Pubblicato il 03/04/2019

N. 01850/2019 REG.PROV.COLL.

N. 04793/2012 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania

(Sezione Quinta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 4793 del 2012, proposto da
OS BE, rappresentata e difesa dall'avvocato Giuseppe Laudante, con domicilio eletto in Napoli, v.le Gramsci, 19;

contro

Comune di Cesa in persona del Sindaco pro tempore , rappresentato e difeso dagli avvocati Alessandro Romano, Antonio Romano, con domicilio eletto in Napoli, p.zza Trieste e Trento, 48;

nei confronti

Co.Na.Pe. a r.l., rappresentato e difeso dagli avvocati Francesco Russo, Antonio Russo, con domicilio eletto in Napoli, presso la Segreteria del T.A.R. Campania Napoli, P.zza Municipio, 64;
Coop Acli Casa ES, rappresentata e difesa dall'avvocato Teresa Gianoglio, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per l'accertamento

dell’illegittimità dell’occupazione dell’area di sua proprietà oggetto del Decreto Sindacale di occupazione temporanea prot. n° 6344 del 09/10/1986, con la conseguente condanna del Comune di Cesa e/o del Consorzio CO.NA.PE. al risarcimento dei danni in forma specifica mediante restituzione o anche per equivalente monetario, oltre interessi e rivalutazione monetaria.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Comune di Cesa, di Co.Na.Pe. a r.l. e di Coop Acli Casa ES;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore la dott.ssa Maria Grazia D'Alterio e uditi nell'udienza pubblica del giorno 8 gennaio 2019 per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. La sig.ra OS BE è proprietaria, giusta atto di donazione del 20 aprile 1966, a rogito Notar TI OL da VE (Rep. n. 43018, racc. 3578, registrato in VE il 2 maggio 1966 al n. 1002 e trascritto in Santa Maria C.V. il 3 maggio 1966 ai nr. 15717-18-19), di un terreno in Cesa (CE), alla Via Campostrino n.14, esteso mq 2.152, riportato nel Catasto Terreni al foglio 2, particella 868, oggetto di procedura espropriativa per la realizzazione di un Piano di edilizia economica e popolare.

1.1 Lamenta parte ricorrente che, trascorso inutilmente il termine quinquennale previsto dal decreto di occupazione in via d’urgenza dei suoli, senza che sia stato emanato il provvedimento finale d'esproprio, la dichiarazione di pubblica utilità è divenuta inefficace, con conseguente venir meno, ab origine , del potere amministrativo e, conseguentemente, l'illegittimità ex tunc dell'intera procedura espropriativa.

1.2 Conclude, pertanto, chiedendo accertarsi l’illegittimità della procedura espropriativa de qua, unitamente all’intervenuta irreversibile trasformazione del suolo, e condannarsi il Comune di Cesa e/o il soggetto ritenuto obbligato al risarcimento dei danni in forma specifica mediante restituzione o anche per equivalente monetario, oltre interessi e rivalutazione monetaria e oltre risarcimento per mancato realizzazione dell’accesso al fondo residuo.

2. Costituitisi in giudizio, il Comune di Cesa ha eccepito l’intervenuta usucapione della proprietà rivendicata dalla ricorrente nonché il proprio difetto di legittimazione passiva, essendo stati delegati al compimento dell’intera procedura espropriativa, oltre che dell’attività materiale, il Consorzio CO.NA.PE. (già CO.PE.CA.L.) e la Coop. Acli ES.

3. Con controricorso del 14 dicembre 2012 si è costituito il CO.NA.PE. a r.l., preliminarmente eccependo il proprio difetto di legittimazione passiva asserendo che l’abusività dell’occupazione del suolo di proprietà della Sig.ra BE, verificatasi a causa della mancata emissione del decreto di esproprio, sarebbe imputabile esclusivamente alla Cooperativa Acli Casa ES, immessa nel materiale e giuridico possesso di tale suolo sin dal 1990.

4. Il Collegio, tenuto conto dei superiori rilievi formulati in punto di legittimazione passiva, con ordinanza collegiale n. 5537/2018 ha disposto l’integrazione del contraddittorio ex art. 28, comma 3, c.p.a. nei confronti della Cooperativa Acli Casa ES, che si è costituita in resistenza, eccependo in rito l’inammissibilità sotto vari profili del gravame e, comunque, nel merito, la prescrizione di ogni diritto azionato per decorso del termine quinquennale ex art. 2043 c.c..

5. All’udienza pubblica dell’8 gennaio 2019 la causa è stata trattenuta in decisione.

6. In limine litis occorre scrutinare le eccezioni in rito sollevate dalle avverse difese.

6.1 Principiando dall’esame della questione di giurisdizione sottesa alla corrispondente eccezione spiegata dal Consorzio CO.NA.PE e dalla Cooperativa Acli ES, va ribadito il consolidato orientamento che attribuisce alla giurisdizione amministrativa le controversie, anche risarcitorie, che abbiano ad oggetto un’occupazione originariamente legittima, divenuta sine titulo a causa del decorso dei termini di efficacia della dichiarazione di pubblica utilità senza il sopravvenire di un valido decreto di esproprio; ciò in quanto in questi casi trattasi non già di meri comportamenti materiali, ma di condotte costituenti espressione di un’azione riconducibile all'esercizio del potere autoritativo della p.a. ( cfr . Cons. Stato, Ad. Pl., 22 ottobre 2007, nr. 12; id., 30 luglio 2007, nr. 9; id., 30 agosto 2005, nr. 4; C.g.a., 10 novembre 2010, nr. 1410; Cons. Stato, sez. IV, 6 novembre 2008, nr. 5498).

6.2 Va inoltre superata l’eccezione di tardività del ricorso spiegata dalle controinteressate e fondata, in tesi, sul decorso del termine decadenziale di 60 giorni previsto dall’art. 29 c.p.a. per l’azione di annullamento, avendo l’azione de qua natura meramente risarcitoria in quanto proposta, in materia di giurisdizione esclusiva, a tutela della posizione di diritto soggettivo vantata dalla ricorrente, da far valere, dunque, entro il termine di prescrizione del diritto azionato (sia pure con le precisazioni che sotto tale profilo saranno svolte infra, in sede di scrutinio dell’eccezione di prescrizione).

6.3 Occorre dunque passare ad esaminare le ulteriori eccezioni in rito, sollevate sia dalla resistente amministrazione che dal Consorzio Conape, in punto di legittimazione passiva, al fine di individuare le giuste parti dell’odierna controversia.

Secondo la prospettazione difensiva articolata dalla resistente amministrazione, nel caso in esame difetterebbe la sua legittimazione al giudizio, atteso che l’abusività dell’occupazione del suolo di proprietà della Sig.ra BE, verificatasi a causa della mancata emissione del decreto di esproprio, sarebbe imputabile dapprima al Consorzio e di poi alla Cooperativa Acli Casa ES, immessi nel materiale e giuridico possesso dei suoli al fine della realizzazione delle opere previste dal PEEP nonché al compimento dell’intera procedura espropriativa.

Analoga difesa è svolta dal CO.NA.PE. che sostiene di andare esente da responsabilità rispetto al mancato completamento della procedura espropriativa, essendo stata delegata a tali attività la Cooperativa Acli Casa ES, in virtù di convenzione sottoscritta nel dicembre 1990.

Entrambe le eccezioni non hanno pregio.

6.3.a Gioverà in premessa ripercorrere brevemente la cronologia del procedimento espropriativo, puntualizzando che:

- con deliberazione di C.C. n. 6 del 27 settembre 1978 di adozione e successivo D.P.G.R.C. n. 2581 del 21 marzo 1980 di approvazione, il Comune di Cesa si dotava di P.E.E.P.;

- con successiva deliberazione di C.C. n. 112 del 2 maggio 1980, veniva approvato il programma quinquennale di attuazione del Piano e con Delibera di C.C. n. 72 del 28 febbraio 1985 si assegnavano al Consorzio CO.PE.CA.L. s.c. a r.l. (divenuto a far data dal 1988 Consorzio CO.NA.PE.) tutti i lotti compresi nel Piano di Zona per l’Edilizia Economica e Popolare (in luogo delle Cooperative edilizie già assegnatarie in virtù di precedente Delibera di C.C. 79 bis del 10 marzo 1984), con espressa delega per l’espropriazione di tutte le aree comprese nel Piano ex art. 60 L. 865/71;

- in virtù di convenzione rep. n. 532 del 20 giugno 1986 tutte le aree edificabili comprese nel Piano per l’Edilizia Economica e Popolare venivano cedute dal Comune di Cesa a detto Consorzio tenuto, a mente dell’art. 8 della Convenzione, alla espropriazione delle aree nonché a curare, a proprie spese, la relativa trascrizione in favore del Comune di Cesa;

- con decreto del Decreto del Sindaco del Comune di Cesa n. 6344 del 9 ottobre 1986 veniva autorizzata l’occupazione d’urgenza delle aree di proprietà della ricorrente, prevedendosi il termine di tre anni per il completamento delle opere e della procedura espropriativa (termine prorogato di ulteriori due anni, con scadenza al 10 novembre 1991, con successivo decreto sindacale n. 4736 del 9 ottobre 1989);

- il Consorzio prendeva poi possesso del suolo di proprietà della Sig.ra BE, giusta Verbale di immissione in possesso del 10 novembre 1986;

- con Verbale 9 novembre 1990 del Consiglio di Amministrazione del Consorzio CO.NA.PE. venivano assegnati alla Cooperativa Acli Casa ES i lotti 2, 3, 4 e 8 e con scrittura privata con firma autenticata rep. n. 62246 del 22 dicembre 1990 a mezzo Notaio Mario Matano, il Consorzio CO.NA.PE. immetteva le cooperative assegnatarie nel legale e materiale possesso dei suoli (con la precisazione che i suoli della sig. BE venivano trasferiti alla Cooperativa Acli Casa ES unitamente alle opere in cemento armato delle n. 14 villette da realizzare come da progetto) e conferiva alle cooperative assegnatarie, ivi compresa la Cooperativa Acli Casa ES, la delega all’esproprio già di sua spettanza, così come esplicitamente previsto dall’art. X di detta scrittura.

6.3.b) Tanto precisato, in punto di legittimazione va rilevato in primis che correttamente gli odierni ricorrenti hanno evocato in giudizio il Comune di Cesa e ciò sia rispetto all’istanza risarcitoria che a quella restitutoria.

A) Quanto al primo profilo, deve premettersi in termini generali che, secondo la pacifica giurisprudenza, qualora una p.a. abbia affidato ad altro soggetto (pubblico o privato) l'esecuzione dell'opera pubblica, l'eventuale delega per le operazioni di esproprio non esclude la responsabilità solidale per gli eventuali danni causati dall'occupazione illegittima, ove vi siano elementi idonei ad evidenziare un concorso di colpa fra di essi, anche solo per omesso controllo, potendo pervenirsi a diverse conclusioni soltanto laddove siano allegati specifici elementi che escludano la responsabilità dell'uno o dell'altro dei predetti soggetti; là dove il fatto stesso della mancata, tempestiva emissione del decreto di esproprio nel termine di durata dell'occupazione legittima è sufficiente a far presumere, in assenza di contrarie risultanze processuali, il mancato esercizio di tali poteri ( cfr . in termini Cass. Civ., Sez. I, 22 dicembre 2016, n. 26766; 24 febbraio 2016, n. 3619; 13 gennaio 2010 n. 396; 26 maggio 2006, n. 12626; Consiglio di Stato, Sez. IV, 28 gennaio 2011, n. 676).

Più in dettaglio, con riferimento alle procedure espropriative connesse all’attuazione di Piani di edilizia economica e popolare si è precisato che “Qualora il Comune, con apposita convenzione, abbia delegato la cooperativa edilizia a procedere all'occupazione temporanea e d'urgenza ed abbia pattuito che la stessa cooperativa assuma a proprio carico tutti i costi derivanti dalla procedura ablativa, il Comune in virtù della delega non si spoglia dei propri poteri pubblicistici atteso che la procedura si svolge in nome e per conto ed anche di intesa con il delegante e non priva il Comune titolare della pubblica potestà del potere-dovere di agire e vigilare sul legittimo svolgimento della procedura ablatoria, non venendo meno i poteri di controllo e di stimolo dell'attività del delegato, il cui mancato od insufficiente esercizio vale a rendere il delegante, quantomeno, corresponsabile dell'illecito; infatti la delega si esaurisce in un mero incarico a compiere in nome e per conto del comune gli atti necessari per l'adozione del provvedimento ablatorio o per la stipulazione dell'atto di cessione e non viene meno tale legittimazione per il fatto che il decreto di esproprio abbia ad oggetto suoli assegnati ad altro soggetto” ( cfr . T.A.R. Sicilia, Catania, sez. III, 26 maggio 2009, n. 959).

Nel caso in esame, il Comune di Cesa, nell'esercizio dei poteri autoritativi conferiti per legge, ha adottato il decreto di autorizzazione all'occupazione d'urgenza delle aree interessate dalla realizzazione del progetto in favore del Consorzio CO.PE.CAL. (ora CO.NA.PE.), delegandolo ex art. 60, L. n. 865/1971 all’attuazione delle operazioni di espropriazione “in nome e per conto del Comune e d’intesa con questo”.

Tuttavia, pur in mancanza dell’emanazione di decreto di esproprio non consta dagli atti di causa che il Comune abbia successivamente esercitato la vigilanza e il controllo sullo svolgimento dell'attività e sulla denunciata inerzia del Consorzio, laddove, costituiva preciso onere dell'ente locale di attivarsi affinché venissero rispettati i parametri temporali della procedura espropriativa.

In applicazione delle su esposte coordinate ermeneutiche, dunque, in quanto ente espropriante, il Comune di Cesa è rimasto sempre dominus della procedura, atteso che, si ribadisce, il ricorso all'istituto della delega non priva il delegante delle responsabilità relative allo svolgimento della procedura, conservando quest’ultimo un potere di controllo e di stimolo, il cui mancato o insufficiente esercizio è ragione di corresponsabilità che obbliga lo stesso delegante, ove ne ricorrano tutti i presupposti (condotta attiva od omissiva; elemento psicologico della colpa; danno, nesso di causalità tra condotta e pregiudizio), al relativo risarcimento ai sensi del combinato disposto degli artt. 2043 e 2055 c.c. ( cfr. Cons. di Stato, sez. 19 marzo 2015, n. 1514; C.G.A., 7 maggio 2014, n. 226; Cass. civ., sez. I, 31 ottobre 2011, n. 22624; 17 gennaio 1997, n.457; Tar Campania, Napoli, V, 22 novembre 2016, n. 5414; TAR Lombardia, Brescia, sez. 11, 28 maggio 2014, n. 570).

B) Quanto all’ulteriore profilo di legittimazione del Comune di Cesa rispetto al presente giudizio, riferito più specificamente alla domanda restitutoria, occorre considerare che, come già statuito dalla Sezione in altre pronunce intervenute in analoghe vicende contenziose ( cfr. ex multis Tar Campania, Napoli, 2 novembre 2017, n. 5109), dalle cui conclusioni non si ravvisano ragioni per discostarsi, occorre sicuramente prendere la mosse dal disposto di cui al comma 5 dell'art. 42 bis TU espropri, a mente del quale: "Se le disposizioni di cui ai commi 1, 2 e 4 sono applicate quando … si tratta di terreno destinato a essere attribuito per finalità di interesse pubblico in uso speciale a soggetti privati, il provvedimento è di competenza dell'autorità che ha occupato il terreno e la liquidazione forfetaria dell'indennizzo per il pregiudizio non patrimoniale è pari al venti per cento del valore venale del bene" .

Dunque, secondo tale disposizione, nel caso di perseguimento delle suddette finalità d’interesse pubblico, la competenza a emanare il provvedimento è dell'autorità che ha disposto l’occupazione del terreno, e non di chi attualmente utilizza il bene.

6.3.c) Passando all’esame dell’eccezione di difetto di legittimazione passiva sollevata dal Consorzio CO.NA.PE., rilevano due aspetti, tra loro collegati, fondanti l'introduzione nel presente giudizio:

- da un lato, trattasi del Consorzio che ha inizialmente beneficiato del godimento, attraverso l'immissione nel possesso del bene controverso e che ha posto in essere le attività materiali di apprensione del bene e di esecuzione dell'opera in cemento armato delle 14 villette a schiera previste dal Piano;

- dall’altro, in forza della convenzione con il Comune, esso era stato delegato all’esercizio dei poteri espropriativi ex art. 60 legge n. 865/71, di talché allo stesso competeva il compito di provvedere al completamento della procedura ablativa, non potendo certo ritenersi unilateralmente liberato per effetto del trasferimento, con mera scrittura privata autenticata, della delega ricevuta dal Comune alla Cooperativa edilizia Acli Casa ES ( cfr . art. X della Convenzione del dicembre 1990, in atti) ed in assenza di contrarius actus rispetto alla su richiamata Delibera di C.C. n. 72/1985.

Il Consorzio, pertanto, resta pur sempre solidalmente obbligato con l'ente espropriante per la mancata tempestiva conclusione del procedimento espropriativo nei confronti della parte ricorrente, in quanto beneficiario dell'opera, poiché la (perdurante) delega al compimento degli atti della procedura ablatoria comportava per il delegato l’obbligo quantomeno di sollecitare la conclusione della procedura nei termini dell'occupazione.

6.3.d) Va infine altresì affermata la responsabilità della Cooperativa edilizia assegnataria, sebbene in via solidale e non esclusiva, contrariamente a quanto ex adverso sostenuto dal Consorzio ricorrente al fine di fondare – per quanto esposto a torto - il proprio difetto di legittimazione passiva.

Sul punto il Collegio intende rimarcare che la predetta Cooperativa al termine dell'occupazione legittima non ha abbandonato il suolo del privato né si è attivata in alcun modo per consentire il completamento della procedura espropriativa, nemmeno stimolando l’intervento del Consorzio al quale aveva aderito, ma ha proceduto al completamento delle opere secondo progetto, continuando ad occupare il fondo pur a fronte della scadenza del decreto di occupazione d’urgenza (intervenuta a meno di un anno dall’assegnazione materiale e giuridica del lotto in suo favore) e della mancata tempestiva emanazione del Decreto di esproprio, restando in tal modo responsabile nei confronti del privato per il risarcimento del danno dovuto dall'abusiva occupazione del suolo.

6.3.e) Ne consegue, conclusivamente, che, in aggiunta alla acclarata responsabilità del Comune di Cesa, deve affermarsi la responsabilità solidale del Consorzio CO.NA.PE. e della Cooperativa Acli Casa ES nei confronti della ricorrente, in ragione, per quanto esposto, del comportamento omissivo tenuto rispetto agli adempimenti necessari al completamento della procedura espropriativa e della mancata allegazione di elementi sufficienti a giustificare una deroga alle coordinate di principio innanzi esposte, con la conseguenza che, secondo lo schema della solidarietà passiva, risultano tutti “ obbligati tutti per la medesima prestazione, in modo che ciascuno può essere costretto all'adempimento per la totalità” (art. 1292 cod.civ.).

Resta fermo, peraltro, che le problematiche in punto di riparto di responsabilità in capo ai soggetti solidalmente responsabili ex art. 2055 del codice civile , peraltro esulanti dalla giurisdizione di questo giudice amministrativo, non possono essere opposte al privato danneggiato: gli atti e le convenzioni tra loro intercorsi, infatti, anche se si concretano in assunzioni unilaterali di responsabilità, rilevano nei soli rapporti interni tra le parti e non certo verso il terzo danneggiato dal comportamento illecito ( cfr . T.A.R. Sicilia, Palermo, sez. III, 2 agosto 2017, n. 2047; Cass. civ., sez. I, 17 settembre 2015, n. 18236; Cass. civ., Sez. I, 19 luglio 2001, n. 9812; 4 settembre 1999, n. 9381; 12 luglio 2001, n. 9424).

7. Passando alla disamina del merito di causa occorre subito rilevare l'illiceità dell’occupazione d'urgenza che ha investito il fondo della ricorrente a causa del venir meno di ogni copertura legale alla perdurante materiale occupazione dei fondi, posto che dalla scadenza di tutti i termini (perentori) finali a suo tempo fissati per il compimento dei lavori e dell’espropriazione, senza che la procedura ablatoria in questione sia mai stata definita e senza che sia mai sfociata in alcun atto espropriativo, è scaturita la sopravvenuta decadenza della sottostante dichiarazione di P.U. ex art. 13, ult. comma, della legge 25 giugno 1865 n. 2359 ( cfr. ora art. 13, comma 6, del D.P.R. 8 giugno 2001, n. 327).

Dalla incontestata documentazione depositata in atti, infatti, è emerso che le opere sono state realizzate e il terreno occupato è stato definitivamente trasformato senza che ad oggi sia intervenuto alcun decreto di esproprio.

Ciò posto, non avendo l’Ente intimato concluso il procedimento ablativo nel termine di validità della dichiarazione di pubblica utilità e dell’occupazione d’urgenza con l’adozione del decreto di esproprio o altro atto equiparato (come stabilito dagli artt. 13 e 22 bis del d.P.R. n. 327/2001), e, dunque, stante l'assenza di un titolo, valido ed efficace, idoneo al trasferimento della proprietà (decreto di esproprio, contratto, provvedimento di acquisizione sanante ex art. 42 - bis del d.P.R. n. 327/2001 e s.m.i.), deve essere affermata la permanenza della situazione di illiceità in cui versa il Comune per l’attuale occupazione dell’area in questione.

8. Il Collegio rinviene nel comportamento tenuto dall’Amministrazione comunale tutti gli elementi costitutivi della responsabilità aquiliana per danno ingiusto, ravvisando sia il compimento di un atto illecito, derivante dalla perdurante occupazione “ sine titulo ” dei terreni in proprietà della parte ricorrente, sia l’elemento psicologico della colpa, per la negligenza dimostrata nella mancata conclusione della procedura espropriativa, sia il nesso causale tra l’azione appropriativa e il danno patito per effetto della sottrazione del bene e la trasformazione dei luoghi.

8.1 Con specifico riferimento al fatto illecito, come chiarito dalla giurisprudenza, anche della Sezione ( ex multis sent. n. 37256 del 6 giugno 2018), costituiscono principi acquisiti quelli per cui:

A) è oramai espunto dal nostro ordinamento giuridico l’istituto dell’occupazione acquisitiva – che, in presenza di una dichiarazione di pubblica utilità o di una dichiarazione d’indifferibilità e urgenza esplicita o implicita, dell'occupazione dell'area e dell'irreversibile trasformazione del fondo nonché della scadenza del termine di occupazione legittima senza adozione di un decreto di esproprio ovvero in caso di annullamento giurisdizionale della procedura espropriativa, ipotizza un acquisto a titolo originario della proprietà del fondo in capo all’Amministrazione occupante, legittimando il privato proprietario ad agire esclusivamente per il risarcimento del danno - in ragione dell’evidente contrasto con l’art. 1 del protocollo addizionale alla Convenzione EDU (“Ogni persona fisica o giuridica ha diritto al rispetto dei suoi beni. Nessuno può essere privato della sua proprietà se non per causa di utilità pubblica e nelle condizioni previste dalla legge e dai principi generali del diritto internazionale.” ), al cui rispetto il legislatore è vincolato in forza dell’art. 117, primo comma, Cost.;

B) caduto il presupposto della possibilità di affermare in via interpretativa che da una attività illecita della P.A. possa derivare la perdita del diritto di proprietà da parte del privato, diviene applicabile lo schema generale degli artt. 2043 e 2058 c.c., il quale non solo non consente l’acquisizione autoritativa alla mano pubblica del bene altrui su cui sia stata realizzata un’opera di pubblica utilità o di pubblico interesse, ma attribuisce al proprietario, rimasto tale, la tutela reale e cautelare apprestata nei confronti di qualsiasi soggetto dell’ordinamento (restituzione, riduzione in pristino stato dell’immobile, provvedimenti di urgenza per impedirne la trasformazione, ecc), oltre al consueto risarcimento del danno (limitato al valore d’uso del bene), ancorato ai parametri dell’art. 2043 c.c.: esattamente come sinora ritenuto per la c.d. occupazione usurpativa ( ex plurimis Cass. S.U. n. 735 del 19 gennaio 2015);

C) come di recente chiarito dall'Adunanza plenaria del Consiglio di Stato 9 febbraio 2016 n. 2, “quale che sia la sua forma di manifestazione (vie di fatto, occupazione usurpativa, occupazione acquisitiva), la condotta illecita dell’amministrazione incidente sul diritto di proprietà non può comportare l’acquisizione del fondo e configura un illecito permanente ex art. 2043 c.c. – con la conseguente decorrenza del termine di prescrizione quinquennale dalla proposizione della domanda basata sull’occupazione contra ius, ovvero, dalle singole annualità per quella basata sul mancato godimento del bene - che viene a cessare solo in conseguenza: a) della restituzione del fondo; b) di un accordo transattivo; c) della rinunzia abdicativa (e non traslativa, secondo una certa prospettazione delle SS.UU.) da parte del proprietario implicita nella richiesta di risarcimento del danno per equivalente monetario a fronte della irreversibile trasformazione del fondo; d) di una compiuta usucapione, ma solo nei ristretti limiti perspicuamente individuati dal Consiglio di Stato allo scopo di evitare che sotto mentite spoglie (i.e. alleviare gli oneri finanziari altrimenti gravanti sull’Amministrazione responsabile), si reintroduca una forma surrettizia di espropriazione indiretta in violazione dell’art. 1 del Protocollo addizionale della Cedu (Sez. IV, n. 3988 del 2015 e n. 3346 del 2014); (….); e) di un provvedimento emanato ex art. 42-bis t.u. dell'espropriazione” ;

D) “alla luce dei principi affermati dalla Corte costituzionale con la sentenza n. 71 del 2015, l'adozione dell'atto acquisitivo ex art. 42 bis del D.P.R. 327 del 2001 è consentito quale “extrema ratio” per la soddisfazione di “attuali ed eccezionali ragioni di interesse pubblico", solo quando siano state escluse, all'esito di una effettiva comparazione con i contrapposti interessi privati, le altre opzioni sopra configurate” (T.A.R. Abruzzo, L'Aquila, sez. I, 20.04.2016, n. 252; Cons. di St., sez. IV, 17.06.2016, n. 2690);

E) i privati i cui beni siano stati illegittimamente occupati dall'Amministrazione non possono, di norma, chiedere il risarcimento del danno collegato alla perdita della titolarità del bene, giacché tale perdita, sotto il profilo dominicale, non vi è stata, permanendo la proprietà degli stessi in capo ai privati medesimi; ne discende l'inammissibilità della eventuale domanda giudiziale mirante a ottenere il risarcimento dei danni subiti per la perdita dei beni, pari al valore venale degli stessi, sia pure per equivalente; diversamente opinando, si darebbe luogo a un’indebita locupletazione ( cfr . T.A.R. Toscana, Firenze, sez. III, 5 giugno 2013, n. 901), sicché il risarcimento del danno deve coprire il solo valore d'uso del bene, dal momento della sua illegittima occupazione fino alla giuridica regolarizzazione della fattispecie, cioè al momento in cui la Pubblica Amministrazione acquisterà legittimamente la proprietà dell'area, vuoi con il consenso della controparte mediante contratto, vuoi mediante l'adozione del provvedimento autoritativo di acquisizione sanante ex art. 42- bis , d.P.R. 8 giugno 2001 n. 327 ( cfr . Tar Campania, Napoli, sez. V, 23 maggio 2018, n. 3368).

8.2 Né peraltro la domanda di parte ricorrente può dirsi paralizzata dalle eccezioni di merito spiegate dalla avverse parti di avvenuta usucapione e di prescrizione del diritto al risarcimento del danno.

8.2.A E’ priva di fondamento l’eccezione del Comune di Cesa di intervenuta prescrizione acquisitiva per decorso del ventennio.

Sul punto il Collegio ritiene sia sufficiente rilevare che non può dirsi realizzata alcuna pretesa fattispecie estintiva della proprietà in danno della ricorrente, non essendosi maturato il ventennio necessario ad usucapire.

Invero, come chiarito dalla giurisprudenza, ove l’istituto dell’usucapione si innesti a valle di un procedimento espropriativo sfociato in un esito patologico, la sua operatività può essere ammessa solo entro ristretti limiti, allo scopo di evitare che sotto mentite spoglie (i.e. alleviare gli oneri finanziari altrimenti gravanti sull'Amministrazione responsabile) si reintroduca una forma surrettizia di espropriazione indiretta o larvata, abiurata dalla giurisprudenza della Corte EDU, in quanto violativa della Convenzione ed in particolare dell'art. 1 del Protocollo addizionale della Cedu ( cfr . Cons. di Stato Sez. IV, n. 3988 del 2015 e n. 3346 del 2014), comportando l’acquisto in favore dell’Amministrazione della proprietà sul bene illegittimamente appreso, peraltro senza oneri per l’autorità espropriante, stante la cd. retroattività reale dell’usucapione che estinguerebbe ogni pretesa risarcitoria ( ex multis Cass. 8 settembre 2006, n. 19294).

Ciò comporta la necessità di procedere ad un’interpretazione della normativa interna conforme alla Cedu, che - oltre a richiedere che sia effettivamente configurabile il carattere non violento della condotta e che si possa individuare il momento esatto della interversio possessionis - consenta di escludere dal computo del tempo utile ai fini della maturazione del ventennio per l’usucapibilità del bene, il periodo di occupazione illegittima maturato ante D.P.R. 327/01.

Posto che il dies a quo va individuato alla stregua dell'art. 2935 c.c., cui rinvia l'art. 1165 c.c., “a decorrere dal giorno in cui il diritto può essere fatto valere”, esso, in subiecta materia , non può che coincidere con l’entrata in vigore del T.U. Espropri adottato con il citato Decreto, con cui, come noto, è stato introdotto l'istituto dell'acquisizione sanante, che ha consentito il superamento dell'istituto dell'occupazione appropriativa, ed è stata resa oggettivamente possibile la tutela restitutoria del diritto di proprietà sul bene per gli interessati ( cfr. ex multis Consiglio di Stato, A.P. n. 2/2016; Sez. IV, n. 3346 del 3 luglio 2014).

8.2.B Va solo in parte accolta l’eccezione di prescrizione quinquennale sollevata dal Comune di Cesa con riguardo alla domanda risarcitoria azionata dalla ricorrente per il mancato godimento dei fondi occupati mentre alcuna prescrizione può invece dirsi maturata per il risarcimento correlato alla perdita della proprietà del fondo, posto che alcuna perdita della proprietà del fondo è stata accertata, e questa potrà scaturire solo da futuri atti di acquisizione che dovessero essere assunti ai sensi dell'art. 42 bis del d.P.R. n. 327/2001.

Il danno da occupazione illegittima si ricollega ad una condotta antigiuridica con carattere permanente, in quanto si protrae nel tempo e dà luogo ad una serie di fatti illeciti, a partire dall'iniziale apprensione del bene, con riferimento a ciascun periodo in relazione al quale si determina la perdita di detti frutti, con la conseguenza che in ogni momento sorge per il proprietario il diritto al risarcimento del danno già verificatosi e nello stesso momento decorre il relativo termine di prescrizione quinquennale; pertanto, il diritto al risarcimento dei danni rimane colpito dalla prescrizione per il periodo anteriore al quinquennio precedente la proposizione della domanda, anche qualora i frutti vengano richiesti secondo il criterio dell'attribuzione degli interessi compensativi sulla somma corrispondente al valore venale dell'immobile (Cassazione civile, Sez. I, 7 marzo 2011 n. 5381).

Mentre nel caso di illecito istantaneo, caratterizzato da un’azione che si esaurisce in un lasso di tempo definito, lasciando permanere i suoi effetti, la prescrizione incomincia a decorrere con la prima manifestazione del danno, nel caso di illecito permanente, protraendosi la verificazione dell'evento in ogni momento della durata del danno e della condotta che lo produce, la prescrizione ricomincia a decorrere ogni giorno successivo a quello in cui il danno si è manifestato per la prima volta, fino alla cessazione della predetta condotta dannosa, sicché il diritto al risarcimento sorge in modo continuo via via che il danno si produce, ed in modo continuo si prescrive se non esercitato entro cinque anni dal momento in cui si verifica (Cassazione civile, Sezioni Unite, 14 novembre 2011, n. 23763; T.a.r. Lazio, Roma, sez. II, 6 novembre 2012 n. 9052).

8.3 Dunque, in applicazione delle superiori coordinate ermeneutiche al caso in esame, dalla condizione d’illecita detenzione (e trasformazione) del suolo di proprietà della parte ricorrente consegue:

- l'obbligo civilistico di procedere al ripristino del diritto di proprietà, mediante restituzione dei suoli occupati, detenuti e trasformati in assenza di titolo legittimante, previa demolizione dei manufatti ivi realizzati; salva la facoltà per l’Amministrazione di continuare a utilizzare i fondi purché li acquisisca legittimamente, mediante lo strumento autoritativo previsto dall’art. 42 bis , d.P.R. n. 327/2001, con le conseguenze patrimoniali indicate, ovvero con gli ordinari strumenti privatistici con il consenso dei privati anche in relazione ai corrispettivi patrimoniali da acquisirsi;

- la condanna dell’ente intimato, del Consorzio CO.NA.PE. e della Cooperativa Acli Casa ES, in solido tra loro, al risarcimento del danno da occupazione illegittima, limitatamente ai cinque anni antecedenti la proposizione della domanda e fino alla giuridica regolarizzazione della fattispecie (restituzione del bene ovvero adozione del provvedimento di cui al citato art. 42- bis ).

9. Ciò posto, il Tribunale, quanto al predetto risarcimento del danno, pronuncia sentenza di condanna ai sensi dell’art. 34, comma 4, c.p.a., a tale scopo stabilendo i seguenti criteri generali per la liquidazione; in base ad essi l’ente comunale intimato dovrà proporre, in favore della parte ricorrente ed entro il termine di 60 gg. dalla comunicazione in via amministrativa o dalla notificazione della presente sentenza, il pagamento delle somme dovute, quantificate nei termini di seguito esposti, pagamento da effettuare poi nei 60 gg. successivi.

9.1 Nella specie:

A) tale danno può quantificarsi, con valutazione equitativa ex artt. 2056 e 1226 c.c., nell'interesse del cinque per cento annuo sul valore venale del bene, rapportato alla quota in comproprietà della ricorrente, in linea con il parametro fatto proprio dal legislatore con il cit. art. 42- bis comma 3, d.P.R. n. 327 del 2001, suscettibile di applicazione analogica in quanto espressione di un principio generale (T.A.R. Toscana, Firenze, sez. III, 29.11.2013, n. 1655; T.A.R. Basilicata, Potenza, sez. I, 7 marzo 2014, n. 182);

B) quanto alla determinazione del valore venale del bene, da valutarsi unicamente per definire il parametro per la determinazione del danno patrimoniale da illegittima occupazione (pari al 5% annuo), l’ente comunale intimato dovrà, tenuto conto della destinazione urbanistica dell’area:

I. utilizzare il metodo di stima diretta (o sintetica), che consiste nella determinazione del più probabile valore di mercato di un bene mediante la comparazione di valori di beni della stessa tipologia di quello oggetto di stima (atti di compravendita di terreni finitimi e simili), avuto, altresì, riguardo alle indicazioni dei ricorrenti quanto all’accertamento del valore di mercato del terreno de quo ;

II. devalutare e rivalutare annualmente i valori medi a mq. indicati per il terreno interessato, secondo gli indici dell’andamento dei prezzi del mercato immobiliare pubblicati nei siti internet delle maggiori e più accreditate società di studi e di osservatori del mercato immobiliare, per comprendere il periodo che va dall’inizio dell’illegittima detenzione fino all’attualità;

III. su tali ultimi valori - devalutati al momento dell’illegittimo possesso e aggiornati all’attualità - andranno, come detto, computati, a titolo di risarcimento del danno dovuto, gli interessi nella misura del 5% per ogni anno di occupazione illegittima fino alla data dell’8 gennaio 2019 (udienza fissata per la discussione della causa in oggetto).

Inoltre, nel caso di specie, in ragione dell’accoglimento dell'eccezione di prescrizione esaminata innanzi, la parte istante ha diritto alla sola corresponsione degli interessi calcolati per gli ultimi cinque anni precedenti alla proposizione della domanda; restando il diritto al risarcimento del danno da occupazione temporanea prescritto per il periodo anteriore al quinquennio antecedente la notifica del ricorso.

La quantificazione del danno deve dunque essere limitata al pagamento degli interessi, oltre rivalutazione anno per anno, in ragione di tale circoscritto periodo.

9.2 Tale danno, di natura permanente, da corrispondersi, come tale, sino alla giuridica regolarizzazione della fattispecie, può, infatti, essere allo stato liquidato, in osservanza del principio di cui all'art. 112 c.p.c. secondo il quale il giudice non può pronunciarsi oltre i limiti della domanda, solo sino alla data della presente decisione.

9.3 Ciò chiarito, l’ente intimato, onde evitare il maturarsi di un ulteriore danno risarcibile in favore dell’attuale parte proprietaria, dovrà provvedere alla giuridica regolarizzazione della fattispecie, in via prioritaria, mediante l’immediata restituzione dei beni, previa integrale riduzione in pristino ovvero attivandosi per il legittimo acquisto della proprietà dell'area.

9.4 Non può invece essere accolta la domanda risarcitoria pure proposta dalla ricorrente in relazione agli ulteriori danni asseritamente subiti per perdita delle piantagioni e mancata realizzazione dell’accesso alla residua porzione del fondo, in quanto solo genericamente formulata e sfornita di supporto probatorio.

9.5 In conclusione, sulla base delle sovraesposte considerazioni, il ricorso va accolto, condannando, l’ente intimato, Amministrazione comunale procedente, il Consorzio CO.NA.PE. e la Cooperativa Acli Casa ES al risarcimento, in favore della parte ricorrente, del danno patrimoniale da occupazione illegittima, calcolato nei termini sopradetti, detratto quanto eventualmente già corrisposto a vario titolo, con salvezza dell’adozione di provvedimenti volti alla regolarizzazione postuma della fattispecie ex art. 42 bis D.P.R. 127/2001.

10. Le spese di lite seguono la soccombenza e sono liquidate come da dispositivo.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania, sede di Napoli, Sez. V, definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, condanna il Comune di Cesa, il Consorzio CO.NA.PE. e la Cooperativa Acli Casa ES, in solido tra loro:

a) alla reintegra nel possesso, mediante restituzione in favore della parte ricorrente, previo ripristino dell'originario stato, dei suoli siti nel territorio comunale, attualmente oggetto di occupazione illegittima, con salvezza dell’adozione da parte del Comune degli ulteriori provvedimenti di cui all'art. 42 bis T.U. espropri;

b) al risarcimento dei danni patrimoniali provocati alla ricorrente per l’occupazione illegittima da liquidarsi, su accordo delle parti, secondo il disposto di cui all’art. 34, comma 4, c.p.a., in base ai criteri generali indicati in motivazione;

c) al pagamento delle spese di lite in favore della ricorrente che liquida in complessivi €. 2.000,00, oltre accessori come per legge e rimborso del C.U..

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Napoli nella camera di consiglio del giorno 8 gennaio 2019 con l'intervento dei magistrati:

Santino Scudeller, Presidente

Pierluigi Russo, Consigliere

Maria Grazia D'Alterio, Primo Referendario, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Maria Grazia D'Alterio	Santino Scudeller

IL SEGRETARIO