REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
__________________
La Corte di Appello di Roma -Seconda Sezione Lavoro- composta dai Signori
Magistrati:
1) dott. Donatella Casablanca_______ Presidente
2) dott. Eliana Romeo ____________ Consigliere rel.
3) dott. Maria Vittoria Valente __________ Consigliere
All'udienza pubblica del giorno 26 novembre 2024 ha deliberato, nelle forme della motivazione contestuale, la seguente
SENTENZA
Nel procedimento n. 549/2022 R.G.A.C.L., avente ad oggetto l'appello avverso la sentenza n. 841/2022 emessa in data 31 gennaio 2022 dal Tribunale GL di Roma e vertente tra
(C.F.: ), rappresentato e Parte_1 CodiceFiscale_1 difeso, in virtù di procura in atti, dagli Avvocati Giuseppe Vallesi, PEC
e Simone Vallesi PEC Email_1
; Email_2
-APPELLANTE-
E
- COMMISSARIO Controparte_1
STRAORDINARIO DEL GOVERNO AI FINI DELLA RICOSTRUZIONE NEI
TERRITORI INTERESSATI DAGLI EVENTI SISMICI VERIFICATISI A FAR DATA
DAL 24 AGOSTO 2016, C.F: , in persona del suo legale rappresentante P.IVA_1 pro tempore, rappresentata e difesa ex lege dall'Avvocatura Generale dello Stato (C.F.
PEC ; P.IVA_2 Email_3
APPELLATI
Conclusioni delle parti: come da rispettivi atti e scritti delle parti . SVOLGIMENTO DEL PROCESSO
Con ricorso in appello depositato il giorno 9 marzo 2022, Parte_1 ha impugnato la sentenza del Tribunale Gl di Roma n. 841/2022 emessa in data 31 gennaio 2022.
Con la decisione oggetto di gravame il primo giudice ha ritenuto che la domanda dell'attuale appellante, intesa all'affermazione dell'illegittimità della revoca ante tempus dell'incarico di Direttore Generale della
[...]
nei territori delle Regioni Abruzzo, Controparte_2
Lazio, Marche e Umbria interessati dagli eventi sismici verificatisi a far data dal 24 agosto 2016 ai sensi del decreto-legge n.189/2016 conv. in legge n.229/2016 e succ. mod. fosse infondata.
L'appellante illustra i motivi di critica di cui si dirà in motivazione.
Si è costituta la Controparte_3 ai fini della ricostruzione nei territori interessati dagli eventi sismici
[...] verificatisi a far data dal 24 agosto 2016- ed ha chiesto il rigetto del gravame richiamando le difese svolte in primo grado.
La causa, fissata per la decisione all'udienza del giorno 26 novembre 2024, all'esito della discussione orale e della successiva Camera di Consiglio, è stata definita con dispositivo letto in udienza.
MOTIVI DELLA DECISIONE
Con l'originaria domanda, si rivolgeva al Giudice del Lavoro di Parte_1
Rieti per chiedere la declaratoria di illegittimità della revoca dell'incarico dirigenziale che gli era stato conferito dal , che aveva il Controparte_3
Pag. 2 di 17 compito di risanare le zone colpite dal sisma del 24 agosto 2016, intervenuto prima della scadenza dell'incarico, fissata al dicembre 2020, con decreto del 7 febbraio 2020
e con effetti a decorrere dal 10 febbraio 2020.
Quali ragioni dell'illegittimità della revoca illustrava una serie di argomenti.
Affermava, in prima battuta, che durante il periodo di “prorogatio” dell'organo commissariale sarebbe stato possibile compiere unicamente atti di ordinaria amministrazione ovvero urgenti ed indifferibili, mentre la revoca dell'incarico del
Dirigente sarebbe stata un atto di straordinaria amministrazione e non urgente.
Ulteriormente deduceva che fossero stati violati gli articoli 19 e 21 del dlgs n.165/2001 giacché il provvedimento di revoca era stato motivato con il mancato raggiungimento degli obiettivi, oltre che da un generico mancato “supporto al Commissario nella gestione del personale”, e dall'assunto venir meno del rapporto fiduciario, mentre non era stato preceduto da alcuna valutazione della performance, era stato emesso senza preventiva contestazione ed in assenza di qualsivoglia forma di contraddittorio con l'interessato.
Assumeva, poi, che l'iniziativa del Commissario Straordinario, non sorretta da alcuna causa giustificativa alla stregua della legge, celasse l'intento, desumibile dalla stretta connessione temporale degli eventi, di far ricadere sul dirigente la responsabilità di quanto esposto dal Consigliere della Regione Marche nella mozione 595, CP_4 presentata dinnanzi all'Assemblea Legislativa delle Marche in data 16 gennaio 2020-
In essa si assumeva che le ordinanze emanate dal Commissario Straordinario non fossero state risolutive ai fini della ricostruzione, avessero disatteso di fatto il compito fissato dal ruolo e che l'intesa sulle scelte della ricostruzione fosse stata insoddisfacente, cui si aggiungevano le obiezioni sollevate dalla Corte dei Conti nei riguardi di alcune ordinanze commissariali che avevano generato disguidi e ritardi.
In tal modo, la revoca sarebbe stata sostenuta da un motivo illecito determinante ed esclusivo, e sarebbe stata nulla ex art. 1345 cod. civ..
Sulla base di tali premesse argomentative avanzava la richiesta di risarcimento del danno come danno patrimoniale corrispondente alla differenza dei guadagni fra il compenso convenuto per l'incarico revocato e quello percepito (allorchè era riassegnato al ruolo ed incarico dell'amministrazione di provenienza) nel periodo
Pag. 3 di 17 previsto di durata originaria, oltre al danno da professionalità e perdita di chance, come perdita delle possibilità di conseguire altri incarichi, ivi compresa la possibilità di essere destinatario di una proroga dell'incarico dopo il 31 dicembre 2020, ed il danno all'immagine.
La causa, inizialmente incardinata dinnanzi al Giudice del Lavoro di Rieti, era poi riassunta, a seguito di declinatoria di competenza, dinnanzi al Giudice del Lavoro di
Roma, e questi, nel contraddittorio con la che Controparte_1 sosteneva la natura apicale e fiduciaria dell'incarico di dirigente generale conferito al come Capo della Direzione generale per lo svolgimento delle attività Parte_1 istituzionali nell'ambito della struttura centrale del Parte_2
nei territori delle Regioni di Abruzzo, Lazio, Marche e Umbria,
[...] interessati dagli eventi sismici verificatisi a far data dal 24 agosto 2016, rigettava la domanda.
Il Tribunale, richiamando i principi fissati dalla Corte Costituzionale (n. 23/2019) ravvisava nell'incarico dirigenziale ricoperto dal una posizione apicale e Parte_1 di vertice nella struttura commissariale con relazione diretta con il Commissario
Straordinario, senza intermediazione di altri dirigenti o strutture amministrative.
Assumeva che l'incarico fosse connotato dall'elemento della fiduciarietà, in quanto egli era stato nominato sulla base di una scelta intuitu personae, senza la previa verifica e/o valutazione di altri profili dotati delle stesse competenze professionali e che la descrizione dei compiti svolti condotta dalla parte ricorrente nell'atto introduttivo evidenziava la stretta collaborazione instaurata con il Commissario
Straordinario determinante per la definizione della politica seguita dall'ente stesso e, dunque, che le sue competenze non si esaurivano nella gestione amministrativa, ma sconfinavano nell'ambito politico.
Per tale via giungeva ad affermare che la revoca fosse legittima in quanto determinata dalla cessazione del rapporto fiduciario, che era ricompresa fra le cause che sostenevano il provvedimento e che, pertanto, non operassero i limiti di cui all'art.19
e seguenti del dlgs n.165/2001.
Con l'appello si deducono i motivi di critica di seguito illustrati che vanno, tranne quello sulle spese, esposti ed esaminati congiuntamente in quanto fra loro
Pag. 4 di 17 strettamente connessi, come si ricava dalla considerazione della disciplina che regola la materia.
Con il primo motivo, si sostiene l'omessa pronuncia sulla violazione dell'art. 3 del D.L.
n. 293/ 1994, convertito in legge n. 444/ 1994 nella parte in cui prescrive che gli organi amministrativi non ricostituiti sono prorogati per non più di quarantacinque giorni<< 2. nel periodo in cui sono prorogati (…) possono adottare esclusivamente gli atti di ordinaria amministrazione, nonché gli atti urgenti e indifferibili con indicazione specifica dei motivi di urgenza e indifferibilità.

3. Gli atti non rientranti fra quelli indicati nel comma 2, adottati nel periodo di proroga, sono nulli” e la nullità della revoca in quanto estranea agli atti consentiti.
Secondo l'appellante, la straordinarietà di organo governativo, costituente organo non necessario e temporaneo dell'amministrazione, sarebbe connotata dall'espletamento di attività “indifferibili e urgenti” ma solo con riguardo alle funzioni ed ai compiti assegnati e non certo con riferimento a provvedimenti connessi alla propria organizzazione.
Con il secondo motivo si assume che il richiamo al cd “spoil system” ad opera del
Tribunale in relazione al caso in esame sarebbe stato improprio in quanto si sarebbe trattato dell'istituto che prevede la decadenza degli incarichi in occasione del mutamento di governo.
Tale istituto sarebbe stato operante solo in precisi casi annoverati da leggi.
Esempi di un tale meccanismo sarebbero: l'art. 3, comma settimo, della Legge n. 145/
2002, che prevedeva (sino alla declaratoria di incostituzionalità ad opera della sentenza n. 103/ 2007) che gli incarichi dirigenziali di direttore generale cessassero il sessantesimo giorno dall'entrata in vigore della norma;
- l'art. 19, comma ottavo, del
D. L.vo n. 165/ 2001 (come modificato dall'art. 3, comma primo, lett. i) della citata L.
n. 145/ 2002), giusto il quale “gli incarichi di funzione dirigenziale di cui al comma 3
[ovvero sia “gli incarichi di Segretario generale di ministeri, gli incarichi di direzione di strutture articolate al loro interno in uffici dirigenziali generali e quelli di livello equivalente”] cessano decorsi novanta giorni dal voto sulla fiducia al Governo”;-l'art. 99, commi secondo e terzo del D. L.vo n. 267/ 2000; diverse norme regionali e, tra
Pag. 5 di 17 esse, l'art. 15, comma 5, della Legge Regione Calabria n. 11/ 2004 in tema di incarichi di direttore sanitario e di direttore amministrativa nel comparto sanità.
Con riferimento a quest'ultima norma regionale la stessa Cassazione, con ordinanza n. 28627 del 18.10.2021, avrebbe sollevato il sospetto della non conformità della disposizione al principio di buon andamento sancito dall'art. 97 Cost..
In ogni caso si sarebbe trattato di specifiche ipotesi previste da precise disposizioni di legge, mancanti nel caso.
La specifica normativa applicabile alla struttura commissariale, anche in riferimento al personale dipendente, avrebbe dato vita ad un corpus normativo “speciale”. Essa sarebbe rappresentata dal D.P.R. del 9 Settembre 2016, dal D.L. n. 189/ 2016, convertito in Legge 229/2016 (in specie l'art. 50). L'incarico di Direttore Generale conferito al sarebbe stato disciplinato dagli articoli 2 e 8 dell'ordinanza Parte_1 commissariale 27 gennaio 2017, n. 15 (emessa dal Commissario come CP_5 integrata dall'ordinanza n. 75/2019, dal Decreto n. 431/ 2019 (emesso dal
Commissario , dal Contratto individuale di lavoro 4 Novembre 2019. Persona_1
Dall'esame di tali fonti normative e contrattuali si evincerebbe l'assenza di qualsiasi disposizione o clausola che annoverasse lo “spoil system”.
Erronee sarebbero, d'altro canto, anche le affermazioni del Tribunale della sussistenza delle condizioni di apicalità e fiduciarietà dell'incarico.
L'apicalità non avrebbe potuto consistere nella sola supremazia gerarchica ma avrebbe compreso anche compiti di attuazione dell'indirizzo politico, che viceversa sarebbero stati insussistenti non solo in capo al Direttore generale, ma anche in capo allo stesso , come disegnato dall'art. 11 della Legge 23 Controparte_2 agosto 1988 n. 400 e dai compiti e finalità indicati nel richiamato Decreto del
Presidente della Repubblica 9 Settembre 2016 di conferimento del relativo incarico.
Inoltre, tali requisiti non avrebbero potuto essere ravvisati nell'ampiezza delle prerogative e dei compiti assegnati al commissario coerenti con la normativa. Non sarebbe stata presente neppure la fiduciarietà, come preventiva valutazione soggettiva di consonanza politica e personale con (l'inesistente) organo politico che non avrebbe potuto ravvisarsi nella scelta intuitu personae che trae titolo dal potere
Pag. 6 di 17 attribuito dal DPR 9.9.2016 e dal D.L. n. 189/ 2016 di non dare corso a procedure selettive.
Infatti, non esisterebbe alcun vertice politico a capo dell'Amministrazione cui l'ing. era stato comandato. Parte_1
Il rapporto di fiducia tra ed il Direttore Generale sarebbe Controparte_2 stato sussistente, ma solo come fiducia nella preparazione tecnico-professionale dell'incaricato necessaria allo svolgimento delle diverse funzioni via via affidategli, e non certo come fedeltà politica, e tale differenza di nozioni troverebbe conferma nel contenuto della sentenza n. 11015/ 2017 della Cassazione.
L'assenza dell'aspetto della fiduciarietà, così come intesa dal primo giudice, avrebbe trovato conferma anche nel tenore del decreto di nomina dell'ing. n. Persona_2
431/2019 in cui l'incarico era conferito in vista delle “esigenze della struttura commissariale” e visto il curriculum vitae dell'Ing. (…) in Parte_1 relazione alla natura e alle caratteristiche degli obiettivi da assegnare e alle capacità professionali possedute, e dunque esclusivamente in base alle capacità tecniche dell'incaricato.
Tutte le attività descritte nel decreto di conferimento rientranti nei compiti del
Dirigente sarebbero state esclusivamente strumentali, tecniche ed organizzativo- gestionali, con assunzione di responsabilità rispetto ai risultati dell'attività svolta, proprie della dirigenza professionale.
L'appellante ha quindi richiamato, nel prosieguo dell'esposizione, le previsioni di cui agli art.19 e 21 del dlgs n.165/2001 affermandone la piena applicabilità al caso, mentre sarebbero state disattese nel caso di specie in cui sarebbe stata omessa qualsiasi valutazione della performance, e senza preventiva contestazione e contraddittorio, sarebbe stato emesso un provvedimento di revoca dell'incarico. Per altro anche le assunte ragioni dedotte sarebbero state del tutto infondate.
I motivi non possono essere accolti per le ragioni di seguito illustrate.
Va premesso che, in base al testo normativo costituito dall'art.50 del Dl 189/2016 conv. In legge n.229/2016, sono inclusi nella dotazione del personale di cui si avvale il Commissario Straordinario un Dirigente Generale e due unità 165/2001 con funzioni di livello dirigenziale non generale, di cui una incaricata ai sensi dell'articolo
Pag. 7 di 17 19, comma 6, del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165, anche in deroga ai limiti percentuali ivi previsti.
Si tratta di personale che rientra già nella dotazione prevista dal DPR del 9 settembre
2016 che prescrive all'art.2 commi da 1 a 3 prima parte <Per l'esercizio dei compiti assegnati, il Commissario si avvale delle risorse strumentali messe a CP_2 disposizione dalla Presidenza del Consiglio dei Ministri.

2. Il Commissario si avvale, altresì, di una struttura posta alle sue dirette dipendenze, alla quale può essere assegnato personale appartenente ad amministrazioni pubbliche, anche in posizione di comando, distacco, fuori ruolo o altro analogo istituto previsto dai rispettivi ordinamenti, con trattamento economico fondamentale a carico delle stesse.

3. Il contingente di personale assegnato alla struttura del
[...]
è così costituito: - tre dirigenti appartenenti ai ruoli delle CP_2 amministrazioni pubbliche di cui all'articolo 1, comma 2, del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165, e successive modificazioni;...>>.
La legge nulla dispone circa le modalità di designazione di tali dirigenti, pertanto, si deve ritenere che la regolamentazione di tale aspetto sia demandata alla disciplina generale predisposta dal dlgs n.165/2001 all'art.19 nel testo vigente ratione temporis
(l'epoca del conferimento dell'incarico al l'ottobre 2019) . Parte_1
In base a tale previsione, l'art.19, commi 1 e 1 bis, si prevede che :<Ai fini del conferimento di ciascun incarico di funzione dirigenziale si tiene conto, in relazione alla natura e alle caratteristiche degli obiettivi prefissati ed alla complessità della struttura interessata, delle attitudini e delle capacità professionali del singolo dirigente, dei risultati conseguiti in precedenza nell'amministrazione di appartenenza e della relativa valutazione, delle specifiche competenze organizzative possedute, nonché delle esperienze di direzione eventualmente maturate all'estero, presso il settore privato o presso altre amministrazioni pubbliche, purché attinenti al conferimento dell'incarico. Al conferimento degli incarichi e al passaggio ad incarichi diversi non si applica l'articolo 2103 del codice civile.


1-bis. L'amministrazione rende conoscibili, anche mediante pubblicazione di apposito avviso sul sito istituzionale, il numero e la tipologia dei posti di funzione
Pag. 8 di 17 che si rendono disponibili nella dotazione organica ed i criteri di scelta;
acquisisce le disponibilità dei dirigenti interessati e le valuta.>>.
Rispetto a tale procedura prevista dalla legge, l'Ordinanza commissariale del 27 gennaio 2017, n. 15 (Organizzazione della struttura centrale del Commissario straordinario del Governo per la ricostruzione nei territori delle Regioni di Abruzzo,
Lazio, Marche e Umbria interessati dagli eventi sismici verificatisi a far data dal 24 agosto 2016) Pubblicata nella Gazzetta Ufficiale 6 febbraio 2017, n. 30, ha introdotto una deroga prevedendo all'art.2 comma 4 che <I responsabili degli uffici di staff e degli uffici di livello dirigenziale generale e non generale sono nominati con provvedimenti del , anche in deroga all'art. 19, Controparte_2 comma 1-bis, del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165.>>.
La previsione è parte del testo dell'ordinanza che è emessa nell'espresso scopo di dettare una regolamentazione attuativa dell'art.50 del dl n.189/2016 conv. in l.
129/2016; tuttavia la norma, nel testo vigente ratione temporis, nulla prevede al riguardo se non la previsione, contenuta nel primo comma, che <Il
[...]
, nell'ambito delle proprie competenze e funzioni, opera con piena CP_2 autonomia amministrativa, finanziaria e contabile in relazione alle risorse assegnate e disciplina l'articolazione interna della struttura anche in aree e unità organizzative con propri atti in relazione alle specificità funzionali e di competenza. >> .
Come si vede, la disciplina contenuta nell'art.50 non autorizza, in alcun modo, il
Commissario Straordinario a derogare alle fonti primarie per definire le modalità di nomina del personale.
Del pari neppure l'art. 2 del medesimo dl n.189/2016 prevede, nell'ambito delle funzioni del Commissario Straordinario indicate al comma 1 lettere da a) ad l) del medesimo articolo ( fra le quali non vi è quella di cui si sta discutendo), tale potere, disponendo che <Per l'esercizio delle funzioni di cui al comma 1, il
[...]
provvede anche a mezzo di ordinanze, nel rispetto della Costituzione, CP_2 dei principi generali dell'ordinamento giuridico e delle norme dell'ordinamento europeo. Le ordinanze sono emanate previa intesa con i Presidenti delle Regioni
Pag. 9 di 17 interessate nell'ambito della cabina di coordinamento di cui all'articolo 1, comma 5,
e sono comunicate al Presidente del Consiglio dei ministri>>.
Premesso che l'ordinanza funzionale alla definizione dell'organizzazione interna esula dalle funzioni indicate nell'articolo citato, resta il fatto che, più in generale, la dizione appena riportata non intende fare del Commissario Straordinario un organo legibus solutus e che, al di fuori di esplicite previsioni di fonti primarie che lo autorizzino a ciò, egli possa derogare alla legge.
Inoltre, va chiarito che detta ordinanza (come il decreto di nomina del è Parte_1 stata emanata anteriormente all'art.11 del dl n.76/2020 conv. in legge n.120/2020, testo che ha previsto ai soli fini dell'individuazione degli interventi e delle opere urgenti e di particolare criticità, anche relativi alla ricostruzione dei centri storici dei comuni maggiormente colpiti, che <i poteri di ordinanza a lui attribuiti dall'articolo 2, comma 2, del decreto-legge n. 189 del 2016, sono esercitabili in deroga a ogni disposizione di legge diversa da quella penale, fatto salvo il rispetto delle disposizioni del codice delle leggi antimafia e delle misure di prevenzione, di cui al decreto legislativo 6 settembre 2011, n. 159, delle disposizioni del Codice dei beni culturali e del paesaggio, di cui al decreto legislativo 22 gennaio 2004, n. 42, nonché dei vincoli inderogabili derivanti dall'appartenenza all'Unione europea, ivi inclusi quelli derivanti dalle direttive 2014/24/UE e 2014/25/UE.>>.
Si ricorda che a mente dell'art.1 del Dl 289/2016 <Nell'assolvimento dell'incarico conferito con decreto del Presidente della Repubblica del 9 settembre 2016 di cui al comunicato pubblicato nella Gazzetta Ufficiale n. 228 del 29 settembre 2016, il
provvede all'attuazione degli interventi ai sensi e con i Controparte_2 poteri previsti dal presente decreto. Il Commissario straordinario opera con i poteri di cui al presente decreto, anche in relazione alla ricostruzione conseguente agli eventi sismici successivi al 24 agosto 2016 con riferimento ai territori di cui al comma 1.>>.
E' evidente che lo scopo della previsione di cui si discute, nella parte in cui consente la nomina << anche in deroga >> alle previsioni dell'art.19 fosse, con evidenza, quello di snellire le procedure amministrative e rendere particolarmente celere ed efficace l'intervento nelle materie che il Governo ha inteso affidare, in via temporanea, alla
Pag. 10 di 17 direzione di tale ufficiale del Governo, ma detto ciò, resta il fatto che una fonte primaria non può essere derogata da quello che resta, sotto il profilo formale, un atto amministrativo, per quanto dotato, entro certi limiti ed in certi ambiti che debbono pur sempre essere definiti dalla legge, di “efficacia rafforzata”.
Infatti, il principio di legalità può subire limitazioni solo in forza di una autorizzazione conferita dalla fonte primaria.
Per tale via il Collegio ha ravvisato in via preliminare la necessità di sottoporre alle parti la nullità del conferimento dell'incarico di Direttore Generale in quanto attribuito in violazione di una legge e come tale incapace di sostenere una domanda risarcitoria che tragga titolo dall'inadempimento dell'amministrazione dovuto all'anticipata risoluzione del rapporto in difetto del rispetto delle prescrizioni previste in tema di revoca di un incarico dirigenziale dal testo unico sul pubblico impiego.
La questione è stata sottoposta alle parti.
L'appellante ha depositato note difensive il 14 novembre 2024.
Con esse, ha affermato che il rilevo pregiudiziale della nullità nel caso non sarebbe possibile. ha premesso che, dopo gli arresti delle Sezioni unite della Corte di Parte_1 cassazione del 2012 e del 2014 – rispettivamente con le pronunce n. 14828 e nn.
26242 e 26243 – costituisce ormai ius receptum il principio secondo cui il giudice ha il potere/dovere di rilevare d'ufficio la nullità del contratto ex art. 1421 cod. civ. in tutte le cause di impugnativa negoziale.
Ha precisato che <premessa l'omogeneità funzionale di tutte le azioni di impugnativa negoziale, tale esito interpretativo è stato raggiunto sulla base di una ricostruzione unitaria della «fattispecie del negozio ad efficacia eliminabile» (pt.


6.10.2 della sent. 26242/ 2014), e della qualificazione della questione di nullità come un tema logicamente pregiudiziale sia alle domande di adempimento che di impugnazione del contratto per risoluzione, annullamento, rescissione. >>
Inoltre, che << dall'analisi della giurisprudenza sopra richiamata (e delle successive sen-tenze conformi, tra le quali Cass. civ. sez. un. 2017 n. 7294) si ricaverebbe, dunque, che il rilievo d'ufficio della nullità del contratto è consentito al giudice dell'impugnazione, potendo egli procedere ad un siffatto rilievo allorché la
Pag. 11 di 17 controversia tra le parti abbia ad oggetto il riconoscimento di una pretesa che suppone logicamente la validità del rapporto contrattuale e che la nullità (dello stesso) non sia stata rilevata dal primo giudice o le parti non l'abbiano diligentemente eccepita ovvero fatta oggetto di autonomo motivo di impugnazione.
Ed infatti, il rilievo d'ufficio della nullità del contratto è precluso al giudice dell'impugnazione quando sulla validità del rapporto si sia formato il giudicato interno e cioè, quando la nullità abbia formato oggetto di domanda o di eccezione in primo grado e la decisione (anche implicita) su tale eccezione o domanda non abbia formato oggetto di uno specifico motivo di impugnazione (così Cass. civ., sez.
III, 2023 n. 50; cfr. già Cass. civ. 18540/ 2009).
Ciò posto in termini generali, occorre ora rilevare che nella fattispecie in esame la validità del negozio di conferimento non costituisce l'oggetto dell'odierno giudizio.
Ed infatti, nel ricorso introduttivo del giudizio innanzi al Tribunale di Rieti poi riassunto a Roma, a seguito della riconosciuta incompetenza per territorio, il chiedeva accertarsi e dichiararsi l'invalidità/illegittimità della revoca Parte_1 disposta dal Commissario Straordinario, prof. con decreto n. 38 del Persona_1
07/02/2020 e conseguente risarcimento dei danni subiti.
Oggetto del giudizio, pertanto, è la sola questione di (in)validità/(il)legittimità del disposto atto di revoca con conseguente condanna al risarcimento del danno.
L'ex officio rilevato difetto del potere espresso di introdurre deroghe a fonti legislative sub-primarie in capo al Commissario Straordinario, con conseguente rilevazione della nullità dell'atto di conferimento disposto con decreto n. 431 del
25/10/2019, non costituirebbe, pertanto, propria-mente una questione pregiudiziale in senso logico o comunque un presupposto o antecedente logico necessario per la composizione della questione oggetto dell'odierno giudizio.
Ed infatti, a ben vedere, seguendo l'insegnamento delle Sezioni unite sopra richiamato e della successiva conforme giurisprudenza di legittimità, la questione della nullità negoziale si pone come tema logicamente che il Giudice ha l'obbligo di rilevare la nullità tema logicamente pregiudiziale soltanto allorché sia domandato
l'accertamento/costituzione di un effetto giuridico che deriva dal negozio medesimo
Pag. 12 di 17 e, quindi, ad esempio, la pretesa di adempimento ovvero la richiesta di risoluzione, annulla-mento, rescissione dello stesso.
In tal senso, infatti, la nullità del negozio, nel contesto del giudizio avente ad oggetto un'azione di impugnativa negoziale, forma necessariamente oggetto della cognizione del giudice adito, atteso che la pretesa azionata in giudizio si fonda logicamente e necessariamente sulla pregiudiziale questione della nullità/non nullità del rapporto fondamentale. In altre parole, l'esistenza e l'efficacia di un negozio e, quindi, la non nullità del contratto costituisce un inevitabile antecedente logico di ogni azione che appunto presupponga la sussistenza di un vincolo contrattuale. Si noti, infatti, che le Sezioni unite del 2014 giustificano il potere del giu-dice di rilevare la nullità del negozio sul presupposto che «l'impugnativa negoziale trova la sua comune e cioè il suo fondamento di base, CP_6 nell'assunto secondo cui, non sussistono ragioni di nullità» del negozio medesimo, potendo così il giudice procedere all'esame della do-manda di adempimento, esatto adempimento, risoluzione, rescissione, annullamento (pt. 6.12).
Infine, occorre rilevare che il ragionamento condotto dalle richiamate Se-zioni unite si fonda sull'allargamento della portata precettiva dell'art. 34 c.p.c.; ed infatti, all'interno della categoria delle “questioni pregiudiziali” vengono ricondotte non solo le questioni pregiudiziali in senso tecnico e, cioè, quelle proprie di cui all'anzidetta norma, ma anche le questioni pregiudiziali in senso logico che, come sopra rammentato, si hanno nel caso in cui nel giudizio venga dedotto un effetto derivante dal rapporto contrattuale.>>
Conseguentemente ha sostenuto che la nullità dell'atto si porrebbe come situazione giuridica indipendente dal fatto costitutivo del diritto dedotto in giudizio, ancorché ne rappresenterebbe il presupposto, l'accertamento della invalidità/non nullità del rapporto connesso, sicché avrebbe dovuto essere eccepita dalla controparte
<affinché il giudicato investa anche la situazione presupponente, così attuandosi il simultaneus processus. >>
Le osservazioni della parte non sono condivisibili.
Sulla questione non si è formato giudicato interno non essendo stata sottoposta dalle parti, né rilevata d'ufficio dal Giudice che non l'ha neppure esaminata in sentenza.
Pag. 13 di 17 Infatti, si aderisce all'impostazione ermeneutica che richiede per il formarsi del giudicato che la questione pregiudiziale sia comunque entrata nel contraddittorio sviluppatosi fra le parti in primo grado (SSUU 7294/2017, 5377/2023, 10650/2024).
Come ribadito anche di recente dalla Suprema corte << il principio della rilevabilità ex officio della nullità contrattuale anche nel giudizio d'impugnazione incontra il proprio limite (non dissimilmente da qualsivoglia altra questione rilevabile
d'ufficio) proprio nella maturazione del giudicato interno sulla non-nullità (o validità) del contratto (Cass., Sez. U., 14/10/2013, n. 23235; Cass. 30/08/2019, n.
21906), il quale si forma allorché in primo grado la nullità sia stata eccepita o ne sia stata domandata la declaratoria e la decisione (anche implicita) di rigetto su tale eccezione o su tale domanda (ovvero l'omessa pronuncia su di esse) non abbia formato oggetto di motivo specifico di impugnazione.>>.
Passando ad esaminare la questione del rapporto di pregiudizialità, va rilevato che la domanda azionata muove della violazione del vincolo contrattuale della durata del rapporto (risolvibile solo nei casi e nei limiti fissati dalla legge) ed è pertanto una domanda da inadempimento.
È evidente che nessun inadempimento può farsi valere in relazione ad un contratto nullo, essendo presupposto per far valere l'inadempimento la validità e la vincolatività del contratto per le parti, con connessa responsabilità in caso di inottemperanza agli obblighi che ne scaturiscono.
Anche in tal caso, infatti, tra i fatti costitutivi della pretesa vi è il contratto che sia valido ed efficace tra le parti. Quindi, la "non nullità" del contratto si è posta come pregiudiziale logico-giuridica della pronuncia giudiziale, << la quale ... non potrebbe tollerare di avere come presupposto un contratto affetto da nullità>> (vedasi argomentazione sviluppata in Cass. n. 12996/2016)
Si è infatti affermata <... la possibilità di predicare una soluzione unitaria in punto di rilevabilità officiosa della nullità contrattuale, giacché tutte le azioni di impugnativa negoziale, nonostante (come detto) le differenze strutturali tra loro esistenti, trovano il loro "fondamento di base, nell'assunto secondo cui, non sussistendo ragioni di nullità, il giudice procede all'esame della domanda di adempimento, di risoluzione, rescissione, annullamento, scioglimento dal contratto
Pag. 14 di 17 ex art. 72 L.F., scioglimento del contratto per mutuo dissenso". In altri termini, la questione di nullità (o lo #4 meglio, la preliminare verifica della "non nullità" del contratto) rispetto a tutte le azioni di impugnativa negoziale si viene a collocare nell'area della pregiudiziale logico-giuridica. Ne consegue, per l'appunto,
l'obbligatorietà della "rilevazione" officiosa delle nullità negoziali, la quale è da intendersi come indicazione alle parti di tale vizio;
la loro "dichiarazione", invece, ove sia mancata un'espressa domanda della parte pure all'esito della suddetta indicazione officiosa, costituisce statuizione facoltativa (salvo per le nullità speciali, che presuppongono una manifestazione di interesse della parte) del medesimo vizio, previo suo accertamento, nella motivazione e/o nel dispositivo della pronuncia, con efficacia, peraltro, di giudicato in assenza di sua impugnazione. In tale contesto, ove sia stata omessa la rilevazione ex officio di una nullità contrattuale nei gradi di merito, anche il giudice di legittimità ha sempre facoltà di procedere ad un siffatto rilievo. 4.4. - Alla luce della condivisibile ricostruzione operata dalle richiamate sentenze delle Sezioni Unite del dicembre 2014 e, segnatamente, della individuata ratio che assiste il rilievo officioso della nullità negoziale, è dato estendere
l'obbligatorietà della rilevazione ex officio anche nelle ipotesi in cui (come nella specie) non venga in esame una impugnativa negoziale e, tuttavia, la pretesa azionata in giudizio trovi nel contratto il proprio indefettibile presupposto. >> ritenendo operante il potere dovere di rilievo officioso anche nel caso di domanda risarcitoria da inadempimento contrattuale ( v. ancora Cass. n. 12996/2016).
In altri termini, la nullità dell'incarico conferito in violazione di legge (si ricorda che il Giudice ordinario può disapplicare un atto amministrativo illegittimo) preclude la possibilità di invocare gli effetti favorevoli che deriverebbero al ricorrente dalla vincolatività del contratto con cui l'incarico è stato conferito ( quod nullum est, nullum producit effectum).
Come si comprende agevolmente, anche l'esame dell'ulteriore motivo concernente l'ammissibilità della revoca dopo la prorogatio o, meglio, la conferma del
Commissario diviene irrilevante. Persona_1
Pare, tuttavia, opportuno evidenziare da parte del Collegio che allorché il
Commissario procedeva al conferimento dell'incarico nei confronti del il Parte_1
Pag. 15 di 17 31 ottobre 2019 egli era stato già destinatario della proroga o meglio della conferma dell'incarico di Commissario Straordinario disposta dal 18 gennaio 2019 con DPCM del 31 dicembre 2018 ( doc. 3 bis fascicolo parte ricorrente).
Inoltre, la L. 30 dicembre 2018, n. 145 disponeva (con l'art. 1, comma 990) che "il termine della gestione straordinaria di cui all'articolo 1, comma 4, del decreto-legge
17 ottobre 2016, n. 189, convertito, con modificazioni, dalla legge 15 dicembre 2016,
n. 229, è prorogato fino al 31 dicembre 2020, ivi incluse le previsioni di cui agli articoli 3, 50 e 50-bis del citato decreto-legge n. 189 del 2016, nei medesimi limiti di spesa annui previsti per l'anno 2018. Dalla data di pubblicazione della presente legge nella Gazzetta Ufficiale, il personale in comando, distacco, fuori ruolo o altro analogo istituto di cui agli articoli 3, comma 1, e 50, comma 3, lettera a), del citato decreto-legge n. 189 del 2016 è automaticamente prorogato fino alla data di cui al periodo precedente, salva espressa rinunzia degli interessati".
Dunque, non vi è questione della natura degli atti che avrebbero potuto compiersi in tale periodo, successivo alla scadenza del primo incarico, sulla quale avrebbe potuto rilevarsi l'operatività del principio del contrarius actus per cui se un organo amministrativo è abilitato a compiere un atto (conferimento incarico dirigenziale), può compiere anche quello contrario (revoca), quanto piuttosto della stessa legittimità della modalità di designazione del dirigente avvenuta al di fuori dei meccanismi previsti dal dlgs n.165/2001 ed in deroga all'art.19 comma 1 bis in difetto di una norma di legge che autorizzasse il a ciò. Controparte_2
In conclusione, il rigetto della domanda va confermato sebbene per le diverse ragioni enucleate in questa sede.
Va, infine, esaminato l'autonomo motivo di gravame articolato in riferimento al regolamento delle spese del primo grado.
Nello specifico, l'appellante, dopo avere chiesto la riconsiderazione in suo favore della decisione nel merito, con connessa statuizione favorevole sulle spese, ha aggiunto in riferimento al regolamento delle spese:<Diversamente, salvo gravame, se ne chiede, comunque, la riforma in merito al capo relativo alle spese. La peculiarità delle questioni trattate e la novità delle stesse avrebbero dovuto, infatti, condurre il
Pag. 16 di 17 Giudice di prime cure alla compensazione integralmente tra le parti le spese processuali, ai sensi dell'art. 92, comma 2, c.p.c.>>.
Esso è fondato.
In proposito, va evidenziato che la condotta dell'amministrazione si è caratterizzata ab origine per una scarsa conformazione alle previsioni di legge regolanti gli incarichi dirigenziali e dunque, per tale ragione, appare sicuramente ravvisabile la condizione delle <gravi ed eccezionali ragioni>> che consentono di compensare integralmente le spese dei due gradi.

P.Q.M.

La Corte di Appello di Roma -Seconda Sezione Lavoro-, definitivamente pronunziando sull'appello proposto da con ricorso Parte_1 depositato in data 9 marzo 2022 nei confronti della Controparte_1
COMMISSARIO STRAORDINARIO ai fini della
[...] CP_3 ricostruzione nei territori interessati dagli eventi sismici verificatisi a far data dal 24 agosto 2016, in persona del legale rappresentante pro tempore, e con riferimento alla sentenza n.841/2022 emessa il giorno 31 gennaio 2022 dal Tribunale GL di Roma, ogni contraria istanza, eccezione, deduzione disattesa, così decide:
1) In parziale accoglimento dell'appello, riforma la sentenza impugnata limitatamente al regolamento delle spese che definisce con la compensazione integrale fra le parti.
2) Compensa integralmente fra le parti anche le spese del presente grado.
Roma, 26 novembre 2024
Il Consigliere est. Il Presidente
(dott. Eliana Romeo) (dott. Donatella Casablanca)
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