Pubblicato il 03/06/2025

N. 10734/2025 REG.PROV.COLL.

N. 13883/2023 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Quinta Ter)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 13883 del 2023, proposto dalla Nuova Pineta s.r.l., in persona del legale rappresentante p.t. , rappresentata e difesa dagli avv.ti Francesco Antonio Caputo e Marco Serra, con domicilio digitale presso la pec come da registri di giustizia;

contro

Roma Capitale, in persona del Sindaco in carica, rappresentata e difesa dagli avv.ti Giorgio Pasquali e Manuela Scerpa, con domicilio digitale presso la pec come da registri di giustizia;
Ministero delle infrastrutture e dei trasporti, in persona del Ministro in carica, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;

nei confronti

Agenzia del demanio, in persona del legale rappresentante p.t. , rappresentata e difesa dall'Avvocatura generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;
Regione Lazio, in persona del Presidente in carica, rappresentata e difesa dall’avv. Angela Mariani, con domicilio digitale presso la pec come da registri di giustizia;

per l’annullamento

della nota prot. n. CO/2023/0127616 del 15.9.23, notificata via pec in pari data, emanata da Roma Capitale, Municipio X, e avente a oggetto il “Canone Demaniale Marittimo provvisorio per l'anno 2023”, nonché di tutti gli atti presupposti, connessi e consequenziali, inclusa, per quanto di incidenza lesiva ed ancorché non conosciuta, la nota ivi menzionata a firma dell'Agenzia del demanio – Direzione Roma Capitale, prot. AGDRC_7319_2023_902 (prot. CO93977 del 28.6.23 del Municipio X di Roma Capitale), e per l'annullamento altresì, della delibera di Giunta del Municipio X n. 33 adottata nella seduta del 24.10.22 e della determinazione dirigenziale avente a oggetto l'esecuzione e l'applicazione della predetta deliberazione della Giunta municipale n. rep. CO/2284/2022 del 28.10.22, n. prot. n. CO/133278/2022 del 28.10.22, con incidenza afflittiva sulla lesione oggetto del presente gravame, unitamente al decreto n. 321 del 30 dicembre 2022 del Ministero delle infrastrutture e dei trasporti, G.U. serie generale n. 31 del 7.2.23, che si impugna anch'esso per come incidente sulla lesione oggetto della censura sub V.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio di Roma Capitale, del Ministero delle infrastrutture e dei trasporti, dell’Agenzia del demanio e della Regione Lazio;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 27 maggio 2025 il dott. Pierluigi Tonnara e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Con ricorso notificato l’11.3.2025 (dep. il 12.3), la Nuova Pineta s.r.l. ha riassunto ex art. 105 c.p.a. il giudizio relativo all’impugnazione dell’ordine di introito dei canoni per l’anno 2023 – pretesi da Roma Capitale in relazione alla concessione demaniale marittima dello stabilimento balneare sito in Ostia Lido, Lungomare Lutazio Catulo, n. 6 – nella parte in cui applica il decreto del Ministero delle infrastrutture e dei trasporti n. 321 del 30 dicembre 2022 (parimenti gravato); thema decidendum su cui il Tribunale aveva dichiarato il proprio difetto di giurisdizione in favore del giudice ordinario (sent. 14.5.2024, n. 9501, annullata in parte qua da Cons. Stato, sez. VII, 26.2.2025, n. 1689). In particolare, ad avviso della società il decreto ministeriale sarebbe illegittimo, in quanto, nel provvedere all’aggiornamento dei canoni ai sensi dell’art. 04 d.l. n. 400/1993 (conv. con modif. dalla l. n. 494/1993) nella misura del 25,15 %, avrebbe arbitrariamente impiegato un indice statistico non contemplato dalla fonte primaria; di qui, l’invalidità derivata dell’ordine di introito.

2. All’odierna udienza la causa è stata trattenuta in decisione.

3. Il ricorso è fondato.

4. Con la sentenza n. 13 del 2.1.2025 - avverso cui, peraltro, non risulta proposta appello - la Sezione ha già disposto l’annullamento del predetto decreto ministeriale con effetti erga omnes (cfr., sempre di questa sezione, le sentt. n. 8391 del 30.4.2025 e n. 8255 del 28.4.2025 anche in punto di infondatezza dell’eccezione di tardività dell’impugnativa del decreto ministeriale), in accoglimento di doglianze analoghe a quella sopra riferita, osservando che:

- «Per stessa ammissione del Ministero delle infrastrutture e dei trasporti, l’incremento dei canoni del 25,15% stabilito dal decreto gravato non costituisce il risultato della “ media degli indici determinati dall’ISTAT per i prezzi al consumo per le famiglie di operai ed impiegati e per i corrispondenti valori per il mercato all’ingrosso ”, così come imposto dal legislatore (art. 04, co. 1, del d.l. n. 400/1993), bensì è stato determinato dall’amministrazione in base alla media tra il primo indice (“ i prezzi al consumo per le famiglie di operai ed impiegati ”) e quello dei prezzi alla produzione dei prodotti industriali. In altri termini, l’indice espressamente individuato dalla fonte primaria (quello dei valori “ per il mercato all’ingrosso ” corrispondenti ai “ prezzi al consumo per le famiglie di operai ed impiegati ”) è stato sostituito, in assenza di una modifica legislativa, dal diverso indice dei prezzi alla produzione dei prodotti industriali. E che l’indice sia diverso è stato confermato proprio dall’Istat (nota del 3.10.2023; all. 3 res. nel fasc. n.r.g. 7478/2024): l’Istituto, dopo avere rammentato che il calcolo dell’indicatore dei valori per il mercato all’ingrosso è stato abbandonato per una asserita perdita di rilevanza dell’indicatore (evidentemente a fini statistici, perché la legge non è mutata), ha osservato che la comparazione con l’indice dei prezzi alla produzione dei prodotti industriali “non è semplice”, perché “il paniere dell’indice dei prezzi praticati dai grossisti comprendeva anche i prodotti dell’agricoltura, della silvicoltura e della pesca (ortaggi e legumi freschi, frutta fresca e prodotti freschi della pesca marittima), fuori campo di osservazione dell’indice dei prezzi alla produzione dell’industria, mercato interno; mentre non comprendeva i prodotti dell’attività di fornitura di energia elettrica, gas e acqua, inclusi nel paniere dell’indice dei prezzi alla produzione dell’industria, mercato interno”. Si noti: gli indici sono quindi calcolati su beni diversi, in base a panieri differenti; dunque, non si tratta di un mero cambio di nomen , bensì di una ben diversa realtà economica sostanziale presa a riferimento dall’indice»;

- «Quanto precede è senz’altro sufficiente a radicare la fondatezza della censura, giacché il principio di legalità, al cui rigoroso rispetto sono sottoposti i pubblici poteri, esclude che l’amministrazione possa disattendere la legge, impiegando un indice diverso da quello individuato dal legislatore»;

- «Né a diverse conclusioni può pervenirsi sulla base del rilievo che nel contesto delle statistiche economiche l’indice dei valori “per il mercato all’ingrosso” corrispondenti ai “prezzi al consumo per le famiglie di operai ed impiegati” sarebbe stato gradualmente sostituito da quello dei prezzi alla produzione dell’industria. Se tale “sostituzione” può avere una giustificazione a livello statistico – nel senso che può risultare più pregnante osservare l’andamento dei prezzi di un determinato paniere di beni piuttosto che di un altro per meglio decifrare la realtà economica –, ciò nulla dice invece sulla scelta del legislatore, mai oggetto di modifica, di rapportare l’aggiornamento della pretesa creditoria dello Stato per i beni demaniali a determinati indici, ritenuti adeguati alle esigenze dell’erario. Tale valutazione di adeguatezza, sottesa alla scelta legislativa, non può certo essere disattesa né tampoco superata dall’amministrazione. Essa, invero, è espressione di una determinata scelta politica e non è il mero precipitato di considerazioni tecniche; invero, tra le più svariate modalità di aggiornamento del canone, il Parlamento ha selezionato un meccanismo di indicizzazione legato alla media di due specifici indici, calcolati in relazione a determinati panieri, demandando all’amministrazione esclusivamente il compito di rilevare il risultato e manifestarlo con decreto, per poi rivolgere la pretesa ai concessionari in modo uniforme sul territorio nazionale. Sicché la sostituzione di un indice in luogo di un altro, ritenuta preferibile dall’Istat per ragioni di carattere tecnico-statistico (come visto, con una modifica sostanziale del paniere di beni oggetto di monitoraggio ai fini del calcolo), finisce in realtà, nel momento in cui è impiegata anche per l’aggiornamento dei canoni demaniali e non per finalità eminentemente statistiche, per violare la scelta del legislatore, per niente neutrale, ma espressione di valutazioni propriamente politiche; scelta che soltanto tale organo può in ipotesi modificare»;

- «Del resto, per sgombrare il campo da qualsivoglia equivoco, è appena il caso di osservare che il legislatore, nei limiti del principio di ragionevolezza, può scegliere di strutturare l’aggiornamento dei canoni relativi alle concessioni demaniali ai valori che ritiene preferibili tra i numerosi possibili. Sicché, la decisione dell’Istat di sospendere il calcolo dell’indice dei prezzi all’ingrosso sulla base di considerazioni che attengono alla migliore tecnica per la produzione di statistiche sull'evoluzione congiunturale del ciclo economico, quand’anche condivise a livello euro-unitario (cfr. Regolamento Ce n. 1165/98 del Consiglio del 19 maggio 1998), è irrelata rispetto alla decisione politica del legislatore, cristallizzata nella fonte primaria, di dare rilevanza a determinati indici per la diversa finalità di aggiornamento dei canoni e di certo non si può ad essa imporre. Ciò che si vuole sottolineare, in altri termini, è che la legge relativa all’adeguamento del canone si colloca in un campo diverso da quello della disciplina dell’attività statistica, sicché le valutazioni compiute nell’ambito di quest’ultima – di carattere tecnico-economico – non possono essere trasposte de plano nel primo, dove campeggia l’apprezzamento politico, sommamente discrezionale, sull’ an e sul quomodo dell’aggiornamento dei canoni demaniali. Il legislatore quindi, tra le varie rilevazioni statistiche possibili, ha deciso di attribuire rilevanza, nella sua discrezionalità politica e ai limitati fini dell’aggiornamento dei canoni demaniali, alla media tra due precisi indici, che non possono essere sostituiti in tale contesto dall’amministrazione, a prescindere dalla solidità delle ragioni tecnico-economiche che potrebbero suggerire una tale operazione per la diversa finalità di analisi del ciclo economico»;

- «Peraltro, nessuna disposizione né nazionale né euro-unitaria aveva imposto di sostituire l’indice menzionato dalla legge con quello poi calcolato dall’Istat o aveva vietato di continuare a calcolare il predetto indice; dunque, non solo nella specifica materia delle concessioni demaniali, ma anche nel più generale ordito normativo non è possibile individuare una scelta di politica legislativa che possa ragionevolmente sorreggere il decreto ministeriale impugnato»;

- «Né può condividersi il tentativo della difesa erariale di sostenere che la fonte primaria contenga una sorta di “rinvio dinamico” alle valutazioni tecniche dell’Istat sugli indici da tenere in considerazione per l’aggiornamento dei canoni demaniali. Non solo una tale interpretazione non trova fondamento alcuno nella formulazione letterale della disposizione di legge, ma è esclusa dalla necessaria politicità della scelta parlamentare di dare rilevanza ad alcuni valori piuttosto che ad altri nell’ampio ventaglio delle possibili soluzioni; valori che, infatti, l’Istat rileva per le più svariate esigenze di analisi economica e a cui dunque il legislatore non ha deciso di rinviare in modo aperto, ma selezionando (in chiave politica) quelli ritenuti più opportuni per la specifica finalità pubblicistica di aggiornamento dei canoni delle concessioni demaniali marittime».

5. Conseguentemente, il ricorso è fondato e, per l’effetto, deve essere disposto l’annullamento dell’ordine di introito per l’anno 2023 nella parte in cui ha adeguato il canone in applicazione del d.m. citato.

6. La novità della questione, quantomeno al tempo dell’instaurazione del giudizio, giustifica l’integrale compensazione tra le parti delle spese di lite.

P.Q.M.

Il Tribunale amministrativo regionale del Lazio, sez. V- ter, definitivamente pronunciando, accoglie il ricorso in epigrafe e, per l’effetto, annulla nei sensi di cui in motivazione l’ordine di introito gravato.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 27 maggio 2025 con l'intervento dei magistrati:

Anna Maria Verlengia, Presidente FF

Annalisa Tricarico, Referendario

Pierluigi Tonnara, Referendario, Estensore

IL SEGRETARIO