TRIBUNALE DI TERNI
n. 834/2023 R.G.
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il giudice del lavoro dott.ssa Luciana Nicolì, alla odierna udienza del 12 marzo 2025, ha pronunciato la seguente
SENTENZA CON MOTIVAZIONE CONTESTUALE
nella causa iscritta al n. 823/2023 R.G. promossa da
rappresentato e difeso dall'avv.Mirko Minuti, come da Parte_1
mandato in atti;

RICORRENTE
contro
PROVINCIA DI TERNI, rappresentata e difesa dall'avv. Antonella Triassi, come da procura in atti;

RESISTENTE
Motivazione in fatto e diritto della decisione
Con ricorso depositato il 23 ottobre 2023 proponeva opposizione Parte_1 avverso il decreto n. 120/2023 con il quale gli veniva ingiunto il pagamento della somma di €
4.438,71 in favore della Provincia di Terni, a titolo di restituzione di somme indebitamente a lui erogate negli anni dal 2012 al 2019 a titolo di indennità di vigilanza;
deduceva infatti di
1 essere stato addetto al Servizio Viabilità inserito nell'area Vigilanza e, inoltre, di avere ottenuto il tesserino di polizia stradale per le funzioni di cui all'art. 12 c. 3, lett. b) c) del d.lgs. n.
285/1992; sosteneva quindi che legittimamente la Provincia gli aveva corrisposto l'indennità di vigilanza, in conformità alla previsione dell'art. 37 del CCNL del 6 luglio 1995, c. 1, lettera b), parte seconda, che ne prevede l'erogazione a favore del personale dell'area di Vigilanza non svolgente le funzioni di cui all'art. 5 della L. n. 65/1986; affermava inoltre che, l'avere svolto di fatto funzioni di vigilanza, rendeva illegittima la ripetizione dell'indebito potendo egli legittimamente trattenere le somme erogategli, ai sensi dell'art. 2126 c.c.. In subordine, nell' ipotesi di ritenuta sussistenza dei presupposti per l'erogazione dell'indennità, eccepiva la carenza delle condizioni per l'operatività della ripetizione di indebito, invocando la sentenza della Corte Edu n. 4893/2013 secondo cui non è ripetibile l'emolumento, di carattere retributivo non occasionale, corrisposto da una pubblica amministrazione in modo costante e duraturo ad un lavoratore in buona fede, in quanto si è in lui ingenerato il legittimo affidamento sulla spettanza delle somme. Infine, sosteneva che le somme da restituite devono essere calcolate al netto delle ritenute operate al momento dell'erogazione, contestando l'idoneità del prospetto di calcolo, allegato al ricorso per decreto ingiuntivo, a dimostrare la correttezza del conteggio.
Con memoria depositata in data 12 gennaio 2024 la Provincia di Terni si costituiva in giudizio e chiedeva il rigetto della domanda, eccependo che: - secondo l'allegato A del CCNL del
31/3/1999 i profili del personale dell'area della vigilanza sono ricondicibili esclusivamente nelle categorie C e D;
in particolare, la nozione di personale dell'area della vigilanza è ricavabile dalla dichiarazione congiunta n. 5 allegata al CCNL del 31/3/1999; - l'esercizio, da parte di un dipendente, di attività di controllo non crea di per sé un automatico inserimento nell'area di vigilanza;
- il ricorrente non aveva un profilo professionale riconducibile all'area della Vigilanza;
contestava poi la doglianza del ricorrente in merito al difetto di motivazione della determina n. 3 del 28 gennaio 2021 (con la quale veniva disposta la sospensione dell'erogazione dell'indennità di vigilanza), evincendosi la piena comprensione delle ragioni del provvedimento dalle deduzioni difensive espresse dal ricorrente in sede sia giudiziaria sia extra giudiziaria;
infine, contestava l'applicabilità al caso di specie dei principi espressi dalla
Corte Edu in tema di ripetizione di indebito da parte della pubblica amministrazione e si riportava ai conteggi allegati al ricorso per decreto ingiuntivo per dimostrare che il calcolo delle somme ingiunte era stato effettuato al netto.
La causa è stata istruita mediante prova testimoniale e discussa per la decisione all'odierna udienza.
2 La domanda non è meritevole di accoglimento, per le ragioni di seguito esposte.
L'azione di recupero intrapresa dalla Provincia di Terni scaturisce dalla determina del dirigente dell'Area Finanziaria Patrimoniale n. 279 del 7 luglio 2022, che rimette in discussione la sussistenza delle condizioni per l'erogazione dell'indennità di vigilanza a dipendenti che, come il ricorrente, l'avessero percepita nonostante non ricoprissero un profilo professionale proprio dell'area della vigilanza. Dispone quindi il recupero delle somme loro erogate per il titolo suddetto, ai lavoratori ivi elencati, tra cui risulta incluso l'odierno ricorrente.
Il ricorrente contesta l'opposto decreto ingiuntivo e la suddetta determina, deducendo di avere legittimamente percepito, per gli anni dal 2012 al 2019 (oggetto di recupero) l'indennità prevista dall'art. 37, c. 1, lettera b) seconda parte, che così dispone: “Dal 1 dicembre 1995 le seguenti indennità competono nelle misure sottoindicate: … b) a tutto il personale dell'area di vigilanza, ivi compresi i custodi delle carceri mandamentali, in possesso dei requisiti e per
l'esercizio delle funzioni di cui all' articolo 5 della legge 7 marzo 1986 n. 65: L.

1.570.000 annue lorde ripartite per 12 mesi;
al restante personale dell'area di vigilanza non svolgente le funzioni di cui all' articolo 5 della citata legge n. 65 del 1986 DPR: L. 930.000 per 12 mesi
…”.
E' pacifico e incontestato tra le parti che il ricorrente non soddisfa la condizione di cui alla lettera b) prima parte, in quanto non ha né dedotto né provato di possedere i requisiti di cui all'art. 5 della L. n. 65 del 7 marzo 1986 (ovvero, avere ottenuto dal Prefetto il riconoscimento della qualità di agente di pubblica sicurezza).
E' invece oggetto di opposte letture la previsione della seconda parte della lettera b, ovvero la individuazione del “restante personale dell'area di vigilanza”, non svolgente le funzioni di cui all'art. 5 della citata L. n. 65, cioè non svolgente le funzioni di agente di pubblica sicurezza.
Secondo la tesi difensiva dell'odierno istante, la sua posizione professionale è riconducibile al
“restante personale dell'area di vigilanza” e ciò emerge a suo dire dagli stessi atti adottati dalla convenuta amministrazione, con i quali ha ricondotto il servizio Viabilità nell'area di Vigilanza,
e, per l'effetto, il relativo personale.
In particolare, è in atti la delibera della Giunta Provinciale n. 25 del 5/2/1999 con la quale: - si propone di inserire il Servizio Viabilità nell'area Vigilanza per le funzioni di cui all'art. 12, c.
3, lett. b) c) del d.lgs. 285/1999; - si individuano, come facenti parte dell'area di vigilanza per i servizi di cui all'art. 12 c. 3 lett. b) c) del d.lgs. 30/4/1992 n. 285 “i dipendenti che hanno superato il corso di qualificazione previsto dallo stesso articolo, in possesso del tesserino di
Polizia Giudiziaria, che sono …. Quondam 5⁰ livello operaio specializzato”. Parte_1
3 Con tale delibera si riconosce pertanto la spettanza dell'indennità di vigilanza in discussione a lavoratori, come il ricorrente, addetti ai servizi di polizia stradale, limitatamente alle violazioni commesse sulle strade di proprietà degli enti da cui dipendono, ovvero limitatamente alle violazioni commesse sulle strade o sui tratti di strade affidate alla loro sorveglianza. Infine, con la stessa delibera, si stabilisce di attribuire a tale personale, l'indennità di cui all'art. 37 c. 1 lettera a) del CCNL 94/97.
La conferma dell'attribuzione al Quondam di funzioni di polizia stradale si ricava poi dai seguenti atti:
1) determina del dirigente del Servizio Viabilità che attesta, fino a tutto il 1999, che i dipendenti del Servizio Viabilità in possesso del tesserino di Polizia Stradale (tra cui il ricorrente) svolgono funzioni di vigilanza;

2) nota del 27/2/2018 a firma del Direttore Area Tecnica, nella quale si chiede l'attribuzione dell'indennità di vigilanza ai dipendenti ivi elencati (tra cui il ricorrente), addetti al servizio di viabilità e infrastrutture stradali, che hanno positivamente superato il corso per l'espletamento dei servizi di polizia stradale;

3) determina dirigenziale n. 117 del 29/3/2018 per l'attribuzione dell'indennità di vigilanza agli esercenti funzioni di polizia stradale, ai sensi dell'art. 37, c. 1, lett. b) del CCNL del 6 luglio
1995. Da sottolineare che tale determina richiama la determina n. 309 del 16/2/2004, che ha regolato l'erogazione dell'istituto dell'indennità di vigilanza, uniformandosi a quanto disposto dall'art. 37, comma 1, lett. b) del CCNL 6/7/1995; pertanto, mentre l'amministrazione con la originaria determina del 1999 riconosceva al personale interessato l'indennità di cui alla lettera a), in seguito (nel 2004) lo qualificava come svolgente le funzioni di cui alla lettera b.
La Provincia di Terni ha ritenuto di individuare i lavoratori, cui riconoscere il beneficio, sulla base delle funzioni agli stessi assegnate;
in particolare, l'appartenenza all'area della vigilanza
è stata ricavata dall'assegnazione, ai dipendenti interessati, delle funzioni di polizia stradale, svolte in conformità alla previsione dell'art. 12, c. 3, del d.lgs. 285/1992; tale norma infatti dispone che le attività di prevenzione e accertamento delle violazioni in materia di circolazione stradale e la tutela e il controllo sull'uso delle strade possono essere effettuate, tra gli altri, dal personale degli uffici competenti in materia di viabilità delle regioni, delle province e dei comuni, limitatamente alle violazioni commesse sulle strade di proprietà degli enti da cui dipendono;
dai dipendenti dello Stato, delle province e dei comuni aventi la qualifica o le funzioni di cantoniere, limitatamente alle violazioni commesse sulle strade o sui tratti di strade affidate alla loro sorveglianza.
4 Tale ragionamento deduttivo, e le conseguenze che ne sono state ricavate, risultano tuttavia in contrasto con le previsione del CCNL Autonomie Locali del 31/3/1999, che individua qual è il personale che può intendersi come appartenente all'area della Vigilanza.
Come lo stesso ricorrente riferisce, il CCNL Autonomie Locali del 31/3/1999 ha sostituito il
DPR n. 347 del 25/6/1983 (recante Norme risultanti dalla disciplina prevista dall'accordo del
29 aprile 1983 per il personale dipendente dagli enti locali).
In effetti, l'allegato A del DPR 1983 nella descrizione delle mansioni degli appartenenti alla quinta qualifica funzionale, come il ricorrente, distingue gli appartenenti all'area vigilanza e, dispone: “Sono altresì comprese le funzioni di interventi di controllo, prevenzione e repressione per l'espletamento dei servizi di polizia della strada limitatamente alle funzioni demandate dalle norme del codice della strada”.
Con l'avvento del CCNL del 1999, scompare ogni riferimento ai servizi di polizia stradale e il personale di tale profilo viene diversamente classificato.
In particolare, alla dichiarazione congiunta n. 5 le parti sociali hanno previsto che: “le parti dichiarano che, ai fini dell'applicazione di quanto previsto dal comma 4 dell'art. 7 del presente contratto, per personale dell'area di vigilanza si intende il personale che svolge attività di prevenzione, controllo e repressione in materia di polizia locale, urbana, ittica, floro – faunistica, venatoria, rurale e silvo pastorale e di ambiente, le funzioni demandate dalla legge n. 65/1986, da leggi e regolamenti regionali nonché l'attività di custodia nelle carceri mandamentali ed al quale sia stata corrisposta la specifica integrazione tabellare di cui all'art. 37, comma 1, lett. a) del CCNL del 6/7/1995, come modificato dall'art. 8 del CCNL del
16/7/1996”.
L'art. 7 c. 4, prevede: “il personale dell'area di vigilanza, ivi compresi i custodi delle carceri mandamentali, inquadrato nella ex quinta qualifica funzionale è collocato, con decorrenza
1.1.1998, nella ex sesta qualifica funzionale e, con decorrenza dalla data di stipulazione del presente CCNL nella categoria C, con la attribuzione dei relativi trattamenti tabellari iniziali e con il conseguente riassorbimento della integrazione tabellare prevista dall'art. 37, comma 1, lett. a) del CCNL del 6.7.1995 e successive modificazioni e integrazioni”.
Leggendo le declaratorie professionali del CCNL 31/3/1999, emerge che le attività di vigilanza sono riservate alle categorie C (agente di polizia municipale e locale) e D (specialista dell'area della vigilanza).
E' invece pacifico che l'odierno ricorrente, successivamente all'introduzione del sistema di classificazione del personale di cui al CCNL del 1999, è sempre appartenuto alla categoria B.
5 Quindi, per espressa volontà delle parti sociali desumibile dal CCNL 31/3/1999, di persistente vigenza per gli anni di attività oggetto del recupero, il profilo professionale di inquadramento del ricorrente non comprende funzioni di vigilanza.
In senso conforme a tale interpretazione si è espresso anche il Ministero dell'Interno, con parere del 28 settembre 2012, nel quale si esclude la riconoscibilità dell'indennità di vigilanza a personale tecnico al quale sono state affidate, non in modo prevalente, le funzioni di polizia stradale ai sensi dell'art. 12, comma 3 del Codice della Strada.
Si legge in particolare nel suddetto parere: “Questo Ministero si è sempre espresso negativamente in ordine alla possibilità di riconoscere l'indennità di vigilanza a personale estraneo all'area e quindi al personale tecnico…… in quanto lo stesso, oltre a non essere ricompreso nell'area, non risulta svolgere tutte le funzioni attribuite agli appartenenti ai corpi
o servizi di polizia municipale. Non pare, infatti, sufficiente a superare il dettato normativo il mero svolgimento di alcune delle funzioni di polizia stradale ex art. 12 del Codice della Strada, che il personale di codesto Ente svolge in forza della disposizione ex art. 11, comma 3 del medesimo Codice. Si ribadisce, pertanto, che l'indennità in parola, prevista dall'art. 10 della legge-quadro di polizia municipale n. 65/1986, e determinata nella sua misura dai vari contratti di lavoro, ha come precipua finalità quella di remunerare le particolari funzioni e compiti affidati al personale inquadrato nell'area di vigilanza per lo svolgimento delle funzioni di polizia locale.
Tra l'altro, occorre considerare che laddove il legislatore ha voluto corrispondere l'indennità in argomento ad altro personale non compreso in detta area, quali i custodi delle carceri mandamentali, lo ha espressamente previsto (art. 45 del D.P.R. n. 333/90)”.
Ciò premesso, l'attribuzione dell'indennità di vigilanza presuppone che il lavoratore appartenga ad un profilo professionale proprio dell'area di vigilanza mentre, nel caso odierno, tale condizione non è soddisfatta.
Il ricorrente invoca l'applicazione dell'art. 2126 c.c. per sostenere il diritto a trattenere le somme a suo tempo percepite, per avere svolto attribuzioni di polizia stradale di cui all'art. 12
c. 3 lett. b) c) del d.lgs. n. 285/92. Tuttavia, la norma non è applicabile al caso di specie in quanto qui non ricorre un'ipotesi di nullità (o annullamento) del contratto di lavoro. In ipotesi, il lavoratore avrebbe dovuto allegare e dimostrare lo svolgimento di fatto di mansioni proprie del profilo della vigilanza, in maniera quantitativamente e qualitativamente prevalente rispetto alle mansioni proprie della categoria di appartenenza, per poter dimostrare di avere svolto mansioni superiori e, quindi, di avere diritto al pagamento della connessa indennità. Tuttavia,
6 nella delibera n. 25 del 5 febbraio 1999 l'amministrazione, nel dare atto che il personale del servizio viabilità svolge compiti di polizia giudiziaria, li definisce come aggiuntivi rispetto a quelli, prevalenti, di manutenzione stradale. Né è stata articolare prova per testi per tale finalità.
Ancora il ricorrente, a sostegno dell'illegittimità del recupero, invoca la sentenza della sez. I della Corte Edu, 11 febbraio 2021 (sentenza Cesarin) e i principi in essa affermati, in particolare la violazione del principio di proporzionalità tra la tutela delle esigenze di interesse pubblico generale e quelle di protezione del diritto dell'individuo al rispetto della sua proprietà.
La Corte di Cassazione, con s. n. 24807/2023, si è pronunciata su analoga censura di illegittimità della ripetizione dell'indebito esercitata da una pubblica amministrazione, proprio dando atto della suddetta pronuncia della Corte Edu.
La Corte di Cassazione ricorda che, sul tema della legittimità costituzionale dell'art. 2033 c.c.
è intervenuta la decisione n. 8/2023 della Corte costituzionale, che - interrogata sulla legittimità costituzionale dell'art. 2033 c.c., riletto alla luce della giurisprudenza della CEDU - ha escluso che l'azione di ripetizione di indebito, anche se calata nel particolare contesto delle retribuzioni illegittimamente erogate e percepite in buona fede, sia di per sé incompatibile con il dettato costituzionale. Il giudice delle leggi ha evidenziato che l'ordinamento nazionale delinea un quadro di tutele dell'affidamento legittimo sulla spettanza di una prestazione indebita che, se adeguatamente valorizzato, permette di escludere l'illegittimità costituzionale dell'art. 2033 c.c., senza negare - anche in quelle situazioni - il diritto del creditore alla ripetizione dell'indebito. Il fondamento di tali tutele viene indicato nella clausola generale di cui all'art. 1175 c.c., che vincola il creditore a esercitare la sua pretesa tenendo in debita considerazione la sfera di interessi del debitore, potendo determinare, in relazione alle caratteristiche del caso concreto, la temporanea inesigibilità del credito, totale o parziale, con conseguente dovere del creditore di accordare una rateizzazione del pagamento in restituzione.
Nel caso dell'odierno ricorrente, come nel caso esaminato dalla Cassazione, nulla risulta allegato in merito alle sue condizioni personali e, inoltre, la stessa Provincia, nel provvedimento con il quale ha disposto il recupero (determina n. 279 del 7 luglio 2022), ha prospettato la possibilità di beneficiare di una rateizzazione del debito.
Pertanto, una volta accertato il carattere indebito dei pagamenti effettuati in favore del ricorrente ed esclusa l'illegittimità costituzionale dell'art. 2033 c.c., deve essere affermato anche il diritto alla ripetizione dell'indebito, mentre non risultano allegazioni e domande relative a profili di violazione dell'obbligo di correttezza e buona fede nell'esecuzione dell'obbligazione e di conseguente inesigibilità del credito.
7 L'ultima eccezione riguarda il criterio di conteggio della somma ripetuta, da effettuare al netto delle ritenute operate a suo tempo dall'amministrazione al momento del pagamento. Anche tale censura deve essere respinta, poiché dai conteggi della parte resistente si evince che la somma ingiunta (€ 4.438,71) corrisponde al netto del totale lordo corrisposto (€ 780,24 dall'anno 2012 all'anno 2018 ed € 695,21 per l'anno 2019, quindi per un totale lordo di € 6.937,13).
Segue la pronuncia di cui in dispositivo.
Le spese di lite, in ragione della scarsa chiarezza del quadro normativo di riferimento, possono essere integralmente compensate.

PQM

Il Tribunale di Terni, definitivamente pronunciando sul ricorso promosso da
[...]
nei confronti del PROVINCIA DI TERNI, così provvede: Parte_1
- rigetta il ricorso;

- dichiara integralmente compensate tra le parti le spese di lite.
Terni, 12 marzo 2025
Il giudice dott.ssa Luciana Nicolì
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