N. R.G. 3260/2024
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
LA CORTE D'APPELLO DI MILANO
Sezione seconda nelle persone dei seguenti magistrati: dr. Maria Elena Catalano Presidente rel. dr. Silvia Brat Consigliere dr. Natalia Imarisio Consigliere ha pronunciato la seguente
SENTENZA nella causa iscritta al n. r.g. 3260/2024 promossa in grado d'appello
DA
(C.F. ), con il patrocinio dell'avv. Pt_1 Parte_2 P.IVA_1
PAROLARI MARCO, elettivamente domiciliato in VIA DEL LAGO DI COMO E DELLO SPLUGA
4 23870 CERNUSCO LOMBARDONE presso il difensore avv. PAROLARI MARCO
APPELLANTE
CONTRO
(C.F. ), elettivamente domiciliato in CORSO DI Controparte_1 P.IVA_2
PORTA VITTORIA 28 MILANO presso lo studio dell'avv. ROMANENGHI FABIO, che lo rappresenta e difende come da delega in atti, pagina 1 di 27 APPELLATO
avente ad oggetto: Superficie sulle seguenti conclusioni.
Per Pt_1 Parte_2
Voglia l'Ill.mo Giudice adito così giudicare: respinta ogni contraria domanda, istanza, eccezione e deduzione, sia preliminare, sia di merito, sia istruttoria, in riforma della sentenza n.610/2024 R.S. Tribunale di CC, emessa in data 13 settembre 2024, pubblicata mediante deposito in Cancelleria in data
18 settembre 2024, non notificata, quale emessa ad esito del procedimento di primo grado rubricato al n.911/2023 R.G., G.U. Dott.ssa Marta Paganini, in via pregiudiziale: accertarsi e dichiararsi la giurisdizione del Giudice ordinario in luogo di quello amministrativo. Accertarsi e dichiararsi la nullità e revocarsi l'atto di accertamento esecutivo con ingiunzione di pagamento impugnato, per violazione della clausola compromissoria n.13 della convenzione inter partes costitutiva del diritto di superficie;
in via principale: accertarsi e dichiararsi l'avvenuto esatto adempimento dell'Attrice appellante opponente dell'obbligo di pagamento azionato dalla Convenuta appellata opposta e, per l'effetto, respingersi la domanda avversaria e revocarsi l'atto di accertamento esecutivo con ingiunzione di pagamento impugnato;
in via subordinata: accertarsi e dichiararsi la compensazione parziale volontaria tra il diritto di credito vantato dalla Convenuta opposta a titolo di canoni di locazione relativi alle annualità 2014, 2017, 2018, 2019 e 2020 per somma di €.16.180,60 ed il credito dell'Attrice opponente derivante dalla realizzazione della cabina elettrica per valore di pagina 2 di 27 €.80.964,06 e, per l'effetto, respingersi la domanda avversaria e revocarsi l'atto di accertamento esecutivo con ingiunzione di pagamento impugnato;
in via ulteriormente subordinata: accertarsi l'avvenuta prescrizione quinquennale del diritto di credito vantato dalla Convenuta opposta relativo agli anni 2014 e 2017, per importo di €.6.472,24, e, per l'effetto, respingersi in tale misura la domanda avversaria e revocarsi l'atto di accertamento esecutivo con ingiunzione di pagamento impugnato.
Spese e compensi di procedimento, di primo e di secondo grado, rifusi. in via istruttoria: ammettersi prove per interrogatorio formale del Sindaco del CP_1
e testimoniale sui capitoli e con i testi indicati in memoria ex art.171 ter co.1 n.2
[...]
c.p.c. di primo grado, qui di seguito riportati:

1.Vero che in data 24 aprile 1995 l' ed il Parte_3
Comune di hanno stipulato una “convenzione per la costituzione di diritto di CP_1
superficie per la realizzazione di manufatti strumentali per l'esercizio della
[...]
”? (doc.2, che si rammostra) Parte_3

2.Vero che con detto contratto il Comune di ha costituito in favore CP_1
dell un diritto di superficie ad edificandum di durata quarantennale, per la Parte_3
costruzione di strutture occorrenti per manifestazioni fieristiche, nonché per la realizzazione di opere di urbanizzazione primaria e secondaria dell'area sita in - CP_1
Via Martiri della Liberazione? (doc.2)

3.Vero che, a titolo di corrispettivo di tale diritto, l' si è obbligata al Parte_3
pagamento di un canone annuo di £.6.266.000 (oggi €.3.236,12), ovvero, in alternativa, alla realizzazione di opere di urbanizzazione dell'area eccedenti quelle indicate nell'art.5 della convenzione (andate a scomputo degli oneri di iniziale costruzione delle strutture fieristiche) ? (doc.2, artt.4 co.2 e 6c)

4.Vero che in data 04 febbraio 1994, in vista della conclusione della convenzione,
l' ha presentato presso il Comune di Parte_3 CP_1
richiesta di autorizzazione edilizia per la posa in opera di strutture metalliche ad uso pagina 3 di 27 fieristico e per la realizzazione dell'antistante piazzale sul terreno che è stato poi concesso in superficie? (doc.10)

5.Vero che in data 07 febbraio 1994 il Comune di ha autorizzato la realizzazione CP_1
delle opere di cui al cap. precedente? (doc.10)

6.Vero che, in forza di detta autorizzazione, l Parte_3
ha effettivamente costruito su terreni concessi in diritto di superficie le
[...]
strutture ed il piazzale corrispondenti ai progetti autorizzati? (doc.11)

7.Vero che l'opera edilizia di cui ai capp. precedenti insiste sul territorio del Comune di da tempo ormai di n.28 anni e nel compendio si svolgono abitualmente CP_1
iniziative, esposizioni ed eventi di interesse sociale e culturale? (doc.12)

8.Vero che in data 29 giugno 2012 l' ha Parte_3
presentato al Comune di che l'ha protocollata lo stesso giorno, denuncia di CP_1
inizio attività per la costruzione sul suolo concesso in superficie di un'ulteriore opera di urbanizzazione, rappresentata da una cabina elettrica omologata Enel? (doc.4)

9.Vero che, con il decorso del termine di legge di gg.30 ed il silenzio-assenso, il
Comune di ha approvato la detta D.I.A. ed autorizzato la realizzazione delle CP_1
opere di cui al cap. precedente?
10.Vero che, in forza di detta D.I.A. e dopo la comunicazione di inizio lavori in data 09 ottobre 2012, l' ha effettivamente realizzato Parte_3 Parte_3
sul suolo concesso in superficie, terminando i lavori nel mese di settembre 2013, la cabina elettrica omologata Enel, identificata con il n.53753, costituita da opera fissa al suolo in calcestruzzo con dimensioni di mt.11,20 x 3,90 x 2,85, regolarmente accatastata al Catasto Fabbricati del Comune di al fg.6, mapp.3183, cat D/1 ? (doc.13) CP_1
11.Vero che la cabina elettrica n.53753 è stata immediatamente dotata di impianto elettrico di terra, impianto di distribuzione di bassa tensione, locale ed impianto di trasformazione di media tensione, quadro elettrico ed allaccio alla rete Enel, ovvero di tutte le attrezzature elettrice necessarie e sufficienti alla sua funzionalità? (doc.13) pagina 4 di 27 12.Vero che per la costruzione della cabina elettrica e le relative dotazioni,
l' ha versato: A. alla Parte_3 Parte_4
le somme di €.6.050,00 di cui alla fattura n.62 del 29 febbraio 2012 e di €.31.460,00 di cui alla fattura n.593 del 28 dicembre 2012; B. ad la somma di Controparte_2
€.11.031,55 di cui alla fattura n.8011423805 del 29 giugno 2012; C. alla Ditta Energy
Costruzioni s.r.l. le somme di €.8.591,00 di cui alla fattura n.20 del 31 dicembre 2012, di
€.12.100,00 di cui alla fattura n.08 dell'11 marzo 2013, di €.4.880,00 di cui alla fattura n.20 del 09 dicembre 2013 e di €.6.100,00 di cui alla fattura n.21 del 31 dicembre 2013;
D. alla la somma di €.751,51 di cui alla fattura n.485 del 31 Controparte_3
dicembre 2012; così per un totale complessivo di €.80.964,06 ? (doc.5)
13.Vero che in data 28 febbraio 2014 il Consiglio Comunale del Comune di ha CP_1
deliberato l'autorizzazione dell' alla Parte_3
sottoscrizione con Enel Distribuzione s.p.a. di una convenzione di servitù inamovibile per l'impianto e l'esercizio della cabina elettrica n.53753? (doc.15)
14.Vero che, con atto pubblico rogato in data 17 maggio 2016 avanti al Notaio
[...]
di CC, l' ha costituito una Per_1 Parte_3
servitù in favore di Enel Distribuzione s.p.a., concedendole il diritto di collocare anche in futuro, mantenere ed esercitare le proprie apparecchiature di consegna, trasformazione e distribuzione di energia elettrica nella cabina de qua? (doc.16)
15.Vero che, successivamente alla costituzione della servitù di cui al cap. precedente,
Enel Distribuzione s.p.a. ha installato presso la cabina elettrica n.53753 un proprio impianto di media tensione, ulteriore rispetto alle apparecchiature già installate dall di cui al cap.11? Parte_3
16.Vero che, nel corso dell'odierno procedimento, successivamente alla lettera inviata dal di in data 05 maggio 2023 (doc.7 ctp.) e, segnatamente, in data 29 CP_1 CP_1
maggio 2023, E-Distribuzione s.p.a. ha rimosso le proprie apparecchiature elettriche già
pagina 5 di 27 installate nella cabina elettrica n.53753, senza comunicazione alcuna alla concedente
? (cfr. docc.13 e 14). Parte_3
Si indicano come testimoni:
Sig. c/o Immediando s.r.l., con Sede in Concorezzo (MB) - Via Monza Testimone_1
n.31, su tutti i capitoli;

Legale rappresentante Ditta Energy Costruzioni s.r.l., con Sede in Dalmine (BG) - P.zza
Vittorio Emanuele II n.1, sui capp;
Numero_1
Legale rappresentante con Sede in Erbusco (BS) - Via Ghandi Parte_4
n.9, sui capp;
Numero_2
Legale rappresentante con Sede in Merate (LC) - Via Statale Controparte_3
n.50, sui capp. ; Numero_3
Ing. con Studio in NU MB (LC) - Via Vittorio Controparte_4
Emanuele n.1, sui capp . NumeroDiC_4
Per Controparte_1
Nell'interesse del , si chiede che l'Ecc.ma Corte di Appello adita, Controparte_1
ogni contraria istanza ed eccezione disattesa, voglia così decidere:
- in via cautelare, respingere la domanda di sospensione dell'atto di accertamento esecutivo e dell'esecutività della sentenza di primo grado;

- in via pregiudiziale: confermare l'accoglimento dell'eccezione di difetto di giurisdizione del G.O. e, per l'effetto, confermare la sentenza di primo grado;

- nel merito, nel denegato caso in cui codesta Corte dovesse ravvisare la giurisdizione del G.O., respingere le domande tutte dell'appellante perché infondate in fatto e in diritto, occorrendo anche previo accoglimento dell'eccezione di nullità della clausola compromissoria e, per l'effetto, confermare la legittimità dell'avviso di accertamento esecutivo;

pagina 6 di 27 - in via istruttoria, respingersi le richieste istruttorie di controparte, in forza di quanto dedotto ed eccepito nella memoria ex art. 171 ter c. 1 n. 3 cpc depositata in primo grado;

- in ogni caso, con vittoria di competenze professionali.
SVOLGIMENTO DEL PROCESSO
L ha proposto opposizione avverso l'atto di Parte_5
accertamento esecutivo recante intimazione di pagamento, emesso dal di CP_1
in data 20 febbraio 2023 e notificato in data 29 marzo 2023 a mezzo della CP_1
società incaricata della riscossione coattiva Parte_6
In via pregiudiziale, l'opponente ha chiesto la revoca del medesimo atto per violazione della clausola compromissoria n. 13 contenuta nella convenzione stipulata inter partes.
Nel merito, l'opponente ha formulato istanza affinché venga accertato e dichiarato l'integrale e corretto adempimento, da parte sua, dell'obbligazione pecuniaria azionata dalla parte resistente, con conseguente revoca dell'atto impugnato.
In via subordinata, è stato richiesto l'accertamento dell'intervenuta compensazione parziale volontaria tra il credito azionato dalla convenuta — riferito a canoni di locazione relativi agli anni 2014, 2017, 2018, 2019 e 2020, per un importo complessivo pari a euro 16.180,60 — ed il controcredito vantato dall'Associazione attrice per la realizzazione di una cabina elettrica nell'anno 2012, dal valore di euro 80.964,06.
In via ulteriormente subordinata, parte attrice opponente ha invocato l'accertamento della prescrizione quinquennale del diritto di credito vantato dal in Controparte_1
relazione ai canoni afferenti gli anni 2014 e 2017, per un ammontare di euro 6.472,24.
A sostegno delle proprie pretese, l' ha dedotto di aver eseguito, nell'anno Parte_3
2012, un'opera di urbanizzazione rappresentata da una cabina elettrica regolarmente omologata da Enel, in conformità a quanto previsto dall'art. 4, comma 2, della convenzione stipulata tra le parti, il quale prevede la facoltà di sostituire il pagamento pagina 7 di 27 del canone annuo con l'esecuzione di opere di urbanizzazione dell'area eccedenti rispetto a quelle elencate all'articolo 5 della medesima convenzione.
Il , ritualmente costituitosi in giudizio, ha contestato integralmente le Controparte_1
allegazioni di parte attrice, eccependo in via preliminare il difetto di giurisdizione dell'Autorità giudiziaria ordinaria in favore del Giudice amministrativo e, nel merito, ha chiesto il rigetto integrale delle domande formulate dalla controparte.
La controversia è stata istruita mediante produzione documentale di entrambe le parti.
All'udienza di prima comparizione, il Giudice, ritenendo la causa matura per la decisione senza necessità di ulteriore istruttoria, ai sensi degli articoli 189 c.p.c. e 127- ter c.p.c., ha assegnato alle parti termini per il deposito delle note conclusive, delle comparse conclusionali e delle memorie di replica, trattenendo la causa in decisione.
Con sentenza n.610/2024 R.S. del Tribunale di CC, emessa in data 13 settembre
2024, pubblicata mediante deposito in Cancelleria in data 18 settembre 2024, non notificata, resa nel procedimento di primo grado rubricato al n.911/2023 R.G., il primo giudice ha accolto l'eccezione preliminare -sollevata dal sul difetto di CP_1
giurisdizione del G.O. a favore del stante la natura di convenzione urbanistica del CP_5
rapporto dedotto in causa, condannando l'opponente al pagamento delle spese di causa.
Appella la sentenza ASSOC. censurando la Parte_2
decisione del Tribunale laddove ha accolto l'eccezione di difetto di giurisdizione e lamentando:
Violazione dei criteri di riparto della giurisdizione. Violazione dell'art.32 D.Lgs. 01 settembre 2011 n.150 Violazione dell'art.11 della L. n.241/1990. Violazione degli artt.7
e 133 co.1 lett.b D.Lgs. 02 luglio 2010 n.104. Falsa applicazione dell'art.133 co.1 lett.a n.2 e lett.f D.Lgs. 02 luglio 2010 n.104.
pagina 8 di 27 Omessa e/o errata valutazione delle modalità di impugnazione indicate nell'atto di accertamento opposto (doc.1). Vizio di omessa pronuncia e di carenza di motivazione.
Ingiustificatezza della condanna alle spese processuali.
Sulla fase rescissoria, la parte appellante ha richiamato espressamente: la nullità dell'atto di accertamento in forza della clausola compromissoria di cui all'art. 13 della convenzione;
la prescrizione;
l'estinzione del credito comunale per intervenuto adempimento e/o per compensazione.
Si è costituito il chiedendo il rigetto dell'appello. Controparte_1
La causa è stata decisa nella camera di consiglio del 18.6.2025 ex art. 352 bis c.p.c., dopo il deposito delle comparse conclusionali e memorie di replica.
MOTIVI DELLA DECISIONE
FATTO
L e il Comune di il 24.4.1995, stipulavano la convenzione “per la Parte_3 CP_1
costituzione del diritto di superficie per la realizzazione dei manufatti strumentali per
l'esercizio della fiera ” (doc. 2 fasc. I gr.). Parte_2
L'area interessata era quella di cui al fg. 6 mappale 1886 del catasto terreni del Comune di destinata a “standards urbanistici dal PRG” e facente parte di una più vasto CP_1
comprensorio oggetto di un Piano di Lottizzazione. L'accordo precisava altresì che il
PRG prevedeva: “per detta Zona commerciale di espansione G3 la possibilità per le aree standard di P.L. poste a sud della Via Martiri della Liberazione l'uso temporaneo dell'area predetta per attività fieristica, anche prima dell'approvazione del piano di lottizzazione”.
Inoltre:
- l'art. 3 della convenzione fissava in 40 anni la durata dell'accordo;
pagina 9 di 27 - l'art. 2 stabiliva che i manufatti oggetto del diritto di superficie dovessero essere approvati dal Comune e oggetto di apposita concessione, subordinata alla presentazione di un planivolumetrico interessante tutte le aree di standard del P.L.; l'installazione dei manufatti era altresì subordinata al versamento degli oneri di urbanizzazione e del costo di costruzione;

- l'art. 4 stabiliva un corrispettivo per il diritto di superficie di lire 6.266.000 e che “il versamento potrà essere sostituito da opere di urbanizzazione dell'area, eccedenti a quelle indicate nell'art. 5, così come individuate attraverso la descrizione contenuta in apposita tavola grafica e dimostrate da relativo computo metrico”;
- l'art. 5, a sua volta, fissava l'impegno dell' a realizzare le opere di Parte_3
urbanizzazione primaria e secondaria “che saranno determinate al momento del rilascio delle concessioni edilizie relative ai manufatti da edificare ed individuate attraverso la descrizione contenuta in apposita tavola grafica e dimostrate da relativo computo metrico”; l doveva altresì presentare i progetti esecutivi e attendere Parte_3
l'approvazione dell'ente.
- l'art. 6 ribadiva l'obbligo dell di “a) realizzare … i manufatti strumentali Parte_3
per l'esercizio della fiera campionaria e di altre manifestazioni”; “b) realizzare le opere di urbanizzazione indicate nell'art. 5” della convenzione;
“c) realizzare le eventuali opere di urbanizzazione indicate nell'art. 4 ...”;
- l'art. 13, stabiliva che “qualunque contestazione o vertenza sorta tra
l'Amministrazione comunale e l'associazione sull'interpretazione ed esecuzione della presente convenzione non composta in via amministrativa, dovrà essere risolta con giudizio arbitrale”; l'ultimo comma prescriveva invece che “In ogni caso per le controversie eventuali che dovessero sorgere dall'interpretazione e dall'applicazione della presente convenzione è competente il foro di CC”.
pagina 10 di 27 L , pur mantenendo la disponibilità dell'area e del diritto di superficie, non Parte_3
provvedeva al pagamento a favore del Comune dei canoni del 2014, 2017, 2018, 2019,
2020.
Il procedeva al recupero del credito per il tramite della sua Controparte_1
concessionaria - – che notificava l'avviso del 20.2.2023 per l'accertamento Parte_6
esecutivo ex art. 1, c. 792 ss., L. 160/2019, per complessivi € 16.186,48 (doc. 9).
LE QUESTIONI DIRIMENTI PROPOSTE DALL'APPELLANTE all'attenzione della
CORTE:
1) GIURISDIZIONE
2) CLAUSOLA COMPROMISSORIA
3) PRESCRIZIONE
4) MERITO
***
GIURISDIZIONE
Parte opponente ha impugnato la sentenza del Tribunale, laddove ha declinato la giurisdizione in favore del Tribunale amministrativo.
LA CORTE OSSERVA
L'art.3 co.4 L. 07 agosto 1990 n.291 (“in ogni atto notificato al destinatario devono essere indicati il termine e l'autorità cui è possibile ricorrere”) prevede la tutela del diritto di difesa delle parte che si ritenga lesa dal provvedimento notificatogli ed ha lo scopo di metterla doverosamente a conoscenza delle modalità di opposizione. E' sulla scorta di tali obbligatorie informazioni, nonché dell'imperatività della norma cit., che la parte forma il proprio convincimento, affidamento ed osservanza.
pagina 11 di 27 Le modalità seguite dall per opporre l'atto di accertamento Parte_5
esecutivo per cui è causa sono esattamente quelle specificate nell'atto stesso, nel quale il
Riscossore, per conto del ha testualmente indicato che “avverso il predetto CP_1
avviso di accertamento esecutivo, entro 30 giorni dalla notificazione, il debitore può produrre ricorso in opposizione avanti al giudice ordinario competente per valore e per territorio”. In specie, il Tribunale di CC, infatti, adito.
L'art.32 D.Lgs. 01 settembre 2011 n.150, di natura imperativa, statuisce che le controversie in materia di opposizione all'ingiunzione per il pagamento delle entrate patrimoniali degli enti pubblici sono regolate dal rito ordinario di cognizione (co.1) e competente a deciderle è il Giudice del luogo in cui ha sede l'ufficio che ha emesso il provvedimento opposto ovvero, nel caso di affidamento a concessionario della riscossione, del luogo in cui ha sede l'ente locale concedente.
In materia di riscossione coattiva delle entrate patrimoniali pubbliche, l'ingiunzione prevista dall'art. 2 del Regio Decreto 14 aprile 1910, n. 639 (oggi trasfusa nell'art. 32 del D.Lgs. 1° settembre 2011, n. 150), deve essere qualificata quale atto amministrativo unilaterale emanato dalla pubblica amministrazione nell'esercizio del proprio potere autoritativo di accertamento e di autotutela, con valenza costitutiva sia di titolo esecutivo che di atto di precetto.
Tale ingiunzione, pertanto, rappresenta uno strumento attraverso il quale la pubblica amministrazione può procedere direttamente all'esecuzione forzata del proprio credito, senza necessità di previo intervento del giudice per la formazione del titolo.
L'opposizione proposta avverso detta ingiunzione, ai sensi dell'art. 3 del medesimo
Regio Decreto, configura un ordinario giudizio di cognizione a contraddittorio pieno, instaurato innanzi all'autorità giudiziaria ordinaria, nel quale il soggetto destinatario dell'ingiunzione può contestare in radice la pretesa creditoria azionata pagina 12 di 27 dall'amministrazione e far valere l'inesistenza del diritto sostanziale alla base dell'esecuzione forzata (c.d. accertamento negativo della pretesa).
Detta disciplina assume carattere di specialità rispetto alle norme generali sul processo esecutivo e sul titolo esecutivo previste dal codice di procedura civile, trovando applicazione esclusiva nell'ambito della riscossione delle entrate patrimoniali dello Stato
e degli enti pubblici, con conseguente prevalenza della normativa speciale ex art. 3 R.D.
n. 639/1910 su quella generale in caso di contrasto.
In conclusione:

1. L'amministrazione esercita, mediante l'ingiunzione, un potere unilaterale di tipo pubblicistico, specifico del proprio ruolo autoritativo, il quale le consente di dare esecuzione coattiva ai propri crediti derivanti da entrate patrimoniali (es. canoni, corrispettivi, indennità), senza previa validazione giudiziale.

2. Il debitore può proporre opposizione, ex art. 3 R.D. 639/1910, contro l'ingiunzione innanzi al giudice ordinario, chiedendo che venga accertata l'insussistenza del credito azionato. Si tratta di un vero e proprio giudizio a cognizione piena, volto a stabilire se il credito preteso dall'amministrazione esista o meno nel merito.

3. Come affermato dalla Cassazione (ordinanza n. 17611/2013), la normativa dettata dal Regio Decreto n. 639/1910 costituisce lex specialis rispetto alla disciplina generale del codice di procedura civile in tema di esecuzione forzata. Pertanto, nel conflitto tra norme generali e norme speciali, prevale la disciplina speciale, la quale è applicabile ogniqualvolta si tratti di esazione di entrate patrimoniali pubbliche mediante ingiunzione.
pagina 13 di 27 Il petitum dell'odierno giudizio di opposizione è inequivocabilmente e solamente il pagamento, da parte dell dei canoni dovuti al Comune di Parte_5
in forza del contratto costitutivo del diritto di superficie. CP_1
Nel caso in esame, il rapporto giuridico dedotto in giudizio ha ad oggetto un diritto di superficie, la cui controprestazione è rappresentata da un pagamento che, secondo quanto previsto contrattualmente, poteva avvenire alternativamente mediante corresponsione in forma pecuniaria ovvero mediante la realizzazione di opere di urbanizzazione. Si tratta, pertanto, di una materia pienamente riconducibile alla sfera del diritto privato e, segnatamente, al diritto civile.
In tal senso, si richiama l'indirizzo consolidato della Corte di Cassazione, recentemente ribadito dalle Sezioni Unite con sentenza n. 34751 del 28 dicembre 2024, secondo cui il criterio dirimente ai fini della individuazione della giurisdizione va ricercato nella domanda giudiziale (petitum sostanziale), a prescindere dalla qualificazione giuridica ad essa attribuita dalla parte ricorrente o resistente. In particolare, non è rilevante la mera prospettazione formale contenuta negli atti difensivi (nella fattispecie, quella — ritenuta fuorviante — della parte appellata), bensì occorre guardare al contenuto sostanziale della pretesa azionata in giudizio.
Il petitum sostanziale deve essere determinato non solo sulla base della specifica pronuncia richiesta al Giudice (nel caso di specie, la condanna al pagamento dei canoni), ma anche alla luce della causa petendi, ossia dei fatti costitutivi della pretesa giurisdizionalmente fatta valere, qui identificabili con l'allegato inadempimento di obbligazioni scaturenti da un contratto di diritto privato, ovvero un contratto stipulato iure privatorum.
La disciplina del pagamento dei canoni oggetto di controversia è contenuta in una clausola contrattuale, non essendo invece rinvenibile alcun provvedimento amministrativo, urbanistico o di altra natura, adottato in via unilaterale e autoritativa pagina 14 di 27 dalla pubblica amministrazione. Pertanto, la pretesa creditoria dedotta in giudizio si radica nell'ambito di un diritto soggettivo perfetto, derivante da un rapporto sinallagmatico regolato da un contratto di diritto privato, nel quale non è configurabile alcuna potestà autoritativa o discrezionalità dell'ente pubblico, il quale si pone sullo stesso piano negoziale della controparte privata.
Conseguentemente, il rapporto giuridico oggetto di lite è soggetto alla disciplina del diritto civile e va qualificato come rapporto paritetico tra soggetti privati, in cui la pubblica amministrazione ha agito secondo schemi di diritto comune, vincolata anch'essa agli obblighi derivanti dal contratto.
Ne deriva che la giurisdizione competente a conoscere della controversia non può che essere quella del Giudice ordinario, risultando del tutto estranea la sfera di competenza del giudice amministrativo.
In linea più generale, il criterio di riparto della giurisdizione tra Giudice ordinario e
Giudice amministrativo va individuato sulla base della natura giuridica della situazione soggettiva azionata: quando si verte su diritti soggettivi perfetti, come nel caso di diritti obbligatori nascenti da contratti di diritto privato, è competente il Giudice ordinario;
viceversa, ricorre la giurisdizione del Giudice amministrativo solo laddove venga in rilievo un interesse legittimo, correlato all'esercizio di poteri autoritativi o discrezionali da parte della pubblica amministrazione, o alle fasi procedimentali dell'attività amministrativa.
Affermata la giurisdizione del giudice ordinario, riformando sul punto la decisione del
Tribunale, questa Corte è chiamata ad affrontare le ulteriori questioni preliminari e di merito.
CLAUSOLA COMPROMISSORIA
pagina 15 di 27 La parte opponente in primo grado ha eccepito la nullità dell'atto di accertamento, in forza della clausola compromissoria prevista nella convenzione.
L'art.13 della convenzione prevede l'obbligo di devoluzione ad arbitrato di qualsiasi controversia tra le parti relativa all'interpretazione ed esecuzione del contratto (doc.2, art.13).
L insta per la dichiarazione di invalidità ed inefficacia Parte_5
dell'atto di accertamento e di intimazione impugnato, in quanto adottato in violazione della clausola compromissoria.
LA CORTE OSSERVA
L'avviso di accertamento (anche nel momento in cui acquista efficacia di titolo esecutivo) non è un provvedimento giurisdizionale. E' un atto emesso direttamente dall'Amministrazione (o dal suo concessionario) e non da un soggetto terzo, quale è il
Giudice. Ciò comporta che -di per sé- l'atto sia legittimo, salva la sua opposizione.
Il caso di specie, peraltro, non richiede la devoluzione agli arbitri del merito della contestazione, in quanto la clausola compromissoria -come correttamente eccepito dal
– è nulla. CP_1
La clausola compromissoria, contenuta nel contratto, devolve la cognizione delle controversie ad un collegio arbitrale con mandato a giudicare secondo equità. Tale previsione risulta inammissibile nei casi in cui una delle parti del rapporto sia una pubblica amministrazione, secondo il consolidato orientamento giurisprudenziale della
Suprema Corte (cfr. Cass. Civ., Sez. Un., sent. n. 8987/2009; Cass. Civ., Sez. III, sent. n.
28539/2018), che esclude la possibilità per l'ente pubblico di accedere a forme di arbitrato irrituale o secondo equità, per evidente contrasto con i principi di legalità, imparzialità e buon andamento dell'azione amministrativa sanciti dall'art. 97 Cost.
pagina 16 di 27 In forza di tale invalidità della clausola compromissoria, deve ritenersi pienamente legittima l'iniziativa della pubblica amministrazione — in questo caso esercitata tramite il soggetto concessionario — di attivare il potere di autotutela finalizzato al recupero coattivo del credito vantato, mediante l'emissione dell'atto esecutivo impugnato, ai sensi delle vigenti disposizioni normative;
per gli stessi motivi deve ritenersi legittima l'azione proposta in opposizione avanti al giudice oridinario.
PRESCRIZIONE
ASSOC. ha eccepito l'intervenuta prescrizione del Parte_2
diritto alla riscossione dei canoni relativi agli anni 2014 e 2017, poiché l'atto impositivo opposto è stato notificato in data 29 marzo 2023, oltre il termine breve di 5 anni ex art.2948 c.c..
LA CORTE OSSERVA
In merito all'eccezione di interruzione della prescrizione formulata, si ritiene che le p.e.c. prodotte sub doc.8 ctp. siano inidonee a provare la conoscenza di quanto ivi contenuto, in quanto sprovviste dell'attestazione di avvenuta consegna al destinatario, che ne ha contestato la ricezione nella prima difesa utile (memoria ex art.171 ter co.1 n.1
c.p.c., pag.12), senza che nel corso del procedimento il abbia ovviato a tale CP_1
propria carenza probatoria.
Con la Sentenza n. 28452, le Sezioni Unite sono intervenute dirimendo il contrasto giurisprudenziale e stabilendo il principio di diritto secondo cui in assenza della
Ricevuta di Avvenuta Consegna generata automaticamente dal sistema di posta elettronica certificata, la notifica non può considerarsi perfezionata.
Questo principio trova applicazione anche nell'ipotesi in cui la mancata ricezione della
Ricevuta di Avvenuta Consegna sia dipesa da fatto imputabile al destinatario. Infatti, sebbene la gestione della casella PEC ricada sotto la responsabilità del titolare che pagina 17 di 27 dovrebbe tenerla “libera” per garantire la corretta ricezione delle notifiche, la mancata consegna dell'atto notificato non può configurare il perfezionamento della notifica perché non consente al destinatario la conoscenza/conoscibilità dell'atto notificato.
Per ovviare a tale impasse e garantire comunque il diritto di difesa del destinatario della notifica, il legislatore, con il Correttivo Cartabia, aveva introdotto la facoltà per il notificante di evitare l'iter notificatorio ordinario inserendo la notifica già tentata via
PEC ma non andata a buon fine in un'apposita area web del PST, con l'onere per il destinatario di verificare eventuali notifiche a suo carico. Tuttavia, a detta delle Sezioni
Unite, tale soluzione non può considerarsi soddisfacente, soprattutto in considerazione dell'esigenza di garantire il diritto di conoscenza/conoscibilità dell'atto a tutela del diritto costituzionale di difesa.
Conseguentemente, le Sezioni Unite hanno superato il rimedio previsto dal legislatore con il Correttivo Cartabia imponendo al notificante che non abbia ricevuto la Ricevuta di Avvenuta Consegna di proseguire l'iter notificatorio con le modalità ordinarie.
Ne deriva, dunque, che nel caso in cui la notifica a mezzo PEC non si perfezioni, a prescindere da quale ne sia la causa, grava sul notificante l'onere di tentare una nuova notifica secondo le modalità ordinarie per completare correttamente il procedimento notificatorio, ai sensi degli artt. 137 e ss. c.p.c..
Infatti, a detta delle Sezioni Unite della Suprema Corte, solo la Ricevuta di Avvenuta
Consegna fornisce al mittente la prova provata che il messaggio di posta sia effettivamente pervenuto all'indirizzo elettronico del destinatario, certificando anche il momento esatto in cui la notifica si è perfezionata.
Non a caso, la Ricevuta di Avvenuta Consegna consiste in un messaggio che il sistema genera in automatico e che contiene i dati di certificazione/notificazione che provano, ad ogni fine ed effetto di legge, la conoscenza/conoscibilità dell'atto da parte del destinatario. Viceversa, la Ricevuta di Accettazione si limita a provare il momento in cui pagina 18 di 27 la notifica può dirsi perfezionata per il solo soggetto notificante e, di conseguenza, non potrà costituire prova di una notifica valida perché, senza la Ricevuta di Avvenuta
Consegna, non consente di verificare l'effettiva conoscenza/conoscibilità dell'atto notificato da parte del destinatario.
La conclusione cui è giunta la Suprema Corte trae origine da una lettura rigorosa dell'art.

3-bis della legge n. 53/1994. In effetti, come evidenziano gli è la Parte_7
stessa legge a stabilire che la Ricevuta di Avvenuta Consegna riveste la condizione essenziale per il perfezionamento della notifica a mezzo PEC, non essendo sufficiente a tal fine la sola Ricevuta di Accettazione che determina, invece, il momento in cui la notifica può dirsi perfezionata per il solo soggetto notificante (art. 6, comma 1, D.P.R.
68/2005), ma non anche per il destinatario.
Ciò premesso, in ogni caso, in merito alla prescrizione dei canoni relativi al diritto di superficie, la giurisprudenza della Corte di Cassazione ha stabilito che tali canoni sono soggetti alla prescrizione ordinaria decennale, e non alla prescrizione quinquennale prevista per le prestazioni periodiche, come invocata dalla parte opponente in primo grado.
In particolare, l'Ordinanza n. 18632 del 3 luglio 2023 ha chiarito che il canone per l'occupazione di spazi ed aree pubbliche rappresenta il corrispettivo della concessione dell'uso esclusivo o speciale di beni pubblici. Tale obbligazione, di natura indennitaria, non è assimilabile al canone locatizio e, pertanto, non soggiace alla prescrizione breve di cui all'art. 2948 c.c., ma è sottoposta alla prescrizione ordinaria decennale.
Questo orientamento è stato confermato anche da precedenti pronunce, come la sentenza n. 3710 del 2019, che ha ribadito la natura indennitaria del canone per l'occupazione di beni pubblici e la conseguente applicazione della prescrizione decennale.
Il diritto di superficie è un diritto reale di godimento tipico, previsto dagli articoli 952 e ss. c.c., che consente al titolare di edificare su un fondo altrui o di mantenervi una pagina 19 di 27 costruzione già esistente. La sua costituzione avviene a titolo oneroso o gratuito, ma quando comporta il pagamento di un corrispettivo, quest'ultimo assume natura di prezzo per la costituzione di un diritto reale, e non di canone periodico assimilabile a quelli di locazione o concessione amministrativa.
In tale contesto, la disciplina della prescrizione quinquennale prevista dall'art. 2948 c.c. va interpretata con attenzione: la giurisprudenza della Corte di Cassazione ha chiarito che il termine di cinque anni si applica alle obbligazioni periodiche e ricorrenti (es. canoni locativi), ma non ogni pagamento periodico è automaticamente riconducibile all'ipotesi sub n. 3 dell'articolo (Cass. civ., sez. III, 3 febbraio 2005, n. 2145).
Nel caso del diritto di superficie, il pagamento previsto non è il corrispettivo per l'uso continuativo di un bene (come avviene nella locazione), ma rappresenta un vero e proprio corrispettivo per il trasferimento o la costituzione di un diritto reale. Pertanto,
l'applicazione per analogia dell'art. 2948, n. 3, c.c. sarebbe inammissibile, poiché si violerebbe il principio generale che vieta l'applicazione analogica delle norme in materia di prescrizione, data la loro natura eccezionale (cfr. Cass. civ., sez. II, 15 aprile
2010, n. 9086).
Pertanto, i canoni dovuti per il diritto di superficie sono soggetti alla prescrizione ordinaria decennale, e non a quella quinquennale prevista per le prestazioni periodiche.
L'eccezione di prescrizione, perciò deve ritenersi infondata.
PASSANDO AL MERITO
Come sopra accennato l'art. 4 della Convenzione stabiliva un corrispettivo per il diritto di superficie di lire 6.266.000 e che “il versamento potrà essere sostituito da opere di urbanizzazione dell'area, eccedenti a quelle indicate nell'art. 5, così come individuate attraverso la descrizione contenuta in apposita tavola grafica e dimostrate da relativo computo metrico”;
pagina 20 di 27 - l'art. 5, a sua volta, fissava l'impegno dell' a realizzare le opere di Parte_3
urbanizzazione primaria e secondaria “che saranno determinate al momento del rilascio delle concessioni edilizie relative ai manufatti da edificare ed individuate attraverso la descrizione contenuta in apposita tavola grafica e dimostrate da relativo computo metrico”; l' doveva altresì presentare i progetti esecutivi e attendere Parte_3
l'approvazione dell'ente.
- l'art. 6 ribadiva l'obbligo dell' di “a) realizzare … i manufatti strumentali Parte_3
per l'esercizio della fiera campionaria e di altre manifestazioni”; “b) realizzare le opere di urbanizzazione indicate nell'art. 5” della convenzione;
“c) realizzare le eventuali opere di urbanizzazione indicate nell'art. 4 ...”.
Il ha ingiunto il pagamento dei canoni per l'importo di €. 16.186,48. CP_1
In estrema sintesi nella propria opposizione l Parte_5
eccepisce di aver esattamente adempiuto realizzando la cabina elettrica o,
[...]
in via subordinata, chiede di compensare il diritto di credito vantato dalla opposta a titolo di canoni di locazione relativi alle annualità 2014, 2017, 2018, 2019 e 2020 per la somma di €.16.180,60 con il credito dell'appellante-opponente derivante dalla realizzazione della cabina elettrica, per un asserito valore di €.80.964,06, con revoca dell'atto di accertamento esecutivo con ingiunzione di pagamento.
ECCEZIONE DI ADEMPIMENTO
L'opera realizzata non può essere considerata quale adempimento dell'obbligazione alternativa prevista dall'art. 4 della convenzione. Tale disposizione, infatti, è espressamente collegata all'art. 5 del medesimo atto, laddove si stabilisce che il versamento del corrispettivo economico possa essere sostituito dall'esecuzione di opere di urbanizzazione “eccedenti rispetto a quelle indicate all'art. 5”.
pagina 21 di 27 A fonte dell'eccezione sollevata dal sin dalla comparsa di costituzione di CP_1
primo grado, era onere di parte opponente di provare che la costruzione della cabina elettrica costituisca un' “eccedenza” rispetto alle opere di urbanizzazione eseguite di tipo primario e secondario.
L , per quanto riguarda le opere edificatorie, di cui all'art. 5 della Parte_3
Convenzione, non ha provato di aver dato esecuzione all'accordo. Le uniche attività edilizie da essa compiute hanno riguardato esclusivamente la realizzazione di manufatti precari, per i quali ha richiesto ed ottenuto semplici autorizzazioni, e non titoli abilitativi edilizi in senso proprio (oggi denominati permessi di costruire), trattandosi di opere provvisorie e soggette a rimozione entro il termine indicato nei relativi provvedimenti amministrativi (cfr. docc. 3 e 4 di parte . CP_1
In proposito, si ricorda che, ai sensi degli artt. 16 e ss. del D.P.R. n. 380/2001 (Testo
Unico dell'Edilizia), sono soggetti al pagamento del contributo di costruzione solo gli interventi che richiedano il rilascio del permesso di costruire, tra cui rientrano, ex art. 10 del medesimo decreto, le nuove costruzioni, le ristrutturazioni urbanistiche e le ristrutturazioni edilizie. Diversamente, i manufatti destinati a soddisfare esigenze meramente temporanee, ex art. 3 del D.P.R. n. 380/2001, non rientrano in tali categorie e pertanto non soggiacciono a tali oneri.
Alla luce di quanto sopra:
• L , durante la vigenza della convenzione, non risulta aver provato di Parte_3
aver mai richiesto alcun titolo edilizio oneroso, né ha dato attuazione al progetto convenzionale mediante edificazione vera e propria (la concessione prodotta in atti sub doc. 10 dell'attore in opposizione non può essere considerata esecuzione della convenzione poiché reca data antecedente alla stessa);
• Non avendo l provato di aver versato oneri di urbanizzazione, Parte_3
neppure può ritenersi che abbia eseguito opere a scomputo degli stessi, le quali – pagina 22 di 27 secondo l'art. 5 della convenzione – avrebbero dovuto essere determinate all'atto del rilascio delle concessioni edilizie;
effettivamente dalla documentazione prodotta emerge che “non è stata richiesta e rilasciata alcuna concessione … ai sensi dell'art. 5 della convenzione”
• Da ciò consegue che nessuna opera “eccedente” (neppure quella relativa alla cabina) risulta provata, quale adempimento dell'obbligazione alternativa prevista dall'art. 4.
In altre parole: l'art. 5 stabilisce che l “si impegna a realizzare …. opere di Parte_3
urbanizzazione primaria e secondaria che saranno determinate al momento del rilascio delle Concessioni edilizie relative ai manufatti da edificare ….”.
La convenzione è cioè rivolta al futuro e non considera affatto manufatti già autorizzati e/o edificati prima della convenzione su una parte dell'area.
L'eccedenza di cui all'art. 4 va quindi posta in relazione con le opere di urbanizzazione da eseguirsi in forza delle concessioni edilizie di cui all'art. 5 (da realizzarsi a scomputo oneri e in corso di esecuzione degli interventi edilizi, come precisa sempre l'art. 5).
Le finalità sottese agli articoli convenzionali -secondo lettura di buon fede- appaiono del tutto chiare: la realizzazione delle opere di urbanizzazione primaria e secondaria deve precedere e accompagnare l'attuazione dell'intervento edilizio, secondo una pianificazione coerente con le esigenze dell'Amministrazione; solo successivamente ed eventualmente, possono essere contemplate opere ulteriori da compensare con il prezzo del diritto di superficie.
È significativo, sotto tale profilo, che l' non abbia mai manifestato la Parte_3
volontà di adempiere all'obbligazione alternativa prevista dall'art. 4, a conferma della quale vi è la mancata presentazione del computo metrico estimativo dell'opera, espressamente richiesto dalla medesima clausola.
pagina 23 di 27 Tale inadempimento ha di fatto impedito l'attivazione del meccanismo sostitutivo previsto dalla convenzione. Invero, al fine di poter validamente compensare un credito certo, liquido ed esigibile (quale è quello derivante dal canone) con la realizzazione di un'opera pubblica, è necessario che l'Ente possa preventivamente valutare la congruità tecnica ed economica dell'intervento proposto. È lo stesso art. 4 della convenzione a richiedere tale verifica, condizionando a ciò l'accettazione dell'opera in luogo del canone.
Risulta pertanto giuridicamente inammissibile – oltre che contrario al tenore letterale dell'art. 4 – che l presenti, a distanza di anni e a consuntivo, una pretesa Parte_3
compensativa basata su un'opera unilateralmente eseguita, priva di autorizzazione convenzionale e senza previo accertamento di costi e utilità.
Va altresì sottolineato che l' ha regolarmente versato i canoni relativi agli Parte_3
anni 2015 e 2016, cioè successivamente alla realizzazione dell'opera che ora qualifica come adempimento sostitutivo.
Questo comportamento, da un lato, conferma l'assenza di volontà di avvalersi dell'obbligazione alternativa, e dall'altro, in forza dell'art. 1285 cod. civ., esclude la possibilità di adempiere parzialmente mediante prestazioni differenti, dal momento che il debitore non può imporre al creditore l'accettazione di parte dell'una e parte dell'altra obbligazione.
Pertanto, anche sotto tale profilo, permane integra la pretesa dell'Amministrazione al pagamento dei canoni rimasti insoluti, che risultano pienamente dovuti.
Affinchè la Corte possa valutare l'allegato “adempimento” o la “compensazione” da parte dell deve rilevarsi che la prova dell'esatto adempimento stesso verte Parte_3
sull'odierna appellante.
pagina 24 di 27 L , nel 2012, ha presentato al Comune una denuncia di inizio attività (DIA) Parte_3
per la realizzazione di una cabina elettrica prefabbricata “temporanea” al servizio degli impianti del polo fieristico (docc. 5 e 6 - per la pratica completa v. doc. 4 opponente).
La cabina elettrica:
- non vi è prova sia funzionante (anzi emerge il contrario dalla lettera dell'ENEL doc.
7)
- è temporanea (doc. 6 e 7),
- potrebbe essere rimossa su richiesta della Provincia di CC (v. doc. 4 attrice, pag.
21),
- non è stata collaudata, né accettata dal CP_1
- non è dato sapere se destinata a servire solo le strutture della fiera o anche altri soggetti.
- L' , prima di eseguire l'opera, non ha mai comunicato di voler portare il Parte_3
relativo costo in compensazione con il canone e non ha mai presentato all'ente il computo metrico, così come invece prevede l'art. 4.
Secondo lettura di buona fede del contratto, il per poter compensare un credito CP_1
certo e liquido, quale è il canone, o comunque ritenere corrisposto lo stesso, con il costo di un'opera (del tutto indeterminata al momento della convenzione) deve poter verificare prima i costi di quest'ultima, valutarne la congruità ed intraprendere le necessarie procedure contabili. Tutte condizioni che nella fattispecie non si sono verificate.
E' evidente che risulta estraneo alla convenzione la “presentazione di un conto” a consuntivo, vari anni dopo, con la pretesa di compensarlo con il credito certo liquido ed esigibile di quest'ultimo.
pagina 25 di 27 Ciò statuito, consegue che non vi sono neppure le condizioni per la “compensazione volontaria” invocata dall'appellante.
Tenuto conto del parziale accoglimento dell'appello, in punto giurisdizione, le spese possono essere compensate nella misura del 50%, mentre il restante 50% deve essere poste a carico di parte appellante.
Le spese seno liquidate ex DM 147/ 2022, tenuto conto del valore della lite, nei valori medi, esclusa -in appello- la fase istruttoria non tenutasi.


P.Q.M.


La Corte d'Appello di Milano, definitivamente pronunciando, così dispone:

1. In parziale accoglimento dell'appello ed in riforma dell'impugnata sentenza, dichiara la giurisdizione del G.O.,

2. Rigetta l'opposizione proposta da Pt_1 Parte_2
avverso l'avviso del 20.2.2023 per l'accertamento esecutivo ex art. 1, c. 792 ss.,
L. 160/2019, per complessivi € 16.186,48, che per l'effetto conferma dichiarando dovuti da . gli importi in esso Pt_1 Parte_2
contenuti in favore di;
Controparte_1

1. Condanna al pagamento in favore Pt_1 Parte_2
di delle spese processuali nella misura del 50% liquidate Controparte_1
per il primo grado in Euro 2.538,00, oltre IVA, CPA e 15% spese generali e per il presente grado in Euro 1983,00, oltre IVA, CPA e 15% spese generali;

2. Compensa per il restante 50% le spese di causa tra le parti.
Così deciso in Milano il 18.6.2025
pagina 26 di 27 Il Presidente est.
Maria Elena Catalano
pagina 27 di 27