Pubblicato il 03/06/2025

N. 01742/2025 REG.PROV.COLL.

N. 01028/2023 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sicilia

sezione staccata di Catania (Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1028 del 2023, proposto da RE SO, IA AR, rappresentati e difesi dagli avvocati Corrado Celeste, Giuseppe Fianchino, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

la Soprintendenza per i Beni Culturali e Ambientali di Siracusa, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall'Avvocatura Distrettuale dello Stato di Catania, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per l'annullamento:

- della nota prot. 15864 del 31 marzo 2023 e la allegata nota prot.13196 del 18 marzo 2021 (prot. 2370 del 18-3-2021 della Soprintendenza dei BB.CC.AA. di Siracusa) con le quali è stata rigettata l'istanza di ricalcolo in autotutela dell'indennità pecuniaria di cui agli artt. 164/167 del D.lgs 42/2004 proposta dai ricorrenti;

- ove occorra, del D.D.S. 104 del 18 gennaio 2019 ed ogni altro atto presupposto, connesso e/o conseguenziale ancorché non conosciuto, ivi compresa, fra questi, la perizia di stima per l'indennità risarcitoria prot. 10304 del 26 novembre 2018.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio della Soprintendenza per i Beni Culturali e Ambientali di Siracusa;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 8 maggio 2025 il dott. Emanuele Caminiti e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale.

FATTO e DIRITTO

Provvedimenti impugnati.

Con ricorso notificato il 29 maggio 2023 e depositato in data 7 giugno 2023 unitamente all’istanza di fissazione udienza, i ricorrenti hanno impugnato: - la nota prot. 15864 del 31marzo 2023 con la quale veniva rigettata l’istanza di ricalcolo in autotutela dell’indennità pecuniaria di cui agli artt. 164/167 del D.lgs 42/2004; - ove occorra, del D.D.S. 104 del 18 gennaio 2019, con il quale il Dipartimento dei BB.CC. ha comminato ai predetti la sanzione pecuniaria di euro 21.279,06 di cui all'art. 167 del D.Lgs. n.42/2004 per gli abusi edilizi commessi a Noto in area paesaggisticamente tutelata; c) la perizia di stima per l’indennità risarcitoria prot. 10304 del 26 novembre 2018.

Ricostruzione del fascicolo di causa.

Nel ricorso, in sintesi, si rappresenta in fatto e diritto quanto segue.

I ricorrenti espongono di essere proprietari di un immobile situato a Noto, edificato nel 1976 in un'area urbanizzata, previa approvazione della Commissione Edilizia il 15 gennaio dello stesso anno e successivamente ottenendo il nulla-osta paesaggistico n. 1352 il 22 luglio 1976.

In seguito, l'immobile veniva ampliato, e nel 1986 veniva presentata una richiesta di sanatoria, che veniva accolta solo nel 2016.

Nel 2019, tuttavia, l'Assessorato Regionale dei Beni Culturali e dell'Identità Siciliana comminava una sanzione di oltre 21.000,00 euro per illecito edilizio, poiché l'immobile si troverebbe in un'area vincolata.

I ricorrenti chiedevano, quindi, all’Amministrazione di rivedere la decisione in autotutela, sostenendo che una parte dell’immobile fosse stata legittimamente autorizzata e che i vincoli paesaggistici fossero stati introdotti solo dopo la costruzione dell'edificio. Tuttavia, l'Amministrazione decideva di confermare la sanzione con il provvedimento impugnato in questa sede.

Avverso i provvedimenti indicati in epigrafe, i ricorrenti proponevano ricorso per i seguenti motivi. In primo luogo, veniva eccepita l’intervenuta prescrizione della sanzione, invocando l'articolo 28 della legge n. 689/1981, poiché la sanzione sarebbe stata confermata oltre cinque anni dopo il rilascio della concessione in sanatoria.

In secondo luogo, non veniva inviato il preavviso di rigetto, come previsto dalla normativa.

Si rilevava, poi, che l’Amministrazione avrebbe applicato in modo errato i criteri di calcolo, utilizzando coefficienti destinati ad aree soggette a vincoli multipli, in violazione degli articoli 164 e 167 del decreto legislativo n. 42/2004. Inoltre, la stessa Amministrazione avrebbe applicato retroattivamente i vincoli del Piano Paesaggistico, approvato solo nel 2017, a un immobile costruito anni prima. Secondo la prospettazione dei ricorrenti, il provvedimento risultava carente di motivazione adeguata e si basava su un evidente travisamento dei fatti, poiché non venivano presi in considerazione i titoli autorizzativi rilasciati e la parzialmente legittima natura dell’edificio.

Veniva contestata l’applicazione dell'articolo 5, comma 3, della legge regionale n. 17/1994, che – per i ricorrenti - escludeva l’imposizione di sanzioni pecuniarie per vincoli introdotti successivamente alla costruzione dell’immobile. Inoltre, i ricorrenti sostenevano che non ci fosse alcun danno paesaggistico, in quanto la stessa Soprintendenza qualificava come lieve l’impatto visivo delle opere e non richiedeva interventi per mitigarlo.

Infine, la decisione dell'Amministrazione si fondava sul fatto che i ricorrenti non avessero esplicitamente segnalato quale parte dell’immobile fosse legittima. Tuttavia, questa circostanza era già documentata e nota alla Soprintendenza, che aveva autorizzato parzialmente l’edificazione.

Si costituiva in giudizio (con atto di mera forma depositato in data 8 giugno 2023) la Soprintendenza per i beni culturali e ambientali di Siracusa che (con memoria depositata in data 4 aprile 2025) rilevava quanto segue.

In primo luogo, veniva richiamata la nota istruttoria della Soprintendenza per i Beni Culturali e Ambientali di Siracusa, datata 19 settembre 2023.

Per quanto riguarda il ricorso, secondo la difesa erariale esso risultava inammissibile in relazione all’impugnazione della nota n. 15864, datata 31 marzo 2023, e irricevibile per quanto concerneva l’impugnazione del decreto n. 104, emesso il 18 gennaio 2019.

La nota n. 15864, infatti, secondo l’Avvocatura era un atto endoprocedimentale, trattandosi di una mera comunicazione con la quale si sollecitava il pagamento della sanzione. In alternativa, tale atto costituiva semplicemente una conferma del precedente decreto n. 104/2019, che era stato notificato il 3 maggio 2019. Secondo la difesa erariale, i ricorrenti avevano presentato una prima istanza di annullamento in autotutela il 19 febbraio 2021, ben oltre il termine di legge per l’impugnazione del decreto n. 104 del 18 gennaio 2019. L’Amministrazione aveva risposto con una nota n. 11300, datata 9 marzo 2021, nella quale si evidenziava che i ricorrenti non avevano presentato alcuna istanza di rateizzazione né impugnato il provvedimento.

Veniva rilevato che la Soprintendenza per i Beni Culturali e Ambientali aveva esaminato la richiesta dei ricorrenti e, con le note n. 2370 del 16 marzo 2021 e n. 1319 del 18 marzo 2021, aveva sollecitato l’Assessorato a non avviare alcun procedimento di riesame, seguendo il protocollo dell’Assessorato Regionale.

Per quanto riguardava l’eccezione di prescrizione, veniva rilevato che il termine di prescrizione decorreva dal rilascio del titolo edilizio in sanatoria. Nel caso specifico, il permesso di costruire in sanatoria era stato rilasciato nel 2016, e la sanzione era stata adottata nel 2019, quindi all'interno del termine prescrizionale di cinque anni.

Con memoria datata 16 aprile 2025, i ricorrenti ribadivano le loro difese, precisando, in particolare, quanto segue.

In primo luogo, sostenevano che l’atto impugnato non fosse meramente confermativo. Infatti, esso imponeva il pagamento di una sanzione pari a 21.279,06 euro, da effettuarsi entro trenta giorni, e scaturiva dal riesame richiesto dagli interessati, che aveva portato l’Assessorato Regionale ad avviare un nuovo procedimento istruttorio.

In questa nuova fase, veniva considerato un elemento che non era stato valutato precedentemente: il parere favorevole rilasciato nel 1976 dalla Soprintendenza per i Beni Culturali e Ambientali in relazione alla prima porzione dell’immobile. Il nuovo procedimento, pertanto, conduceva a una decisione con una motivazione autonoma e differente rispetto a quella del decreto n. 104/2019.

I ricorrenti aggiungevano, inoltre, che ai sensi dell’articolo 2 del decreto assessoriale del 28 maggio 1999, un’area poteva essere considerata di “notevole interesse paesaggistico” solo se gravata da più vincoli paesaggistici e ambientali. In merito all’area in questione, infine, veniva sottolineato che essa fosse qualificata come zona B2 dal Piano Regolatore Generale.

All’udienza del giorno 8 maggio 2025, sentite le parti, la causa veniva trattenuta in decisione.

Motivazione.

La questione sottoposta all'attenzione di questo Organo riguarda la legittimità e la corretta quantificazione della sanzione amministrativa comminata ai ricorrenti.

Sulla natura giuridica del provvedimento impugnato - atto di conferma in senso proprio.

Con precipuo riferimento alla corretta qualificazione giuridica del provvedimento adottato dall’Assessorato Regionale, deve escludersi che lo stesso possa essere qualificato come atto meramente confermativo di un precedente provvedimento, atteso che la sua adozione è stata preceduta da un’articolata fase istruttoria, nella quale è stata acquisita, tra l’altro, la nota della Soprintendenza per i Beni Culturali e Ambientali n. 2370 del 16 marzo 2021 (registrata presso l’Assessorato con prot. n. 1319 del 18 marzo 2021).

In particolare, l’Assessorato ha formalmente avviato un procedimento di riesame con nota prot. n. 11300 del 9 marzo 2021, all’esito del quale ha adottato l’odierno provvedimento impugnato, basato su una rinnovata istruttoria, specificamente volta al riesame del calcolo della sanzione amministrativa.

Tali elementi sono dirimenti per escludere che si versi nell’alveo dell’atto meramente confermativo, come delineato dalla consolidata giurisprudenza amministrativa.

Come chiarito a più riprese dal giudice di seconde cure (vedi in particolare Consiglio di Stato, Sez. V, 11 marzo 2025, n. 1985, nonché da Cons. Stato, Sez. V, 7 ottobre 2024, n. 8024), la distinzione tra atto di conferma in senso proprio e atto meramente confermativo risiede nella presenza o assenza di un rinnovato approfondimento istruttorio e di una nuova ponderazione degli interessi. In particolare, deve escludersi la natura meramente confermativa dell’atto qualora l’amministrazione, anche su istanza di parte, proceda ad una rivalutazione degli elementi di fatto e di diritto, nonché ad un riesame della complessiva situazione già scrutinata nel precedente provvedimento.

In tal senso si è espressa anche la giurisprudenza di primo grado, ove si evidenzia che l’atto meramente confermativo si configura quando l’Amministrazione si limita a ribadire l’esistenza di un proprio pregresso provvedimento senza svolgere alcuna attività istruttoria e senza apportare alcuna nuova motivazione, trattandosi in tal caso di un semplice diniego di riesame, espressione di discrezionalità latamente intesa e, per ciò stesso, non autonomamente impugnabile (cfr. T.A.R. Lazio, Roma, Sez. II, 16 ottobre 2024, n. 17928).

Viceversa, l’atto adottato all’esito di un procedimento autonomo e connotato da un rinnovato esercizio dell’attività istruttoria si configura come atto di conferma in senso proprio, costituendo, in quanto tale, un provvedimento nuovo e distinto rispetto al precedente, e quindi suscettibile di autonoma impugnazione (cfr. Cons. Stato, Sez. III, 16 settembre 2024, n. 7581; T.A.R. Campania, Salerno, Sez. II, 9 settembre 2024, n. 1645).

Pertanto, nel caso di specie, deve concludersi per l’impossibilità di qualificare il provvedimento adottato dall’Assessorato Regionale come atto meramente confermativo, atteso che la sua adozione è stata preceduta da un’istruttoria specifica, avente ad oggetto il riesame della posizione del destinatario, condotta anche alla luce del parere reso dalla Soprintendenza competente. Si tratta dunque di atto di conferma in senso proprio, dotato di autonoma portata provvedimentale e, in quanto tale, suscettibile di impugnazione giurisdizionale nei termini ordinari di legge.

Sulla prescrizione.

L’eccezione di intervenuta prescrizione della richiesta sanzionatoria esercitata dall’Amministrazione ai sensi dell’art. 167 del D. Lgs. 22 gennaio 2004, n. 42, risulta destituita di fondamento giuridico.

Difatti, la concessione edilizia in sanatoria n. 15/2016, rilasciata dal Comune di Noto in data 21 marzo 2016, costituisce il dies a quo dal quale inizia a decorrere il termine quinquennale di prescrizione previsto dall’art. 28, comma 1, della Legge 24 novembre 1981, n. 689, in quanto idonea a far cessare la permanenza della violazione, ivi inclusa quella di natura paesaggistica.

L’orientamento della giurisprudenza amministrativa si è ormai consolidato nel ritenere che il rilascio del titolo abilitativo in sanatoria, accompagnato dal prescritto parere paesaggistico favorevole, determini la cessazione della fattispecie illecita, venendo meno così la situazione antigiuridica. In tal senso, il Consiglio di Giustizia Amministrativa per la Regione Siciliana ha chiarito che:

«Il provvedimento di concessione in sanatoria determina la cessazione della permanenza anche dell'illecito paesaggistico, con la conseguenza che il momento del rilascio della sanatoria costituisce il dies a quo della prescrizione della sanzione pecuniaria ai sensi dell'art. 28 della l. n. 689/1981» (C.G.A., sez. giurisd., 18 gennaio 2018, n. 24; conf. C.G.A. 23 marzo 2018, n. 168).

In ulteriore conformità, si è espresso il T.A.R. Reggio Calabria, il quale ha affermato che:

«Il dies a quo del termine di prescrizione quinquennale […] coincide con il momento del rilascio della concessione edilizia in sanatoria […], essendo tale concessione l’unico atto idoneo a far cessare nel tempo la illiceità del comportamento edilizio osservato» (T.A.R. Calabria, sez. I, 23 luglio 2018, n. 443).

La medesima ricostruzione è stata confermata dal T.A.R. Catania, che ha ribadito:

«Il momento del rilascio della concessione edilizia in sanatoria […] facendo cessare l’antigiuridicità dell’intero fatto, costituisce il dies a quo dal quale decorre il termine di prescrizione quinquennale» (T.A.R. Catania, sez. II, 5 dicembre 2022, n. 3173).

Alla luce di quanto sopra, nel caso di specie risulta evidente che il provvedimento sanzionatorio, adottato con D.D.S. n. 104/2019 in data 18 gennaio 2019 e notificato il successivo 3 maggio 2019, è stato emesso entro il termine quinquennale decorrente dal 21 marzo 2016 (data del rilascio della sanatoria), con scadenza dunque fissata al 21 marzo 2021.

Ne consegue che non può ritenersi maturata la prescrizione, essendosi l’Amministrazione legittimamente attivata entro il limite temporale stabilito dalla norma.

In conclusione, l’eccezione sollevata in tal senso appare pertanto priva di pregio giuridico e va disattesa.

Sulla legittimità e sulla corretta quantificazione della sanzione amministrativa.

Preliminarmente, deve osservarsi che una parte dell'immobile risulta assentita con il parere favorevole della Commissione Edilizia in data 15 gennaio 1976 e dal Nulla Osta n. 1352 del 22 luglio 1976 della Soprintendenza per i Beni Culturali e Ambientali.

Di conseguenza, tale porzione di immobile non può e non deve essere ritenuta soggetta a sanzione, in quanto realizzata nel rispetto dei titoli edilizi legittimi. La contestazione deve concernere, invece, solo la parte dell'immobile che è stata oggetto di ampliamenti non autorizzati.

L'Assessorato Regionale, nel determinare la sanzione da applicare, dovrà necessariamente operare una distinzione tra le opere legittimamente assentite e quelle abusivamente realizzate, con riferimento esclusivo a quest'ultime per il calcolo della sanzione.

In altri termini, la parte dell'immobile assentita con titoli validi non costituisce un illecito edilizio, e dunque (con riferimento a questa porzione legittima) non sussiste il presupposto per l’imposizione della sanzione (su di essa).

Deve richiamarsi al riguardo il consolidato orientamento giurisprudenziale che attribuisce valore equivalente al rilascio della concessione edilizia alla mera comunicazione del parere favorevole espresso dalla Commissione Edilizia.

In numerosi interventi della giurisprudenza amministrativa, infatti, si è statuito che la comunicazione del parere favorevole della Commissione Edilizia, quale atto formale da parte del sindaco, è da considerarsi equipollente al rilascio della concessione edilizia, come nel caso della sentenza del Consiglio di Stato n. 216 del 7 giugno 1983, che precisa che anche sotto il vigore della legge n. 10 del 1977, la comunicazione del parere favorevole comporta il rilascio della concessione edilizia, senza necessità di ulteriori formalità (in tal senso, vedi anche Cons. Stato, Sez. V, 10 luglio 1982, n. 608 e Cons. Stato, Sez. V, 18 dicembre 1981, n. 707).

Tali principi sono stati ribaditi in diverse occasioni, con l’affermazione che la comunicazione del parere favorevole, da parte del sindaco, costituisce l’atto costitutivo della concessione edilizia, a meno che non vi siano specifici adempimenti esecutivi ancora da compiere (cfr. Cons. Stato, Sez. V, 4 agosto 1986, n. 388).

Nell'ottica di questa interpretazione giuridica, la parte dell'immobile oggetto di approvazione da parte della Commissione Edilizia e della Soprintendenza, nei termini sopra indicati, deve essere considerata legittima, e pertanto non soggetta a sanzione. L’Assessorato Regionale, pertanto, dovrà applicare la sanzione esclusivamente sulle opere che costituiscono ampliamento non autorizzato rispetto al progetto approvato.

Con riferimento alla doglianza sollevata dai ricorrenti sull'erronea interpretazione della qualificazione dell'area come di "notevole interesse paesaggistico" , deve rilevarsi in primo luogo che l’area in questione è soggetta a vincolo di "notevole interesse paesaggistico" fin dal 29 marzo 1965, come documentato dal provvedimento della Soprintendenza n. 1352 del 22 luglio 1976.

Pertanto, l'asserita erroneità della qualificazione paesaggistica dell'area è priva di fondamento giuridico, in quanto il vincolo stesso risulta essere stato formalmente imposto sin dalla predetta data.

In secondo luogo, si deve osservare che la questione riguardante i coefficienti multipli non era stata sollevata dai ricorrenti in sede di richiesta di intervento in autotutela.

Infine, dalla perizia di stima depositata dall'Amministrazione risulta che la liquidazione della sanzione è stata effettuata esclusivamente sulla base della sussistenza del vincolo di "notevole interesse paesaggistico" , senza alcun riferimento alla presenza di più vincoli, a dimostrazione dell'infondatezza della doglianza sollevata.

Alla luce di quanto esposto, la doglianza dei ricorrenti si configura come priva di fondamento giuridico e deve pertanto essere rigettata in quanto destituita di ogni fondamento.

In conclusione, il ricorso in esame deve essere accolto solo parzialmente, escludendo dal calcolo della sanzione la porzione dell’immobile regolarmente assentita mediante i titoli edilizi di cui si è detto, e applicando la sanzione solo all’area abusivamente ampliata, in quanto tale porzione costituisce l’unico elemento che esula dalla legalità e dall’autorizzazione preventiva necessaria.

Spese del giudizio.

Il Collegio ritiene opportuno, in ragione dell’esito della controversia (accoglimento parziale), disporre la compensazione delle spese del giudizio.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sicilia sezione staccata di Catania (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, a) lo accoglie in parte e, per l’effetto, annulla il provvedimento impugnato nella parte in cui la sanzione viene calcolata prendendo in considerazione l’intero immobile anziché solo la parte abusiva; b) ordina all’amministrazione di ricalcolare la sanzione solo sulla parte illegittima in ampliamento; c) compensa le spese del giudizio.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Catania nella camera di consiglio del giorno 8 maggio 2025 con l'intervento dei magistrati:

Daniele Burzichelli, Presidente

Emanuele Caminiti, Primo Referendario, Estensore

Cristina Consoli, Referendario

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Emanuele Caminiti	Daniele Burzichelli

IL SEGRETARIO