R.G. 1202/2023

REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
TRIBUNALE ORDINARIO DI TERNI
SEZIONE CIVILE in composizione monocratica, in persona del Giudice dott.ssa Francesca Grotteria, ha pronunciato ai sensi degli artt. 429, 447-bis, 127-ter e 128 c.p.c., la seguente
SENTENZA nella causa civile di primo grado iscritta al n. 1202 del ruolo generale per gli affari contenziosi dell'anno
2023, vertente
TRA
(C.F. Parte_1
) elettivamente domiciliato in Perugia, Via Del Sole n. 8, presso lo Studio dell'Avv. Pier P.IVA_1
Paolo Davalli, che lo rappresenta e difende giusta procura in calce al ricorso;
ricorrente
E
(C.F. ), in persona del p.t., rappresentato e difeso, anche Controparte_1 P.IVA_2 CP_2 disgiuntamente, dagli avv.ti Paolo Gennari e Francesco Silvi, dell'Avvocatura Comunale ed elettivamente domiciliato presso gli Uffici della suddetta Avvocatura sita in Piazza Ridolfi n. 1, CP_1
giusta procura allegata alla comparsa;

- resistente
(C.F. ), in persona del Direttore Generale p.t, Controparte_3 P.IVA_3 rappresentata e difesa dall'avv. Paolo Rossi ed elettivamente domiciliata presso il difensore con studio in Perugia, Via G. Dottori, 85, giusta delega allegata alla comparsa;

- resistente
(C.F. ) in persona del Magnifico Rettore, Controparte_4 P.IVA_4
rappresentata e difesa ex lege dall'Avvocatura Distrettuale dello Stato di Perugia, presso i cui uffici, siti in Perugia, Via degli Offici, n. 14, è pure legalmente domiciliata;

- resistente
1 (C.F. ), in persona del Presidente pro tempore, elettivamente Controparte_5 P.IVA_5 domiciliata in via Barbarasa n. 23, presso lo studio dell'avv. Pier Luigi Boscia, dal quale è CP_1
rappresentata e difesa giusta procura allegata alla comparsa;

- resistente
(C.F. ), in persona del Presidente della Giunta Regionale pro- CP_6 P.IVA_6
tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Luca Benci e Anna Rita Gobbo, congiuntamente e disgiuntamente giusta procura allegata alla comparsa, con domicilio eletto presso l'Avvocatura regionale in Perugia;

- resistente
OGGETTO: concessione d'uso di bene pubblico;

CONCLUSIONI: come rassegnate con note scritte depositate dalle parti ai sensi dell'art. 127-ter c.p.c. per l'udienza del 18/03/2025, qui da intendersi integralmente richiamate e trascritte.
RAGIONI DI FATTO E DI DIRITTO DELLA DECISIONE
1. Con ricorso depositato il 25/05/2023, il Parte_1 agiva in giudizio dinanzi al Tribunale di Terni nei confronti dell'
[...] [...]
, del della Controparte_4 Controparte_1 Controparte_5 dell' , chiedendo Controparte_7
l'accoglimento delle seguenti conclusioni: “- in via principale: accertare e dichiarare il diritto della società ricorrente a utilizzare gli spazi del di descritti Controparte_8 CP_1
nella delibera della Giunta del Comune di 24.10.2018 (all. 7), per anni 20, a decorrere CP_1
dall'8.6.2017, con condanna degli enti convenuti alla rifusione delle spese di lite;
- in via subordinata: accertare e dichiarare che il contratto stipulato dalla società ricorrente con l' Controparte_4
in data 7.6.2017 (all.2) per l'uso del di ha
[...] Controparte_8 CP_1
natura locatizia con la durata di cui all'art. 27 della l. n. 392/1978, decorrente dall'8.7.2017, con condanna degli enti convenuti alla rifusione delle spese di lite;
- in estremo subordine: condannare le amministrazioni convenute, in solido tra loro, a restituire alla società ricorrente le somme da quest'ultima corrisposte per l'allestimento e la ristrutturazione del Controparte_8
di oltre al risarcimento di tutti i danni, presenti e futuri, patrimoniali e non, cagionati al
[...] CP_1
con il proprio contegno contrattuale, nella Parte_1
misura che sarà quantificata all'esito dell'istruttoria della causa o secondo equità, e alla rifusione delle spese di lite”.
1.1. A sostegno delle rassegnate conclusioni esponeva che: - gli enti convenuti erano comproprietari della sede della Facoltà di Medicina e Chirurgia di - nel corso del 2012, le parti avevano CP_1 sottoscritto un Protocollo d'intesa finalizzato alla realizzazione e all'attivazione di un laboratorio di
2 biotecnologie mediche presso il Polo Medico Scientifico di Colle Obito di approvato CP_1
dall'amministrazione civica ternana con delibera giuntale 24.1.2012; - il Protocollo stabiliva che il Polo
d'Innovazione avrebbe dovuto stanziare come corrispettivo la somma di € 250.000,00 per CP_9
l'allestimento del Laboratorio, che avrebbe poi ricevuto in uso gratuito per anni 3; - di aver, quindi, corrisposto la somma di € 29.765,75 al quale contributo per i lavori di Controparte_1 ristrutturazione dell'immobile, il cui uso era stato affidato, in data 7.6.2017, dalla degli Enti CP_10 proprietari all' , che, a sua volta, l'aveva a lei concesso in comodato gratuito Controparte_4
per anni 3; - in data 08.06.2017, le era stato consegnato il laboratorio per l'allestimento del quale, nel frattempo, aveva investito un'ulteriore somma di € 253,248,86, superiore a quella in origine prevista;
- successivamente, la Giunta comunale di con delibera 24.10.2018 n. 125, adottata a fronte della CP_1
sua istanza di ampliamento degli spazi del e con l'assenso della Comunione Controparte_8
degli Enti proprietari, aveva approvato in suo favore una concessione ventennale dei medesimi locali già in uso, ma sostituendo gli ambienti al primo piano interrato con quelli al piano primo attigui agli altri spazi già utilizzati;
- tuttavia, il Consiglio di Amministrazione dell' , con la delibera Controparte_4
n. 2 del 26.5.2020, aveva qualificato l'accordo con lei stipulato il 7.6.2017 come comodato d'uso e aveva deciso di prorogarne la durata per un solo triennio (con prossima scadenza fissata in data 07.06.2023), senza in alcun modo considerare la concessione d'uso ventennale approvata dalla Giunta comunale di in data 24.10.2018. CP_1
1.2. Sulla scorta della predetta ricostruzione fattuale, la ricorrente chiedeva di sentir accertare, in via principale il suo diritto all'uso del per 20 anni decorrenti dalla consegna Controparte_8 dell'immobile, avvenuta in data 08.06.2017, e, in subordine, di qualificare il contratto da lei stipulato con l' (definito dall'Ateneo perugino come comodato gratuito nella seduta del Controparte_4
26.5.2020), come contratto di locazione ad uso diverso da quello abitativo, fissandone la durata in quella prevista dall'art. 27 della l. n. 392/1978 a far data dall'08.06.2017, e ciò in considerazione degli esborsi da lei sostenuti per l'allestimento del Laboratorio e per la ristrutturazione dell'immobile, incompatibili con l'asserita gratuità del contratto per cui si controverte, sia in ragione della loro ingente entità, sia in considerazione della loro natura di corrispettivo emergente dal tenore del citato protocollo d'intesa del
2012.
1.3. In via ulteriormente gradata, parte ricorrente chiedeva di sentir condannare le amministrazioni convenute a restituirle le somme da lei sostenute per l'allestimento e la ristrutturazione della struttura, oltre al risarcimento dei danni che avrebbe ingiustamente a patire, nella misura che ritenuta di giustizia all'esito dell'espletanda istruttoria o secondo equità. A tal riguardo, la società ricorrente deduceva che,
a seguito della restituzione dei locali, si sarebbe trovata costretta sia a rinunziare a buona parte dei beni acquistati per l'allestimento del laboratorio, sia a interrompere le proprie attività di ricerca scientifica,
3 con conseguente perdita del diritto alle contribuzioni già stanziate dagli enti finanziatori e interruzione dei rapporti di lavoro instaurati per condurre i progetti di cui è portatrice, non potendo in altro modo ricollocare i propri dipendenti ivi addetti.
2. Con memoria depositata in data 17.11.2023 - in vista della prima udienza del 30.11.2023 - si costituiva in giudizio il chiedendo al Tribunale l'inammissibilità/il rigetto della domanda Controparte_1 avversaria e, in particolare, “la declaratoria di inammissibilità e/o infondatezza delle avverse domande, anche istruttorie, per quanto in narrativa eccepito argomentato e dedotto, con ogni conseguenza di legge”.
2.1. A sostegno delle proprie conclusioni deduceva, preliminarmente, che la controversia verteva in ordine a l'“Accordo tra la regione la provincia di il comune di l' CP_6 CP_1 CP_1 Controparte_4
, l' e al successivo atto attuativo (comodato
[...] Parte_2
gratuito del 07.06.2017), con conseguente giurisdizione esclusiva del Giudice Amministrativo, sussistente ogni qual volta la causa petendi coincida con un accordo afferente ad un servizio da svolgersi in immobile appartenente al patrimonio indisponibile o al demanio per espressa destinazione del medesimo a pubblico servizio ed effettiva destinazione del bene a detto uso.
2.2. Nel merito, il evidenziava che: - la ricorrente attualmente godeva dell'immobile CP_1 pacificamente a titolo di comodato, del quale l'Ente non aveva la proprietà esclusiva e non era quindi legittimato a disporne la proroga;
- in ogni caso, non esisteva alcun negozio in tal senso, ma soltanto la delibera di giunta n. 125 del 24.10.2018 (a mera efficacia interna), con la quale il aveva preso CP_1 atto della variazione di concessione in uso al , sostituendo i Parte_1
locali posti al primo piano interrato con i locali al piano terra attigui agli attuali spazi già utilizzati e uno
“schema di accordo integrativo” incompleto e privo di alcuna sottoscrizione, con conseguente inesistenza dell'invocata concessione d'uso di durata ventennale, anche per difetto di forma scritta ad substantiam; - il rapporto in essere con il ricorrente non era, quindi, suscettibile di prosecuzione, in quanto definitivamente inefficacie per la scadenza della proroga triennale se del caso concessa con delibera n. 2 del 26.05.2020 ad iniziativa del Consiglio di Amministrazione dell' ; Controparte_4
- nemmeno poteva procedersi a riqualificazione del contratto di comodato in corso come locazione onerosa, poiché si trattava di contratto oggettivamente gratuito (che addirittura all'art. 4 accollava all' e non al conduttore le spese relative alla manutenzione Controparte_4 ordinaria e alla gestione tecnica dell'edificio), oltre che di pattuizione della quale la ricorrente stessa, con nota prot. 42937 dell'11.05.2020, aveva richiesto una proroga triennale e non ventennale;
-
l'infondatezza della domanda risarcitoria articolata in subordine dalla ricorrente per assenza di fondamento e di prova oltre che per indeterminatezza dei danni asseritamente subiti e subendi.
4 3. Con memoria depositata in data 17.11.2023 - in vista della prima udienza del 30.11.2023 - si costituiva in giudizio l' chiedendo al Tribunale Controparte_11
l'accoglimento delle seguenti conclusioni: “in via principale, nel merito, rigettare, per i motivi di cui in premessa, le richieste avanzate da parte ricorrente, in quanto infondate in fatto e in diritto, con vittoria di spese e di competenze di entrambi i gradi di giudizio, da distrarsi a favore del procuratore antistatario;
- in via riconvenzionale: accertare, previa emissione ai sensi dell'art. 418 c.p.c. di un nuovo decreto per la rifissazione dell'udienza a modifica del decreto del 27.09.2023, il diritto dell'
[...]
in qualità di comproprietaria partecipante alla comunione indicata in premessa, Controparte_3 alla restituzione della porzione dell'immobile destinata a laboratorio di biotecnologie concessa in comodato alla ricorrente ed ubicata presso il Polo Medico Scientifico di Colle Obito in e per CP_1
l'effetto, condannare la ricorrente medesima alla restituzione immediata di tale porzione immobiliare;

- in via istruttoria: rigettare, per i motivi di cui in premessa, le richieste istruttorie avversarie”.
3.1. A sostegno delle suesposte conclusioni, l' deduceva che: - i rapporti tra Controparte_3 le parti si erano interamente svolti secondo quanto previsto dal Protocollo d'Intesa dell' 8 febbraio 2012, dal successivo accordo da lei stipulato, in data 07.06.2017, con la Comunione degli enti resistenti (avente ad oggetto l'assegnazione delle aree e degli spazi de quibus all'Università di Perugia) e dal successivo contratto di comodato triennale da lei stipulato con la ricorrente, in attuazione di quest'ultimo accordo, il giorno ad esso seguente, nonché, da ultimo, dall'atto di proroga triennale da lei concesso a , su Pt_1 richiesta di quest'ultimo, in data 29.05.2020; - al contrario, con la delibera della Giunta Comunale di del 24 ottobre 2018, il i era limitato a prendere atto di una mera variazione CP_1 Controparte_1
degli spazi concessi in uso alla ricorrente con il contratto di comodato del 2017, senza concedere o promettere alcuna concessione ventennale dei medesimi;
- il anche volendo, quale mero CP_1
comproprietario non era, infatti, legittimato a concedere, con detta delibera, il preteso uso ventennale su un bene indiviso in comunione, essendo all'uopo necessario, ai sensi dell'art. 1108 comma 3 cc., il consenso di tutti i comproprietari partecipanti alla comunione, richiesto per tutti gli atti eccedenti l'ordinaria amministrazione in quanto porrebbe un presunto vincolo contrattuale sul bene indiviso in comunione di durata ventennale.
3.2. In relazione alla domanda di riqualificazione del contratto di comodato in contratto di locazione, evidenziava che: - l'onere o modus previsto in capo alla ricorrente di sostenere il costo della fornitura di macchinari ed attrezzature del laboratorio (afferente, peraltro, alla fornitura di macchinari e attrezzature a lei stessa utili per l'allestimento del Laboratorio) non era idoneo ad incidere sulla natura gratuita del contratto, difettando qualsivoglia sinallagmaticità tra l'onere e la concessione in godimento gratuito dei locali;
- in ogni caso, non poteva trovare applicazione la durata minima prevista dall'art. 27 della l.n.
392/78 per i contratti di locazione aventi ad oggetto immobili destinati ad attività di natura commerciale,
5 in quanto l'art. 2 del Protocollo del 2012 prevedeva espressamente che il Laboratorio dovesse svolgere principalmente attività di ricerca scientifica.
3.3. Parimenti infondata era da ritenersi la richiesta di rimborso e risarcitoria formulata dalla ricorrente, in quanto non vi era la prova di alcuna condotta idonea ad arrecarle un danno ingiusto, né di alcun esborso rimborsabile ai sensi dell'art. 1808, co. 2, c.c.
3.4. L eccepiva, pertanto, l'illegittima permanenza della ricorrente nei Controparte_3
locali a seguito della scadenza della proroga del comodato triennale, intervenuta in data 07.06.2023, come da diffida trasmessale dagli enti comproprietari, per il tramite della Comunione, in data
21.08.2023, non seguita però da rilascio spontaneo e ne chiedeva, in via riconvenzionale, la restituzione della porzione di sua proprietà.
4. Con memoria depositata in data 17.11.2023 - in vista della prima udienza del 30.11.2023 - si costituiva in giudizio l' , rassegnando le seguenti conclusioni: Controparte_4
“voglia l'Ill.mo sig. Giudice adìto, respinta ogni contraria istanza, eccezione e difesa, previa pronuncia, ai sensi dell'art. 418 c.p.c., entro cinque giorni dal deposito del presente atto, di un nuovo decreto per la fissazione dell'udienza a modifica del decreto di cui al secondo comma dell'art. 415 c.p.c., e previa notifica, alla parte ricorrente, della presente domanda con il nuovo decreto: 1) ritenere e dichiarare
l'inammissibilità e/o l'infondatezza di tutte le domande azionate e, per l'effetto, rigettarle;
2) in accoglimento della proposta domanda riconvenzionale, accertata e dichiarata l'intervenuta scadenza dell'accordo stipulato tra l' e la Comunione degli Enti proprietari in Controparte_4 ordine alla presa in carico dei locali destinati a ospitare il “ ” e parimenti Controparte_8 accertata e dichiarata l'intervenuta scadenza del termine finale convenzionale dell'accordo stipulato tra l' e il Polo, prorogato sino al 7.6.2023, condannarsi il Controparte_4 [...] all'immediato rilascio dei locali (come indicati Parte_1 nei predetti atti), liberi e vuoti di persone e cose, destinati a ospitare il “ ” Controparte_8
presso i locali della . Controparte_12
Vinte le spese”.
4.1. A sostegno delle suesposte conclusioni, la resistente evidenziava, oltre a quanto già dedotto dalle altre resistenti costituite, che: - l'oggetto della delibera comunale del 24.10.2018 era la mera variazione dei locali concessi originariamente in uso alla ricorrente, mentre il richiamo all'allegato “Schema di variazione di concessione in uso dei locali” era stato effettuato dall'atto di Giunta al mero fine di individuare, anche graficamente, a livello di planimetria, gli spazi in precedenza utilizzati dalla ricorrente e da sostituire con i nuovi e non poteva, invece, costituire un titolo concessorio, trattandosi, nella restante parte, di un semplice articolato in bozza, non firmato e peraltro con commenti a margine;
- che il non era nemmeno legittimato a deliberare un nuovo titolo concessorio, essendogli ciò CP_1
6 precluso dall'art. 13 del Protocollo d'intesa del 24.1.2012, invalidante ogni atto ad esso successivo, compiuto dalle parti in contrasto con esso;
- del resto, l'Assemblea della Comunione di nella CP_1
seduta del 21.12.2018, convocata proprio per discutere in ordine alla richiesta avanzata dal Polo per l'assegnazione di nuovi spazi tramite la sottoscrizione di un nuovo protocollo in cui veniva previsto un uso ventennale degli stessi, aveva ritenuto non percorribile la soluzione prospettata dall'odierna ricorrente.
4.2. La resistente escludeva, inoltre, la possibilità di riqualificare il contratto da ultimo intercorso tra le parti come locazione avente la durata minima di cui all'art. 27 della L. 392/1978, poiché: - la concessione del godimento non era finalizzata all'uso commerciale dei locali;
- la finalità del Protocollo d'intesa del
2012 era la “realizzazione e gestione all'interno di una parte della nuova sede della Facoltà di Medicina
e Chirurgia del Polo Scientifico e Didattico di terni di di un laboratorio di Biotecnologie _8
(di seguito denominato Laboratorio) propedeutico all'avvio di una attività di ricerca nell'ambito delle
Biotecnologie Mediche….”, sicché erano da leggere in quest'ottica gli impegni, anche economici, assunti dalle parti, inclusa la ricorrente, che, a norma dell'art. 7, partecipava “al protocollo mediante la fornitura di macchinari e attrezzature tecniche, previste nello studio di fattibilità e successivamente nel progetto allo scopo predisposto, fino alla concorrenza di € 250.000,00…”; - la ricorrente era ben consapevole, al momento dell'assunzione di detti impegni, della durata massima della concessione dei locali da parte dell' , prevista, sin dal Protocollo del 2012, in anni 3 eventualmente prorogabili;
CP_4
4.3. Infine, la resistente eccepiva l'inammissibilità della domanda restitutoria e risarcitoria formulata dalla ricorrente, poiché esulante dall'ambito applicativo del rito locatizio ex art. 447-bis c.p.c., oltre che l'infondatezza, nel merito, della stessa per genericità e per contrasto con il divieto di venire contra factum proprium, non potendosi ipotizzare un diritto risarcitorio conseguente alla naturale esecuzione di accordi integralmente accettati dalla stessa istante.
4.4. In via riconvenzionale, la resistente chiedeva, quindi, di dichiarare l'intervenuta scadenza del termine finale convenzionale dell'accordo stipulato tra l' Controparte_4
e il , prorogato sino al 7.6.2023, con condanna di quest'ultimo all'immediato rilascio Pt_1 dell'immobile libero e vuoto di persone e cose.
5. Con memoria depositata in data 17.11.2023 - in vista della prima udienza del 30.11.2023 - si costituiva in giudizio la chiedendo al Tribunale l'accoglimento delle seguenti Controparte_5 conclusioni: “- in via principale e nel merito, rigettare il ricorso e le domande tutte formulate in quanto infondato in fatto ed in diritto;
- in ogni caso, accertare e dichiarare la carenza di legittimazione passiva sulla domanda risarcitoria e per l'effetto rigettarla in quanto infondata in fatto ed in diritto. Con vittoria di spese, diritti ed onorari di lite”.
7 5.1. La resistente deduceva: - di essere comproprietaria dell'immobile sito in CP_5 CP_1 destinato a sede della Facoltà di Medicina e Chirurgia dell'Università di Perugia – Sede di per la CP_1
quota di 245 millesimi, ma di non aver mai sottoscritto, ratificato o prestato tacita adesione al Protocollo
d'Intesa del 2012, il quale era, comunque, un mero “schema di convenzione”, un accordo di carattere generale di programmi di attività, dove la realizzazione delle attività era rimandata alla stipula di apposite convenzioni, richiedenti la forma scritta ad substantiam; - che era Ente terzo rispetto agli atti sottoscritti dalle altre parti con il ricorrente, nonché rispetto agli atti interni di ciascun ente, quali ad esempio la delibera di giunta del Comune di del 24/10/2018, del tutto inidonei a vincolarla. CP_1
5.2. La resistente, per ragioni sostanzialmente analoghe a quelle esposte dagli altri Enti resistenti, negava, oltre all'esistenza di una concessione ventennale d'uso dei locali in favore della ricorrente, la possibilità di riqualificare il comodato concessole come locazione onerosa (riservandosi altresì di agire in un separato giudizio al fine di ottenere il rilascio del bene e il ristoro di tutti i danni, ivi compresi quelli derivanti dall'occupazione sine titulo) ed eccepiva la genericità ed infondatezza della domanda risarcitoria.
6. Con memoria depositata in data 20.11.2023 - in vista della prima udienza del 30.11.2023 - si costituiva in giudizio la , chiedendo al Tribunale l'accoglimento delle seguenti conclusioni: CP_6
“in via pregiudiziale, DICHIARARE il difetto di giurisdizione;
in via preliminare e nel merito:
RESPINGERE le domande dispiegate nei confronti della , perché inammissibili ed CP_6
infondate in fatto e in diritto, con reiezione anche delle istanze istruttorie. Con vittoria di spese, competenze ed onorari”.
6.1. La premesso di essere proprietaria pro quota per 245/1000 dell'immobile per cui è CP_6
causa, eccepiva, preliminarmente, il difetto di giurisdizione del Giudice ordinario a favore del Giudice
Amministrativo, in quanto la controversia in oggetto verteva in materia appartenente alla giurisdizione esclusiva di quest'ultimo, ossia agli accordi di cui agli artt. 11 o 15 della legge n. 241/90, conclusi tra privati e Pubbliche Amministrazioni o tra queste ultime, intendendosi per tali tutti i soggetti di diritto pubblico, ivi inclusi gli enti pubblici di ricerca e deduceva, nel merito, l'infondatezza delle domande articolate dalla ricorrente per le ragioni già esposte dalle altre resistenti.
7. In conseguenza della domanda riconvenzionale formulata dall' Controparte_4
e dall' con le rispettive comparse di
[...] Parte_2
costituzione, il precedente giudice onorario assegnatario del fascicolo, con decreto del 28.11.2023, differiva l'udienza di discussione ai sensi dell'art. 418 c.p.c. al 23.01.2024.
7.1. Con memoria depositata in data 11.01.2023, parte ricorrente contestava l'eccezione di difetto di giurisdizione del giudice adito, trattandosi di controversia afferente alla natura e alla durata di una relazione negoziale paritaria di diritto privato, esulante dagli accordi organizzativi previsti dagli artt. 15
8 della l. n. 241/1990 e 34 del d.lgs. n. 267/2000 e non concernente un immobile appartenente al patrimonio indisponibile comunale, ma, piuttosto, destinato a progetti ed iniziative economiche da lei resi nell'esercizio della proprio libertà di impresa.
7.2. La ricorrente eccepiva, inoltre, l'improcedibilità della domanda riconvenzionale restitutoria formulata nei suoi confronti per mancato esperimento del tentativo obbligatorio di mediazione.
7.3. Nel merito, con la citata memoria, il deduceva: - che il Parte_1
Protocollo di Intesa del 2012 non aveva mai previsto che il rapporto tra le parti sarebbe stato regolato da un contratto di comodato triennale, visto che, al punto 10 prevedeva soltanto che l' “si CP_4 impegnava a concedere al Gestore l'area destinata ad ospitare il per la Controparte_8 medesima durata di cui al punto 7”, pari ad anni 3, senza alcun riferimento alla tipologia contrattuale da applicare;
- ribadiva che le ingenti spese sostenute per l'allestimento del Laboratorio e per la ristrutturazione dei locali condotti in locazione, pari a complessivi € 283.014,61, contraddicevano la natura gratuita del contratto e si ponevano, piuttosto, in necessario rapporto di corrispettività con il godimento del bene, come peraltro evincibile dall'art. 10 del Protocollo ove si discorreva di
“inadempimento”, nonché dal raffronto con altra pattuizione conclusa in data 14.3.2012, con l' , avente per l'appunto, natura di locazione, con l'impegno Controparte_4 della conduttrice a sostenere i costi per l'allestimento del laboratorio e la ristrutturazione dei locali per un importo di € 250.000,00, da compensare con i canoni da versare per i primi 5 anni della locazione, concordati in € 50.000,00 per ciascuna annualità; - inoltre, l'obiettiva natura produttiva, formativa e culturale delle attività da lei svolte nei locali in questione imponeva di applicare al rapporto locatizio la durata minima di cui all'art. 27 della L. n. 392/1978; - la delibera della Giunta del Controparte_1
del 24.10.2018 non aveva riguardato soltanto la variazione degli spazi originariamente concessi in uso, ma l'intera disciplina del rapporto e della sua durata, stabilita, con detta delibera, in anni venti;
- la modifica era da considerarsi vincolante anche per gli altri Enti proprietari non deliberanti in forza dell'istituto della gestione d'affari altrui, inoltre, era stata espressamente dichiarata “immediatamente eseguibile”, sottoposta al regime di pubblicità stabilito dagli artt. 124 e 125 T.U.E.L. e da lei espressamente accettata;
- non poteva desumersi alcuna acquiescenza rispetto alla natura gratuita e di durata triennale del contratto dalla sua missiva dell'11.05.2020, con la quale si era limitata a richiedere il rinnovo dell'“accordo di concessione degli spazi”, senza operare alcun riferimento alla natura giuridica dell'atto o alla sua validità né ai diritti scaturenti dalla delibera della Giunta del del Controparte_1
24.10.2018.
8. All'udienza del 23.01.2024, le parti resistenti chiedevano di dichiarare inammissibile la memoria depositata dalla ricorrente in data 20.11.2023 e la riassegnazione del fascicolo a giudice togato in considerazione del valore della causa.
9 8.1. Con provvedimento del 24.01.2024, la causa veniva assegnata alla scrivente giudice, la quale, preliminarmente, assegnava alle parti il termine di quindici giorni per la presentazione della domanda di mediazione in ordine alla domanda riconvenzionale proposta dall' Controparte_11
e dall' , poi conclusasi
[...] Controparte_4
negativamente.
8.2. La causa veniva, quindi, istruita documentalmente e, all'udienza del 18.03.2025 veniva discussa ai sensi del combinato disposto di cui agli artt. 127-ter e 128 c.p.c., così come da ultimo modificati dal
D.lgs. 164/2024. Tutte le parti costituite depositavano note scritte nei giorni precedenti alla data d'udienza così fissata, riportandosi ai propri scritti difensivi e contestando le richieste e deduzioni avversarie.
8.3. In assenza di opposizione alla sostituzione dell'udienza di discussione con il deposito di note scritte ai sensi dell'art. 127-ter c.p.c., disposta con decreto depositato in data 20.07.2024, la causa viene quindi definita con la presente sentenza, depositata entro il giorno successivo alla scadenza del termine per note, in conformità a quanto previsto dall'art. 127-ter, ult. co., c.p.c..
***
9. Il merito della controversia non può essere esaminato in quanto vi è difetto di giurisdizione del giudice ordinario per essere sussistente la giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo su ciascuna delle tre domande gradatamente articolate dalla ricorrente, come anche sulla domanda riconvenzionale restitutoria articolata dall' e dall' Controparte_4 [...]
in quanto la causa petendi di ciascuna di esse coincide con Parte_2
l'accertamento, previa qualificazione giuridica del rapporto, dell'esistenza o meno di un valido titolo di detenzione, in capo alla ricorrente, dei locali destinati a ” presso il Polo Controparte_8
Medico Scientifico sito in . CP_1 _8
9.1. Occorre premettere che, come è principio pacifico nella giurisprudenza di legittimità, la giurisdizione del giudice si determina sulla base della domanda e, ai fini del suo riparto tra giudice ordinario e amministrativo, rileva non già la prospettazione delle parti, bensì il cosiddetto “petitum sostanziale”, da identificare non solo e non tanto in funzione della concreta statuizione che si chiede al giudice, ma anche e soprattutto in funzione della causa petendi, ossia della intrinseca ed effettiva natura della posizione soggettiva dedotta in giudizio ed individuata dal giudice stesso - tenuto conto dei fatti allegati e del rapporto giuridico di cui essi sono manifestazione - con riguardo alla sostanziale protezione a essa accordata, in astratto, dal diritto positivo (tra le tante, Cass., Sez. Un., 31 luglio 2018, n. 20350;
Cass., Sez. Un., 24 gennaio 2024, n. 2368).
10 9.2. Nella prospettiva del criterio di riparto fondato sul petitum sostanziale, occorre procedere all'individuazione della domanda proposta e alla conseguente qualificazione della situazione giuridica soggettiva azionata.
9.3. Nella specie, si è di fronte a posizioni di diritto e di obbligo a connotazione pubblicistica che derivano dal ricorso e dall'utilizzo, da parte delle pubbliche amministrazioni resistenti, ad una forma di concessione in uso di un immobile appartenente al patrimonio indisponibile della Comunione costituita dagli Enti resistenti in favore della ricorrente, avente, al tempo, struttura di società consortile a responsabilità limitata e, attualmente, veste di società di capitali a responsabilità limitata.
9.4. Come correttamente eccepito dal criterio dirimente per l'individuazione del Controparte_1 giudice competente a delibare la presente controversia è l'appartenenza o meno dell'immobile destinato a al patrimonio indisponibile dell'Ente. Controparte_8
9.5. L'attribuzione a privati dell'utilizzazione di beni del demanio o del patrimonio indisponibile dello
Stato o dei comuni, quale che sia la terminologia adottata nella convenzione ed ancorché presenti elementi privatistici, è, infatti, sempre riconducibile, ove non risulti diversamente, alla figura della concessione-contratto, atteso che il godimento dei beni pubblici, stante la loro destinazione alla diretta realizzazione di interessi pubblici, può essere legittimamente attribuito ad un soggetto diverso dall'Ente titolare del bene - entro certi limiti e per alcune utilità - solo mediante concessione amministrativa, perciò le controversie attinenti al detto godimento sono riservate alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo, ai sensi dell'art. 133, comma 1, lett. b), c.p.a., quando non abbiano ad oggetto indennità, canoni ed altri corrispettivi.
9.6. Qualora, invece, si tratti di beni del patrimonio disponibile dello Stato, dei comuni o di un ente come quello in esame, il cui godimento sia stato concesso a terzi dietro un corrispettivo (nella specie: canone locativo), indipendentemente del "nomen iuris" che le parti abbiano dato al rapporto, si versa comunque nell'oggettivo schema civilistico della locazione e le controversie da esso insorgenti spettano alla giurisdizione ordinaria (v. Consiglio di Stato, 19/07/2013, n.3924).
9.7. Tanto premesso, le Sezioni Unite della Corte di Cassazione hanno affermato che, affinché un bene non appartenente al demanio necessario possa rivestire il carattere pubblico proprio dei beni patrimoniali indisponibili, in quanto destinati a un pubblico servizio ai sensi dell'art. 826 c.c., comma 3, deve sussistere il doppio requisito (soggettivo e oggettivo) della manifestazione di volontà dell'ente titolare del diritto reale pubblico (e, perciò, un atto amministrativo da cui risulti la specifica volontà dell'ente di destinare quel determinato bene a un pubblico servizio) e dell'effettiva, concreta e attuale destinazione del bene al pubblico servizio. Soltanto in difetto di tali condizioni e della conseguente ascrivibilità del bene al patrimonio indisponibile, la cessione in godimento del bene medesimo in favore di privati non merita di essere ricondotta a un rapporto di concessione amministrativa, poiché, inerendo a un bene
11 facente parte del patrimonio disponibile, essa viene a inquadrarsi nello schema privatistico della locazione (o del comodato), con conseguente giurisdizione del giudice ordinario (v. Cass., Sez. Un., n.
7035/2023; Cass., Sez. Un., 13664/2019; Cass., Sez. Un., n. 21991/2020).
9.8. La richiesta del doppio requisito si giustifica in quanto soltanto così l'Amministrazione può dimostrare la seria volontà e la necessità di destinare il bene ad un fine pubblico e di assoggettarlo ad un regime preferenziale rispetto a quello comune.
10. Orbene, nel caso di specie, i locali ove si trova il per cui è causa Controparte_8 insistono su un terreno acquistato da una “Comunione” di Enti (costituita ad hoc da: la CP_6
, la il l'
[...] Controparte_5 Controparte_1 Parte_2
e l' ) al precipuo fine di ivi costruire
[...] Controparte_4 un fabbricato da adibire alla “nuova sede universitaria di del Corso di Laurea di Medicina e CP_1
Chirurgia” (v. p. 12 della delibera del Consiglio di Amministrazione dell' del 26.05.2020, CP_4
nonché p. 1 del Protocollo del 24.01.2012, all.ti 1 e 8 al ricorso).
10.1. La realizzazione e gestione del predetto Laboratorio è stata disciplinata dalla Comunione degli Enti proprietari mediante la stipula, in data 24.01.2012, di un “Protocollo d'intesa per la realizzazione di un laboratorio di biotecnologie” (v. all. 1 al ricorso), da collocare presso il Polo Medico Scientifico di _8
, all'interno della nuova sede della Facoltà di Medicina e Chirurgia, con un soggetto di diritto
[...]
privato, ossia il Parte_1
ricorrente (allora denominato “ Controparte_13
[...
, v. visura camerale, all. 13 della ricorrente).
10.2. Nel predetto Protocollo si premette: - che gli Enti della Comunione e il sono “portatori di Pt_1
un interesse strategico per la valorizzazione del territorio ternano e, per questo motivo, convengono sull'opportunità di procedere alla realizzazione presso il Polo Medico Scientifico , _8 all'interno di una parte della nuova sede della Facoltà di Medicina e Chirurgia del Polo Scientifico
Didattico di di un Laboratorio di Biotecnologie Mediche”; - che “la Comunione, con separato CP_1 atto, si impegna a concedere alla sola l'area destinata ad ospitare il CP_4 Controparte_8
”; - che “l' , a sua volta, metterà a disposizione del la parte, nei
[...] CP_4 CP_1 cui locali sarà ospitato il Laboratorio, e l'area circostante necessaria ad organizzare il cantiere, limitatamente al periodo utile per l'attuazione delle procedure di appalto e alla realizzazione dei lavori”; - che “a conclusione dei lavori, l' , anch'essa con analoga modalità e la medesima CP_4 durata di cui al punto 7, si impegna a concedere al Gestore l'area destinata ad ospitare il
[...]
” (v. punti 1, 8, 9 e 10 delle premesse al Protocollo, all. 1 al ricorso). Controparte_8
10.3. L'articolato normativo del Protocollo è, poi, chiaro nell'individuare nell' “attività di ricerca scientifica e sviluppo tecnologico” le finalità del costruendo laboratorio (art. 2), laddove ne prevede la
12 gestione da parte del ovvero, previo accordo tra le parti, anche di altri Parte_1 soggetti privati, purché “le attività principali del Laboratorio” mantengano “le caratteristiche di ricerca distintive dell'Università” (art. 8).
10.4. La pattuizione sinora descritta, assimilabile ad un accordo pubblico-privato sostitutivo di provvedimento amministrativo di cui all'art. 11 della L. 241/1990, implica, allora, la destinazione del citato immobile, di proprietà interamente pubblica, al patrimonio indisponibile di ciascuno degli Enti pubblici (territoriali e non) che ne risultano comproprietari (Enti tutti ricompresi nell'elenco di cui all'art. 1, comma 2, del D.Lgs. n. 165 del 2001) e che hanno materialmente contribuito a realizzarlo costituendo ad hoc una “Comunione”, munita di apposita regolamentazione e organizzazione, per poi concederne la gestione all'odierna ricorrente, avente anch'essa come oggetto sociale prevalente l'attività di ricerca, consulenza ed assistenza nel campo della genomica, genetica e biologia (v., ancora, visura camerale della ricorrente).
10.5. In particolare, il requisito soggettivo richiesto dalle Sezioni Unite citate ai fini della verifica dell'appartenenza di un bene al patrimonio indisponibile può dirsi coincidente proprio con la costituzione ad hoc di una “Comunione” tra gli Enti resistenti, qualificabile come un'organizzazione di
Enti pubblici sorta al precipuo fine di consentire loro di acquistare un terreno da destinare a pubblico servizio, ossia ad attività universitaria, clinica e - per la porzione per cui è causa - di ricerca biotecnologica.
10.6. Il requisito soggettivo è altresì integrato dalla delibera della Giunta comunale di adottata dal CP_1 in pari data (24.01.2012), al fine di approvare il “Protocollo d'intesa per la realizzazione di CP_1 un laboratorio di biotecnologie”, prevedendo, al contempo, il relativo impegno economico.
10.7. L'effettiva, concreta e attuale destinazione del bene al pubblico servizio (cd. requisito oggettivo) emerge, poi, evidente dalla permanenza della destinazione del bene a detta finalità, essendo i locali
(come modificati, per sede, nel 2017) tuttora nella disponibilità della ricorrente che ivi esercita la propria attività di ricerca biotecnologica.
11. L'ascrivibilità di detti locali al patrimonio indisponibile di ciascuno degli Enti resistenti non trova smentita nella finalità lucrativa della società ricorrente, la quale ha eccepito che la finalità lucrativa sottesa all'attività di ricerca scientifica da lei esercitata era da ritenersi ostativa alla connotazione dell'attività svolta come “pubblico servizio”.
11.1. In realtà, l'art. 7 del Protocollo d'Intesa del 2012 prevedeva il dovere del “Gestore” (ossia della ricorrente) di reinvestire i proventi derivanti dalle attività del per le finalità Controparte_8
proprie del Protocollo stesso, rimarcando così il necessario perseguimento dell'interesse pubblico sotteso alla sua stipula, scopo proprio sia delle finalità degli Enti territoriali della Comunione, sia
13 dell' che dell' , coincidente con la ricerca scientifica in ambito Controparte_14 CP_4
sanitario.
11.2. Del resto, la visura camerale della ricorrente, al tempo della stipula del Protocollo, prevedeva il necessario reinvestimento del residuo attivo di bilancio nelle attività di ricerca proprie dell'oggetto sociale (all. 13 della ricorrete).
11.3. Soltanto a seguito della trasformazione della società consortile in società di capitali, avvenuta successivamente al sorgere del rapporto concessorio e della sua proroga, ossia in data 21.01.2022, la ricorrente si è data la possibilità di distribuire i propri utili, realizzando così anche un lucro soggettivo
(v. all. 14 della ricorrente).
11.4. In ogni caso, quanto constatato non influisce in alcun modo sulla connotazione pubblicistica del rapporto concessorio intercorso con la sia perché la modifica societaria è intervenuta Parte_3
soltanto in prossimità della scadenza della concessione, sia perché la ricorrente già prima di mutare la propria struttura societaria, aveva anche un'altra sede operativa in Siena, sicché non v'è prova che la sua attività si esaurisse nella gestione del Laboratorio ternano per cui è causa, i cui proventi dovevano essere ivi necessariamente reinvestiti.
12. La destinazione del bene oggetto di causa a finalità di pubblico servizio, per le ragioni sinora illustrate, implica la natura propriamente concessoria delle pattuizioni successive al Protocollo, ossia l'accordo firmato in data 08.06.2017 tra l' e il e il relativo atto di proroga (v. all.to CP_4 Pt_1
2 e 8 al ricorso).
12.1. In particolare, l'accordo dell'08.06.2017 segue ad un'apposita pattuizione intervenuta il giorno precedente tra l' e la Comunione degli Enti resistenti. CP_4
12.2. Con detta pattuizione, la Comunione, in esecuzione agli impegni assunti con il Protocollo d'intesa del 24.01.2012, a seguito del completamento dei locali, ne ha concesso la disponibilità all' affinché questa, a sua volta, concedesse al l'area e i locali destinati ad ospitare CP_4 Pt_1
i laboratori di biotecnologie per la durata di tre anni dalla firma (all. 2 alla comparsa del Comune).
Nell'accordo triennale dell'08.06.2017, si legge, infatti, che “l' concede al l'area CP_4 Pt_1 ed i locali destinati ad ospitare i laboratori di ”, concordando “l'uso e la gestione degli _8 spazi secondo le finalità stabilite dal Protocollo” (v. art. 2 dell.to 2 al ricorso).
12.3. La circostanza che l'UNIVERSITÀ, nell'adunanza telematica del 26.05.2020, abbia deliberato la proroga del rapporto concessorio instaurato con il POLO in data 08.06.2017 riferendosi ad esso come
“concessione in comodato d'uso al Polo […] in ottemperanza agli impegni assunti con il protocollo di intesa al DR 166/2012”, non muta di certo la natura di concessione-contratto del rapporto in essere con la ricorrente (v. all. 8).
14 12.4. Ciò emerge dal tenore dell'atto di proroga stesso, stipulato in data 09.06.2020, a mente del quale
“l' , acquisito come da Verbale della Riunione della Controparte_4
Comunione prot. n. 1 del 08.06.2020 il nulla osta da parte degli altri Comunisti, concede per un ulteriore triennio (dal 08.06.2020 al 07.06.2023) l'uso a favore del Polo […] delle aree e degli spazi di cui al vigente accordo stipulato in data 08 giugno 2017”, accordo del quale, quindi, l'atto di proroga non può che condividere la medesima natura concessoria (v. all. 5 alla comparsa del Comune).
12.5. Le pattuizioni intercorse tra le parti (il Protocollo del 24.01.2012, l'accordo dell'08.06.2017 e la sua successiva proroga del 26.05.2020) condividono, pertanto, la medesima natura pubblicistica di concessione-contratto, in quanto volte a concedere e disciplinare il godimento di un bene pubblico, appartenente pro quota al patrimonio indisponibile di ciascun Ente della Comunione.
12.6. Da ciò deriva, in primo luogo, che la domanda volta ad accertare la natura locatizia del contratto stipulato dalla società ricorrente con l' in data 7.6.2017 - Controparte_4
proposta in via subordinata da parte ricorrente - appartiene alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo ai sensi dell' art. 133, comma 1, lett. b), c.p.a. poiché concernente il godimento di un bene destinato ad un pubblico servizio e, quindi, di un bene pubblico.
13. Non v'è dubbio, inoltre, che anche la domanda principale di accertamento dell'esistenza e validità dell'ipotizzata concessione ventennale dei locali che la ricorrente ritiene essere stata deliberata in suo favore dalla Giunta Comunale con determina n. 125 del 24.10.2018 (la cui esistenza e validità è stata recisamente negata dalle parti resistenti) è demandata dall' art. 133, comma 1, lett. b), c.p.a. alla giurisdizione del giudice amministrativo.
13.1. Con la predetta delibera, secondo la ricorrente, la Giunta Comunale non avrebbe soltanto sostituito i locali condotti dal concessionario, siti al piano inferiore della struttura di via Mazzieri di con CP_1
quelli posti al piano terra attigui agli spazi già utilizzati, ma, recependo in toto il testo allegato a detta delibera, avrebbe anche stabilito la durata del rapporto di concessione d'uso intercorso tra le parti in
“anni 20” decorrenti dalla consegna dei locali.
13.2. Ebbene, l'ipotizzato rapporto concessorio, qualora sorto, avrebbe comunque condiviso con i precedenti accordi la finalità di utilizzare la struttura “conformemente al Protocollo d'Intesa approvato con Delibera n. 27 del 24.01.2012 della Giunta Comunale di e successive” (v. artt. 2 e 8 dell'all. CP_1

3.a. alla comparsa del , sicché vale, a fortiori, quanto sinora esposto in relazione alla struttura CP_1
concessoria del rapporto da esso derivante e della conseguente giurisdizione del giudice amministrativo in ordine alla sua esistenza.
13.3. Giova precisare, del resto, che il combinato disposto di cui agli artt. 826, co. 3, 828, co. 2, e 830
c.c. consente di ritenere applicabile la disciplina del patrimonio indisponibile (anche ai fini della connotazione concessoria delle possibilità di sfruttamento del bene da parte dei privati), non soltanto
15 agli Enti territoriali, ma anche agli Enti pubblici non territoriali (v. Cass. 11608/2004, la quale esclude che financo la natura “economica” di un ente pubblico sia impeditiva rispetto all'inclusione di un bene del suo patrimonio nell'ambito del patrimonio indisponibile).
14. La giurisdizione ordinaria non sussiste nemmeno in ordine alle domande restitutorie e risarcitorie articolate, in via di estremo subordine, da parte della ricorrente, poiché dall'ambito applicativo della giurisdizione esclusiva sono eccettuate le sole controversie aventi ad oggetto “indennità, canoni ed altri corrispettivi”.
14.1. La domanda di condanna proposta dalla ricorrente implica, invece, un previo accertamento di validità, vigenza e contenuto di una concessione d'uso di bene indisponibile, rimessa, come detto, alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo, al quale appartiene quindi anche la giurisdizione della fase esecutiva del rapporto concessorio, inclusa la determinazione dei rapporti di dare/avere tra le parti da esso scaturiti, non riconducibili, quindi, a meri canoni o altri corrispettivi.
14.2. Parimenti, l'accoglimento della domanda riconvenzionale restitutoria formulata dall' e dall' Controparte_4 Parte_2
mplica il previo esame sia della domanda di accertamento proposta da parte ricorrente in via
[...]
principale, sia della domanda di riqualificazione del contratto di comodato come contratto di locazione ad uso commerciale proposta da quest'ultima in via subordinata e non può che appartenere, pertanto, alla giurisdizione esclusiva del medesimo giudice amministrativo chiamato a pronunciarsi circa la vigenza e qualificazione del titolo di detenzione dell'immobile de quo da parte della ricorrente.
15. Peraltro, tutti gli atti concessori sinora esaminati (esistenti o supposti) seguono cronologicamente e rinviano espressamente al Protocollo del 2012 quanto alla determinazione del loro contenuto, con particolare riguardo all'oggetto, alla durata e alle finalità (tutte ivi predeterminate), sicché la presente controversia apparterrebbe, in ogni caso, integralmente alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo ai sensi del combinato disposto di cui all'art. 11, co. 5, della L. 241/1990 e dell'art. 133, co. 1, lett. a.1, che ascrive alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo le controversie relative alla “formazione, conclusione ed esecuzione degli accordi integrativi o sostitutivi di provvedimento amministrativo e degli accordi fra pubbliche amministrazioni”, senza nemmeno eccettuare le controversie concernenti “indennità, canoni ed altri corrispettivi”.
15.1. Spetta, infatti, al giudice amministrativo la cognizione delle controversie relative agli accordi integrativi del contenuto di provvedimenti amministrativi in materia concessoria, poiché, come precisato dalla Corte costituzionale nella sentenza n. 179 del 2016, tali accordi costituiscono pur sempre espressione del potere discrezionale della P.A., anche se esercitato in via indiretta o mediata, e devono essere assoggettati al sindacato del giudice a cui appartiene la cognizione sull'esercizio di tale potere
16 (v., da ultimo, Cass., sez. un., n. 33944/2023; v. anche Cass., sez. un., n. 27768/2020 e Cass., sez. un.,
n.7055/2023).
15.2. In particolare, la Corte costituzionale, con la citata sentenza n. 179/2016, ha sottolineato che “in quanto inserite nell'ambito del procedimento amministrativo, le convenzioni e gli atti d'obbligo stipulati tra pubblica amministrazione e privati costituiscono pur sempre espressione di un potere discrezionale della stessa pubblica amministrazione. Tali moduli convenzionali di esercizio del potere amministrativo non hanno, quindi, specifica autonomia. In coerenza con i principi affermati dalla giurisprudenza costituzionale, il fondamento di tali ipotesi di giurisdizione esclusiva viene legittimamente individuato nell'esercizio, ancorché in via indiretta o mediata, del potere pubblico”.
15.3. Si tratta di principio ribadito dal Giudice della giurisdizione anche con specifico riferimento al rispetto degli obblighi nascenti da convenzioni stipulate tra comuni ed altri enti, pubblici o privati, ex art. 133, comma 1, lett. a), n. 2, del d.lgs. n. 104 del 2010, che risultino correlati all'esecuzione di un accordo integrativo o sostitutivo di un provvedimento amministrativo (v. Cass. S.U. n. 6962 del
17/03/2017, in materia urbanistica).
15.3. Così come del pari è stata riaffermata la giurisdizione esclusiva del GA, ai sensi delle citate norme, nell'ipotesi in cui la controversia abbia ad oggetto il risarcimento dei danni o, in subordine,
l'ingiustificato arricchimento, derivante dall'inosservanza da parte di una società privata degli obblighi di un accordo di programma stipulato tra enti pubblici, cui la prima aveva successivamente aderito, finalizzato alla bonifica ed al recupero di un'intera zona industriale, trattandosi di causa inerente all'esecuzione di un accordo da qualificarsi come integrativo o sostitutivo di provvedimenti amministrativi di tali enti, ai sensi dell'art. 133, comma 1, lett. a), n. 2, del d.lgs. 2 luglio 2010, n. 104,
(v. Cass., Sez. un., n. 18192 del 29/07/2013 e Cass., Sez. un., n. 1713 del 24/01/2013).
16. In definitiva, la controversia in esame merita di essere devoluta alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo, poiché presenta come oggetto immediato la conclusione, la formazione e la portata precettiva di accordi ad oggetto pubblicistico (ossia un bene destinato a un pubblico servizio) e implica: l'accertamento dell'effettivo esercizio del potere comunale di stipulare una concessione ventennale del bene pubblico in occasione della delibera n. 125 del 24.10.2018, la qualificazione della concessione d'uso di bene pubblico dell'08.0.2017 come locazione onerosa e, infine, l'effettiva spettanza, in favore della ricorrente, delle restituzioni e dei risarcimenti conseguenti ad una disponibilità del bene temporalmente ridotta rispetto a quella eventualmente riconosciuta come a lei spettante ovvero il diritto delle resistenti alla restituzione del bene per intervenuta scadenza dell'unica concessione effettivamente conclusa a seguito del Protocollo d'Intesa.
17. Agli effetti del regolamento delle spese processuali, si precisa che la soccombenza ex art. 91 c.p.c. può essere determinata non soltanto da ragioni di merito, ma anche da ragioni di ordine processuale, non
17 richiedendo l'art. 91 c.p.c., per la statuizione sulle spese, una decisione che attenga al merito, bensì una pronuncia che chiuda il processo davanti al giudice adito, tale dovendosi considerare anche la pronuncia dichiarativa del difetto di giurisdizione (v. Cass. SSUU 583/1999 e, successivamente, Cass. 22257/2018
e Cass. 5119/2004).
17.1. D'altro canto, la decisione della controversia in accoglimento dell'eccezione pregiudiziale di rito formulata dal dalla , unitamente alla mancata assunzione Controparte_1 CP_6
di prove costituende e della modalità decisoria non preceduta da memorie difensive, giustifica la liquidazione delle spese, da porre a carico della ricorrente in favore di ciascuna delle parti resistenti, in misura pari al minimo di legge evincibile dal D.M. n. 55/2014 (aggiornato al D.M. n. 147/2022), per le controversie di valore indeterminabile di bassa complessità.
17.2. Le spese di lite liquidate in favore dell' Controparte_11
meritano di essere distratte in favore del difensore costituito, dichiaratosi antistatario sin dalla comparsa di costituzione (dichiarazione in alcun modo sindacabile dal giudice: v. da ultimo Cass. 10236/2022 e
Cass. 8436/2019).
17.3. La declaratoria di difetto di giurisdizione anche in ordine alle domande riconvenzionali articolate dall' e dall' Controparte_4 Controparte_11 giustifica l'irripetibilità degli esborsi da queste sostenute in vista della formulazione di dette
[...]
domande nei confronti della ricorrente.


P.Q.M.


Il Tribunale, in composizione monocratica, disattesa e/o assorbita ogni diversa istanza, eccezione o deduzione, così provvede:
- dichiara il difetto di giurisdizione del giudice ordinario a conoscere della presente controversia, interamente rientrante nella giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo;

- condanna la alla Parte_1 rifusione in favore dell' delle spese processuali, che Controparte_4 liquida in complessivi € 3.809,00, per compensi, oltre spese generali al 15%, IVA se dovuta e CPA come per legge;

- condanna la alla Parte_1 rifusione in favore dell' delle spese Controparte_11 processuali, che liquida in complessivi € 3.809,00, per compensi, oltre spese generali al 15%, IVA se dovuta e CPA come per legge, disponendone la distrazione in favore del suo procuratore, dichiaratosi antistatario;

18 - condanna la alla Parte_1 rifusione in favore del elle spese processuali, che liquida in complessivi € Controparte_1
3.809,00, per compensi, oltre spese generali al 15%, IVA se dovuta e CPA come per legge;

- condanna la alla Parte_1 rifusione in favore della delle spese processuali, che liquida in complessivi € CP_6
3.809,00, per compensi, oltre spese generali al 15%, IVA se dovuta e CPA come per legge;

- condanna la alla Parte_1
rifusione in favore della elle spese processuali, che liquida in complessivi Controparte_5
€ 3.809,00, per compensi, oltre spese generali al 15%, IVA se dovuta e CPA come per legge;

- dichiara non ripetibili nei confronti della ricorrente soccombente gli esborsi sostenuti dall' e dall' Controparte_4 Controparte_11
in occasione della formulazione delle rispettive domande riconvenzionali.
[...]
Terni, 19/03/2025
Il Giudice dott.ssa Francesca Grotteria
19