Pubblicato il 24/11/2025

N. 09187/2025REG.PROV.COLL.

N. 01997/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1997 del 2025, proposto dal signor IN LI, rappresentato e difeso dall'avvocato Lorenzo Bruno Antonio Molinaro, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

il Comune di Procida, in persona del Sindaco pro tempore , non costituito in giudizio;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Campania (Sezione Sesta) n. 155 del 7 gennaio 2025, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nella camera di consiglio del giorno 18 settembre 2025 il consigliere LE RT e udito per la parte appellante l’avvocato Lorenzo Bruno Antonio Molinaro;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Giunge alla decisione del Consiglio di Stato, l’appello proposto dal signor IN LI avverso la sentenza del T.a.r. per la Campania n. 155/2025, che ha accolto “ nei sensi di cui in motivazione ” il suo ricorso ex art. 31, comma 1, e 117 c.p.a. nei confronti del Comune di Procida.

2. Si espongono i fatti rilevanti per la decisione.

2.1. In data 22 novembre 2022, il signor IN LI ha presentato al Comune di Procida l’istanza di autorizzazione paesaggistica ai sensi dell’art. 146 d.lgs. n. 42/2004 relativamente al progetto di “ delocalizzazione di volumetria esistente per opere in variante a PdC n. 220/2018 presso immobile in Procida alla via Flavio Gioia n. 101, censito al NCEU al Foglio 6, p.lla 1269, sub. 1, e p.lla 1264, sub. 1 ”.

2.2. Nella riunione del 22 novembre 2023, la commissione locale del paesaggio ha proposto l’accoglimento dell’istanza e il responsabile comunale ha trasmesso alla Soprintendenza la proposta di accoglimento dell’istanza.

2.3. Ricevuta la documentazione in data 5 dicembre 2023, con la nota dell’8 febbraio 2024, prot. n. 2832, la Soprintendenza ha formulato una richiesta di integrazione documentale, espletata, secondo quanto dedotto dall’interessato, con la ricezione della documentazione da parte della Soprintendenza in data 27 febbraio 2024.

2.4. In data 18 giugno 2024, la Soprintendenza ha comunicato il “ preavviso di diniego al rilascio dell’autorizzazione paesaggistica alla richiesta di intervento di ristrutturazione del fabbricato in oggetto…”.

2.5. Con la memoria del 28 giugno 2024, l’interessato ha formulato le sue controdeduzioni.

2.6. Il 12 luglio 2024, la Soprintendenza ha trasmesso al Comune il parere negativo.

2.7. In data 16 luglio 2024, l’interessato ha presentato una nuova memoria sia al Comune che alla Soprintendenza, sollecitando la conclusione del procedimento con il rilascio del provvedimento di autorizzazione paesaggistica, previa applicazione rispetto al parere della Soprintendenza degli articoli 2, comma 8 bis, e 17 bis legge n. 241/1990.

2.8. Il Comune di Procida non ha tuttavia concluso il procedimento.

3. Con il ricorso proposto ai sensi degli articoli 31 e 117 c.p.a., il signor IN LI ha adito il T.a.r. per la Campania, domandando anche il rilascio del provvedimento favorevole ai sensi dell’art. 31, comma 3, c.p.a., in quanto, dovendosi ritenere che il parere della Soprintendenza sia stato reso per silenzio assenso ai sensi dell’art. 17 bis legge n. 241/1990, “ non residuano margini di discrezionalità, ai fini del rilascio dell'autorizzazione paesaggistica, in capo al competente organo di gestione dell’amministrazione comunale ”.

3.1. Il Comune di Procida, unico intimato, non si è costituito in giudizio.

4. Con la sentenza n. 155/2025, il T.a.r. per la Campania ha accolto il ricorso “ nei sensi di cui in motivazione ”, ha nominato un commissario ad acta , per l’eventualità della perdurante inerzia dell’amministrazione, e ha condannato il Comune al pagamento delle spese di lite.

5. Con un unico articolato motivo di appello, l’appellante deduce che, in ragione dell’orientamento più recente di questo Consiglio di Stato (enunciato, in particolare, dalla sentenza della Sezione n. 8610/2023, cui l’appellante fa ampio riferimento), l’art. 17 bis legge n. 241/1990 troverebbe applicazione anche nel caso di istanza di rilascio di autorizzazione paesaggistica e, dunque, anche nei rapporti fra RE (o ente delegato) e Soprintendenza rispetto al parere che quest’ultima è tenuta a rendere ai sensi dell’art. 146 d.lgs. n. 42/2004.

Muovendo da questa premessa, secondo l’appellante, la sentenza del T.a.r. sarebbe errata nella parte in cui ordina al Comune di concludere il procedimento, ma rimette all’amministrazione comunale, in via devolutiva, la valutazione paesaggistica che sarebbe stata di competenza della Soprintendenza. Secondo l’appellante, infatti, al Comune non competerebbe questa valutazione che sarebbe “assorbita” dal maturato silenzio-assenso endoprocedimentale. L’adito T.A.R. si sarebbe dovuto pronunciare, invece, ai sensi dell’art. 31, comma 3, c.p.a., anche sulla fondatezza della pretesa del privato, ordinando al Comune l’emanazione del provvedimento di autorizzazione paesaggistica.

5.1. Il Comune di Procida, intimato innanzi al Consiglio di Stato, non si è costituito in giudizio.

5.2. All’esito della camera di consiglio del 29 aprile 2025, con l’ordinanza n. 3780 del 5 maggio 2025, il Collegio, ritenuto ammissibile ai sensi degli articoli 28, comma 3, e 97 c.p.a. “ l’intervento in giudizio, anche nella sua forma per ordine del Giudice, ” anche nel giudizio di impugnazione, ha disposto la chiamata in giudizio della Soprintendenza in quanto “ autorità che “co-gestisce” il vincolo, per consentirle di contraddire sui profili dedotti dall’appellante , rimanendo impregiudicata ogni ulteriore decisione di rito e di merito, anche in ordine ai profili di regolare costituzione del contraddittorio del giudizio di primo grado ai sensi dell’art. 41, comma 2, e 117, comma 1, c.p.a. ” e, pertanto, ha ordinato ai sensi dell’art. 51 c.p.a. al signor LI di provvedervi.

5.3. Il Ministero della cultura e la Soprintendenza, pur ritualmente intimati dall’appellante, non si sono costituiti innanzi al Consiglio di Stato.

6. Alla camera di consiglio del 18 settembre 2025, la causa è stata dunque trattenuta nuovamente in decisione.

6.1. Prima di procedere all’esame dell’articolato ed argomentato motivo di appello proposto dal signor LI, per maggiore chiarezza, va trascritta la motivazione con cui il T.a.r. ha accolto soltanto parzialmente il ricorso di primo grado.

A tal proposito, va premesso che il ricorrente, sul presupposto dell’inefficacia del parere tardivo della Soprintendenza ai sensi dell’art. 2, comma 8 bis, legge n. 241/1990, e dell’avvenuto perfezionamento del silenzio-assenso di cui all’art. 17 bis legge n. 241/1990, ha domandato, nel precedente e in questo grado del giudizio, la condanna del Comune di Procida al rilascio dell’autorizzazione paesaggistica ai sensi dell’art. 31, comma 3, c.p.a., ritenendo che non residuassero profili di discrezionalità in capo all’amministrazione comunale, competente a concludere il procedimento di autorizzazione paesaggistica in quanto delegata dalla RE Campania.

Nel decidere sul ricorso introduttivo del giudizio e su questa specifica domanda, il T.a.r. ha così statuito: “ Ritiene il Collegio che nel caso in esame non trovi applicazione la regola procedimentale di cui all’art. 17 bis della legge n. 241 del 1990, ma quella dell’art. 146, commi 8 e 9, del d. lgs. 42 del 2004 .

La disciplina “ordinaria” che regola il rilascio dell’autorizzazione paesaggistica di cui al richiamato art. 146 presenta, infatti, profili di specialità che non consentono di ricondurre tale procedimento all’interno del perimetro applicativo del silenzio assenso tra amministrazioni .

[…]

Nel caso di specie, il parere del Soprintendente è stato reso tardivamente e, dunque, si è in presenza della fattispecie regolata dall’art. 146, comma 9 del d.lgs. 42 del 2004 il quale dispone che: “decorsi inutilmente sessanta giorni dalla ricezione degli atti da parte del soprintendente senza che questi abbia reso il prescritto parere, l’Amministrazione competente provvede comunque sulla domanda di autorizzazione”.

Si è in presenza, dunque, di una ipotesi di silenzio devolutivo con conseguente potere- dovere in capo all’amministrazione comunale, autorità preposta alla tutela del vincolo, di esprimersi sulla compatibilità dell’intervento edilizio oggetto di istanza da parte del ricorrente.

4.2 Quanto alla rilevanza del parere tardivo di segno negativo reso dalla Soprintendenza, secondo i consolidati orientamenti, esso ha perso il proprio valore vincolante e dovrà essere autonomamente e motivatamente valutato dall'amministrazione comunale (ex multis, Cons. Stato, VI, 18 dicembre 2019, n. 8538) ”.

6.2. Dato atto della motivazione della pronuncia di primo grado, il Collegio ritiene che l’appello vada accolto, ma esclusivamente nei sensi e nei limiti che seguono.

6.3. Il Collegio condivide l’affermazione su cui il T.a.r. fonda la motivazione della pronuncia impugnata e cioè che l’art. 146 d.lgs. n. 42/2004 presenti taluni profili di specialità di cui si debba tenere conto nell’applicazione, in particolare, delle norme della legge generale sul procedimento amministrativo n. 241/1990, ma ritiene, altresì, che debbano essere puntualizzati taluni profili rispetto alle statuizioni del Giudice di primo grado.

6.4. In particolare, il Collegio ritiene che nella fattispecie in esame si debba applicare l’art. 17 bis della legge n. 241 del 1990 e che, nondimeno, possa anche utilizzarsi l’espressione “silenzio “devolutivo”, così come ritenuto dal T.a.r., ma nel senso che l’amministrazione competente (RE o ente delegato), ordinariamente vincolata dal parere espresso nei termini dalla Soprintendenza, qualora tale apporto consultivo sia reso decorso il termine di legge, è tenuta a ponderare e valutare autonomamente l’incidenza paesaggistica dell’intervento di cui si domanda l’autorizzazione, non potendo invece ricollegare alcun effetto – neppure di mero apporto istruttorio - al parere che la norma di cui all’art. 2, comma 8 bis, legge n. 241/1990 dichiara espressamente inefficace.

Depone in questo senso, il dato normativo dell’art. 2, comma 8 bis, legge n. 241/1990 che prevede la qualificazione in termini di “ inefficacia ” degli atti amministrativi (tra cui i “ pareri ”) adottati “ dopo la scadenza dei termini di cui ” all’art. 17 bis commi 1 e 3, legge n. 241/1990.

6.5. Seguendo fino in fondo questa impostazione e andando, perciò, su questo aspetto in senso contrario a quanto prospettato dall’appellante, non può ritenersi acquisito il “parere favorevole” della Soprintendenza, formatosi attraverso la fictio iuris del silenzio assenso, perché ciò porterebbe ad elidere l’indicazione normativa testualmente emergente dall’art. 146, comma 9, d.lgs. n. 42/2004, secondo cui “ l’amministrazione competente provvede comunque sulla domanda di autorizzazione ”.

6.6. Tale soluzione è coerente con l’interpretazione fornita dalla sentenza di questo Consiglio n. 8610/2023, richiamata dall’appellante nell’atto introduttivo del presente grado di giudizio, la quale ai §§. 10.2., penultimo periodo, e 11.3., penultimo e ultimo periodo, così statuisce: “ nell’ipotesi in cui l’amministrazione interpellata sia rimasta inerte, l’amministrazione procedente valuta comunque l’interesse pubblico affidato alla cura dell’amministrazione interpellata, assumendo, all’esito della formazione del silenzio assenso ex art. 17 bis l. n. 241/90, una decisione conclusiva del procedimento (comunque necessaria) che tenga in debita considerazione anche l’interesse pubblico sotteso all’atto di assenso implicitamente acquisito. In tale maniera si assicura non soltanto la tempestiva adozione della decisione finale, ma anche un’adeguata protezione di tutti gli interessi pubblici coinvolti nell’esercizio del potere, pure in assenza di una determinazione espressa dell’Amministrazione interpellata ” (cfr., inoltre, anche Cons. Stato, Sez. VI, 24 maggio 2022, n. 4098, §§. 11.8.6. e 11.8.8.).

La soluzione prospettata da questo precedente di Sezione, condivisa dal Collegio, scaturisce dall’interpretazione testuale e dalla “messa a sistema” del dato normativo portato dagli articoli 2, comma 8bis e 17 bis, legge n. 241/1990, nonché dall’art. 146, comma 9, d.lgs. n. 42/2004, e costituisce, secondo la Sezione, il ponderato “punto di equilibrio”, fra le esigenze di semplificazione procedimentale che hanno interessato l’ordinamento (da ultimo, con i d.l. n. 76/2020 e 77/2021) e l’altrettanto pressante necessità che venga operata una valutazione di effettiva compatibilità a tutela dell’interesse paesaggistico costituzionalmente garantito.

7. In vista dell’esecuzione del giudicato, ai sensi dell’art. 34, comma 1, lett. e), d.lgs. n. 104/2010, va altresì evidenziato che nel valutare la compatibilità paesaggistica dell’intervento presentato dal privato, “ l’amministrazione procedente […] non essendosi formato un silenzio assenso da parte della Soprintendenza, potrebbe avere un ripensamento e quindi potrebbe decidere di riformulare la proposta originaria, senza perciò incorrere in un provvedimento in autotutela, non essendosi ancora formato un provvedimento definitivo ” (così, Cons. Stato, Sez. VI, n. 4098/2022, §. 11.8.8.).

8. In conclusione, per le motivazioni sin qui esposte, l’appello va accolto nei sensi e nei limiti di cui in motivazione.

Pertanto, in parziale riforma della sentenza di primo grado, va ordinato al Comune di Procida di adottare un provvedimento espresso sulla istanza di rilascio dell’autorizzazione paesaggistica richiesta dal ricorrente, entro trenta giorni dalla pubblicazione della presente sentenza o dalla comunicazione in via amministrativa se antecedente, senza tenere conto del parere tardivo della Soprintendenza da dichiararsi inefficace, ma espressamente e congruamente motivando sui profili di compatibilità paesaggistica dell’intervento.

9. Le spese del presente grado di giudizio, regolamentate secondo l’ordinario criterio della soccombenza nei confronti del Comune di Procida, sono liquidate in dispositivo, tenuto conto dell’accoglimento soltanto parziale dell’appello.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quarta), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo accoglie nei sensi e nei limiti di cui in motivazione.

Condanna il Comune di Procida alla rifusione, in favore del signor IN LI, delle spese del presente grado del giudizio che liquida in euro 2.000,00 (duemila/00), oltre agli accessori di legge (I.V.A., C.P.A. e rimborso spese generali al 15%).

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 18 settembre 2025 con l'intervento dei magistrati:

IN OP, Presidente

LE RT, Consigliere, Estensore

Luca Monteferrante, Consigliere

Luigi Furno, Consigliere

Rosario Carrano, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
LE RT	IN OP

IL SEGRETARIO