REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
LA CORTE DI APPELLO DI NAPOLI sezione lavoro e previdenza composta dai magistrati:

1. dr. Piero F. De Pietro Presidente

2. dr. Stefania Basso Consigliere

3. dr. Anna Rita Motti Consigliere rel./est ha pronunciato in grado di appello all'esito dell'udienza del 22.4.25- tenuta in trattazione scritta ex art. 127 ter c.p.c.- la seguente
SENTENZA nella controversia iscritta al n. 5057/21 R. G. sezione civile vertente
TRA
Parte_1
[...] in persona dei rispettivi legali rapp.ti p.t., rappresentati e difesi dall'Avvocatura
[...]
Distrettuale dello Stato di come in atti;
Pt_1
APPELLANTE
E
rappresentato e difeso Controparte_1 come in atti dall' avv. GUIDO LOCASCIULLI;
APPELLATO
MOTIVI IN FATTO ED IN DIRITTO
Parte appellante ha proposto gravame avverso la sentenza del Tribunale di NAPOLI NORD n.
3128/21 con la quale è stata accolta l'opposizione avverso ordinanza di ingiunzione di pagamento n Prot. N. 61112 dell'8 agosto 2019 comminata dall' ai sensi Parte_1 dell'art. 18 Legge 24 novembre 1881 n. 689 -notificata in data 15.8.2019. Secondo la prospettazione della ricorrente che assume essere titolare di centro trasmissione dati- l'addebito sarebbe stato di aver consentito agli avventori di turno “il collegamento alla piattaforma di gioco per conto dell'operatore estero LI BH … finalizzato ad agevolare illegalmente la raccolta del gioco on-line con vincita in denaro e che il titolare dell'esercizio svolgeva di fatto attività di raccolta fisica di scommesse privi di qualsivoglia titolo concessorio o autorizzatorio rilasciato dalle competenti autorità …”, e per tale effetto veniva ingiunto “il pagamento della somma di € 20.000,00 (ventimila/00)” . Il primo giudice, preso atto che la opponente era priva di licenza ex art. 88 PS e che la UL BH era titolare di licenza estera austriaca, ha ritenuto di disapplicare la normativa nazionale in virtù del fatto che la concessione estera dovesse essere operativa nel territorio europeo al pari delle concessioni interne. E, nei termini chiariti dalla Corte di Giustizia a far data dal 2007, ha ritenuto che la mancanza di concessione non può costituire oggetto di sanzioni nei confronti degli operatori che illegittimamente non hanno ottenuto una concessione in Italia. Pertanto ha annullato l'atto impositivo. Avverso la presente sentenza ha proposto gravame appellante deducendo la contraddittorietà della sentenza e la sua erroneità in quanto i fatti erano pacifici: era pacifico che la società avesse richiesto la licenza e non la avesse ottenuta, che entrambe le operatrici non avessero aderito alla sanatoria e

che, in ogni caso, le pronunce sovranazionali sarebebero state erroneamente interpretate dal primo giudice. Si è costituito l'appellato che ha chiesto dichiararsi inammissibile il gravame e comunque disporsene il rigetto.
La causa veniva assegnata alla V/ già I bis sezione civile di questa Corte;
subiva, quindi, vari rinvii;
successivamente veniva inviata al Presidente Coordinatore della Sezione lavoro per la riassegnazione in virtù del decreto del Presidente della Corte n. 402/2024. La causa veniva infine assegnata, in data 06.02.2025, a questa sezione e alla prima udienza di trattazione, tenuta secondo le modalità di cui all'art. 127 ter c.p.c. lette le note ritualmente depositate dalle parti è stata decisa come segue. In via preliminare devono essere disattese le eccezioni preliminari aventi ad oggetto l'inammissibilità del gravame. Eccepisce l'appellato che l'Amministrazione avrebbe violato il dettato normativo non avendo indicato i passi della sentenza non condivisi, non avendo esposto i motivi di dissenso e non avendo indicato gli errori in cui è incorso il primo giudice, oltre a non aver esposto un ragionato progetto alternativo di decisione.
L'eccezione è infondata. Secondo l'orientamento consolidato della Cassazione in materia “…Gli artt. 342 e 434 c.p.c., nel testo formulato dal d.l. n. 83 del 2012, conv. con modif. dalla l. n. 134 del 2012, vanno interpretati nel senso che l'impugnazione deve contenere, a pena di inammissibilità, una chiara individuazione delle questioni e dei punti contestati della sentenza impugnata e, con essi, delle relative doglianze, affiancando alla parte volitiva una parte argomentativa che confuti e contrasti le ragioni addotte dal primo giudice, senza che occorra l'utilizzo di particolari forme sacramentali o la redazione di un progetto alternativo di decisione da contrapporre a quella di primo grado, ovvero la trascrizione totale o parziale della sentenza appellata, tenuto conto della permanente natura di "revisio prioris instantiae" del giudizio di appello, il quale mantiene la sua diversità rispetto alle impugnazioni a critica vincolata…”( cass. civ. 13535/18). Dal contenuto del gravame proposto dalla PA risultano chiaramente evidenziate le parti della sentenza censurate ed ampiamente esposte le ragioni a supporto di una decisione contraria a quella gravata.
Occorre dunque esaminare il merito della questione. Costituiscono fatti incontestati e comunque acquisiti che l'odierno appellato avesse richiesto ma non ottenuto autorizzazione ex art. 88 PS, domandata per “CENTRO TRASMISSIONE DATI INERENTI A SCOMMESSE A QUOTA FISSA” ( cfr. istanza allegata in primo grado). Il provvedimento di diniego si fonda sul fatto che la LI BH era anch'essa priva di concessione da parte del regolatrice del sistema delle Controparte_2 scommesse. Inoltre pacifica è la presenza di 7 apparecchi rinvenuti presso i locali dell'appellato. In buona sostanza la questione di diritto da affrontare è se effettivamente l'attività di scommessa, anche tramite intermediario, necessiti di apposita concessione o se, come ritenuto dal primo giudice, sia sufficiente il provvedimento rilasciato dallo stato di appartenenza, nella specie l'Austria.
Va subito detto che la Corte non ha potuto in ogni caso, comprendere i contenuti della autorizzazione dello stato estero perché la stessa è in lingua straniera e non è stata tradotta, dunque tale profilo non può essere ignorato. E a dire il vero non risulta alcuna attività della LI volta alla regolarizzazione della propria posizione, diversamente da quanto ritenuto dal primo giudice. Le missive di cui all'allegato 13 della produzione di primo grado sono prive di idonea prova della ricezione;
mentre gli F24 pure di cui al medesimo allegato non si comprende a quale specifica attività si riferiscano. Resta perciò il fatto che mancano la concessione e l'autorizzazione. Ad ogni modo, alcuna delle conclusioni cui è pervenuto il primo giudice può in questa sede essere condivisa. Il Giudice di prime cure, sulla scorta delle pronunzie della Corte di Giustizia Europea, ha disapplicato il diritto interno perché in violazione degli artt. 49 e 56 del Trattato dell'Unione Europea che tutelano la libera prestazione di servizi ed ha annullato l'ingiunzione. Nella specie però, contrariamente a quanto ritenuto dal primo Giudice, non si configura alcuna restrizione delle libertà delle imprese di operare in altro Stato dell'Unione, poiché l'attività svolta dal non si configura come mera trasmissione all'allibratore estero dei dati concernenti CP_1 le scommesse effettuate, ma integra una vera e propria attività di raccolta di scommesse come d'altronde comprova la sessa istanza ex art. 88 PS presentata. E, d'altro canto, anche LI necessita di concessione.
Quindi è irrilevante l'eventuale profilo discriminatorio ai danni di altro soggetto giuridico distinto dall'opponente, la LI, posto invece dal primo Giudice alla base della propria decisione.
In realtà il primo giudice ha preso atto della mancata concessione della richiesta licenza in capo all'opponente e ha anche ritenuto compatibile con il diritto comunitario la previsione di cui all'art. 88 del PS;
ma poi ha ritenuto che le discriminazioni della normativa interna nei confronti di soggetto estero, la LI, avesse rilievo anche nei confronti dell'opponente, soggetto diverso dal bookmaker. Ritiene la Corte adita di fare proprio l'orientamento costante espresso – spesso proprio con riguardo all'attività di giurisprudenza anmministrativa e di legittimità. Parte_2 Ha ritenuto il Giudice Amministrativo che “E' compatibile con il diritto comunitario il c.d. sistema concessorio - autorizzatorio del "doppio binario" che richiede, per l'esercizio di attività di raccolta di scommesse, sia il rilascio di una concessione da parte del Ministero dell'Economia e delle Finanze, sia l'autorizzazione di pubblica sicurezza di cui all'art. 88 del T.U.L.P.S..( T.A.R. Napoli,
(Campania) sez. V, 09/05/2022, n.3146). Nella predetta pronuncia – riferita proprio all'attività di come detto- il giudice Parte_2 amministrativo ha affermato: “…Va premesso che, ai sensi della normativa vigente, l'esercizio dell'attività di organizzazione/gestione scommesse è subordinato a una doppia condizione ovvero la titolarità di una concessione statale e di un'autorizzazione di polizia, prevista ex art. 88 T.U.L.P.S.; la prima è rilasciata dal Ministero dell'Economia e delle Finanze - Amministrazione Autonoma dei
Monopoli di Stato, la seconda si acquisisce previa verifica dei requisiti "soggettivi" (assenza in capo al richiedente delle cause ostative previste dagli artt. 11 e 92 T.U.L.P.S.) ed "oggettivi" (relativi ai locali in cui si intende svolgere l'attività, ex art. 153 del Regolamento di esecuzione del T.U.L.P.S.), con possibilità per l'Autorità di pubblica sicurezza di adeguare il titolo abilitativo alle specifiche situazioni contingenti e di controllarne l'esercizio successivamente al rilascio del titolo. Siffatte limitazioni operano sia se l'attività è esercitata in proprio che nel caso in cui lo si faccia nell'interesse di un primario allibratore straniero, titolare di una licenza per l'organizzazione di scommesse sportive in un altro Stato membro.
Peraltro, l'art. 2, comma 2 ter, del D.L. 25 marzo 2010, n. 40, convertito con L. 22 maggio 2010, n.
73, prevede che il citato art. 88 del T.U.L.P.S. si interpreta nel senso che la licenza ivi prevista, ove rilasciata per esercizi commerciali nei quali si svolge l'esercizio e la raccolta di giochi pubblici con vincita in denaro, è da intendersi efficace solo a seguito del rilascio ai titolari dei medesimi esercizi di apposita concessione per l'esercizio e la raccolta di tali giochi da parte del Ministero dell'Economia e delle Finanze - Amministrazione autonoma dei Monopoli di Stato.
Orbene, tale sistema c.d. "a doppio binario" ha positivamente superato il vaglio della giurisprudenza comunitaria e nazionale.
Infatti, con la decisione 12 settembre 2013, n. 660, la CGUE, Sez. III, affrontava la questione relativa all'interpretazione degli artt. 43 e 49 del Trattato CE e 49 CE valutando se dovessero essere interpretati nel senso che ostano a una normativa nazionale che imponga alle società interessate a esercitare attività collegate ai giochi d'azzardo l'obbligo di ottenere un'autorizzazione di polizia, in aggiunta a una concessione rilasciata dallo Stato al fine di esercitare simili attività, e che limiti il rilascio di una siffatta autorizzazione segnatamente ai richiedenti che già sono in possesso di una simile concessione, pervenendo alla conclusione che:
- "un sistema di concessioni può costituire un meccanismo efficace che consente di controllare coloro che operano nel settore dei giochi di azzardo allo scopo di prevenire l'esercizio di queste attività per fini criminali o fraudolenti (v. sentenza Placanica e a., cit., punto 57)" (punto 24); - "il fatto che un operatore debba disporre sia di una concessione sia di un'autorizzazione di polizia per poter accedere al mercato di cui trattasi non è, in sé, sproporzionata rispetto all'obiettivo perseguito dal legislatore nazionale, ossia quello della lotta alla criminalità collegata ai giochi d'azzardo" (punto 27);
- "gli articoli 43 CE e 49 CE devono essere interpretati nel senso che non ostano a una normativa nazionale che imponga alle società interessate a esercitare attività collegate ai giochi d'azzardo l'obbligo di ottenere un'autorizzazione di polizia, in aggiunta a una concessione rilasciata dallo Stato al fine di esercitare simili attività, e che limiti il rilascio di una siffatta autorizzazione segnatamente ai richiedenti che già sono in possesso di una simile concessione" (punto 29); in detta sede la Corte di Giustizia, affrontava l'ulteriore questione "se gli articoli 43 CE e 49 CE debbano essere interpretati nel senso che, allo stato attuale del diritto dell'Unione, la circostanza che un operatore disponga, nello Stato membro in cui è stabilito, di un'autorizzazione che gli consente di offrire giochi d'azzardo osta a che un altro Stato membro subordini al possesso di un'autorizzazione rilasciata dalle proprie autorità la possibilità, per un tale operatore, di offrire siffatti servizi a consumatori che si trovino nel suo territorio" rilevando che "a tale proposito la Corte ha già dichiarato che, considerato l'ampio margine discrezionale degli Stati membri riguardo agli obiettivi che essi intendono perseguire ed al livello di tutela dei consumatori da essi ricercato e vista l'assenza di un'armonizzazione in materia di giochi d'azzardo, allo stato attuale del diritto dell'Unione non esiste alcun obbligo di mutuo riconoscimento delle autorizzazioni rilasciate dai vari Stati membri (v., in tal Per_ senso, sentenze dell'8 settembre 2010, e a., C-316/07, da C-358/07 a C-360/07, C-409/07 e C- 410/07, Racc. pag. I-8069, punto 112, nonché del 15 settembre 2011, e C-347/09, CP_3 Per_2
Racc. pag. I-8185, punti 96 e 99)" (punto 40). Sulla base dei richiamati principi non può, quindi, che affermarsi la piena compatibilità del sistema concessorio nazionale laddove richiede all'operatore estero operante sul territorio nazionale, il possesso di un titolo abilitativo rilasciato dall'autorità italiana".
Sostanzialmente, quindi, la Corte ha ritenuto legittima la previsione di limitazioni alla libertà di stabilimento e di servizi in quanto siano funzionale ad assicurare motivi imperativi di interesse generale o di tutela dell'ordine pubblico. Nella materia de qua, viene in rilievo l'esigenza di arginare fenomeni di criminalità collegata ai giochi d'azzardo ed ipotesi di infiltrazioni mafiose, dato peraltro confermato dalla stessa Corte Costituzionale con la sentenza 27 febbraio 2019, n. 27 che si è pronunciata nel senso che la disciplina dei giochi leciti deve ricondursi "alla competenza legislativa esclusiva dello Stato in materia di "ordine pubblico e sicurezza". Si tratta di profili, infatti, che evocano finalità di prevenzione dei reati e di mantenimento dell'ordine pubblico (sentenze n. 72 del
2010 e n. 237 del 2006), giustificando la vigenza del regime autorizzatorio previsto dagli artt.
86 e 88 del regio decreto 18 giugno 1931, n. 773 (Approvazione del testo unico delle leggi di pubblica sicurezza)".
Il sopra menzionato principio giuridico è stato, da ultimo, ribadito nel parere del Consiglio di Stato n. 137/2020, nel quale si legge che "In assenza della concessione per rete fisica non può essere rilasciata un'autorizzazione per lo svolgimento di attività di intermediazione, essendo questa vietata".
Sulla scorta della citata giurisprudenza comunitaria, il Consiglio di Stato ha poi confermato che è compatibile con il diritto comunitario il c.d. sistema concessorio - autorizzatorio del "doppio binario", che richiede, per l'esercizio di attività di raccolta di scommesse, sia il rilascio di una concessione da parte del Ministero dell'Economia e delle Finanze, sia l'autorizzazione di pubblica sicurezza di cui all'art. 88 del T.U.L.P.S. (Consiglio di Stato, Sez. III, 10.8.2018, n. 4905; id.,
20.4.2015, n. 1992; id., 27.11.2013, n. 5672).
Analoghe considerazioni sono state svolte anche da questa Sezione (T.A.R. Campania, Napoli, Sez.
V, n. 3635/2020 e giurisprudenza richiamata) secondo cui:
- non è ravvisabile la dedotta violazione della libertà di iniziativa economica di cui all'art. 41 della
Costituzione, atteso che tale norma non richiede che ogni attività economica possa essere intrapresa prescindendo dal possesso dei titoli concessori richiesti dall'ordinamento giuridico, soprattutto se, come nel caso di specie, il possesso dei predetti titoli presuppone l'esercizio di poteri di controllo da parte della amministrazione statale per finalità di tutela dell'ordine pubblico;

- anche la Suprema Corte di Cassazione ha reputato le disposizioni di cui all'art. 88 del
T.U.L.P.S. "non ... in contrasto con i principi comunitari della libertà di stabilimento e della libera prestazione dei servizi all'interno dell'Unione Europea, atteso che la normativa nazionale persegue razionalmente finalità di controllo per motivi di ordine pubblico idonee a giustificare le restrizioni nazionali ai citati principi comunitari" (cfr. Cassazione penale, sez. III, 12 gennaio 2012, n. 7695). Nel tener conto di queste coordinate la p.a. ha adottato il provvedimento in epigrafe che, pertanto, risulta immune dai vizi di legittimità, di irragionevolezza o contraddittorietà, censurati. La motivazione addotta a fondamento di esso risulta, infatti, oltre che sufficiente anche coerente con l'impostazione sopra illustrata. Nel caso di specie risulta che l'istante non è titolare della concessione che, come si è visto, costituisce presupposto imprescindibile per il rilascio dell'autorizzazione ex art. 88 del T.U.L.P.S.
Peraltro, è opportuno evidenziare che l'attività demandata al Questore è vincolata, non essendo ammessa alcuna discrezionalità dell'amministrazione, che in assenza della concessione, è tenuta ad emettere un provvedimento di rigetto per insussistenza di uno dei presupposti di legge (cfr. ex multis, T.A.R. Piemonte, sez. II, 18 agosto 2014 n. 1399; T.A.R. Emilia Romagna, Parma, 16 aprile 2014 n. 97).
Infine, risultano estranee al presente giudizio - che, giova ribadirlo, riguarda esclusivamente la contestazione del diniego di rilascio di una autorizzazione ex art. 88 T.U.L.P.S. - le questioni (e le censure) sollevate dal ricorrente che concernono "a monte" le gare per il conseguimento della concessione (peraltro, indette da un'amministrazione statale diversa da quella dell'Interno, unica evocata nel presente giudizio), sotto i profili più sopra ricordati e sostanzialmente riconducibili alle posizioni di privilegio asseritamente riservate ai concessionari storici.
Anche tal ordine di censure, pertanto, non può trovare accoglimento.
In definitiva, in considerazione di tutto quanto sopra esposto, il ricorso è infondato e va respinto, anche in relazione alla formulata istanza risarcitoria, stante la legittimità dell'operato dell'amministrazione resistente….”.
In linea con questa pronuncia, che affronta tutti i temi di rilievo in questo giudizio, è si anche espresso più di recente il Consiglio di Stato sez. IV, 09/03/2022, n.1685 ( che conferma Tar Lazio, Roma, sez. II, n. 6995 del 2021) secondo cui “L'attività di raccolta delle scommesse nel nostro Paese può essere svolta in via lecita solo dagli operatori muniti dei titoli normativamente previsti, ovvero della concessione rilasciata dall'Agenzia e della conseguente autorizzazione di polizia di cui all'art. 88 t.u.l.p.s.; ciò in particolare vale anche per i Centri di Trasmissione di Dati (CTD) e i Punto
Vendita di Ricariche (PVR), che possono esistere solo in collegamento con un operatore legittimato in base alle disposizioni nazionali;
in mancanza, l'attività è illecita e costituisce reato ai sensi dell'art. 4, l. 13 dicembre 1989, n. 401”. I motivi espressi dalle suddette pronunce, sono fatti propri da questa corte di merito anche ai sensi dell'art. 118 disp. Att. Cpc. E' invero, già solo sul piano logico che le condizioni previste dalle norme in tema di pubblica sicurezza (in quanto funzionali alla salvaguardia dei relativi utenti) per gli imprenditori che esercitino una determinata attività in Italia debbano essere le stesse per tutti gli imprenditori operanti nel ramo relativo, sia se italiani sia se operanti nello spazio comunitario europeo, e che non si possa pertanto concepire per quelli provenienti da un paese determinato dell'UE d'esserne esonerati, così di fatto sottraendosi a regole valevoli per tutti gli altri, soltanto in virtù del principio della cd. libertà di concorrenza. Anche la giurisprudenza della Suprema Corte penale fa propri i principi suddetti ( “In tema di raccolta abusiva di scommesse su eventi sportivi, senza licenza, da parte di intermediario per conto di un allibratore estero, l'onere della prova in capo all'accusa si esaurisce con la dimostrazione della condotta materiale del reato di cui all'art. 4, comma 4-bis, l. 13 dicembre 1989, n. 401 e dell'assenza di licenza di pubblica sicurezza ex art. 88 t.u.l.p.s. in capo all'esercente, mentre è onere della difesa che invochi la disapplicazione della norma incriminatrice e del regime concessorio interno per contrasto con gli artt. 43 e 49 del trattato Ce, come interpretato dalla Corte di giustizia, dimostrare la discriminazione operata a suo carico per effetto dell'illegittimo diniego di autorizzazione per mancanza di concessione in capo all'operatore straniero illegittimamente escluso per non conformità, con il diritto dell'unione, dei bandi di gara” cfr Cassazione penale sez. III, 02/03/2023, n.15243) In definitiva, in linea con le pronunce citate, alcuna delle motivazioni rese dal primo giudice può essere condivisa e pertanto, in riforma dell'impugnata sentenza, l'appello va accolto con conseguente rigetto dell'opposizione proposta in primo grado. Le spese del doppio grado di giudizio seguono la soccombenza e sono liquidate come in dispositivo.

P.Q.M.

La Corte così provvede: accoglie l'appello e, per l'effetto, in riforma della sentenza impugnata, rigetta l'opposizione proposta in primo grado;
condanna l'appellato al pagamento delle spese del doppio grado di giudizio che liquida in euro 5072,00 per il primo grado ed euro 4500,00 per il grado di Appello, oltre oneri se dovuti. Così è deciso in Napoli all'esito dell'udienza cartolare del 22/04/2025 Il Consigliere est. Il Presidente