddisfatte dalla società appellata. 5. La sentenza del Consiglio di Giustizia Amministrativa è stata impugnata dinanzi alle Sezioni Unite di questa Corte dalla Sistema Italia 93 s.r.l. con sei motivi. 6. Il ricorso è stato avviato alla trattazione in camera di consiglio, ai sensi dell'art. 380-bis 1 cod. proc. civ.. 7. Ha opposto difese con rituale controricorso l'Autorità Garante per la Concorrenza e il Mercato. 8. Il Procuratore generale ha depositato una requisitoria scritta concludendo per la declaratoria di inammissibilità del ricorso. 9. La ricorrente ha depositato memoria replicando alle conclusioni del P.G. ed alle considerazioni dell'Autorità controricorrente ed insistendo sulla sollevata questione pregiudiziale dinanzi alla Corte di Giustizia della Unione Europea nei sensi di cui al sesto motivo di ricorso. Ragioni della decisione 1. La ricorrente premette di aver proposto in data 3 marzo 2020 dinanzi al Consiglio di Stato ricorso per la revocazione della sentenza n. 8386/2019 (che allega) sul presupposto della sussistenza di gravi errori di fatto Ric. 2020 n. 22951 sez. SU - ud. 25-01-2022 -7- riferibili: a) all'errato assunto dell'assenza di alcuna informazione fornita ai potenziali franchisee all'atto della stipula del contratto;
b) alla non corretta assunzione in fatto che il fatturato possa essere considerato come indice di redditività; c) che il farming, dall'analisi del contenuto del contratto, determini un obbligo di esborso economico;
d) alla pretermissione dei motivi assorbiti dal TAR, riproposti nella propria memoria di costituzione nel procedimento dinanzi al giudice di appello. 2. La proposizione del ricorso per revocazione non influisce sulla decisione rimessa a queste Sezioni Unite. Difetti, il testo vigente dell'ultimo comma dell'art. 398 cod. proc. civ. ha escluso che la proposizione della revocazione possa automaticamente sospendere il termine per proporre il ricorso per cessazione o il relativo procedimento, richiedendosi allo scopo un apposito provvedimento del giudice innanzi al quale è stata proposta la revocazione: ne consegue che, in mancanza di tale provvedimento, i due giudizi procedono in via autonoma, potendo il ricorso per cassazione essere discusso anche prima che giunga la decisione sull'istanza di sospensione ex art. 398, ultimo comma cod. proc. civ. (Cass., Sez. Un., 17 dicembre 2018, n. 32619; Cass., Sez. Un., 26 maggio 2020, n. 9776). 3. Con il primo motivo la ricorrente denuncia il difetto di giurisdizione ai sensi dell'art. 360, n. 1, cod. proc. civ., dell'art. 110 cod. proc. amm., dell'art. 111, comma 8, Cost., per il mancato totale esercizio del potere giurisdizionale da parte del giudice amministrativo e la violazione del principio costituzionale della effettività della tutela giurisdizionale di cui agli artt. 24 e 113 Cost. e dai postulati di tale principio costituiti dall'obbligo di pienezza e completezza giurisdizionale. Ad avviso della ricorrente la sentenza avrebbe del tutto ignorato i motivi assorbiti in primo grado e riproposti in appello con i quali erano state censuare le pretese omissioni informative e la nozione di ingannevolezza accolta dall'AGCM incorrendo nel vizio di omessa pronuncia su un punto decisivo della controversia asseritamente rientrante nell'ambito della previsione di cui all'art. 111, comma 8, Cost. 4. Con il secondo motivo la ricorrente denuncia la violazione del principio generale di cui all'art. 112 cod. proc. civ. di corrispondenza tra Ric. 2020 n. 22951 sez. SU - ud. 25-01-2022 -8- chiesto e pronunciato (art. 360, n. 4, cod. proc. civ.) ed il vizio di omessa pronuncia che integrerebbero una violazione dei limiti esterni di giurisdizione, dando luogo a diniego di giustizia. 5. Con il terzo motivo la ricorrente denuncia eccesso di potere giurisdizionale a causa dell'omessa pronuncia sui motivi dichiarati assorbiti in primo grado, anche ai sensi dell'art. 362, n. 1, cod. proc. civ. e art. 110 cod. proc. amm„ richiamando alcune pronunce delle SSUU ed orientamenti espressi da una parte della dottrina per sostenere che si verserebbe, trattandosi di una omissione di particolare gravità, al cospetto di una sostanziale negazione della giurisdizione e non in un vizio di motivazione. 6. Con il quarto motivo la ricorrente denuncia sempre difetto di giurisdizione per mancato esercizio del potere-dovere di giudicare su tutta la domanda, violazione del principio di effettività della tutela, difetto di completezza e pienezza della tutela giurisdizionale, per avere il Consiglio di Stato omesso di considerare le ipotesi alternative dei fatti appiattendosi sulle conclusioni dell'AGCM e non esercitando, come era doveroso, un sindacato pieno sulle valutazioni dell'Autorità; 7. Con il quinto motivo, proposto in via subordinata, la società denuncia difetto di giurisdizione e violazione di legge ai sensi dell'art. 360, n. 5, cod. proc. civ. per omesso esame circa un fatto decisivo per il giudizio che è stato oggetto di discussione tra le parti, eccesso di potere giurisdizionale per mancato esercizio del potere giurisdizionale medesimo deducendo che la sentenza impugnata sarebbe affetta da un grave errore sul fatto deducibile con il ricorso ex art. 111, comma 8, Cost. non essendo conforme alla verità processuale e sostanziale che l'omissione informativa perdurasse fino al momento della stipula del contratto di franchising. 8. Con il sesto motivo, in via gradata, in caso di non accoglimento del ricorso, chiede che le sezioni unite dispongano rinvio pregiudiziale al fine di accertare se il principio di effettività stabilità dal diritto dell'Unione (in particolare dall'art. 6, commi 1, 3 e 3 del TUE e degli artt. 4, comma 3, 6 e 47 della Carta dei diritti fondamentali dell'UE) osti ad un sistema processuale quale quello italiano che non consente di impugnare dinanzi alle Ric. 2020 n. 22951 sez. 5U - ud. 25-01-2022 -9- sezioni unite le sentenze viziate da omessa pronuncia nei casi denunciati con il ricorso. 9. Il ricorso è inammissibile in tutti i profili in cui i rilievi sono articolati. 9.1. La ricorrente, nonostante la formale indicazione di censure inerenti alla giurisdizione ai sensi dell'art. 111, comma 8 Cost., prospetta doglianze relative alla modalità di esercizio della funzione giurisdizionale, estranee all'ambito dei vizi denunciabili dinanzi alle Sezioni Unite. 9.2. Per il prevalente e ormai constante indirizzo di questa Corte l'eccesso di potere giurisdizionale - qui denunciato - che costituisce un aspetto dei motivi inerenti alla giurisdizione per i quali le sentenze dei Giudici speciali possono essere impugnate dinanzi a queste Sezioni Unite, in base all'art. 111 Cost., comma 8, si verifica o per motivi inerenti alla esistenza stessa della giurisdizione, ovvero quando di questa si oltrepassino, in concreto, i limiti esterni, realizzandosi la prima ipotesi qualora si eserciti la propria giurisdizione nella sfera riservata al legislatore o alla discrezionalità amministrativa (oppure, al contrario, la neghi sull'erroneo presupposto che la materia non può formare oggetto, in via assoluta, di cognizione giurisdizionale), verificandosi, invece, la seconda ove l'organo di giustizia amministrativa giudichi su materie attribuite alla giurisdizione ordinaria o ad altra e diversa giurisdizione speciale (oppure neghi la propria giurisdizione sull'erroneo presupposto che essa appartenga ad altri), ovvero quando, per materie attribuita alla propria giurisdizione, compia un sindacato di merito pur essendo la propria cognizione rigorosamente limitata alla indagine di legittimità degli atti amministrativi (fra le tante, Cass., Sez. Un. 29 marzo 2017, n. 8117; Cass. 6 marzo 2020, n. 6462). 9.3. Tale vizio, dunque, va riferito alle sole ipotesi di difetto assoluto di giurisdizione - che si verifica quando un giudice speciale affermi la propria giurisdizione nella sfera riservata al legislatore o alla discrezionalità amministrativa, ovvero, al contrario, la neghi sull'erroneo presupposto che la materia non possa formare oggetto in assoluto di cognizione giurisdizionale -, nonché di difetto relativo di giurisdizione, riscontrabile quando detto giudice abbia violato i c.d. limiti esterni della propria giurisdizione, pronunciandosi su materia attribuita alla giurisdizione Ric. 2020 n. 22951 sez. SU - ud. 25-01-2022 -10- ordinaria o ad altra giurisdizione speciale, ovvero negandola sull'erroneo presupposto che appartenga ad altri giudici, senza che tale ambito possa estendersi, di per sé, ai casi di sentenze 'abnormi', 'anomale' ovvero di uno 'stravolgimento' radicale delle norme di riferimento' sicché, tale vizio non è configurabile per errores in procedendo o in iudicando, i quali non investono la sussistenza e i limiti esterni del potere giurisdizionale dei giudici speciali, bensì solo la legittimità dell'esercizio del potere medesimo (tra le molte: Cass., Sez. Un., 20 marzo 2019, n. 7926; Cass., Sez. Un., 11 novembre 2019, n. 29082; Cass., Sez. Un., 15 aprile 2020, n. 7839; Cass., Sez. Un., 4 dicembre 2020, n. 27770). 9.4. I suddetti principi si sono stabilizzati nella giurisprudenza delle Sezioni Unite a seguito della sentenza n. 6/2018 della Corte costituzionale che affermato, in esplicito dissenso con alcuni precedenti di questo stesso giudice di legittimità, che «la tesi che il ricorso in cassazione per motivi inerenti alla giurisdizione, previsto dall'ottavo comma dell'art. 111 Cost. avverso le sentenze del Consiglio di Stato e della Corte dei conti, comprenda anche il sindacato su errores in procedendo o in iudicando ... non è compatibile con la lettera e lo spirito della norma costituzionale» (§11), aggiungendo che «l'intervento delle sezioni unite, in sede di controllo di giurisdizione, nemmeno può essere giustificato dalla violazione di norme dell'Unione o della CEDU» giacché anche in tal caso si ricondurrebbe «al controllo di giurisdizione un motivo di illegittimità (sia pure particolarmente qualificata), motivo sulla cui estraneità all'istituto in esame non è il caso di tornare» (§14.1). Così, la negazione in concreto di tutela alla situazione soggettiva azionata, determinata dall'erronea interpretazione delle norme sostanziali nazionali o dei principi del diritto europeo da parte del giudice amministrativo, non concreta eccesso di potere giurisdizionale per omissione o rifiuto di giurisdizione così da giustificare il ricorso previsto dall'art. 111, comma 8, Cost., atteso che l'interpretazione delle norme di diritto costituisce il proprium della funzione giurisdizionale e non può integrare di per sé sola la violazione dei limiti esterni della giurisdizione, che invece si verifica nella diversa ipotesi di affermazione, da parte del giudice Ric. 2020 n. 22951 sez. SU - ud. 25-01-2022 -11- speciale, che quella situazione soggettiva è, in astratto, priva di tutela per difetto assoluto o relativo di giurisdizione, che invece si verifica nella diversa ipotesi di affermazione, da parte del giudice speciale, che quella situazione soggettiva è, in astratto, priva di tutela per difetto assoluto o relativo di giurisdizione (Cass., Sez. Un., 19 dicembre 2018, n. 32773; Cass., Sez. Un., n. 27770/2020 cit.; Cass. 28 dicembre 2020, n. 29653; Cass. 26 novembre 2021, n. 36899). 9.5. Tale orientamento espressamente include anche gli errores in procedendo nell'area dell'insindacabilità delle sentenze del Consiglio di Stato e della Corte dei Conti in sede di ricorso per cassazione ex art. 111, comma 8, Cost.: si vedano, tra le tante, Cass., Sez. Un., 20 marzo 2019, n. 7926; Cass., Sez. Un., 11 novembre 2019, n. 29082; Cass., Sez. Un., 27 dicembre 2019, n. 34470; Cass., Sez. Un., 11 ottobre 2021, n. 27546. 10. Alla luce degli indicati principi la Corte di cassazione è l'organo regolatore della giurisdizione, non il garante ultimo della nomifilachia, ovvero della legittimità comunitaria, convenzionale o addirittura costituzionale delle norme (di rito e di merito) applicate dal giudice amministrativo (e dal giudice contabile). 11. I vizi denunciati (omesso esame di censure, violazione tra il chiesto e il pronunciato, omessa pronuncia, mancata considerazione di profili fattuali prospettati dalla ricorrente) non integrano un rifiuto di giurisdizione e dunque un valido motivo deducibile in questa sede. Si tratta di errori che, ove anche sussistenti, non inciderebbero sui limiti esterni della giurisdizione del giudice amministrativo. 12. Va anche ricordato che la Corte di giustizia UE, grande sezione, nella recente decisione del 21 dicembre 2021, n. 497, pronunciandosi a seguito di ordinanza interlocutoria di questa Corte n. 19598 del 18 settembre 2020 ha rilevato che l'art. 111, comma 8, Cost., come interpretato dalla sentenza n. 6/2018 della Corte costituzionale, limita la competenza della Corte di cassazione a trattare ricorsi avverso sentenze del Consiglio di Stato indipendentemente dal fatto che tali ricorsi siano basati su disposizioni di diritto interno o di diritto europeo: tale norma, quindi, non viola il principio di equivalenza. Ric. 2020 n. 22951 sez. SU - ud. 25-01-2022 -12- Inoltre, ha ritenuto "perfettamente ammissibile" che lo Stato membro conferisca al supremo organo di Giustizia Amministrativa la competenza a pronunciarsi in ultima istanza su una controversia e che, quindi, sia impedito che la stessa sia esaminata nel merito nell'ambito dell'ulteriore giudizio per cassazione: in tal modo, risulta rispettato anche il principio di effettività. Ad avviso della Corte di Giustizia il rimedio alle eventuali riscontrate violazioni da parte del Consiglio di Stato, non censurabili in sede di ricorso per cassazione, può quindi unicamente consistere nell'esercizio, da parte del soggetto leso, di apposita azione di responsabilità contro lo Stato, purché siano soddisfatte le condizioni relative al carattere sufficientemente qualificato della violazione ed all'esistenza di un nesso causale diretto tra tale violazione e il danno subito. 13. Quanto detto esclude che possa darsi seguito alla richiesta di promovimento del rinvio pregiudiziale ex art. 267 TFUE sulle questioni oggetto dei motivi di ricorso rivolta dal ricorrente a queste Sezioni Unite - e ribadita nella memoria depositata ai sensi dell'articolo 380 bis 1 cod. proc. civ. -, giacché la pronuncia su tali questioni da parte della Corte di giustizia dell'Unione europea sarebbe funzionale a disvelare eventuali errori in cui il Consiglio di Stato possa essere incorso nell'applicazione di disposizioni processuali di diritto interno, ma tali errori, per il principio sopra ricordato, non sarebbero comunque scrutinabili da queste Sezioni Unite, non attenendo a motivi di giurisdizione e non potendo quindi condurre in nessun caso alla cassazione dell'impugnata sentenza ai sensi dell'articolo 111, comma 8, Cost. 14. Peraltro, si evince dallo stesso ricorso che la ricorrente ha proposto, con riguardo ai medesimi vizi omissivi qui denunciati, ricorso per revocazione dinanzi al Consiglio di Stato, il che dimostra che, contrariamente all'assunto qui speso, un rimedio all'interno della funzione giurisdizionale speciale è stato individuato ed attivato dalla stessa società. 15. In conclusione, il ricorso va dichiarato inammissibile. 16. La regolamentazione delle spese segue la soccombenza. Ric. 2020 n. 22951 sez. SU - ud. 25-01-2022 -13- 17. Ai sensi dell'art. 13, comma 1-quater, del d.P.R. n. 115 del 2002, inserito dall'art. 1, comma 17, della legge n. 228 del 2012, deve darsi atto, ai fini e per gli effetti precisati da Cass., Sez. Un., n. 4315/2020, della ricorrenza delle condizioni processuali previste dalla legge per il raddoppio del contributo unificato, se dovuto dalla ricorrente.
P.Q.M.
La Corte, pronunciando a Sezioni Unite, dichiara il ricorso inammissibile;
condanna la ricorrente al pagamento, in favore dell'Autorità controricorrente, delle spese del presente giudizio di legittimità che liquida in euro 5.000,00 per compensi professionali oltre accessori di legge e spese prenotate a debito. Ai sensi dell'art. 13, comma 1-quater, del d.P.R. n. 115 del 2002, inserito dall'art. 1, comma 17, della I. n. 228 del 2012, dichiara la sussistenza dei presupposti processuali per il versamento, da parte della ricorrente, dell'ulteriore importo a titolo di contributo unificato pari a quello previsto per il ricorso, a norma del comma 1-bis dello stesso art. 13, se dovuto. Così deciso in Roma, nella Camera di consiglio delle Sezioni Unite Civili della Corte suprema di cassazione, il 25 gennaio 2022.
- ricorrente -
contro AUTORITA' GARANTE DELLA CONCORRENZA E DEL MERCATO, in persona del Presidente pro tempore, elettivamente domiciliata in ROMA, VIA DEI PORTOGHESI 12, presso l'AVVOCATURA GENERALE DELLO STATO;
Civile Ord. Sez. U Num. 11455 Anno 2022 Presidente: D'ASCOLA PASQUALE Relatore: MAROTTA CATERINA Data pubblicazione: 08/04/2022
- controricorrente -
avverso la sentenza n. 8386/2019 del CONSIGLIO DI STATO, depositata il 09/12/2019. Udita la relazione della causa svolta nella camera di consiglio del 25/01/2022 dal Consigliere CATERINA MAROTTA;
lette le conclusioni scritte del Procuratore Generale Aggiunto LUIGI SALVATO, il quale chiede che la Corte dichiari il ricorso inammissibile. Fatti di causa 1. Con ricorso al TAR Lazio la società Sistema Italia 93 S.r.l. (già Sistema Italia S.p.A., in seguito Sistema Italia 93) impugnava il provvedimento dell'Autorità Garante per la Concorrenza e il Mercato con cui le era stata irrogata la sanzione amministrativa pecuniaria di euro 80.000 sul presupposto della scorrettezza della pratica di diffondere, tramite una rivista e siti web dedicati al franchising, alcuni messaggi pubblicitari volti a promuovere la stipulazione di contratti di affiliazione commerciale alla rete in franchising gestita dalla predetta società, attiva, sotto i marchi MBE e Mai! Boxes Etc., nel campo dei servizi postali, di comunicazione e di supporto alle attività di aziende e privati. In particolare, si contestava alla società un ingannevolezza per omissione in ragione del fatto che i diffusi messaggi pubblicitari non chiarivano che gli affiliati erano tenuti ad effettuare il c.d. farming, e quindi a sostenere una serie di costi aggiuntivi, circostanza che i potenziali affiliati (franchisee) avrebbero dovuto conoscere già in sede di primo contratto, che MBE non era un corriere e non effettuava direttamente la spedizione ma si avvaleva di corrieri convenzionati, cosicché sul fatturato prospettato incidevano anche i costi derivanti dalla esternalizzazione dell'attività di corriere a società terze convenzionate. Tutto ciò, restando all'oscuro del futuro franchisee all'atto della stipula del contratto, creava uno stato di '(colpevole) inconsapevolezza' in danno del predetto aspirante affiliato, impedendogli di valutare preventivamente la convenienza dell'adesione alla rete in sede di stipula del contratto. In sede di ricorso la ricorrente deduceva la non ingannevolezza dei messaggi (in considerazione del fatto che non si contestava la Ric. 2020 n. 22951 sez. SU - ud. 25-01-2022 -2- pubblicizzazione di dati non veri, che le omissioni informative relative al farming e alla circostanza che MBE non era un corriere erano inidonee ad incidere sulle scelte economiche del consumatore, trattandosi di informazioni del tutto ovvie anche per il consumatore meno avvertito, tali da non richiedere espresse indicazioni), la violazione del diritto di difesa, l'erroneità del rigetto dell'istanza di assunzione di impegni presentata dalla società nel corso del procedimento e l'erronea quantificazione della sanzione. 2. Il TAR, con sentenza 2/2/2016, n. 1437, accoglieva il ricorso. Osservava che, nel caso di specie, i messaggi sottoposti a scrutinio dall'Autorità non palesavano realmente una capacità ingannevole. Ciò in quanto, in particolare, "(...) la necessità di svolgere attività di farming rappresenterebbe un'informazione talmente 'ovvia' da non rendere necessaria neppure una sua espressa indicazione, ed in quanto la convenienza dell'attività di franchising promossa non sarebbe venuta meno per i costi dovuti al servizio di trasporto, comunque pacificamente spettanti all'affiliato anche in caso di non esternalizzazione". Evidenziava, inoltre, che i dati riportati erano veritieri e che le contestate omissioni erano comunque inidonee, alla stregua di un criterio di ragionevolezza, adeguatezza e proporzionalità, ad incidere sulle decisioni di aspiranti futuri imprenditori in franchising. 2. La sentenza era appellata dall'AGCM. L'Autorità deduceva che il giudice di primo grado aveva scrutinato il ricorso proposto dalla società Sistema Italia 93 sulla base di un metodo erroneo, in quanto, nell'esaminare il procedimento sanzionatorio sviluppato dall'Autorità aveva finito con il sindacare nel merito lo stesso, in ordine al giudizio di ingannevolezza, violando dunque l'art. 134, comma 1, lett. c) cod. proc. amm. Inoltre, ad avviso dell'Autorità, la sentenza del TAR era errata anche con riferimento alla valutazione di non ingannevolezza del messaggio, perché fondata su una non corretta ricostruzione della pratica commerciale in esame, nonché dei parametri di valutazione rilevanti. In particolare, l'Autorità non condivideva le valutazioni del Tribunale amministrativo Ric. 2020 n. 22951 sez. SU - ud. 25-01-2022 -3- regionale in merito alla irrilevanza delle informazioni concernenti la necessità di effettuare l'attività di farming (prevista come obbligo contrattuale) al fine di ottenere il risultato economico prospettato nonché la mancata incidenza, per il raggiungimento del suddetto fatturato medio annuo, dei costi derivanti dall'esternalizzazione dell'attività di corriere. Posto che, nel corso dell'istruttoria del procedimento sanzionatorio, era emerso come tutti gli affiliati pagavano mensilmente un contributo per il marketing pari all'1,5% per il c.d. Fondo Marketing (destinato a finanziare i costi di tutte le iniziative prese dall'affiliante a livello nazionale volte a sviluppare la conoscenza del marchio, la crescita della rete MBE/Mail Boxes Etc., la conoscenza dei servizi e prodotti offerti dai punti vendita MBE, le attività di pubbliche relazioni e tutte le altre attività di marketing) oltre a corrispondere il contributo pubblicità pari a 2,5% per il Fondo Nazionale Media (destinato a finanziare l'attività pubblicitaria sui principali media nazionali e l'attività promozionale attraverso alcuni programmi di loyalty per diffondere la conoscenza della rete e dei relativi servizi offerti così come elaborate da Mai! Boxes), sosteneva l'appellante che il Tribunale amministrativo fosse incorso in errore allorquando, non attribuendo il giusto rilievo all'attività di farming e considerandola come mera "attività di marketing necessaria all'apertura di qualsiasi esercizio commerciale", per un verso aveva fatto coincidere quest'ultima con una normale attività di marketing, e, per altro verso, non aveva tenuto in debito conto che gli affiliati già pagavano alla casa madre specifici (e significativi) contributi sia per il marketing sia per la pubblicità, circostanze che correttamente l'Autorità aveva riscontrato nel corso dell'istruttoria procedimentale nel momento in cui era emerso che, "stante i contributi di pubblicità e di marketing già previsti quali oneri contrattuali, l'attività di farming deve necessariamente consistere in un'attività ulteriore, più specifica e onerosa di cui i franchisee avrebbero dovuto essere messi adeguatamente a conoscenza nelle comunicazioni commerciali oggetto di esame". Ne derivava che la ulteriore attività di farming, prevista come specifica obbligazione contrattuale, avrebbe dovuto essere espressamente indicata come attività Ric. 2020 n. 22951 sez. SU - ud. 25-01-2022 -4- ulteriore e necessaria alla realizzazione del fatturato medio annuo reclamizzato. Sotto altro profilo, l'Autorità ribadiva la ingannevolezza del messaggio circa la esternalizzazione dell'attività di corriere a terzi posto in essere dalla società Sistema Italia 93, in quanto si era dimostrata documentalmente la fondatezza della circostanza "che gli accordi quadro stipulati dal franchisor con i corrieri esterni non sarebbero stati né convenienti, né in linea con le offerte presenti nel mercato, tanto da indurli ad avvalersi delle offerte proposte direttamente sul mercato". La Sistema Italia 93 s.r.l. si costituiva in giudizio controdeducendo alle avverse pretese e riproponendo, inoltre, le censure non esaminate dal giudice di prime cure. La società, in particolare, sosteneva che la difesa dell'Autorità fosse incorsa in errore circa la corretta definizione dell'attività di farming. Quest'ultima, ad avviso dell'appellata, piuttosto che coincidere con l'attività di "reclutamento di nuovi affiliati" corrispondeva invece allo svolgimento di una mera attività di promozione a livello locale del punto vendita, obbligo che connota tutti i contratti della distribuzione. Con sentenza 9/12/2019, n. 8386 il Consiglio di Stato accoglieva l'appello. Il Collegio si riportava innanzitutto ad un orientamento della Sezione (cfr., ex multis, Cons. Stato, Sez. VI, 10 dicembre 2014 n. 6050), secondo il quale "il giudice amministrativo - nella ricerca di un punto di equilibrio, da verificare di volta in volta in relazione alla fattispecie concreta, tra le esigenze di garantire la pienezza e l'effettività della tutela giurisdizionale e di evitare che il giudice possa esercitare egli stesso il potere amministrativo che compete all'Autorità - può sindacare con pienezza di cognizione i fatti oggetto dell'indagine ed il processo valutativo, mediante il quale l'Autorità applica al caso concreto la regola individuata, ma, ove ne accerti la legittimità sulla base di una corretta applicazione delle regole tecniche sottostanti, il suo sindacato deve arrestarsi, in quanto diversamente vi sarebbe un'indebita sostituzione del giudice all'amministrazione, titolare del potere esercitato". Ric. 2020 n. 22951 sez. SU - ud. 25-01-2022 -5- Riteneva, quanto alle valutazioni tecniche, che la tutela giurisdizionale, per essere effettiva, non può limitarsi ad un sindacato meramente estrinseco, ma deve consentire al giudice un controllo intrinseco, avvalendosi eventualmente anche di regole e conoscenze tecniche appartenenti alla medesima scienza specialistica applicata dall'Autorità. Assumeva che, anche nel delibare circa la legittimità dei provvedimenti sanzionatori adottati dall'Autorità garante della concorrenza e del mercato (come deve avvenire anche nel caso di sindacato giurisdizionale riferito agli atti adottati dalle altre Autorità amministrative indipendenti), il giudice amministrativo ha un sindacato pieno e particolarmente penetrante che può estendersi sino al controllo dell'analisi (economica o di altro tipo) compiuta dall'Autorità, sindacato tendente ad un modello comune a livello eurounitario, in cui il principio di effettività della tutela giurisdizionale sia coniugato con la specificità di controversie, essendo attribuito al giudice il compito non di esercitare un potere in materia antitrust, ma di verificare - senza alcuna limitazione - se il potere a tal fine attribuito all'Autorità sia stato correttamente esercitato. Escludeva, perciò, che il giudice di primo grado avesse esorbitato dal perimetro di valutazione del provvedimento sanzionatorio, inflitto dall'Autorità. Tuttavia, considerava non condivisibili le ragioni indicate nella sentenza del TAR per ritenere non ingannevole il messaggio pubblicitario della società Sistema Italia 93. Evidenziava che nell'invito all'adesione non si riscontravano filtri o limitazioni circa la capacità professionale (comprovata o comprovabile) da parte di coloro che intendevano aderire all'accordo, sicché la più volte richiamata attività di farming come elemento (non banale ma) costituente un obbligo contrattuale per il franchisee, avrebbe dovuto essere portata a conoscenza dell'aspirante aderente con la opportuna ed adeguata valorizzazione informativa. Egualmente non condivideva l'affermazione del TAR secondo la quale l'omessa menzione della circostanza che il punto vendita MBE/Mail Boxes non effettuava 'direttamente' le spedizioni ma si avvaleva di corrieri Ric. 2020 n. 22951 sez. SU - ud. 25-01-2022 -6- convenzionati, con margini di guadagno da questa attività che inevitabilmente si riducevano in ragione dei costi da sostenere per la fornitura e la remunerazione del servizio di spedizione da parte dei suddetti corrieri esterni, non avrebbe costituito comportamento ingannevole e rilevava, al riguardo, che non era comprovata documentalmente la circostanza che i costi del servizio postale affidato a corrieri convenzionati non avrebbero finito per condizionare in negativo la redditività dell'adesione alla rete di franchising. Ad ogni modo l'aspirante aderente avrebbe dovuto essere puntualmente e preventivamente informato di tale configurazione finale del rapporto contrattuale, al fine di poter effettuare le proprie valutazioni circa la convenienza o meno dell'operazione. In conclusione, l'incertezza sui costi della esternalizzazione e l'impedimento di effettuare direttamente l'attività di servizio postale costituivano altrettanti elementi di criticità rispetto alle esigenze informative che potevano essere pretese all'atto dell'adesione alla rete e che non erano state soddisfatte dalla società appellata. 5. La sentenza del Consiglio di Giustizia Amministrativa è stata impugnata dinanzi alle Sezioni Unite di questa Corte dalla Sistema Italia 93 s.r.l. con sei motivi. 6. Il ricorso è stato avviato alla trattazione in camera di consiglio, ai sensi dell'art. 380-bis 1 cod. proc. civ.. 7. Ha opposto difese con rituale controricorso l'Autorità Garante per la Concorrenza e il Mercato. 8. Il Procuratore generale ha depositato una requisitoria scritta concludendo per la declaratoria di inammissibilità del ricorso. 9. La ricorrente ha depositato memoria replicando alle conclusioni del P.G. ed alle considerazioni dell'Autorità controricorrente ed insistendo sulla sollevata questione pregiudiziale dinanzi alla Corte di Giustizia della Unione Europea nei sensi di cui al sesto motivo di ricorso. Ragioni della decisione 1. La ricorrente premette di aver proposto in data 3 marzo 2020 dinanzi al Consiglio di Stato ricorso per la revocazione della sentenza n. 8386/2019 (che allega) sul presupposto della sussistenza di gravi errori di fatto Ric. 2020 n. 22951 sez. SU - ud. 25-01-2022 -7- riferibili: a) all'errato assunto dell'assenza di alcuna informazione fornita ai potenziali franchisee all'atto della stipula del contratto;
b) alla non corretta assunzione in fatto che il fatturato possa essere considerato come indice di redditività; c) che il farming, dall'analisi del contenuto del contratto, determini un obbligo di esborso economico;
d) alla pretermissione dei motivi assorbiti dal TAR, riproposti nella propria memoria di costituzione nel procedimento dinanzi al giudice di appello. 2. La proposizione del ricorso per revocazione non influisce sulla decisione rimessa a queste Sezioni Unite. Difetti, il testo vigente dell'ultimo comma dell'art. 398 cod. proc. civ. ha escluso che la proposizione della revocazione possa automaticamente sospendere il termine per proporre il ricorso per cessazione o il relativo procedimento, richiedendosi allo scopo un apposito provvedimento del giudice innanzi al quale è stata proposta la revocazione: ne consegue che, in mancanza di tale provvedimento, i due giudizi procedono in via autonoma, potendo il ricorso per cassazione essere discusso anche prima che giunga la decisione sull'istanza di sospensione ex art. 398, ultimo comma cod. proc. civ. (Cass., Sez. Un., 17 dicembre 2018, n. 32619; Cass., Sez. Un., 26 maggio 2020, n. 9776). 3. Con il primo motivo la ricorrente denuncia il difetto di giurisdizione ai sensi dell'art. 360, n. 1, cod. proc. civ., dell'art. 110 cod. proc. amm., dell'art. 111, comma 8, Cost., per il mancato totale esercizio del potere giurisdizionale da parte del giudice amministrativo e la violazione del principio costituzionale della effettività della tutela giurisdizionale di cui agli artt. 24 e 113 Cost. e dai postulati di tale principio costituiti dall'obbligo di pienezza e completezza giurisdizionale. Ad avviso della ricorrente la sentenza avrebbe del tutto ignorato i motivi assorbiti in primo grado e riproposti in appello con i quali erano state censuare le pretese omissioni informative e la nozione di ingannevolezza accolta dall'AGCM incorrendo nel vizio di omessa pronuncia su un punto decisivo della controversia asseritamente rientrante nell'ambito della previsione di cui all'art. 111, comma 8, Cost. 4. Con il secondo motivo la ricorrente denuncia la violazione del principio generale di cui all'art. 112 cod. proc. civ. di corrispondenza tra Ric. 2020 n. 22951 sez. SU - ud. 25-01-2022 -8- chiesto e pronunciato (art. 360, n. 4, cod. proc. civ.) ed il vizio di omessa pronuncia che integrerebbero una violazione dei limiti esterni di giurisdizione, dando luogo a diniego di giustizia. 5. Con il terzo motivo la ricorrente denuncia eccesso di potere giurisdizionale a causa dell'omessa pronuncia sui motivi dichiarati assorbiti in primo grado, anche ai sensi dell'art. 362, n. 1, cod. proc. civ. e art. 110 cod. proc. amm„ richiamando alcune pronunce delle SSUU ed orientamenti espressi da una parte della dottrina per sostenere che si verserebbe, trattandosi di una omissione di particolare gravità, al cospetto di una sostanziale negazione della giurisdizione e non in un vizio di motivazione. 6. Con il quarto motivo la ricorrente denuncia sempre difetto di giurisdizione per mancato esercizio del potere-dovere di giudicare su tutta la domanda, violazione del principio di effettività della tutela, difetto di completezza e pienezza della tutela giurisdizionale, per avere il Consiglio di Stato omesso di considerare le ipotesi alternative dei fatti appiattendosi sulle conclusioni dell'AGCM e non esercitando, come era doveroso, un sindacato pieno sulle valutazioni dell'Autorità; 7. Con il quinto motivo, proposto in via subordinata, la società denuncia difetto di giurisdizione e violazione di legge ai sensi dell'art. 360, n. 5, cod. proc. civ. per omesso esame circa un fatto decisivo per il giudizio che è stato oggetto di discussione tra le parti, eccesso di potere giurisdizionale per mancato esercizio del potere giurisdizionale medesimo deducendo che la sentenza impugnata sarebbe affetta da un grave errore sul fatto deducibile con il ricorso ex art. 111, comma 8, Cost. non essendo conforme alla verità processuale e sostanziale che l'omissione informativa perdurasse fino al momento della stipula del contratto di franchising. 8. Con il sesto motivo, in via gradata, in caso di non accoglimento del ricorso, chiede che le sezioni unite dispongano rinvio pregiudiziale al fine di accertare se il principio di effettività stabilità dal diritto dell'Unione (in particolare dall'art. 6, commi 1, 3 e 3 del TUE e degli artt. 4, comma 3, 6 e 47 della Carta dei diritti fondamentali dell'UE) osti ad un sistema processuale quale quello italiano che non consente di impugnare dinanzi alle Ric. 2020 n. 22951 sez. 5U - ud. 25-01-2022 -9- sezioni unite le sentenze viziate da omessa pronuncia nei casi denunciati con il ricorso. 9. Il ricorso è inammissibile in tutti i profili in cui i rilievi sono articolati. 9.1. La ricorrente, nonostante la formale indicazione di censure inerenti alla giurisdizione ai sensi dell'art. 111, comma 8 Cost., prospetta doglianze relative alla modalità di esercizio della funzione giurisdizionale, estranee all'ambito dei vizi denunciabili dinanzi alle Sezioni Unite. 9.2. Per il prevalente e ormai constante indirizzo di questa Corte l'eccesso di potere giurisdizionale - qui denunciato - che costituisce un aspetto dei motivi inerenti alla giurisdizione per i quali le sentenze dei Giudici speciali possono essere impugnate dinanzi a queste Sezioni Unite, in base all'art. 111 Cost., comma 8, si verifica o per motivi inerenti alla esistenza stessa della giurisdizione, ovvero quando di questa si oltrepassino, in concreto, i limiti esterni, realizzandosi la prima ipotesi qualora si eserciti la propria giurisdizione nella sfera riservata al legislatore o alla discrezionalità amministrativa (oppure, al contrario, la neghi sull'erroneo presupposto che la materia non può formare oggetto, in via assoluta, di cognizione giurisdizionale), verificandosi, invece, la seconda ove l'organo di giustizia amministrativa giudichi su materie attribuite alla giurisdizione ordinaria o ad altra e diversa giurisdizione speciale (oppure neghi la propria giurisdizione sull'erroneo presupposto che essa appartenga ad altri), ovvero quando, per materie attribuita alla propria giurisdizione, compia un sindacato di merito pur essendo la propria cognizione rigorosamente limitata alla indagine di legittimità degli atti amministrativi (fra le tante, Cass., Sez. Un. 29 marzo 2017, n. 8117; Cass. 6 marzo 2020, n. 6462). 9.3. Tale vizio, dunque, va riferito alle sole ipotesi di difetto assoluto di giurisdizione - che si verifica quando un giudice speciale affermi la propria giurisdizione nella sfera riservata al legislatore o alla discrezionalità amministrativa, ovvero, al contrario, la neghi sull'erroneo presupposto che la materia non possa formare oggetto in assoluto di cognizione giurisdizionale -, nonché di difetto relativo di giurisdizione, riscontrabile quando detto giudice abbia violato i c.d. limiti esterni della propria giurisdizione, pronunciandosi su materia attribuita alla giurisdizione Ric. 2020 n. 22951 sez. SU - ud. 25-01-2022 -10- ordinaria o ad altra giurisdizione speciale, ovvero negandola sull'erroneo presupposto che appartenga ad altri giudici, senza che tale ambito possa estendersi, di per sé, ai casi di sentenze 'abnormi', 'anomale' ovvero di uno 'stravolgimento' radicale delle norme di riferimento' sicché, tale vizio non è configurabile per errores in procedendo o in iudicando, i quali non investono la sussistenza e i limiti esterni del potere giurisdizionale dei giudici speciali, bensì solo la legittimità dell'esercizio del potere medesimo (tra le molte: Cass., Sez. Un., 20 marzo 2019, n. 7926; Cass., Sez. Un., 11 novembre 2019, n. 29082; Cass., Sez. Un., 15 aprile 2020, n. 7839; Cass., Sez. Un., 4 dicembre 2020, n. 27770). 9.4. I suddetti principi si sono stabilizzati nella giurisprudenza delle Sezioni Unite a seguito della sentenza n. 6/2018 della Corte costituzionale che affermato, in esplicito dissenso con alcuni precedenti di questo stesso giudice di legittimità, che «la tesi che il ricorso in cassazione per motivi inerenti alla giurisdizione, previsto dall'ottavo comma dell'art. 111 Cost. avverso le sentenze del Consiglio di Stato e della Corte dei conti, comprenda anche il sindacato su errores in procedendo o in iudicando ... non è compatibile con la lettera e lo spirito della norma costituzionale» (§11), aggiungendo che «l'intervento delle sezioni unite, in sede di controllo di giurisdizione, nemmeno può essere giustificato dalla violazione di norme dell'Unione o della CEDU» giacché anche in tal caso si ricondurrebbe «al controllo di giurisdizione un motivo di illegittimità (sia pure particolarmente qualificata), motivo sulla cui estraneità all'istituto in esame non è il caso di tornare» (§14.1). Così, la negazione in concreto di tutela alla situazione soggettiva azionata, determinata dall'erronea interpretazione delle norme sostanziali nazionali o dei principi del diritto europeo da parte del giudice amministrativo, non concreta eccesso di potere giurisdizionale per omissione o rifiuto di giurisdizione così da giustificare il ricorso previsto dall'art. 111, comma 8, Cost., atteso che l'interpretazione delle norme di diritto costituisce il proprium della funzione giurisdizionale e non può integrare di per sé sola la violazione dei limiti esterni della giurisdizione, che invece si verifica nella diversa ipotesi di affermazione, da parte del giudice Ric. 2020 n. 22951 sez. SU - ud. 25-01-2022 -11- speciale, che quella situazione soggettiva è, in astratto, priva di tutela per difetto assoluto o relativo di giurisdizione, che invece si verifica nella diversa ipotesi di affermazione, da parte del giudice speciale, che quella situazione soggettiva è, in astratto, priva di tutela per difetto assoluto o relativo di giurisdizione (Cass., Sez. Un., 19 dicembre 2018, n. 32773; Cass., Sez. Un., n. 27770/2020 cit.; Cass. 28 dicembre 2020, n. 29653; Cass. 26 novembre 2021, n. 36899). 9.5. Tale orientamento espressamente include anche gli errores in procedendo nell'area dell'insindacabilità delle sentenze del Consiglio di Stato e della Corte dei Conti in sede di ricorso per cassazione ex art. 111, comma 8, Cost.: si vedano, tra le tante, Cass., Sez. Un., 20 marzo 2019, n. 7926; Cass., Sez. Un., 11 novembre 2019, n. 29082; Cass., Sez. Un., 27 dicembre 2019, n. 34470; Cass., Sez. Un., 11 ottobre 2021, n. 27546. 10. Alla luce degli indicati principi la Corte di cassazione è l'organo regolatore della giurisdizione, non il garante ultimo della nomifilachia, ovvero della legittimità comunitaria, convenzionale o addirittura costituzionale delle norme (di rito e di merito) applicate dal giudice amministrativo (e dal giudice contabile). 11. I vizi denunciati (omesso esame di censure, violazione tra il chiesto e il pronunciato, omessa pronuncia, mancata considerazione di profili fattuali prospettati dalla ricorrente) non integrano un rifiuto di giurisdizione e dunque un valido motivo deducibile in questa sede. Si tratta di errori che, ove anche sussistenti, non inciderebbero sui limiti esterni della giurisdizione del giudice amministrativo. 12. Va anche ricordato che la Corte di giustizia UE, grande sezione, nella recente decisione del 21 dicembre 2021, n. 497, pronunciandosi a seguito di ordinanza interlocutoria di questa Corte n. 19598 del 18 settembre 2020 ha rilevato che l'art. 111, comma 8, Cost., come interpretato dalla sentenza n. 6/2018 della Corte costituzionale, limita la competenza della Corte di cassazione a trattare ricorsi avverso sentenze del Consiglio di Stato indipendentemente dal fatto che tali ricorsi siano basati su disposizioni di diritto interno o di diritto europeo: tale norma, quindi, non viola il principio di equivalenza. Ric. 2020 n. 22951 sez. SU - ud. 25-01-2022 -12- Inoltre, ha ritenuto "perfettamente ammissibile" che lo Stato membro conferisca al supremo organo di Giustizia Amministrativa la competenza a pronunciarsi in ultima istanza su una controversia e che, quindi, sia impedito che la stessa sia esaminata nel merito nell'ambito dell'ulteriore giudizio per cassazione: in tal modo, risulta rispettato anche il principio di effettività. Ad avviso della Corte di Giustizia il rimedio alle eventuali riscontrate violazioni da parte del Consiglio di Stato, non censurabili in sede di ricorso per cassazione, può quindi unicamente consistere nell'esercizio, da parte del soggetto leso, di apposita azione di responsabilità contro lo Stato, purché siano soddisfatte le condizioni relative al carattere sufficientemente qualificato della violazione ed all'esistenza di un nesso causale diretto tra tale violazione e il danno subito. 13. Quanto detto esclude che possa darsi seguito alla richiesta di promovimento del rinvio pregiudiziale ex art. 267 TFUE sulle questioni oggetto dei motivi di ricorso rivolta dal ricorrente a queste Sezioni Unite - e ribadita nella memoria depositata ai sensi dell'articolo 380 bis 1 cod. proc. civ. -, giacché la pronuncia su tali questioni da parte della Corte di giustizia dell'Unione europea sarebbe funzionale a disvelare eventuali errori in cui il Consiglio di Stato possa essere incorso nell'applicazione di disposizioni processuali di diritto interno, ma tali errori, per il principio sopra ricordato, non sarebbero comunque scrutinabili da queste Sezioni Unite, non attenendo a motivi di giurisdizione e non potendo quindi condurre in nessun caso alla cassazione dell'impugnata sentenza ai sensi dell'articolo 111, comma 8, Cost. 14. Peraltro, si evince dallo stesso ricorso che la ricorrente ha proposto, con riguardo ai medesimi vizi omissivi qui denunciati, ricorso per revocazione dinanzi al Consiglio di Stato, il che dimostra che, contrariamente all'assunto qui speso, un rimedio all'interno della funzione giurisdizionale speciale è stato individuato ed attivato dalla stessa società. 15. In conclusione, il ricorso va dichiarato inammissibile. 16. La regolamentazione delle spese segue la soccombenza. Ric. 2020 n. 22951 sez. SU - ud. 25-01-2022 -13- 17. Ai sensi dell'art. 13, comma 1-quater, del d.P.R. n. 115 del 2002, inserito dall'art. 1, comma 17, della legge n. 228 del 2012, deve darsi atto, ai fini e per gli effetti precisati da Cass., Sez. Un., n. 4315/2020, della ricorrenza delle condizioni processuali previste dalla legge per il raddoppio del contributo unificato, se dovuto dalla ricorrente.
P.Q.M.
La Corte, pronunciando a Sezioni Unite, dichiara il ricorso inammissibile;
condanna la ricorrente al pagamento, in favore dell'Autorità controricorrente, delle spese del presente giudizio di legittimità che liquida in euro 5.000,00 per compensi professionali oltre accessori di legge e spese prenotate a debito. Ai sensi dell'art. 13, comma 1-quater, del d.P.R. n. 115 del 2002, inserito dall'art. 1, comma 17, della I. n. 228 del 2012, dichiara la sussistenza dei presupposti processuali per il versamento, da parte della ricorrente, dell'ulteriore importo a titolo di contributo unificato pari a quello previsto per il ricorso, a norma del comma 1-bis dello stesso art. 13, se dovuto. Così deciso in Roma, nella Camera di consiglio delle Sezioni Unite Civili della Corte suprema di cassazione, il 25 gennaio 2022.