Pubblicato il 24/11/2025

N. 09145/2025REG.PROV.COLL.

N. 06421/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 6421 del 2025, proposto da
Roma EN & ON s.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall’avvocato Massimiliano Cappa, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Calasetta, non costituito in giudizio;
Ministero della Cultura, in persona del Ministro pro tempore , ex lege rappresentato e difeso dall’Avvocatura generale dello Stato, con domicilio in Roma, via dei Portoghesi, 12;
Regione autonoma della Sardegna, in persona del Presidente pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Roberto Silvio Murroni e Mattia Pani, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

nei confronti

NA AT RA, non costituito in giudizio;

per la riforma

della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per la Sardegna, sezione prima, 13 giugno 2025, n. 542, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio della Regione autonoma della Sardegna e del Ministero della Cultura;

Visti tutti gli atti della causa;

Visti gli artt. 31 e 117 c.p.a.;

Relatore nella camera di consiglio del giorno 21 ottobre 2025 il consigliere UC AN RI e udito per parte appellante l’avvocato Roberto Farinacci, in sostituzione dell’avvocato Massimiliano Cappa;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Il giudizio ha ad oggetto il silenzio serbato dal Comune di Calasetta, dalla Regione e dalla competente Soprintendenza sull’istanza-diffida presentata dalla società appellante, diretta a sollecitare l’esercizio dei poteri di vigilanza in relazione ad opere edilizie ritenute abusive.

2. I fatti rilevanti per la decisione possono essere sintetizzati come segue:

- Roma EN & ON s.r.l. rappresenta di essere « proprietaria e titolare di diritti, anche reali» su immobili siti all’interno dell’oasi Mercuri, nel Comune di Calasetta, in area contigua a quella (foglio 21, mappale 126) interessata da asseriti abusi edilizi;

- in tale qualità, la società aveva spiegato intervento nel giudizio ex artt. 31 e 117 c.p.a. proposto da altro confinante e definito con sentenza del T.a.r. Sardegna, n. 211 del 6 marzo 2025, che ha dichiarato inammissibile l’intervento e respinto il ricorso nel merito;

- il giorno successivo (7 marzo 2025), la società ha presentato un’autonoma istanza-diffida, chiedendo al Comune di Calasetta, alla Regione autonoma della Sardegna e Soprintendenza archeologia belle arti e paesaggio per la città metropolitana di Cagliari e le province di Oristano e sud Sardegna, di accertare e sanzionare la realizzazione di presunti abusi edilizi sul fondo contiguo (di cui al foglio 21, mappale 126), ricadente in zona agricola e plurivincolata;

- in particolare, l’appellante rappresentava che l’edificio realizzato dai confinanti, originariamente assentito come fabbricato agricolo di modeste dimensioni, sarebbe stato oggetto di ripetuti ampliamenti nel tempo, sino a divenire un manufatto residenziale a due piani di notevole impatto visivo e paesaggistico; ha diffidato, quindi, le amministrazioni ad adottare i provvedimenti repressivi e demolitori previsti dagli artt. 27, 30 e 31 del d.P.R. 6 giugno 2001, n. 380 (t.u. edilizia);

- con ricorso notificato il 10 marzo 2025, la società ha adito il T.a.r. Sardegna per l’accertamento dell’illegittimità del silenzio-inadempimento serbato dagli enti intimati.

3. La sentenza appellata ha respinto il ricorso e condannato il privato alle spese di lite.

3.1. Nello specifico, il giudice di prime cure:

- ha rilevato che il ricorso veicola, nelle forme di un’azione avverso il silenzio, una critica alla sentenza 211/2025 dello stesso T.a.r. Sardegna;

- ha richiamato, quindi, le motivazioni già addotte in tale pronuncia, non ravvisando ragioni per discostarsene;

- ha stigmatizzato la condotta processuale della ricorrente, le cui iniziative giuridiche appaiono dirette «a sollecitare un eccentrico controllo generalizzato circa la regolarità edilizia dei manufatti presenti nelle aree circostanti », ritenendo quindi sussistenti i presupposti per l’ulteriore condanna al pagamento di una somma equitativamente determinata, ai sensi dell’art., 21, comma 1, seconda parte del c.p.a.

4. L’appellante chiede la riforma della predetta sentenza, articolando i seguenti motivi:

I. « Violazione del principio di legalità urbanistica e paesaggistica – Irrilevanza dei titoli edilizi illegittimamente rilasciati in presenza di un palese abuso edilizio di immobile turistico ricettivo (casa-vacanze) realizzato dopo l’apposizione dei vincoli in area inedificabile agricola della fascia costiera »;

II. «Erroneità della valutazione del TAR circa l’asserita genericità della segnalazione dell’abuso Chiarezza e completezza della documentazione prodotta e della normativa di riferimento»;

III . «L’inerzia dell’Amministrazione cessa solo con l’adozione del provvedimento conclusivo – Irrilevanza di meri atti interlocutori, di richieste non necessarie o di comunicazioni interne»;

IV . «Violazione di principi costituzionali e comunitari – Omessa tutela dell’interesse pubblico urbanistico-paesaggistico da parte di Comune, Regione e Soprintendenza – Disfunzione istituzionale grave»;

V. «Erronea qualificazione dell’istanza-diffida della ricorrente - Violazione e/o falsa applicazione degli artt. 31 e 33 del D.P.R. 380/2001 - Violazione dei principi generali in materia di repressione degli illeciti edilizi - Eccesso di potere per travisamento dei fatti e sviamento - Obbligo delle Amministrazioni intimate di vigilare e reprimere gli abusi»;

VI. «Violazione del diritto di difesa e di accesso alla giustizia e compressione delle garanzie procedimentali»;

VII . «Violazione e/o falsa applicazione degli artt. 36, 38 e 39 del D.P.R. n. 380/2001, dell’art. 167 del D.lgs. n. 42/2004 dell’ art. 21-nonies della L. n. 241/1990 - Violazione dei principi in materia di nullità e inefficacia degli atti amministrativi illegittimi- Violazione dei principi di legalità e tipicità dell’azione amministrativa - Illegittimità derivata - Difetto di presupposti - Eccesso di potere per sviamento, illogicità e ingiustizia manifesta – Erroneità della sentenza nella parte in cui ha ritenuto ostativa alla repressione dell’abuso edilizio il rilascio di sanatorie, condoni ed autorizzazioni contra ius, peraltro eccepiti dalla ricorrente come inesistenti giuridicamente - Mancata richiesta del parere della Soprintendenza - Elusione della normativa in favore di determinati soggetti - Giurisprudenza consolidata del Consiglio di Stato in materia di abusi su area vincolata e inedificabile – Erronea considerazione della stabilità del titolo edilizio in sanatoria rilasciato in zona non edificabile»;

VIII . «Violazione del principio di parità di trattamento, dell’interesse pubblico alla tutela del paesaggio e del corretto governo del territorio – Necessità di immediata esecuzione dell’ordine di demolizione»;

IX. «Omessa pronuncia sull’eccezione di inesistenza giuridica dei provvedimenti comunali – Violazione dello strumento urbanistico per la zona agricola E4 – Nullità insanabile dei titoli rilasciati in sanatoria e delle autorizzazioni paesaggistiche per nuova costruzione turistico- residenziale - Illegittimità del rilascio di provvedimenti in violazione del vincolo assoluto – Dovere inderogabile di ripristino dell’area protetta – Inconfigurabilità di affidamenti tutelabili - Nullità insanabile dell’attività amministrativa comunale».

5. Si è costituita in giudizio la Regione Sardegna, deducendo l’inammissibilità dell’appello e del ricorso di primo grado, perché l’istanza-diffida cui l’azione si riferisce non sarebbe mai stata effettivamente presentata dalla società ricorrente. Ancora, la Regione eccepisce l’inammissibilità del ricorso in quanto costituente mera reiterazione di quello definito con sentenza 211/2025 dello stesso T.a.r. Sardegna.

5.1. Nel merito, ha argomentato per l’infondatezza delle censure, domandando altresì la condanna del ricorrente per lite temeraria.

6. Si è costituito in giudizio anche il Ministero della Cultura.

7. La manifesta infondatezza dell’appello consente di prescindere dalle eccezioni preliminari sollevate dalla Regione, pur dovendosene riconoscere la fondatezza – trattandosi di azione sostanzialmente diretta a introdurre, in forma irrituale e inammissibile, una critica nei confronti di altra decisione dello stesso T.a.r. Sardegna (n. 211/2025), di poco precedente.

7.1. Sussisterebbe, peraltro, un’ulteriore e ancor più evidente ragione di inammissibilità del ricorso di primo grado – non rilevata dal T.a.r. né eccepita dalle parti costituite – poiché esso è stato notificato appena tre giorni dopo la presentazione dell’istanza-diffida di cui si lamenta l’omessa considerazione, dunque ben prima che potesse configurarsi il silenzio delle amministrazioni intimate (non rilevando invece, ai fini dell’ammissibilità dell’azione ex artt. 31 e 117 c.p.a., la maturazione del termine di conclusione del procedimento in pendenza di giudizio, cfr. Cons. Stato, sez. IV, 23 febbraio 2012, n. 985).

8. Procedendo comunque con l’esame del merito, con il primo motivo l’appellante contesta la sentenza del T.a.r. per aver riconosciuto efficacia a titoli edilizi illeciti, che sarebbero invece radicalmente improduttivi di effetti e non suscettibili di consolidamento.

8.1. Il motivo è infondato. L’appellante fonda la propria doglianza su una categoria giuridica – quella dell’atto amministrativo “illecito” – che non trova riscontro nel diritto positivo, il quale contempla unicamente le figure patologiche dell’annullabilità (art. 21- octies, l. 241/1990) e della nullità (art. 21- septies, l. 241/1990).

8.2. I vizi dedotti – concernenti la violazione di vincoli urbanistici e paesaggistici – possono integrare ipotesi di annullabilità per violazione di legge dei titoli edilizi rilasciati dall’Amministrazione, ma non ne determinano la radicale nullità, configurabile soltanto nelle fattispecie tassative previste dall’art. 21- septies della legge n. 241/1990, che nella specie non ricorrono. In quanto meramente annullabili, tali provvedimenti valgono a legittimare le opere realizzate e devono essere tempestivamente impugnati dagli interessati, nei termini di legge.

8.3. Corretta appare, quindi, la riqualificazione dell’istanza operata dal T.a.r., secondo cui l’iniziativa, solo in apparenza diretta a sollecitare l’esercizio del potere repressivo, si configura, in realtà, come richiesta di riesame in autotutela di titoli edilizi già rilasciati e non più direttamente impugnabili per decorso del relativo termine (cfr. Cons. Stato, sez. IV, 8 settembre 2022, n. 7838).

9. Con il secondo motivo, l’appellante censura la sentenza del T.a.r. nella parte in cui ha ritenuto non provata la sussistenza degli abusi edilizi denunciati. Ritiene, in particolare, che il giudice di prime cure abbia ignorato la documentazione prodotta, dalla quale emergerebbe con evidenza l’intervenuta trasformazione del fabbricato originariamente agricolo in manufatto residenziale.

9.1. Il motivo è infondato. Il T.a.r. ha correttamente rilevato che la ricorrente non aveva specificato quali fossero i profili di abusività delle opere «a valle della documentazione dallo stesso acquisita», ossia in rapporto ai titoli edilizi rilasciati dall’Amministrazione. I profili valorizzati dalla ricorrente attengono, infatti, alla legittimità dei titoli edilizi medesimi, questione che non può essere sindacata nell’ambito di un giudizio sull’inerzia dell’Amministrazione.

9.2. Ne consegue che la censura, oltre a non scalfire la motivazione della sentenza impugnata, si risolve in una mera riproposizione delle medesime doglianze già esaminate e disattese dal giudice di primo grado.

10. Con il terzo motivo, l’appellante censura la sentenza del T.a.r. per aver attribuito rilievo a meri atti interlocutori, in mancanza di un atto espresso di riscontro alle istanze dell’appellante.

10.1. Il motivo è infondato. La doglianza muove dall’erroneo presupposto secondo cui l’unico legittimo riscontro all’istanza del privato consisterebbe nell’adozione dei richiesti provvedimenti repressivi. Come già rilevato, tuttavia, i manufatti risultano assentiti da titoli edilizi, rispetto ai quali l’appellante non ha evidenziato specifici profili di difformità.

10.2. Quelle che l’appellante definisce mere attività interlocutorie costituiscono, dunque, le necessarie attività preliminari e istruttorie, che hanno condotto l’Amministrazione a escludere l’esistenza di un dovere di attivarsi ulteriormente.

11. Il quarto motivo, con il quale l’appellante invoca la violazione di alcuni principi costituzionali e dell’ordinamento dell’Unione europea, risulta inammissibile per assoluta genericità. Come le precedenti doglianze, inoltre, esso muove dal presupposto di una permanente e insanabile abusività delle opere, trascurando del tutto la rilevanza dei provvedimenti di assenso rilasciati dalle amministrazioni competenti e non tempestivamente impugnati.

12. Il quinto motivo censura la riqualificazione dell’istanza operata dal T.a.r., che « non conteneva alcuna richiesta esplicita di annullamento degli atti amministrativi, poiché frutto di attività amministrativa illecita e pertanto sono già affetti da nullità assoluta ».

12.1. Il motivo è infondato, stante la – già argomentata – inesistenza, nell’ordinamento, di una categoria di atti amministrativi “illeciti” che possano ritenersi improduttivi di effetti o privi di rilevanza giuridica e la conseguente corretta riconduzione al paradigma dell’autotutela di un’istanza diretta al superamento di provvedimenti espressi (i contestati titoli edilizi).

13. Con il sesto motivo, l’appellante lamenta che la sentenza del T.a.r. avrebbe violato il suo diritto di difesa, privandolo di un mezzo di tutela.

13.1. Anche questo motivo è inammissibile per genericità, non avendo l’appellante indicato quale specifica omissione o irregolarità processuale avrebbe determinato la lamentata lesione, che non può certo discendere dalla mera reiezione della sua impugnativa.

13.2. Si osserva, per contro, che il T.a.r. ha esaminato nel merito un ricorso avverso il silenzio manifestamente inammissibile (cfr. supra par. 7), sicché la ricorrente ha comunque ottenuto più di quanto gli sarebbe spettato secondo una rigorosa applicazione delle disposizioni processuali.

14. Il settimo motivo reitera argomentazioni, già confutate, incentrate sulla presunta sussistenza di un dovere repressivo dell’Amministrazione anche in presenza di titoli edilizi non tempestivamente impugnati.

14.1. Non ha, inoltre, alcun fondamento normativo o giurisprudenziale la tesi – sostenuta anche mediante il richiamo ad asseriti precedenti di questo Consiglio, del tutto privi di riscontro nelle banche dati – secondo cui i titoli edilizi rilasciati in violazione della normativa urbanistica paesaggistica sarebbero affetti da nullità radicale (sulla natura “chiusa” e non estendibile delle ipotesi di nullità del provvedimento, cfr. Cons. Stato, sez. II, 14 gennaio 2022; id., sez. VI, 3 luglio 2024, n. 5884).

15. Con l’ottavo motivo, l’appellante lamenta la violazione del principio di parità di trattamento rispetto ad altri confinanti, ai quali – diversamente dall’autore degli abusi edilizi denunciati – sarebbero stati negati i permessi di costruire richiesti.

15.1. Il motivo è infondato. La società appellante trascura di considerare che il presente giudizio ha ad oggetto il silenzio dell’Amministrazione e non la legittimità dei titoli edilizi rilasciati in favore del confinante. L’unica disparità di trattamento astrattamente valorizzabile sarebbe, dunque, quella relativa a differenti riscontri forniti dall’Amministrazione ad istanze-diffide analoghe – evenienza che non risulta né dedotta né dimostrata.

15.2. Peraltro, tale vizio può configurarsi solo sul presupposto dell’identità assoluta delle situazioni considerate (Cons. Stato, sez. II, 21 febbraio 2025, n. 1482), circostanza di cui l’interessato deve fornire prova rigorosa. Nel caso di specie, la disparità è stata lamentata con riferimento a generiche istanze di non identificati soggetti confinanti, sicché la censura risulta del tutto inidonea a fondare il vizio dedotto.

16. Con il nono motivo, l’appellante lamenta la mancata pronuncia del T.a.r. sul motivo relativo alla pretesa inesistenza giuridica dei titoli edilizi rilasciati in favore del confinante.

16.1. Il motivo è inammissibile, poiché diretto a censurare un vizio di omessa pronuncia con riferimento a una questione nuova e del tutto estranea al ricorso di primo grado, nel quale non si faceva espressa menzione né della nullità, né dell’inesistenza dei provvedimenti contestati (ma solo della loro asserita “illiceità”).

16.2. Nel merito – e posto che, in ogni caso, l’omessa pronuncia su singole censure non è causa di annullamento con rinvio della sentenza, ma può essere sempre emendata in appello (Cons. Stato, sez. VII, 15 gennaio 2025, n. 307) – il motivo è manifestamente infondato, per la già ampiamente argomentata riconducibilità dei vizi contestati a ordinarie ipotesi di illegittimità per violazione di legge, deducibili nelle forme e nei termini propri dell’azione di annullamento (artt. 29 e 41 c.p.a.), senza che possa configurarsi alcuna ipotesi di nullità/inesistenza del provvedimento, né quindi un potere repressivo permanente in capo all’Amministrazione.

17. Per le ragioni esposte, l’appello deve essere respinto.

17.1. Le spese seguono la soccombenza e sono liquidate come da dispositivo in favore di ciascuna delle amministrazioni costituite, non ritenendosi allo stato sussistenti anche i presupposti per la richiesta condanna dell’appellante per lite temeraria.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (sezione seconda), definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Condanna l’appellante a rifondere le spese del grado alla Regione Sardegna e al Ministero, liquidandole in € 3.000,00, oltre spese generali e accessori di legge, a favore di ciascuna parte.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 21 ottobre 2025 con l’intervento dei magistrati:

AN LE, Presidente

Cecilia Altavista, Consigliere

Francesco Guarracino, Consigliere

Alessandro Enrico Basilico, Consigliere

UC AN RI, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
UC AN RI	AN LE

IL SEGRETARIO