Pubblicato il 26/02/2025

N. 01689/2025REG.PROV.COLL.

N. 06393/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Settima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 6393 del 2024, proposto da Nuova Pineta S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Francesco Antonio Caputo e Marco Serra, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio dell’avvocato Francesco Antonio Caputo in Roma, via Ugo Ojetti, 114;

contro

Roma Capitale, in persona del Sindaco metropolitano pro tempore , rappresentata e difesa dall’Avvocato Giorgio Pasquali, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso il suo studio in Roma, via del Tempio di Giove, 21;
Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti, in persona del suo Ministro pro tempore , rappresentato e difeso dall’Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, Via dei Portoghesi n. 12;

nei confronti

Agenzia del Demanio del Lazio, in persona del Direttore pro tempore , rappresentata e difesa dall’Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, Via dei Portoghesi n. 12;
Regione Lazio, in persona del Presidente pro tempore , rappresentata e difesa dall’Avvocato Rita Santo, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per la riforma

in parte qua della sentenza del TAR Lazio, Roma, Sez. V ter , n. 9501, pubblicata in data 14 maggio 2024 e non notificata, con cui è stato respinto il ricorso sub R.g. n. 1503/22 (canone demaniale marittimo anno 2021), nonchè respinto in parte, nei termini di cui in motivazione, le domande di cui ai giudizi sub R.g. n. 6333/23 (canone demaniale marittimo 2022) e n. 13883/23 (canone demaniale marittimo 2023)

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio delle Amministrazioni intimate;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 11 febbraio 2025 il Cons. Michele Tecchia e uditi per le parti gli avvocati Francesco Antonio Caputo e Giorgio Pasquali;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. L’odierna appellante è concessionaria del tratto di demanio marittimo comprendente lo stabilimento balneare denominato “Nuova Pineta” sito in Ostia Lido, Lungomare Lutezio Catulo, n. 6, in forza della concessione demaniale marittima n. 253 dell’8 settembre 1998, come integrata dalla determinazione dirigenziale n. 17777 del 21 ottobre 2003 e dalla licenza di integrazione n. 34 Registro Concessioni del 26 novembre 2003.

Sulla base del suddetto titolo, l’area demaniale marittima conferita è pari a mq. 30.000, di cui mq. 26.000 di area scoperta, mq 3.050 occupati da impianti di facile rimozione e mq 950 occupati da pertinenze.

L’efficacia della concessione è stata prorogata ex lege fino al 31 dicembre 2020 (art. 34- duodecies , decreto legge n. 179/2012, convertito con modificazioni dalla legge n. 221/2012, cui è stata data applicazione con determinazione dirigenziale 24 marzo 2014, rep. CO/846/2014, prot. CO/37341/2014).

2. L’odierna appellante ha già impugnato in passato gli ordini di introito relativi ai canoni degli anni 2014 – 2018 con ricorsi definiti con sentenze del TAR Lazio, Sez. II (n. 260 dell’8 gennaio 2019 e nn. 12654 e 12649 del 9 ottobre 2019) che hanno accertato il fenomeno erosivo riguardante il tratto di litorale in questione e, per l’effetto, compulsato Roma Capitale a rideterminare i canoni per le menzionate annualità, dettandone i criteri e imponendo di considerare la minore consistenza dell’arenile. Queste ultime sentenze sono state appellate innanzi a questa Sezione del Consiglio di Stato che, con sentenza n. 129 del 2023, ha confermato la riduzione della consistenza dell’arenile nei termini desumibili dalla verificazione disposta dal giudice di 1° grado nel 2019. Più in particolare, la summenzionata sentenza n. 129 del 2023 del Consiglio di Stato ha chiarito (per effetto dell’accoglimento di alcuni dei motivi di appello e del passaggio in giudicato di alcune statuizioni di 1° grado che avevano accertato l’erosione dell’arenile) che:

a) l’Amministrazione è tenuta a rideterminarsi sui canoni demaniali per gli anni dal 2014 al 2018 e deve tener conto (ai fini conformativi nascenti dal giudicato) che la consistenza dell’arenile si è ridotta rispetto a quella risultante dall’originario titolo concessorio;

b) l’effettiva consistenza dell’area coperta e scoperta (con opere di facile rimozione e difficile rimozione) è quella accertata con la verificazione giudiziale effettuata nel 2019 nell’ambito del giudizio di 1° grado;

c) il procedimento amministrativo sfociato nella classificazione del tratto di litorale in questione in categoria A (“ Alta Valenza Turistica ”) avrebbe dovuto rinnovarsi con l’effettuazione di alcuni specifici approfondimenti istruttori;

d) rispetto alle annualità impugnate in quel giudizio (2014 - 2018) il rapporto concessorio doveva ritenersi ancora in corso al momento dell’emanazione degli atti impugnati, sicchè non sussistevano pertinenze riconducibili al demanio marittimo ai sensi degli artt. 29 e 49 cod. nav. (con conseguente inapplicabilità, quindi, della maggiorazione di canone commisurata ai valori OMI ex art. 1, comma 251, punto 2, legge n. 296/2006, prevista per le “ pertinenze destinate ad attività commerciali, terziario direzionali e di produzione di beni e di servizi di cui all’articolo 1, comma 251, punto 2.1), della Legge n. 296/2006 ”).

3. L’odierna appellante ha inoltre impugnato - in aggiunta ai già visti ordini di introito dei canoni degli anni 2014, 2015, 2016, 2017 e 2018 - anche gli ordini di introito dei canoni degli anni 2019 e 2020 con due ulteriori ricorsi (R.G. 6616/2021 e R.G. 4766/2021) che sono stati accolti dal TAR Lazio con le sentenze nn. 13168 e 13169 del 2021, con conseguente annullamento di detti ordini di pagamento. Queste ultime sentenze non sono state appellate e sono ormai passate in giudicato.

4. Fermo quanto precede, l’oggetto della presente controversia riguarda la contestazione degli ordini di introito dei canoni demaniali degli anni 2021, 2022 e 2023, ed è inevitabilmente legato ai precedenti giudizi di impugnazione degli ordini di introito degli anni 2014, 2015, 2016, 2017, 2018 (sfociati nella sentenza del Consiglio di Stato n. 129/2023) e degli ordini di introito degli anni 2019 e 2020 (sfociati nelle sentenze del TAR Lazio nn. 13168 e 13169 del 2021).

5. Con tre distinti ricorsi successivamente riuniti (R.G. 1503/2022, R.G. 6333/2023, R.G. 13883/2023), infatti, l’odierna appellante ha impugnato innanzi al TAR Lazio rispettivamente l’ordine di introito del canone 2021 (R.G. 1503/2022), l’ordine di introito del canone 2022 (R.G. 6333/2023) e l’ordine di introito del canone 2023 (R.G. 13883/2023).

6. Per quel che concerne il primo dei tre summenzionati ricorsi (diretto ad avversare l’ordine di introito del canone 2021), esso conteneva i seguenti motivi di gravame:

a) 1° motivo : l’ordine di introito del canone 2021 si basa su un atto pregresso ( id est la nota prot. n. CO22269 del 24.02.21 con cui era stato calcolato in passato il canone 2020) che è stato annullato dal TAR Lazio con sentenza n. 13168/2021; in tal modo l’ordine di introito del canone 2021 ha sostanzialmente riprodotto (in violazione del giudicato sugli anni pregressi) il vizio di fondo dell’ordine di introito del canone 2020, e cioè l’errore di quantificare il canone in contestazione senza tenere in considerazione: (i) né l’erosione dell’arenile (ciò in violazione non soltanto dell’art. 45 del Codice della Navigazione a mente del quale “ quando, per cause naturali, i beni del demanio marittimo concessi subiscono modificazioni tali da restringere l’utilizzazione della concessione, il concessionario ha diritto ad una adeguata riduzione del canone ”, ma anche dell’art. 1, comma 251, lett. c), n. 1) della legge n. 296 del 2006 al lume del quale i canoni per concessione di demanio marittimo con finalità turistico-ricreative sono ridotti nella misura del 50% “ in presenza di eventi dannosi di eccezionale gravità che comportino una minore utilizzazione dei beni oggetto della concessione, previo accertamento da parte delle competenti autorità marittime di zona ”); (ii) né la necessità (già accertata dal TAR Lazio per i canoni degli anni pregressi) di riqualificare correttamente (in contraddittorio con la concessionaria) ciascun manufatto presente nell’arenile, onde poterlo ascrivere alla categoria delle opere di facile o difficile rimozione (anziché a quella di pertinenze demaniali), in conformità con le prescrizioni contenute nelle circolari del MIT (serie I Demanio Marittimo) nn. 120 del 24 maggio 2001 e 22 del 25 maggio 2009;

b) 2° motivo : l’ordine di introito del canone 2021 è stato quantificato sulla base di una Perizia Tecnica Asseverata (in cui sarebbero inseriti dati “presumibilmente” dedotti “ da quanto riportato nella Concessione per Atto formale n. 1 del 24.10.2002, come modificato a seguito della Licenza di Integrazione n. 34 del 2003 ”) da cui emergono le seguenti consistenze (a fronte di un lotto di mq. 30.000): - area scoperta mq. 26.000; - area occupata con impianti di facile rimozione mq. 3.050; - area da pertinenze demaniali mq. 950. Sostiene in proposito la ricorrente che i summenzionati dati utilizzati dall’Amministrazione per il computo dell’ordine di introito del canone 2021 sarebbero innanzitutto difformi rispetto a quelli che erano emersi dalla relazione del verificatore del 2019 (in occasione del giudizio di impugnazione degli ordini di introito dei cannoni delle annualità dal 2014 al 2018). Di più. Ad avviso della ricorrente, infatti, lo stato di erosione dell’arenile nell’anno 2021 (a cui si riferisce il canone in contestazione) sarebbe ulteriormente mutato rispetto allo stato erosivo nell’anno 2019 (così come esso risulta dalla relazione del verificatore giudiziale), sicchè l’ordine di introito del canone 2021 sarebbe vieppiù erroneo perché computato senza alcun previo sopralluogo volto ad accerta la situazione attuale in contraddittorio tra le parti;

c) 3° motivo : l’ordine di introito del canone 2021 è erroneamente basato sul presupposto dell’esistenza di pertinenze demaniali marittime, benché non si siano mai verificati (in tesi) i presupposti per la formazione di dette pertinenze ai sensi dell’art. 49 del Codice della Navigazione, con l’ulteriore precisazione che - anche a voler ritenere che esistano pertinenze demaniali nell’area occupata dalla ricorrente - tali pertinenze andrebbero sussunte nella categoria “terziario” (anziché nella categoria “commercio”), con conseguente applicazione di valori OMI più bassi ai fini del computo del canone;

d) 4° motivo : l’ordine di introito del canone 2021, determinando un canone eccessivo e incongruo, finisce per confliggere anche con il principio di “corrispettività”.

7. Per quel che concerne, invece, il ricorso R.G. 6333/2023 avente ad oggetto l’ordine di introito del canone 2022, esso dispiega gli stessi primi 3 motivi che erano stati già articolati con l’atto di impugnazione dell’ordine di introito del canone 2021, ed aggiunge ad essi un 4° ulteriore motivo incentrato sull’illegittima classificazione del litorale in questione nella categoria A (“alta valenza turistica”) classificazione che ovviamente si riverbera in via incrementativa sul quantum del canone 2022 e che discende dalla Deliberazione di Giunta Municipale n. 33 del 24.10.22 (la cui illegittimità per difetto di istruttoria è stata definitivamente accertata da questa Sezione del Consiglio di Stato con sentenza n. 129 del 2023).

8. Per quel che concerne, infine, il ricorso R.G. 13883/2023 avente ad oggetto l’ordine di introito del canone 2023, esso riproduce tutti e 4 i motivi che erano stati articolati con l’atto di impugnazione dell’ordine di introito del canone 2022, ed aggiunge ad essi un 5° ulteriore motivo incentrato sul Decreto n. 321 del 30 dicembre 2022 del Ministero delle Infrastrutture e dei trasporti (decreto richiamato dall’ordine di introito del canone 2023); con tale decreto ministeriale, infatti, si è provveduto all’aggiornamento per l’anno 2023 delle misure unitarie dei canoni annui relativi alle concessioni demaniali marittime, applicando l’adeguamento del 25.15% alle misure unitarie dei canoni determinati per l’anno 2022, con ciò aumentando notevolmente il quantum debeatur . A tal riguardo, la ricorrente deduce che il suddetto decreto ministeriale confligge con il parametro legale di riferimento ( id est l’articolo 4 del decreto-legge n. 400 del 5 ottobre 1993, introdotto dalla legge di conversione 4 dicembre 1993, n. 494) il quale dispone che i “ canoni annui relativi alle concessioni demaniali marittime sono aggiornati annualmente, con decreto del Ministro della marina mercantile, sulla base della media degli indici determinati dall’Istat per i prezzi al consumo per le famiglie di operai ed impiegati e per i corrispondenti valori per il mercato all’ingrosso ”. In violazione di tale parametro legale, il decreto ministeriale impugnato ha invece utilizzato – anziché l’indice Istat dei prezzi all’ingrosso – il diverso indice Istat dei prezzi dei prodotti industriali.

9. In data 24 novembre 2023, l’odierna appellante ha depositato motivi aggiunti ai primi due ricorsi avverso le note nn. 155539 e 155539 datate 13 novembre 2023, contenenti solleciti di pagamento dei canoni del 2021 e 2022, deducendone l’illegittimità derivata dai provvedimenti impugnati con i ricorsi principali e reiterando i medesimi motivi di ricorso.

10. Roma Capitale si è costituita in tutti e tre i giudizi di primo grado instando per la declaratoria di inammissibilità dei ricorsi per difetto di giurisdizione del Giudice Amministrativo adìto e, in subordine, per la reiezione nel merito. Si è parimenti costituita in tutti e tre i giudizi l’Agenzia del Demanio. Nei ricorsi R.G. 6333/23 e R.G. 13883/23 si è costituita anche la regione Lazio per eccepire il proprio difetto di legittimazione passiva.

Nel ricorso R.G. 13883/23 si è costituito anche il Ministero delle infrastrutture e dei trasporti per resistere all’impugnativa del decreto n. 321 del 30 dicembre 2022 recante “ Aggiornamenti relativi all’anno 2023, delle misure unitarie dei canoni per le concessioni demaniali marittime ”.

11. Con la sentenza appellata il giudice di prime cure – previa riunione dei 3 ricorsi per connessione soggettiva e oggettiva e respinta in via preliminare l’eccezione di difetto di giurisdizione [fatto salvo quanto esposto infra sub lett. b)] – ha:

a) respinto in toto il primo ricorso (R.G. 1503/2022);

b) accolto in parte qua (limitatamente alla doglianza incentrata sull’illegittima classificazione del litorale romano nella categoria A “alta valenza turistica”) il secondo e il terzo ricorso (R.G. 6333/2023 e R.G. 13883/2023), respingendo per il resto le altre doglianze contenute in questi due ultimi ricorsi e dichiarando, al contempo, il difetto di giurisdizione sul 5° motivo del terzo ricorso R.G. 13883/2023 ( id est la doglianza con cui si era impugnato il decreto n. 321 del 30 dicembre 2022 del Ministero delle Infrastrutture e dei trasporti recante l’aggiornamento del canone in base agli indici Istat ex d.l. n. 400/93).

11.1. In particolare, la sentenza appellata ha innanzitutto respinto le censure con cui l’odierna appellante aveva contestato gli ordini di introito de quibus (relativi ai canoni 2021, 2022 e 2023) per non avere essi considerato – in dispregio di ciò che era stato accertato con efficacia di giudicato dal TAR Lazio nei giudizi relativi alle precedenti annualità – l’effettiva riduzione di consistenza dell’arenile, nonchè per essersi essi basati su dati inattuali che ignorerebbero non soltanto la relazione di verificazione giudiziale del 2019, ma anche i successivi mutamenti dello stato dei luoghi che sono sopravvenuti negli anni 2020-2021 (cioè dopo la verificazione del 2019), peraltro basandosi sulla presenza di pertinenze demaniali in tesi mai esistite.

Gli snodi argomentativi essenziali utilizzati dal giudice di prime cure per respingere questo primo ordine di censure sono i seguenti:

a) la tabella 2 allegata a tutti gli ordini di introito impugnati (aventi ad oggetto i canoni 2021, 2022 e 2023) attesta che l’Amministrazione ha significativamente ridotto la superficie scoperta soggetta a canone, adeguandola alle risultanze della verificazione giudiziale del 2019 e anzi riducendola ulteriormente rispetto a tali risultanze (statuisce in proposito la sentenza de qua che detta superficie è stata ridotta di 8.167,25 metri quadrati e che negli ordini di introito impugnati risulta complessivamente pari a 17.832,75 mq, mentre la verificazione giudiziale aveva calcolato una superficie scoperta pari ad oltre 18.000 mq);

b) non può essere accolta neppure la censura secondo la quale l’Amministrazione non avrebbe tenuto conto (in sede di qualificazione delle opere di facile/difficile rimozione insistenti sull’arenile) delle caratteristiche di ciascuna tipologia di opera offerte dalle Circolari del Ministero delle infrastrutture, atteso che la consistenza di tali opere sarebbe stata definitivamente accertata con efficacia di giudicato dalla sentenza del Consiglio di Stato n. 129 del 2023 sulla base della verificazione del 2019, e la tabella n. 2 allegata agli ordini di introito ripartisce le consistenze (tra difficile rimozione, facile rimozione e strutture commerciali) in modo addirittura più favorevole per l’appellante rispetto a quanto attestato da detta sentenza; a ciò si aggiunge che “ La ricorrente, peraltro, non indica le ragioni per le quali non si sarebbe tenuto conto, nel più favorevole calcolo della consistenza delle opere di difficile rimozione riportate nei provvedimenti gravati, dei criteri di cui alle citate circolari per l’esatta classificazione delle opere presenti sull’area in concessione, né allega elementi specifici per contestare la classificazione delle opere e la loro quantificazione ”;

c) inoltre dalla nota dell’Agenzia del Demanio del 27 giugno 2023 emerge che “ - la superficie complessiva dello stabilimento misurata dal marciapiede in prossimità dell’ingresso fino al mare risulterebbe superiore rispetto a quanto riportato nella concessione demaniale e negli ordini di introito; - la necessità di mettere in sicurezza i manufatti presenti; - l’assenza dei manufatti già oggetto del testimoniale di stato del 2017 corrispondenti ai fabbricati 19 e 2, 3 di cui si ipotizza l’avvenuta demolizione”, sicchè ne discende “una quantificazione della consistenza delle aree scoperte e dei manufatti favorevole alla ricorrente, ma nessun elemento che avvalori la contestata classificazione delle opere presenti ”;

d) va respinta anche la censura incentrata sull’erroneo computo nel canone demaniale delle pertinenze demaniali (sulle quali sono stati applicati i valori OMI), atteso che “ gli unici valori che si leggono nelle tabelle sono i coefficienti per le opere di facile e di difficile rimozione ”.

11.2. Fermo quanto precede, se da un lato la sentenza appellata ha disatteso le censure volte ad annullare i tre ordini di introito (2021, 2022 e 2023) sul presupposto di un’inattuale valutazione dello stato dei luoghi e delle pertinenze demaniali, dall’altro lato essa ha invece accolto le censure con cui l’odierna appellante aveva contestato l’illegittimità derivata di due dei tre ordini di introito gravati ( id est quelli relativi agli anni 2022 e 2023) sul presupposto dei vizi istruttori del procedimento amministrativo sfociato nella classificazione del litorale in questione con delibera n. 33 del 24 ottobre 2022 nella categoria A (“Alta Valenza Turistica”) ovviamente sulla scorta del giudicato già formatosi su tale questione con la sentenza del Consiglio di Stato n. 129 del 2023.

11.3. La sentenza appellata ha dichiarato, infine, il difetto di giurisdizione sul 5° motivo del terzo ricorso R.G. 13883/2023 proposto avverso l’ordine di introito del canone 2023 ( id est la doglianza con cui si era impugnato il decreto n. 321 del 30 dicembre 2022 del Ministero delle Infrastrutture e dei trasporti recante l’aggiornamento del canone in base agli indici Istat ex d.l. n. 400/93): ciò sull’assunto che – come già statuito da un precedente del TAR Lazio (n. 1999/2024) – “ per quanto concerne l’aggiornamento dei canoni in base alla norma di cui all’art. 4, co. 1, d.l. n. 400/1993 “si controverte della mera determinazione (dell’aggiornamento) del quantum dei canoni concessori dovuti: l’oggetto del contendere non involge la definizione della natura giuridica né del rapporto concessorio di cui è titolare parte ricorrente né di qualunque altro rapporto concessorio. Sicché, essendo contestata l’entità dell’adeguamento annuale, non vengono in rilievo “situazioni collegate all’applicazione di un potere amministrativo, con conseguente posizione soggettiva della ricorrente di interesse legittimo” (Tar Lazio, sez. III, 26 luglio 2021, n. 8946)”.

12. Con l’odierno atto di appello, l’originaria ricorrente insta per la riforma parziale della sentenza appellata nelle sole parti in cui la stessa ha disatteso (o talvolta omesso di valutare in violazione del principio di corrispondenza tra chiesto e pronunciato ex art. 112 c.p.c.) alcune specifiche censure che la ricorrente aveva ritualmente proposto con il ricorso di 1° grado e con i successivi motivi aggiunti.

13. Roma Capitale, l’Agenzia del Demanio e il Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti hanno resistito al gravame, chiedendone la reiezione.

Peraltro, con specifico riferimento al rilevato difetto di giurisdizione sull’impugnazione del decreto del Ministero delle Infrastrutture e dei trasporti, la difesa dell’Amministrazione capitolina eccepisce che tale impugnazione - quand’anche rientrante nel perimetro della giurisdizione amministrativa - sarebbe comunque irricevibile, atteso che il suddetto decreto rappresenta un atto direttamente lesivo, sicchè l’odierna appellante avrebbe dovuto impugnarlo in via autonoma entro il termine di 60 giorni dalla sua pubblicazione, e non in via di illegittimità derivata insieme al successivo ordine di introito del canone 2023.

14. All’udienza pubblica del 11 febbraio 2025 la causa è stata trattenuta in decisione.

15. Il Collegio precisa in via preliminare di poter procedere ad una trattazione congiunta e globale di ambedue i primi 2 motivi di appello, non senza prima enunciare, tuttavia, le specifiche doglianze racchiuse in ciascuno di essi.

15.1. Con il 1° motivo di appello, l’odierna appellante si duole di un’asserita omessa pronuncia del giudice di prime cure su una specifica censura a suo tempo sollevata dalla società, e cioè quella con cui si contestavano gli ordini di introito de quibus per essersi erroneamente basati (come risulta dalle loro stesse premesse) sugli atti di determinazione dei canoni demaniali degli anni pregressi (2014-2018) e sui relativi presupposti istruttori, ignorando così il fatto che tali atti sono stati annullati da plurime sentenze del TAR Lazio con statuizioni ormai passate in giudicato (tutte incentrate sull’erroneità dei canoni per omessa considerazione dell’erosione dell’arenile). In breve, quindi, il punto focale del 1° motivo di appello è che il giudice di prime cure non si sarebbe pronunziato sulla doglianza con cui la ricorrente contestava i provvedimenti impugnati per non avere considerato le pregresse statuizioni giurisdizionali accertanti l’effettiva (minore) consistenza dell’arenile.

15.2. Con il 2° motivo di appello, l’appellante si duole della sentenza gravata nella parte in cui la stessa ha ritenuto intangibile (in quanto coperto dal giudicato della sentenza del Consiglio di Stato n. 123 del 2019) l’accertamento dello stato dei luoghi del tratto di arenile in questione così come risultante dalla verificazione giudiziale del 2019, con la quale era stata identificata l’attuale superficie dell’arenile in concessione con le sue ripartizioni interne.

In particolare, l’appellante osserva che se il fenomeno erosivo si è progressivamente espanso (così come accertato con la verificazione giudiziale del 2019) nel periodo 2014-2018 (tanto da indurre il Giudice Amministrativo ad imporre di tenerne conto per i canoni demaniali di quegli anni), è ben possibile (come peraltro documentato dalle perizie di parte versate in atti) che l’incedere del processo naturale di arretramento dell’arenile sia proseguito anche oltre negli anni successivi al 2019.

Obietta a tal riguardo l’appellante che la determinazione dei canoni 2021-2022-2023 attualmente in contestazione avrebbe dovuto essere preceduta (come lamentato già nel giudizio di primo grado) da una rivalutazione dell’effettivo stato dei luoghi al fine di accertare se (e in che misura) l’accertamento tecnico contenuto nella verificazione giudiziale del 2009 fosse ancora attuale (o meno).

Lamenta l’appellante, inoltre, che la società concessionaria – contrariamente a quanto statuito dalla sentenza appellata – non avrebbe dovuto dimostrare alcunché sull’opportunità di adottare (in fase di individuazione delle opere di facile/difficile rimozione) i criteri di cui alle Circolari del Ministero delle infrastrutture e dei trasporti n. 120 serie I Demanio Marittimo del 24 maggio 2001 e n. 22 serie I Demanio Marittimo del 25 maggio 2009, atteso che le sentenze già pronunziatesi con efficacia di giudicato sui pregressi canoni demaniali hanno acclarato l’obbligo di basarsi su detti criteri per identificare le opere di facile/difficile rimozione.

Soggiunge l’appellante, poi, che:

a) con i ricorsi di 1° grado la ricorrente aveva richiamato a proprio supporto non già la nota dell’Agenzia del Demanio del 27 giugno 2023, bensì la nota della medesima agenzia del 19 marzo 2021, che aveva rilevato la necessità (ancora una volta in forza di quanto statuito dalle sentenze del TAR Lazio) di quantificare il canone sulla base delle caratteristiche concrete dello stato dei luoghi e di una rigorosa applicazione dei criteri dettati dalle circolari ministeriali sopra menzionate;

b) gli ordini di introito impugnati nel presente giudizio quantificano i canoni demaniali 2021-2022-2023 sulla base di una perizia asseverata palesemente inattuale, ponendo poi a raffronto (ai fini del calcolo dell’ulteriore indennizzo per l’utilizzo difforme dei beni demaniali) i dati di tale perizia con i dati della verificazione giudiziale del 2019: sennonchè, atteso che detta perizia asseverata omette erroneamente di riportare numerose pertinenze (che invece emergono dall’elaborato grafico allegato alla perizia stessa) la comparazione tra i dati di tale perizia e i dati della verificazione giudiziale del 2019 non può che condurre alla constatazione della presenza di numerose opere estranee alla concessione, con conseguente illegittimo incremento dell’indennizzo dovuto per uso difforme dei beni demaniali.

15.3. In estrema sintesi, pertanto, il senso complessivo dei primi 2 motivi di appello è che gli atti impugnati approdano a una quantificazione dei canoni 2021-2022-2023 che disattende il principio (già più volte affermato dai precedenti giudiziari intervenuti sui canoni pregressi) di indispensabile coerenza tra lo stato dei luoghi attuale e lo stato dei luoghi che viene preso a base di computo del canone demaniale.

15.4. Fermo quanto precede, tale censura è complessivamente fondata nei sensi e termini qui di seguito esposti.

Ciascun ordine di introito impugnato è basato su due distinte tabelle, e cioè:

a) una prima tabella finalizzata a quantificare il “canone demaniale marittimo” applicando alla superficie in mq di ciascuna singola voce ( id est area scoperta, facile rimozione, difficile rimozione, etc. ) il corrispondente valore economico di legge;

b) una seconda tabella finalizzata a quantificare l’indennizzo “per utilizzo difforme” del bene demaniale, e cioè l’indennizzo maggiorato che è dovuto – per ogni singola voce – ove l’utilizzo effettivo della singola consistenza ( id est area scoperta, facile rimozione, difficile rimozione, etc. ) eccede la metratura assentita con concessione.

Ciò premesso, è innegabile che le metrature da inserire nella prima tabella (in corrispondenza delle singole consistenze) ai fini del calcolo del canone demaniale marittimo, avrebbero dovuto essere quelle attuali, sì da tenere conto del fenomeno erosivo realizzatosi negli anni.

In proposito, questa Sezione aveva già chiarito, nei giudizi insorti tra le stesse parti per i canoni pregressi (Cons. St., sez. VII, n. 129 del 2023), che “ I motivi in questione sono fondati, essendosi incontrovertibilmente appurato in sede di verificazione giudiziale che l’arenile si è ridotto a seguito di eventi dannosi di eccezionale gravità che hanno comportato una minore utilizzazione dei beni oggetto della concessione, ai sensi degli artt. 1, comma 251, lett. c), n. 1), della legge n. 296/2006 e 45, cod. nav. (pagg. 12 e 13 della verificazione).

Va precisato, inoltre, che il suddetto acclaramento ha formato oggetto di uno specifico capo di pronuncia sia nella sentenza definitiva n. 12654/2019, sia nella sentenza n. 12649/2019, che non è stato fatto oggetto di impugnazione dalle Amministrazioni intimate, con il conseguente passaggio in cosa giudicata della relativa statuizione.

Ciò significa che l’Amministrazione comunale, nel riesercitare il potere afferente al calcolo del canone demaniale dovuto, terrà conto della minore estensione del sedime e della minore utilizzazione economica del medesimo” ) .

Non è revocabile in dubbio, pertanto, che l’Amministrazione avrebbe dovuto inserire nella prima tabella finalizzata al calcolo del canone demaniale i dati che risultavano dalla verificazione giudiziale del 2019 (“ Superficie complessiva compreso pontili (coperta e scoperta) rilevata dell’area in concessione: in c.t. mq 24.665; Superficie totale scoperta: mq 18.583 Superficie coperta di facile rimozione: mq 2.701 Superficie coperta di difficile rimozione: mq 3.381 (di cui mq 1.832 destinati ad attività commerciali e terziario) ”), ferma restando ovviamente la potestà dell’Amministrazione di aggiornare ulteriormente tali dati sulla base di ulteriori e più recenti verifiche in loco .

Orbene, nel caso di specie l’Amministrazione non ha inserito nella prima tabella contenuta negli ordini di introito impugnati (e cioè nella tabella precipuamente finalizzata alla quantificazione del canone demaniale) né i dati rinvenienti dalla verificazione giudiziale del 2019, né dati eventualmente acquisiti all’esito di specifici sopralluoghi realizzati tra il 2019 e il 2023.

La prima tabella inserita negli ordini di introito impugnati reca, infatti, i seguenti dati: area scoperta 26.000 mq; facile rimozione 3.050 mq; difficile rimozione 0,00 mq; difficile rimozione ex commerciale 950,00 mq.

La verifica giudiziale del 2019 attestava, invece, i seguenti diversi dati: area scoperta 18.583 mq; facile rimozione 2.701 mq; difficile rimozione 3.381 mq (di cui 1.832 mq destinati ad attività commerciali e terziario).

Né può obiettarsi, in senso contrario, che i parametri utilizzati dagli ordini di introito impugnati sarebbero più favorevoli alla società concessionaria in quanto in parte più bassi (cfr. difficile rimozione ed opere commerciali) e in parte comunque compensati dal fatto che la minore area scoperta effettivamente occupata è stata valorizzata nella seconda tabella finalizzata al calcolo dell’indennizzo dovuto per l’uso difforme dei beni demaniali (lì dove si è considerata una superficie scoperta di 17.832,75 mq con conseguente credito della concessionaria a titolo di indennizzo pari ad € 10.514,92).

L’obiezione non coglie nel segno perché l’operazione contabile complessivamente considerata è comunque sfavorevole per la concessionaria (oltre che erronea).

Tale operazione è consistita, infatti, dapprima nel calcolare il canone concessorio sulla base di parametri inseriti nella prima tabella che, come visto, sono inattuali e discrepanti rispetto a quelli accertati con la verificazione giudiziale del 2019, e poi nel comparare tali dati (di per sé inutilizzabili) con altri dati corrispondenti all’effettivo utilizzo delle singole consistenze inseriti nella seconda tabella allo scopo di quantificare - oltre al canone concessorio - anche l’indennizzo maggiorato per l’uso difforme dei beni demaniali in concessione.

Orbene, siccome i dati di partenza impiegati per il calcolo del canone concessorio (ovverossia quelli inseriti nella prima tabella ) non corrispondono al vero, è inevitabile che il differenziale tra i dati inseriti nella seconda tabella e i dati inseriti nella prima tabella risulta inattendibile e in più casi sfavorevole alla concessionaria.

Si pensi, ad esempio, alle opere di difficile rimozione con destinazione non commerciale: nella prima tabella risulta inserito un valore pari a 0 mq (palesemente contrastante con il valore di 1.549 mq risultante dalla verificazione giudiziale del 2019) mentre nella seconda tabella risulta inserito un valore di 2.206 mq effettivi, con la conseguenza pratica che il differenziale tra 2.206 mq e 0 mq porta a un indennizzo maggiorato di più di 16.0000 euro (per uso difforme delle opere di difficile rimozione con destinazione non commerciale) ben superiore rispetto a quello che si sarebbe ottenuto utilizzando il valore di partenza indicato nella verificazione giudiziale del 2019 (1.549 mq).

Lo stesso dicasi per le opere di difficile rimozione con destinazione commerciale: nella prima tabella risulta inserito un valore pari a 950 mq (palesemente contrastante con il valore di 1.832 mq risultante dalla verificazione giudiziale del 2019) mentre nella seconda tabella risulta inserito un valore di 986 mq effettivi, con la conseguenza che se si fosse utilizzato il parametro riportato nella verificazione giudiziale si sarebbe arrivati ad una quantificazione a favore (e non a sfavore) per la concessionaria.

Per concludere, pertanto, la circostanza che l’Amministrazione abbia calcolato il canone demaniale marittimo sulla base di parametri non aggiornati (comunque discrepanti rispetto a quelli indicati nella verificazione giudiziale del 2019) – in disparte la questione della natura globalmente più favorevole o meno di tale calcolo – ha condotto comunque ad un quantum debeatur che è errato e che, quantomeno per alcune specifiche voci, è sicuramente più sfavorevole per la concessionaria.

15.5. Ne discende, pertanto, che nell’esercizio della sua discrezionalità l’Amministrazione è tenuta a rideterminarsi sulla quantificazione dei canoni degli anni 2021-2022-2023 e, nel farlo, dovrà tener conto dell’effettiva consistenza dell’arenile in questione, avuto riguardo all’effettivo avanzamento del processo di erosione: ciò partendo dalle risultanze della verificazione giudiziale del 2019 e dalle eventuali sopravvenienze naturalistiche verificatesi negli anni successivi al 2019.

Il Collegio ritiene, inoltre, che l’individuazione delle opere di facile e difficile rimozione e dei manufatti con destinazione commerciale debba essere effettuata sulla base dalle Circolari del Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti n. 120 serie I Demanio Marittimo del 24 maggio 2001 e n. 22 serie I Demanio Marittimo del 25 maggio 2009, che danno puntuali indicazioni in ordine alle caratteristiche di ciascuna tipologia di opera.

Ciò in linea di continuità con le già richiamate sentenze passate in giudicato che si sono pronunziate sui canoni pregressi, sia le sentenze del TAR Lazio nn. 13168 e 13169 del 2021 con cui sono stati annullati atti richiamati dai provvedimenti qui impugnati, sia la sentenza n. 129 del 2023 con cui questa Sezione ha ribadito che le conclusioni tecniche contenute nella verificazione giudiziale del 2019 (conclusioni basate proprio sui criteri definiti dalle suddette circolari ministeriali) costituiscono un punto fermo da cui partire per la quantificazione del canone demaniale.

Ne discende, pertanto, che i primi due motivi di appello vanno accolti in quanto fondati.

16. Occorre a questo punto scrutinare il 3° motivo di appello. Con tale motivo l’odierna appellante censura la sentenza gravata nella parte in cui la stessa ha statuito che gli ordini di introito impugnati non avrebbero mai computato (nella base di calcolo dei canoni demaniali in contestazione) le pertinenze demaniali marittime destinate ad attività commerciali soggette ai valori OMI: osserva in senso contrario l’appellante che gli ordini di introito impugnati avrebbero applicato i valori OMI alle pertinenze demaniali destinate ad attività commerciali.

16.1. Il motivo è infondato e va quindi respinto. Ciò sulla scorta di una motivazione che impone alcune ulteriori precisazioni e integrazioni rispetto a quanto già esposto nella sentenza appellata.

Ed infatti, corre l’obbligo di distinguere l’ordine di introito del canone 2023 dagli ordini di introito dei canoni 2021 e 2022.

Per quel che concerne l’ordine di introito del canone 2023, la motivazione della sentenza appellata è pienamente condivisibile nella parte in cui essa afferma che tale richiesta pecuniaria non include alcun computo dei valori OMI sulle pertinenze demaniali (afferma in proposito il giudice di prime cure, infatti, che “ gli unici valori che si leggono nelle tabelle sono i coefficienti per le opere di facile e di difficile rimozione ”).

Tale statuizione merita di essere confermata, atteso che l’ordine di introito del canone 2023 non fa effettivamente alcun riferimento alle pertinenze demaniali destinate ad attività commerciali, sicchè va escluso che il canone 2023 sia stato quantificato computando in esso tali pertinenze ed applicando ad esse i valori OMI.

Lo stesso può dirsi in relazione agli ordini di introito dei canoni 2021 e 2022, ma sulla scorta di un’argomentazione motivazionale diversa: tali atti, invero - pur contemplando in tabella la categoria dei manufatti di “ difficile rimozione (ex commerciale) ”, nonché la norma dell’art. 3, comma 1, lettera b), punto 2.1, del decreto legge n. 400 del 1993 (convertito in legge con la l. n. 494 del 1993) – precisano però che trova applicazione nel caso di specie la modifica normativa apportata alla suddetta norma di legge dall’art. 100, co. 2, del d.l. n. 104 del 2020 (convertito in legge dalla l. n. 126 del 2020), modifica per effetto della quale le pertinenze demaniali destinate ad attività commerciali soggiacciono, con decorrenza dal 1° gennaio 2021, al canone determinato per i manufatti di difficile rimozione (con esclusione, quindi, dei valori OMI).

Ne discende che anche gli ordini di introito dei canoni 2021 e 2022 – al contrario di quanto prospettato dalla parte appellante – non fanno emergere alcuna applicazione dei valori OMI rispetto ad eventuali pertinenze demaniali destinate ad attività commerciali (fermo restando quanto già accertato con efficacia di giudicato da questa stessa Sezione con la sentenza n. 129 del 2023 circa l’inconfigurabilità - quantomeno per il periodo 2014-2018 - di qualsiasi pertinenza demaniale, tenuto conto della mancata realizzazione nel caso di specie dei presupposti del meccanismo devolutivo ex art. 49 cod. nav.).

Il 3° motivo di appello va dunque respinto.

17. Con il 4° motivo di appello, poi, l’appellante censura la sentenza gravata nella parte in cui la stessa ha escluso che gli atti impugnati abbiano comportato una violazione del principio di corrispettività ( id est corrispettività del canone rispetto all’effettiva consistenza dei beni in concessione): osserva in proposito l’appellante che l’acclarata discrepanza tra gli ordini di introito impugnati e l’effettivo stato dei luoghi (così come rinveniente dalle argomentazioni esposte nel 2° motivo di appello) non può che condurre al riconoscimento che “ la valutazione operata dal Comune – risolvendosi nell’imposizione di un canone concessorio non commisurato all’area demaniale effettivamente utilizzata da Nuova Pineta – si pone direttamente in contrasto con il c.d. carattere della “corrispettività”, che connota la misura del canone dovuto dal concessionario ed il cui mancato rispetto finisce per frustrare irragionevolmente l’equilibrio economico sotteso alla concessione e le legittime aspettative del concessionario di rientrare degli investimenti effettuati ” (cfr. pag. 29 dell’atto di appello).

Osserva in proposito il Collegio che il motivo in esame può essere assorbito, in considerazione della sua logica subordinazione rispetto ai primi 2 motivi e del fatto che l’accoglimento di detti motivi appare pienamente idoneo a soddisfare la pretesa sostanziale azionata dall’odierna appellante.

18. Con il 5° motivo di appello, infine, l’appellante censura la sentenza gravata per aver negato la giurisdizione del Giudice Amministrativo sull’impugnazione del decreto n. 321 del 30 dicembre 2022 del Ministero delle Infrastrutture e dei trasporti (avente ad oggetto l’aggiornamento del canone in base agli indici Istat ex d.l. n. 400/93).

Osserva in proposito l’appellante che l’impugnazione del decreto ministeriale – in quanto diretta a censurare la scelta di inserire nel meccanismo di aggiornamento del canone un indice Istat ( id est l’indice dei prezzi dei prodotti industriali) diverso rispetto a quello prescritto dalla norma di legge di riferimento ( id est l’indice dei prezzi all’ingrosso) – veicola una violazione di legge che l’Amministrazione ha commesso in sede di esercizio di un potere discrezionale, rispetto al quale la posizione giuridica soggettiva della concessionaria (lesa in via derivata dai relativi atti applicativi) non può che essere di interesse legittimo.

18.1. Il motivo di appello è fondato.

L’odierna ricorrente aveva impugnato il decreto del Ministero delle infrastrutture e dei trasporti in quanto quest’ultimo – laddove ha disciplinato il meccanismo di adeguamento economico del canone demaniale – avrebbe violato l’articolo 4 del decreto-legge n. 400 del 5 ottobre 1993, introdotto dalla legge di conversione 4 dicembre 1993, n. 494 (il quale prescrive l’indice dei prezzi all’ingrosso anziché l’indice dei prodotti industriali).

Secondo la prospettazione della ricorrente, tale vizio di violazione di legge affliggente il summenzionato decreto avrebbe poi riverberato i propri effetti – in forma di illegittimità derivata – sull’atto applicativo consistente nell’ordine di introito del canone 2023.

Appare evidente, pertanto, che ad essere contestata non è un’operazione meramente applicativa di un determinato indice Istat, bensì la scelta regolatoria compiuta “a monte” dal Ministero intimato in sede di adozione dell’atto normativo secondario.

Il bersaglio della censura, dunque, è un atto normativo secondario adottato nell’esercizio di un potere innegabilmente autoritativo, rispetto al quale la posizione dell’appellante assume la consistenza dell’interesse legittimo, con conseguente piena giurisdizione del Giudice Amministrativo.

In proposito, il Consiglio di Sato si è di recente pronunciato su un’analoga controversia, con una decisione dalla quale non vi è motivo per discostarsi (Cons. St., VII n. 5805/24) osservando quanto segue: “ Occorre muovere dall’incontroverso dato di fatto per cui l’atto impugnato è un decreto ministeriale, nello specifico riconducibile al potere regolatorio della competente amministrazione statale dell’uso del demanio marittimo da parte dei privati concessionari. Inoltre, il medesimo atto è altrettanto incontestabilmente di carattere generale. Da ciò si ricava che le censure di legittimità contro di esso formulate nel presente giudizio non sono riferibili ad un determinato rapporto concessorio, ma traggono origine dall’interesse ad impedire, attraverso la sua rimozione dal mondo giuridico, che l’aggiornamento dei canoni previsto in sede ministeriale sia applicato alla generalità dei rapporti di concessione demaniale marittime……. Ne deriva che la controversia non è riconducibile all’ipotesi di giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo sulle concessioni di beni pubblici, ex art. 133, comma 1, lett. b), cod. proc. amm., dalla quale sono eccettuate le controversie di carattere meramente patrimoniale concernenti «indennità, canoni ed altri corrispettivi», su cui invece si fonda la declinatoria di giurisdizione appellata. Il presente giudizio è invece inquadrabile nella giurisdizione generale di legittimità del giudice amministrativo, ex art. 7, comma 1, cod. proc. amm., concernente «l’esercizio (…) del potere amministrativo riguardant(e) provvedimenti, riconducibili (…) all’esercizio di tale potere», nel cui paradigma è inquadrabile il decreto ministeriale di aggiornamento dei canoni di concessione demaniale marittima ” (nello stesso senso anche Cons. St. nn. 5535 e 5874 del 2024) .

18.2. Fermo quanto precede, va rilevato che ai sensi dell’art. 105 c.p.a. “ Il Consiglio di Stato rimette la causa al giudice di primo grado soltanto se è mancato il contraddittorio, oppure è stato leso il diritto di difesa di una delle parti, ovvero dichiara la nullità della sentenza, o riforma la sentenza o l’ordinanza che ha declinato la giurisdizione o ha pronunciato sulla competenza o ha dichiarato l’estinzione o la perenzione del giudizio ”.

Nel giudizio di primo grado è stata declinata la giurisdizione sul motivo di impugnazione (proposto con il ricorso R.G. 13883/23) avente ad oggetto il decreto del Ministero delle infrastrutture e dei trasporti, e ciò nonostante tale motivo rientrasse – come testè esposto – nel perimetro della giurisdizione del giudice amministrativo.

Ne discende che la sentenza di primo grado va annullata in parte qua (laddove essa ha declinato la giurisdizione sul suddetto motivo) con rimessione della relativa causa al medesimo TAR che, previa riassunzione della causa nei termini di cui all’art. 105, comma 3, c.p.a., si pronuncerà sul motivo de quo .

19. Conclusivamente, pertanto, l’appello va accolto in parte qua nei limiti sopra esposti e la sentenza appellata, per l’effetto, va:

a) in parte riformata con conseguente annullamento dei provvedimenti impugnati anche nelle parti gravate con i primi 2 motivi di impugnazione riproposti in appello;

b) in parte annullata ex art. 105 c.p.a., con rimessione del motivo di impugnazione del decreto del MIT al TAR Lazio.

Il 3° motivo di appello va invece respinto in quanto infondato.

20. Le spese del doppio grado del giudizio sono compensate, in considerazione della parziale reciproca soccombenza.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale, Sezione Settima, definitivamente pronunciando sull’appello, lo accoglie nei limiti sopra esposti e per l’effetto:

a) in riforma della sentenza impugnata, accoglie i ricorsi introduttivi e i motivi aggiunti, e conseguentemente annulla i provvedimenti impugnati anche nelle parti gravate con i primi 2 motivi di impugnazione riproposti in appello;

b) annulla la sentenza impugnata limitatamente al capo oggetto del 5° motivo di appello, rimettendo la relativa causa al TAR che, previa riassunzione della causa nei termini di cui all’art. 105, comma 3, c.p.a., si pronuncerà sul motivo de quo ;

c) respinge il 3° motivo di appello;

d) compensa fra le parti le spese del doppio grado di giudizio.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'Autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 11 febbraio 2025 con l’intervento dei magistrati:

Roberto Chieppa, Presidente

Fabio Franconiero, Consigliere

Angela Rotondano, Consigliere

Raffaello Sestini, Consigliere

Michele Tecchia, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Michele Tecchia	Roberto Chieppa

IL SEGRETARIO