Pubblicato il 16/06/2025

N. 00988/2025 REG.PROV.COLL.

N. 01241/2021 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il ET

(Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1241 del 2021, proposto dalla sig.ra -OMISSIS-, rappresentata e difesa dall’avv.to Pier Vettor Grimani, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

il Comune di Venezia, in persona del Sindaco pro tempore , rappresentato e difeso dagli avvocati Antonio Iannotta, Nicoletta Ongaro e Raffaella Di Graci, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per l'annullamento

-dell'ordinanza del Comune di Venezia assunta al prot. n. -OMISSIS- del 30.7.2021, con la quale è stato intimato alla sig.ra -OMISSIS-, ai sensi dell'art. 34 del d.P.R. n. 380/2001, il pagamento della somma pari ad € 61.093,00 a titolo di sanzione alternativa alla demolizione di alcune opere abusive insistenti sull'immobile di proprietà della ricorrente sito in Venezia, -OMISSIS- n. -OMISSIS-;

-della disposizione del Comune di Venezia assunta al prot. n.-OMISSIS- del 17.04.2018, richiamata dal provvedimento citato nel precedente punto;

-di ogni atto annesso, connesso o presupposto.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune di Venezia;

Visti tutti gli atti della causa;

Visto l'art. 87, comma 4° bis , del cod.proc.amm.;

Relatore all'udienza straordinaria di smaltimento dell'arretrato del giorno 27 maggio 2025 il dott. Francesco Avino e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. La sig.ra -OMISSIS- ha impugnato il provvedimento meglio in epigrafe descritto, con il quale il Comune di Venezia ha determinato nella somma di € 61.093,00 la sanzione pecuniaria alternativa alla demolizione e rimessa in pristino di un ampliamento volumetrico abusivo riscontrato in un immobile di sua proprietà sito in Venezia, nel sestiere di -OMISSIS-.

2. Il ricorso è affidato ai motivi così rubricati “ 1) Violazione dell’art. 34 DPR 6.6.01 n. 380. Eccesso di potere per travisamento dei fatti e carenza dei presupposti. Eccesso di potere per difetto di accertamento e di motivazione. Violazione del principio di affidamento; 2) Violazione dell’art. 34 bis DPR 6.6.01 n. 380. Eccesso di potere per travisamento dei fatti e carenza di presupposti. Eccesso di potere per difetto di accertamento e di motivazione; 3) Violazione dell’art. 34 DPR 6.6.01 n. 380. Eccesso di potere per travisamento dei fatti e carenza di presupposti. Eccesso di potere per illogicità e contraddittorietà, difetto di accertamento e di motivazione”.

Secondo la prospettazione della ricorrente il provvedimento sarebbe anzitutto carente sotto l’aspetto motivazionale, non esplicitando le ragioni della prevalenza dell’interesse al ripristino della legalità su quello alla tutela dell’affidamento del privato. Inoltre la modestia dell’aumento volumetrico escluderebbe l’applicazione di una qualsivoglia sanzione, tantomeno di carattere pecuniario, il cui ammontare è stato infine contestato, in via subordinata, con finale richiesta di rideterminazione della sanzione pecuniaria tenendo conto della destinazione a magazzino dell'immobile al momento dell’abuso, cui dovrebbe aversi esclusivo riguardo per la relativa quantificazione.

3. Si è costituito in giudizio il Comune di Venezia per resistere al ricorso, deducendone l’irricevibilità e l’improcedibilità e chiedendone il rigetto.

4. Veniva poi fissata la camera di consiglio dell’11.07.2024 ai sensi dell’art. 71, comma 5°, del cod. proc. amm., ossia ai soli fini della verifica della permanenza dell’interesse alla decisione, con presa d’atto della sua persistenza.

4. Nell’approssimarsi dell’udienza pubblica di smaltimento dell'arretrato del giorno 27 maggio 2025 le parti si sono scambiate le memorie conclusive insistendo per l’accoglimento delle rispettive conclusioni.

In particolare, la difesa del Comune ha controdedotto a tutti i motivi di ricorso mettendone in luce l’infondatezza. La ricorrente ha invece, anzitutto, rilevato che la Giunta Comunale di Venezia ha da ultimo rettificato la porzione di immobile di cui si discute recependolo come unità edilizia. Ciò consentirebbe di ritenere sanabile l’intervento abusivo ai sensi dell’art. 36 bis del d.P.R. n. 380/2001, nel contesto di una eventuale richiesta di sanatoria e pur sempre rimanendo nel potere del Comune l’annullamento del provvedimento sanzionatorio qui in discussione. In replica alle eccezioni comunali la ricorrente ha ribadito la fondatezza dei motivi di ricorso chiedendone infine l’accoglimento.

5. All’udienza pubblica di smaltimento dell'arretrato del giorno 27 maggio 2025 il Tribunale ha trattenuto la causa in decisione.

6. Preliminarmente il Tribunale non ritiene di potersi pronunciare sulla sanabilità dell’opera edilizia in discussione ai sensi dell’art. 36 bis del d.P.R. n. 380/2001, qui invocata per effetto dell’avvento della delibera della Giunta Comunale di Venezia n. 265 del 30.12.2024 che avrebbe rettificato l’errore in cui era incorso il Comune nella formazione dello strumento urbanistico, classificando come spazio scoperto quello che in realtà era una parte della costruzione ossia quella poi considerata abusiva. E invero non è stata documentata la presentazione di alcuna istanza di sanatoria in applicazione delle citate previsioni normative né vi è contezza delle conseguenti determinazioni assunte dall’Amministrazione comunale. Si oppone allora allo scrutinio del rilievo di sanabilità dell’abuso ai sensi dell’art. 36 bis del T.U.Edilizia l’art. 34 del codice del processo amministrativo, che vieta al Giudice Amministrativo di pronunciarsi su poteri amministrativi non ancora esercitati.

7. Ciò statuito il ricorso va rigettato.

8. Non è condivisibile il primo mezzo, con cui si deduce che il Comune sarebbe stato a conoscenza dell’ampliamento abusivo quantomeno dal rilascio della sanatoria di cui al provvedimento assunto al prot. n. -OMISSIS- del 5.12.1995. E che conseguentemente, prima di procederne alla repressione attraverso l’applicazione della sanzione pecuniaria alternativa alla demolizione, l’Amministrazione avrebbe dovuto accertare la sussistenza, e fornire adeguata motivazione in ordine alla prevalenza, dell’interesse pubblico al ripristino della legalità rispetto all’affidamento determinato in capo al privato.

In realtà la stessa ricorrente afferma a pag. 4 che la domanda di condono edilizio, presentata in data 30.6.87 ai sensi della L. 47/1985 per l’esecuzione di alcune opere e il cambio d’uso da cinematografo a magazzino, non conteneva istanza di sanatoria della volumetria realizzata in ampliamento. La difesa dell’Amministrazione ha poi correttamente messo in evidenza quanto dichiarato dal progettista della ricorrente in una relazione tecnica del 20.6.2021 (pag. 2), dove ulteriormente si conferma che nell’istanza di condono non era compreso l’ampliamento.

Di conseguenza non sussiste alcun affidamento tutelabile.

Fermo il principio espresso dall’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato n. 9 del 2017, per cui il decorso del tempo non può incidere sull’ineludibile doverosità degli atti che l’Amministrazione è tenuta ad adottare in repressione degli abusi edilizi, il Collegio osserva che in assenza di un provvedimento amministrativo non può sussistere alcun legittimo affidamento del privato tutelabile. Il Consiglio di Stato ha infatti anche recentemente chiarito che “ la tutela del legittimo affidamento - qualificato come “principio fondamentale” dell’Unione europea dalla stessa Corte di Giustizia UE – è quello ingenerato nel privato da provvedimenti amministrativi, ed è correlato all’interesse pubblico alla certezza dei rapporti giuridici costituiti dall’atto amministrativo, nonché più in generale alla stabilità dei provvedimenti amministrativi, ipotesi, questa, che – all’evidenza - non ricorre nella fattispecie in esame, in cui non sussiste alcun provvedimento favorevole sulla cui base siano state realizzate le opere in questione, che risultano, quindi, essere prive dei prescritti titoli ” (vd. C.d.S. n. 3374/2025).

Non sussistendo dunque alcuna aspettativa giuridicamente qualificata del privato non si imponevano nemmeno particolari ed ulteriori oneri motivazionali rispetto ai rilievi del provvedimento in esame, che ha preso atto dell’istruttoria tecnica del 5.7.2021 e del rilevato contrasto dell’ampliamento rispetto alle norme urbanistiche vigenti e con la scheda 9 della n.t.a. della variante al piano regolatore generale della città antica di Venezia, la quale non ammette ampliamenti degli edifici esistenti nel centro storico e nelle ZTO di tipo “A”.

Da qui il rigetto del primo mezzo.

9. Il secondo motivo rileva che ai sensi dell’art. 34 bis del d.P.R. n. 380/2001, le difformità costruttive contenute entro il limite del 2% di quelle complessive dell’immobile sarebbero irrilevanti ai fini della regolarità edilizia. L’immobile cui accede l’ampliamento volumetrico abusivo qui in discussione sarebbe di rilevantissime dimensioni, ossia pari a circa 510 mq. Conseguentemente, la modesta entità dell’abuso, di appena 7,23 mq., rientrerebbe nel limite predetto, e dunque relativamente all’opera in discussione il Comune non avrebbe potuto applicare alcuna sanzione, nemmeno pecuniaria.

La censura non è condivisibile alla stregua del citato art. 34 bis, che nella formulazione vigente all’epoca del diniego parziale del p.d.c. in sanatoria (del 16.7.2021) e della successiva ordinanza di pagamento della sanzione pecuniaria alternativa (del 30.7.2021), al comma 1° così recitava: “ Il mancato rispetto dell'altezza, dei distacchi, della cubatura, della superficie coperta e di ogni altro parametro delle singole unità immobiliari non costituisce violazione edilizia se contenuto entro il limite del 2 per cento delle misure previste nel titolo abilitativo”.

L’applicazione della norma presuppone la sussistenza di un progetto regolarmente assentito da un originario titolo edilizio cui parametrare la consistenza dell’abuso c.d. “minore”. Viceversa nel caso in esame si discute di un ampliamento volumetrico autonomo con il quale è stata aumentata, verso la corte esterna, la zona di vendita al piano terra dell’immobile della ricorrente. Ampliamento avvenuto senza titolo e che il Comune ha ritenuto non sanabile perché in contrasto con la strumentazione urbanistica: in questo senso vedasi il provvedimento che ha denegato il rilascio del permesso di costruire in sanatoria, assunto al prot. n. -OMISSIS- del 16.7.2021 e peraltro non contestato in giudizio dalla ricorrente.

Vale solo aggiunge che quest’ultima ha peraltro, sua sponte, chiesto la sanzione pecuniaria alternativa alla demolizione sul presupposto stesso della sanzione reale.

Non sussistono dunque i presupposti per l’applicazione del citato art. 34 bis.

10. Con il terzo mezzo, proposto in via subordinata, la ricorrente ha rilevato l'erroneità della quantificazione della sanzione pecuniaria qui in discussione sostenendo che il valore dell’opera abusiva avrebbe dovuto essere determinato al momento della commissione dell’abuso, o al più al momento in cui il Comune è venuto a conoscenza dell'abuso, quindi non già all’epoca in cui viene fatta risalire l'applicazione della sanzione. Inoltre, poiché la porzione abusiva farebbe parte di un immobile classificato catastalmente come “C2” e destinato a magazzino secondo il titolo edilizio rilasciato, il Comune avrebbe dovuto calcolare la sanzione pecuniaria assumendo la destinazione edilizia a deposito per l’attribuzione del valore al posto di quella commerciale presa in considerazione. La ricorrente ha quindi chiesto la rideterminazione della sanzione tenendo conto del momento dell’abuso e altresì della destinazione dell'immobile a deposito.

Anche queste tesi non meritano seguito.

10.1. Sulla questione del momento del tempo da prendere in considerazione per la determinazione della sanzione pecuniaria il Tribunale, per dovere di sinteticità e ai sensi dell’art. 88, comma 1°, lett. d), del cod. proc. amm, può fare rinvio a suoi precedenti conformi cui intende dare continuità (le sentenze n. 473/2025, n. 473/2013), riguardanti questioni analoghe a quella qui in discussione, a mezzo dei quali ha già avuto modo di chiarire che:

-la c.d. “fiscalizzazione dell’abuso” rappresenta un istituto attraverso il quale il Legislatore ha inteso contemperare la situazione di difficoltà esistente al momento di esecuzione del ripristino con la necessità di esercitare comunque il potere sanzionatorio;

-sia nei casi di ristrutturazione abusiva di cui all’art. 33, comma 2°, del d.P.R. n. 380/2001 che in quelli di parziale difformità dal permesso di costruire ex art. 34, comma 2°, del citato d.P.R., la fiscalizzazione dell’abuso deve sempre tenere conto del valore del bene al tempo della determinazione della sanzione pecuniaria;

-è irragionevole attribuire rilievo al valore del bene al momento di realizzazione delle opere abusive poiché, in tal modo, si consentirebbe all’autore dell’abuso edilizio (che ha natura di illecito permanente) di trarre un lucro dal decorso del tempo in danno della collettività;

-poiché la sanzione pecuniaria costituisce, nei tassativi casi consentiti, una misura alternativa alla materiale demolizione del manufatto, essa deve costituire una “risposta sanzionatoria” omogenea ed effettiva, il che non accadrebbe se si dovesse tenere conto del valore del costo di produzione commisurato al tempo della realizzazione dell’abuso e non attualizzato in base agli indici ISTAT.

Ne consegue che correttamente il Comune di Venezia ha fatto riferimento, per il calcolo dell’ammontare della sanzione pecuniaria qui in discussione, al momento in cui la stessa è stata determinata, in applicazione dei principi recentemente stabiliti dall’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato nelle pronunce nn. 1, 2, 3 del 2024 -per identità di ratio trasponibili al caso di specie-, e dello stesso criterio generale per cui gli interventi abusivi sono sanzionabili in base alla disciplina vigente al momento in cui avviene la repressione.

Nello specifico il Comune ha applicato i valori della tabella dell’Agenzia delle entrate relativa alle tipologie di abusi da utilizzare per la determinazione (tra l’altro) della sanzione alternativa di cui all’art. 34 del d.P.R. n. 380/2001, ascrivendo l’intervento abusivo al punto 52 relativo “ all’ampliamento di immobili con destinazione diversa dal residenziale determinazione del valore venale art 33, 34 del d.p.r 380/2001 ”. Il punto 52 stabilisce di valutare le opere di ampliamento tenendo conto della “ differenza dovuta al diverso stato manutentivo o a variazione di superficie tra lo stato attuale e quello legittimato. La superficie sarà calcolata ai sensi del d.p.r 138/98 e il valore da utilizzare sarà quello medio riportato per la zona OMI dell’Osservatorio del Mercato Immobiliare redatto dall’Agenzia delle Entrate” .

Per l’effetto l’Amministrazione ha appunto:

-computato una nuova superficie ad uso commerciale pari a mq. 7,23, corrispondenti a mq. 6,84 di nuova superficie di vendita, oltre al 10% della superficie della terrazza, pari a mq 0,39;

-calcolato la superficie catastale ai sensi del d.P.R 138/1998, che, per le unità immobiliari appartenenti alla categoria del gruppo T (ovvero nel caso di specie negozi e locali assimilabili), stabilisce che la superficie catastale è data dalla somma sia della superficie dei locali aventi funzione principale nella specifica categoria, e dei locali accessori a servizio diretto di quelli principale, che della superficie dei balconi e/o terrazze, computata nella misura del 10%;

-applicato il valore medio di mercato per la zona OMI di riferimento “Venezia -OMISSIS- -OMISSIS-”, ossia un valore pari a € 6.500 al mq.: valore che è stato ridotto in considerazione dello stato mediocre di manutenzione dell’immobile, con applicazione del coefficiente correttivo di riduzione pari al 35%.

L’applicazione di questi criteri rimane immune dalle censure della ricorrente, per vero rimaste confinate al rilievo di presunta illegittimità della sanzione siccome parametrata al valore attuale del bene, perché in ogni caso non emergono profili di irragionevolezza o di evidente illogicità nell’operato dell’Amministrazione.

10.2. Non merita condivisione nemmeno l’assunto per cui l’Amministrazione avrebbe dovuto quantificare la sanzione assumendo il valore della superficie abusiva come adibita a magazzino o deposito giusta la concessione edilizia in sanatoria assunta al prot. -OMISSIS- del 5.12.1995.

Difatti, come già messo in evidenza in precedenza, l’ampliamento volumetrico di cui si discute non è stato interessato dalla concessione edilizia del 1995 e la stessa ricorrente, sia nella domanda di rilascio del permesso di costruzione in sanatoria del 14.6.2021 che nella precedente richiesta di accertamento della compatibilità paesaggistica del 1°3.2021, ha indicato che l’unità oggetto di sanatoria riguarda un immobile avente destinazione d’uso commerciale.

L’Amministrazione comunale ha dunque correttamente preso in considerazione la destinazione commerciale per effettuare i calcoli della sanzione alternativa alla demolizione.

Anche il terzo mezzo è dunque complessivamente infondato.

11. In conclusione il ricorso deve essere respinto.

12. Le spese di lite possono essere compensate in ragione delle oscillazioni giurisprudenziali registrate in riferimento alla questione del momento del tempo cui fare riferimento per la determinazione del valore dell’opera abusiva.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il ET (Sezione Prima), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'Autorità amministrativa.

Ritenuto che sussistano i presupposti di cui all'articolo 52, commi 1° e 2°, del Decreto Legislativo 30 giugno 2003, n. 196, e dell’articolo 9, paragrafo 1°, del Regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio del 27 aprile 2016, a tutela dei diritti o della dignità della parte interessata, manda alla Segreteria di procedere all'oscuramento delle generalità nonché di qualsiasi altro dato idoneo ad identificare la ricorrente.

Così deciso in Venezia nella camera di consiglio del giorno 27 maggio 2025 con l'intervento dei magistrati:

Ida Raiola, Presidente

Marco Rinaldi, Consigliere

Francesco Avino, Referendario, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Francesco Avino	Ida Raiola

IL SEGRETARIO

In caso di diffusione omettere le generalità e gli altri dati identificativi dei soggetti interessati nei termini indicati.