Sentenza resa ex art. 281 sexies c.p.c. allegata al verbale del 25.3.2025
R.G.N. 3245/2019
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
LA CORTE DI APPELLO DI NAPOLI
SEZIONE CIVILE NONA (ex QUARTA A)
riunita in camera di consiglio nelle persone dei seguenti magistrati:
dott. Eugenio FORGILLO Presidente
dott.ssa Natalia CECCARELLI Consigliere rel./est.
dott.ssa Maria DI LORENZO Consigliere
all'esito della discussione orale ha pronunciato, dandone lettura in udienza, la seguente
S E N T E N Z A
nella causa civile in grado di appello iscritta al n. 3245/2019 R.G.A.C., vertente
TRA
(C.F. ), (C.F. Parte_1 C.F._1 Parte_2
), (C.F. ), C.F._2 Parte_3 C.F._3 Parte_4
(C.F. ), (C.F. ),
[...] C.F._4 Parte_5 C.F._5
(C.F. ), (C.F. Parte_6 C.F._6 Parte_7
), (C.F. ), C.F._7 Parte_8 C.F._8 Parte_9
(C.F. ), (C.F. ),
[...] C.F._9 Parte_10 C.F._10
(C.F. ), (C.F. Parte_11 C.F._11 Parte_12
), (C.F. ), rappresentati e C.F._12 Parte_13 C.F._13
1

difesi dall'avvocato Margherita Ranchetti, presso il cui studio in Napoli al Corso Umberto I n. 365 elettivamente domiciliano
APPELLANTI
E
(C.F. ), in persona del Presidente Controparte_1 P.IVA_1 pro tempore, Controparte_2
( , (C.F. ), P.IVA_2 Controparte_3 P.IVA_3 [...]
(C.F. ), in persona dei rispettivi Ministri pro Controparte_4 P.IVA_4 tempore, (C.F. ), in Controparte_5 P.IVA_5 persona del Rettore pro tempore, rappresentati e difesi dall'Avvocatura Controparte_6
), presso i cui uffici siti in Napoli alla Via A. Diaz n. 11 domiciliano ope legis
[...] P.IVA_6
APPELLATI
NONCHE'
C.F. , in persona del Controparte_7 P.IVA_7
Rettore e legale rappresentante pro tempore, con sede legale in al Viale Beneduce n. 10, rapp.ta Pt_2
e difesa in primo grado dall'Avvocatura Distrettuale dello Stato di Napoli, ivi dom.ta alla Via Armando
Diaz n. 11
APPELLATA CONTUMACE
OGGETTO: appello avverso la sentenza n. 210/2019 del 7/1/2019 del Tribunale di Napoli, pronunciata ai sensi dell'art. 281 sexies c.p.c..
SVOLGIMENTO DEL PROCESSO E CONCLUSIONI
Con atto di citazione notificato in data 25.6.2014, gli odierni appellanti in epigrafe hanno premesso di aver frequentato, dopo la laurea in Medicina, i corsi di specializzazione in diverse discipline mediche presso la Seconda Università degli Studi di Napoli S.U.N., nel lasso temporale intercorrente fra il 1992 al 2009, con immatricolazione antecedente all'anno accademico 2006/2007, percependo, per gli anni di specializzazione, la borsa di studio di cui al D. Lgs. n. 257/1991, senza l'applicazione del meccanismo di adeguamento previsto dall'art. 6 del decreto legislativo citato.
2 Hanno, pertanto, convenuto in giudizio la il Controparte_1 [...]
, il , Controparte_8 Controparte_3 Controparte_9
nonché la Seconda Università degli Studi di Napoli chiedendo il riconoscimento dell'adeguata
[...] remunerazione prevista dalla Direttiva 93/16/CEE, mediante applicazione retroattiva della normativa di cui al D.Lgs. 368/1999 e condanna al risarcimento del danno subito per la tardiva o inesatta attuazione della Direttiva citata, ovvero per condotta illecita dello Stato italiano in violazione degli obblighi comunitari, da quantificarsi anche con riferimento al parametro di cui all'art. 6 D. Lgs.
257/1991.
Hanno altresì chiesto il riconoscimento del diritto all'incremento annuale delle borse di studio in relazione al tasso programmato di inflazione ovvero alla rideterminazione triennale del trattamento economico rispetto al miglioramento tabellare minimo di cui alla contrattazione collettiva relativa al personale medico dipendente del SSN, con adeguamento della stessa borsa di studio percepita e condanna al pagamento delle differenze.
Si sono costituite le amministrazioni convenute, a mezzo dell'Avvocatura Distrettuale dello Stato di
Napoli, eccependo la prescrizione quinquennale del diritto e l'infondatezza della domanda, di cui hanno chiesto il rigetto.
Nel corso del giudizio i ricorrenti hanno rinunciato alla questione di legittimità costituzionale e alla richiesta di rinvio pregiudiziale alla Corte di Giustizia Europea, sollevate nelle originarie difese.
La causa, istruita solo documentalmente, è stata, all'esito, decisa con la sentenza oggi appellata, con la quale il primo giudice ha rigettato le domande attoree e compensato integralmente tra le parti le spese di lite.
In particolare, il Tribunale disattesa l'eccezione di prescrizione in ragione della natura contrattuale della lamentata responsabilità dello Stato, rilevava, dopo ampio excursus legislativo e giurisprudenziale, che l'attività svolta dai medici nelle scuole di specializzazione universitaria costituiva una ipotesi particolare di contratto di formazione-lavoro, non riconducibile allo schema del rapporto di lavoro subordinato, né
a quello del lavoro autonomo e che pertanto l'adeguata remunerazione, prevista dalle direttive comunitarie numeri. 75/362/CEE, 75/363/CEE, 82/76/CEE e 93/16/CEE, poteva essere garantita agli specializzandi mediante la corresponsione della borsa di studio, priva di carattere di corrispettività, di cui al D. Lgs. 257/91, che ha dato quindi attuazione alle direttive citate, “unica normativa nazionale in vigore fino all'A/A 2006-2007, che prevede la formazione a tempo pieno ed il pagamento al medico specializzando di una borsa di studio soggetta a rivalutazione” (pag. 9 sentenza impugnata).
3 Riteneva in conclusione infondata la richiesta degli attori di disapplicazione della normativa interna, non essendovi alcun contrasto con la direttiva europea 93/16/CEE e con le precedenti.
Avverso la citata pronuncia, con citazione notificata il 3.7.2019 alla Controparte_1
al , al , al
[...] Controparte_8 Controparte_3
e alla Seconda Università hanno Controparte_4 Controparte_5 proposto gravame i nominati in epigrafe, deducendone l'erroneità e chiedendone la riforma nel senso dell'accoglimento delle conclusioni rassegnate in primo grado.
Con comparsa del 23.2.2022 si sono costituite in giudizio le amministrazioni appellate, con la sola eccezione della Seconda Università degli Studi di Napoli, resistendo al gravame, di cui hanno chiesto il rigetto. In luogo della Seconda Università si è costituita in giudizio l' Controparte_5
che tuttavia non era parte del giudizio di primo grado.
[...]
La causa, rinviata per la precisazione delle conclusioni all'udienza del 25.02.2025, svoltasi a trattazione scritta, è stata rimessa dinanzi al Collegio per l'odierna udienza del 25.03.2025 per la discussione orale e decisione ex art. 281 sexies c.p.c.
MOTIVI DELLA DECISIONE
Va dichiarato il difetto di legittimazione passiva dell' Controparte_5
(C.F. ), perché, come detto in premessa, non ha partecipato al giudizio di
[...] P.IVA_5 primo grado, del quale è stata, invece, parte la SECONDA UNIVERSITÀ DEGLI STUDI DI
NAPOLI S.U.N. (C.F. ), correttamente evocata in lite dalle parti appellanti e rimasta P.IVA_7 contumace.
Nel merito, l'appello è infondato e deve essere rigettato.
Va premesso che gli appellanti hanno agito per conseguire l'adeguamento delle borse di studio percepite mediante l'applicazione retroattiva del Dlgs. n. 368/99 – più favorevole - e conseguentemente la disapplicazione delle disposizioni nazionali (art. 8 d.lgs. 517/99 e art. 1 comma 300 della L. 266/05), ritenute incompatibili con le norme comunitarie, nella parte in cui hanno escluso il trattamento economico previsto dal Decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri del 7.3.2007 e dallo schema di contratto definito con DPCM del 6.7.2007, alle attività degli specializzandi per gli anni precedenti all'anno accademico 2006/2007.
Lamentano, in buona sostanza, gli appellanti l'erroneità della pronuncia gravata nella parte in cui il primo giudice ha ritenuto non sussistente alcuna responsabilità dello Stato, e, per esso, degli Enti
4 convenuti, per la mancata attuazione delle Direttive Comunitarie 75/362/CEE, 75/363/CEE,
82/76/CEE (con le quali è stata prevista, per i medici iscritti a un corso di specializzazione, “una adeguata remunerazione” ed è stato imposto agli Stati membri di “adottare le misure necessarie per conformarsi alla direttiva entro il 31.12.1982”), sulla base dell'argomentazione che la disciplina introdotta dal D.L.vo 368/1999 (che ha introdotto il contratto di formazione specialistica) è il risultato di una scelta discrezionale esclusivamente riservata al legislatore nazionale: “L'art.8 in questione pertanto, rinviando ad un altro momento l'applicazione delle nuove disposizioni sul contratto di formazione specialistica dei medici, non si pone in contrasto con la direttiva del '93 po-sto che i principi in essa affermati ed aventi contenuto sufficientemente particolareggia-to e preciso (formazione a tempo pieno e remunerazione adeguata) erano già stati previ-sti dalla normativa in vigore, mentre le ulteriori modalità di regolazione del rapporto erano frutto delle scelte discrezionali del legislatore nazionale e non discendevano da alcun principio contenuto nella direttiva europea direttamente applicabile” (così in sentenza, pag. 9).
Assumono, per contro, che il D.L.vo 368/1999 è stato espressamente introdotto al fine di dare attuazione alla Direttiva 93/16, con la conseguenza che tutti gli organi dello Stato, quindi anche il giudice, sono chiamati ad applicare la predetta normativa di recepimento interpretandola “quanto più possibile alla luce della lettera e dello scopo della direttiva onde conseguire il risultato perseguito da quest'ultima e conformarsi all'art. 189, terzo comma, del Trattato CE” (pag. 26 atto di gravame).
Osservano che se lo Stato Italiano, con gli articoli da 37 a 39 del decreto legislativo citato, ha definito per l'avvenire il sistema di remunerazione degli specializzandi ritenuto dal legislatore nazionale adeguato ai sensi della direttiva 93/16/CE, non poteva, poi, nella medesima legge differire la corresponsione del compenso adeguato per proprie ragioni di compatibilità finanziaria (segnatamente, la capienza del fondo all'uopo destinato, istituito dall'art. 6, comma 2, della legge 29 dicembre 1990, n. 428).
Il principio dell'adeguata remunerazione ha un contenuto vincolante e la disciplina attuativa della normativa comunitaria, in punto di modifiche migliorative del trattamento economico anche in ragione dei previsti meccanismi adeguativi nel tempo (indicizzazione annuale e rideterminazione triennale), per gli appellanti non può ritenersi oggetto di una scelta rimessa alla discrezionalità o all'autonomia del potere legislativo nazionale.
In conclusione, gli appellanti deducono che la mancata decretazione ministeriale, come prevista dall'art. 6 del D.Lgs. 257/1991, in vigenza della rideterminazione triennale dal 1993 al 2007, ed in ragione della
“sospensione” ex art. 46 e 37-42 del D.Lgs. 368/1999, ha comportato la realizzazione della effettiva attuazione della direttiva comunitaria solo con l'adozione del D.P.C.M. 2007. 5 Pertanto, già prima del recepimento della direttiva 93/16/CEE, ed anche indipendentemente da questa, lo Stato Italiano, tornato ad essere inadempiente rispetto all'obbligo comunitario di garantire agli specializzandi un'adeguata remunerazione, doveva porre in essere quel nuovo atto di adempimento della direttiva 82/76/CEE che, poi, si è concretizzato con effetti solo dall'anno accademico 2006/2007.
Gli specializzandi rimasti esclusi dal nuovo trattamento economico avrebbero, perciò diritto al risarcimento del danno per inadempimento della direttiva comunitaria 82/76/CEE, replicata nei contenuti dalla direttiva 93/16/CEE.
Il motivo è infondato, ponendosi la decisione gravata in linea con il più recente orientamento formatosi nella materia presso la Suprema Corte.
Va premesso che, con l'art. 6 del decreto legislativo 8 agosto 1991, n. 257, il legislatore italiano, dando attuazione, sia pure tardivamente, al disposto della direttiva n. 82/76/CEE del Consiglio, stabilì in favore dei medici ammessi alle scuole di specializzazione una borsa di studio determinata per l'anno
1991 nella somma di lire 21.300.000. Tale somma era destinata ad un incremento annuale, a decorrere dal 1° gennaio 1992, sulla base del tasso programmato di inflazione, incremento fissato ogni triennio con decreto interministeriale.
Il meccanismo di adeguamento venne, peraltro, bloccato successivamente, con effetto retroattivo, dalla legge 28 dicembre 1993, n. 349, passata indenne al vaglio della Corte costituzionale (sentenza n. 432 del
1997), e da altre leggi successive (v. sul punto, ampiamente, Cass. n. 4449 del 2018).
In seguito, dando attuazione alla direttiva n. 93/16/CE il legislatore nazionale intervenne sulla materia con il d.lgs. 17 agosto 1999, n. 368, che raccolse in un testo unico le precedenti direttive n. 73/362 e n.
75/363 con le relative successive modificazioni.
Tale decreto - in seguito ampiamente modificato dall'art. 1, comma 300, della legge 23 dicembre 2003,
n. 266 - riorganizzò l'ordinamento delle scuole universitarie di specializzazione in medicina e chirurgia, istituendo e disciplinando un vero e proprio contratto di formazione (inizialmente denominato
"contratto di formazione-lavoro" e poi "contratto di formazione specialistica", art. 37 del d.lgs. cit.), da stipulare e rinnovare annualmente tra Università (e Regioni) e medici specializzandi, con un meccanismo di retribuzione articolato in una quota fissa ed in una quota variabile, in concreto periodicamente determinate da successivi decreti ministeriali (art. 39 d.lgs. cit.).
Questo contratto, peraltro, come la Sezione Lavoro della Suprema Corte ha ribadito in plurime occasioni, non dà luogo ad un rapporto inquadrabile nell'ambito del lavoro subordinato, né è
6 riconducibile alle ipotesi di parasubordinazione, non essendo ravvisabile una relazione sinallagmatica di scambio tra l'attività degli specializzandi e gli emolumenti previsti dalla legge, restando conseguentemente inapplicabili l'art. 36 Cost. ed il principio di adeguatezza della retribuzione ivi contenuto (v. in tal senso, l'ordinanza 27 luglio 2017, n. 18670, sulla scia di un consolidato orientamento, richiamato dalla citata ordinanza n. 6355 del 2018).
In realtà, però, il nuovo meccanismo retributivo di cui al d.lgs. n. 368 del 1999 divenne operativo solo a decorrere dall'anno accademico 2006-2007 (art. 46, comma 2, d.lgs. cit., nel testo risultante dalle modifiche introdotte prima dall'art. 8 del decreto legislativo 21 dicembre 1999, n. 517, e poi dal già citato art. 1, comma 300, della legge n. 266 del 2005), mentre le disposizioni del d.lgs. n. 257 del 1991 rimasero applicabili fino all'anno accademico 2005-2006. Il trattamento economico spettante ai medici specializzandi in base al contratto di formazione specialistica fu, poi, in concreto fissato con i D.P.C.M.
7 marzo, 6 luglio e 2 novembre 2007.
Tutto ciò premesso, va precisato che secondo il più recente orientamento interpretativo (a partire da
Cass. n. 4449/2018), l'importo delle borse di studio dei medici specializzandi iscritti ai corsi di specializzazione negli anni accademici dal 1998 al 2005 non è soggetto all'adeguamento triennale previsto dall'art. 6, comma 1, del d. Lgs. n. 257 del 1991, in quanto l'art. 32, comma 12, della L. n. 449 del 1997, con disposizione confermata dall'art. 36, comma 1, della I. n. 289 del 2002, ha consolidato la quota del Fondo sanitario nazionale destinata al finanziamento delle borse di studio ed escluso integralmente l'applicazione del citato art. 6 (cfr. da ultimo Cass. Sez. L, Ordinanza n. 9104 del 2021).
Tale orientamento ha trovato conferma nella giurisprudenza successiva (v. Cass. n. 13572 del 2019, nn.
8378, 8379, 8506, 9191, 17913, 17995 del 2020).
Le numerose disposizioni legislative succedutesi nel tempo (d.l. n. 384 del 1992, convertito nella legge n. 438 del 1992; la legge n. 537 del 1993; la legge n. 549 del 1995; la legge n. 662 del 1996, la legge n.
449 del 1997; la legge n. 488 del 1999 e la legge n. 289 del 2002) danno contezza dell'intento del nostro legislatore di congelare al livello del 1992 l'importo delle singole borse di studio e correlativamente di disporre analoghi blocchi sugli aggregati economici destinati al loro finanziamento, al fine di evitare - nell'attuale contesto storico, caratterizzato da una ormai cronica carenza di risorse finanziarie - la riduzione progressiva del numero dei soggetti ammessi alla frequenza dei corsi, con correlato danno sociale (cfr. Cass. 9104/2021 citata).
Come chiarito da Cass. Sez. 3, Sentenza n. 17051 del 2018 ed altre, il cuore della questione consiste nello stabilire: 1) se la direttiva n. 93/16/CE abbia avuto o meno una portata innovativa rispetto a
7 quanto stabilito dalle precedenti direttive n. 75/362/CEE, n. 75/363/CEE e n. 82/76/CEE; 2) se il concetto di retribuzione adeguata sia mutato nel passaggio dalle precedenti alla più recente direttiva;
3) se e quando lo Stato italiano abbia adempiuto all'obbligo di garantire ai medici specializzandi una retribuzione adeguata.
Al primo di tali interrogativi si è risposto nel senso che la direttiva n. 93/16/CE non ha una portata innovativa, prefiggendosi soltanto l'obiettivo, «per motivi di razionalità e per maggiore chiarezza», di procedere alla codificazione delle tre suindicate direttive «riunendole in un testo unico».
La direttiva in questione lascia «impregiudicati gli obblighi degli Stati membri relativi ai termini per il recepimento delle direttive» di cui all'allegato III, parte B (così l'ultimo dei Considerando) (Cass.
17051/2018).
Del resto, il termine “adeguata remunerazione” compare per la prima volta nell'Allegato alla direttiva n.
82/76/CEE e si ritrova, senza alcuna modificazione, nell'Allegato I alla direttiva n. 93/16/CE, per cui è
dalla scadenza del termine di adempimento della direttiva del 1982 che l'esigenza di tale adeguatezza divenne regola di obbligatorio recepimento nel diritto interno.
Tuttavia – e questo è il punto fondamentale - lo Stato italiano aveva adempiuto al proprio obbligo di fissazione di una adeguata remunerazione già con l'art. 8 del d.lgs. n. 257 del 1991; la normativa dell'Unione europea, infatti, non contiene, né potrebbe essere diversamente, alcuna definizione di quale sia la rimunerazione adeguata, la cui soglia deve essere fissata dagli Stati membri nell'esercizio della propria discrezionalità, la quale trova un inevitabile limite anche nelle esigenze di contenimento della spesa pubblica.
Come ha efficacemente spiegato la sentenza n. 4449 del 2018 della Sezione Lavoro, il legislatore, «nel disporre il differimento dell'applicazione delle disposizioni contenute negli artt. da 37 a 42 (del d.lgs. n.
368 del 1999) e la sostanziale conferma del contenuto del d.lgs. n. 257 del 1991, ha esercitato legittimamente la sua potestà legislativa (Cass. 15362/2014), non essendo vincolato a disciplinare il rapporto dei medici specializzandi secondo un particolare schema giuridico né ad attribuire una remunerazione di ammontare preindicato (cfr. punti nn. 23 e 24 di questa sentenza). Né vale argomentare che lo stesso legislatore italiano, intervenendo in materia, ha modificato la legislazione del
1991 con l'introduzione di una nuova normativa nel 1999 incentrata sullo schema della formazione- lavoro;
anche ammettendo che il nuovo sistema sia più congeniale a disciplinare la specifica condizione dei medici specializzandi, non può desumersi dalla sola successione di leggi diverse che la precedente
8 disciplina non fosse idonea in ordine al recepimento delle direttive ed a dare effettiva tutela al diritto ivi affermato dell'adeguata retribuzione».
In altri termini, il «nuovo ordinamento delle scuole universitarie di specializzazione in medicina e chirurgia introdotto con il decreto legislativo n. 368 del 1999 (a decorrere dall'anno accademico
2006/2007, in base alla legge n. 266 del 2005), e il relativo meccanismo di retribuzione, non possono pertanto ritenersi il primo atto di effettivo recepimento ed adeguamento dell'ordinamento italiano agli obblighi derivanti dalle direttive comunitarie, in particolare per quanto riguarda la misura della remunerazione spettante ai medici specializzandi, ma costituiscono il frutto di una successiva scelta discrezionale del legislatore nazionale, non vincolata o condizionata dai suddetti obblighi».
Ragione per cui l'inadempimento dell'Italia agli obblighi comunitari, sotto il profilo in esame, è cessato con l'emanazione del decreto legislativo n. 257 del 1991, come del resto la Corte di giustizia dell'Unione europea ha già da tempo affermato (v. le sentenze 25 febbraio 1999 - causa C131/97, e 3 Per_1 ottobre 2000 - causa C-371/97, Gozza); e il d.lgs. n. 368 del 1999 è intervenuto in un ambito di piena discrezionalità per il legislatore nazionale.
La sentenza gravata è pienamente coerente con gli esposti principi.
Il differimento dell'entrata in vigore della normativa di cui al d.lgs. n. 368 del 1999 - che è una normativa più favorevole - rientrava nella discrezionalità del legislatore, sicché il farla scattare dal 2007 non solo non ha potuto determinare alcuna situazione di tardivo recepimento del diritto comunitario, ma nemmeno ha violato l'art. 3 Cost. sul versante della ragionevolezza, in quanto una normativa di favore e migliorativa rispetto ad una vigente può essere fatta entrare in vigore dal legislatore nazionale nel momento in cui, secondo la discrezionalità che gli appartiene, egli lo reputi opportuno.
L'appello deve essere, in definitiva, rigettato e la sentenza appellata integralmente confermata.
I mutamenti giurisprudenziali registrati nella materia giustificano, ai sensi dell'art. 92 c.p.c., la compensazione integrale tra le parti delle spese di lite.
Sussistono, invece, a carico degli appellanti i presupposti di cui all'art 13, co. 1 quater, del D.M.
115/2002, come modificato dalla L. 228/2012, per il pagamento, in solido, di un ulteriore importo, a titolo di contributo unificato, pari a quello già versato per la presente impugnazione.

P. Q. M.

9 La Corte di Appello, definitivamente pronunciando avverso la sentenza in epigrafe indicata, così provvede:
- dichiara il difetto di legittimazione passiva dell' Controparte_5
[...]
- rigetta l'appello e conferma integralmente la sentenza impugnata;

- compensa integralmente tra tutte le parti le spese processuali del grado;

- dà atto della sussistenza dei presupposti di cui all'art 13, co. 1 quater, del D.M. 115/2002, come modificato dalla L. 228/2012, per il pagamento, in solido tra tutti gli appellanti, di un ulteriore importo,
a titolo di contributo unificato, pari a quello già versato per la presente impugnazione.
Così deciso il 25.3.2025
IL CONSIGLIERE EST. IL PRESIDENTE
dott.ssa Natalia CECCARELLI dott. Eugenio FORGILLO
10