Pubblicato il 30/05/2025

N. 00873/2025 REG.PROV.COLL.

N. 00023/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Veneto

(Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 23 del 2025, proposto da
-OMISSIS-, rappresentata e difesa dall'avvocato Michele Dell'Agnese, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Ministero dell'Interno, in persona del Ministro pro tempore , e Questura di Padova, in persona del Questore pro tempore , rappresentati e difesi dall'Avvocatura Distrettuale dello Stato, domiciliataria ex lege in Venezia, S. Marco 63;

nei confronti

-OMISSIS-, non costituito in giudizio;

per l'annullamento

- del provvedimento del Questore della Provincia di Padova Prot. 567/2024/Div. Anticrimine/M. P. Pers in data 12/11/2024, notificato il 25/11/2024, con il quale si vieta a -OMISSIS-, ai sensi dell’art. 13- bis comma 1- bis e ter del D.L. 14/2017, l’accesso e lo stazionamento all’interno e nelle immediate vicinanze di tutti i pubblici esercizi e locali di pubblico trattenimento presenti nel territorio dell’intera provincia di Padova per anni 2 (due) dalla data di notifica;

- degli atti comunque presupposti, connessi e conseguenti.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio del Ministero dell'Interno e della Questura Padova;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 7 maggio 2025 il dott. Alberto Ramon e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Con il ricorso in esame, la signora -OMISSIS- ha impugnato il provvedimento del Questore di Padova del 12 novembre 2024, notificatole il 25 novembre 2024, con cui le è stato vietato – ai sensi dell’art. 13- bis , commi 1- bis e 1- ter , del d.l. 20 febbraio 2017, n. 14, convertito con modificazioni dalla legge 18 aprile 2017, n. 48 – “ l’accesso e lo stazionamento all’interno e nelle immediate vicinanze di tutti i pubblici esercizi e locali di pubblico trattenimento presenti nel territorio dell’intera provincia di Padova ”, per una durata di due anni.

L’Autorità questorile ha emesso la suddetta misura di prevenzione in seguito all’episodio occorso il 5 novembre 2024 a Padova: in quell’occasione, “ all’ingresso dell’esercizio pubblico denominato «-OMISSIS-», militari del N.O.R.M. della locale Compagnia Carabinieri intervenivano su segnalazione di tre persone che, nel tentativo di forzare l’ingressi del locale, aggredivano l’addetto della sicurezza; […] durante le fasi di identificazione, i responsabili di tali atti opponevano resistenza ai militari intervenuti, proferendo frasi oltraggiose al loro indirizzo e colpendo uno di loro con calci e pugni, causandogli lesioni giudicate guaribili in [giorni] 5; […] per tali fatti -OMISSIS-, […] di fatto domiciliata a Padova in -OMISSIS-, veniva tratta in arresto ex artt. 110, 336, 337, 341 bis, 582 e 585 C.P. ”.

A fronte di questo episodio, l’Amministrazione ha ritenuto che l’interessata si sia “ evidenziata per la sua negativa personalità, perpetrando condotte antigiuridiche potenzialmente pericolose per l’ordine e la sicurezza pubblica, mostrando spregio per le regole di civile convivenza ”.

2. Avverso l’atto inibitorio, la ricorrente ha articolato in questa sede le seguenti censure.

Con la prima censura, la ricorrente ha dedotto la mancata integrazione dei presupposti previsti dall’art. 13- bis del d.l. n. 14/2017 per l’adozione della misura in esame, nonché il difetto di motivazione: in particolare, l’Autorità questorile non avrebbe compiuto alcuna valutazione sulla pericolosità sociale e sulla concreta probabilità della reiterazione del reato da parte dell’interessata. Pericolosità che, comunque, non sussisterebbe nel caso di specie, posto che, da un lato, la stessa non avrebbe proferito alcuna frase ingiuriosa nei confronti dei militari (tanto che non le sarebbe stato contestato il reato di oltraggio a pubblico ufficiale ex art. 336 cod. pen.); dall’altro lato, l’ordinanza del Tribunale Monocratico di Padova del 6 novembre 2024, nel convalidare il suo arresto, avrebbe escluso il pericolo di reiterazione del reato.

Con la seconda censura, la ricorrente ha evidenziato l’irragionevolezza e la sproporzione dell’azione amministrativa: ciò in quanto il Questore di Padova – a fronte di un episodio occasionale accaduto nei pressi di un luogo di intrattenimento sito in zona industriale che non avrebbe alcuna attinenza né con la movida violenta, né con l’abuso di alcolici, né con qualunque altro comportamento inerente la frequentazione di pubblici esercizi – avrebbe emesso il contestato divieto di entrare e stazionare in tutti i pubblici esercizi dell’intera provincia di Padova senza motivare l’esigenza di tale estensione spaziale.

Con la terza censura, la ricorrente ha lamentato la violazione del comma 2 dell’art. 13- bis del d.l. n. 14/2017, laddove prevede che “ il divieto è disposto, con provvedimento motivato, individuando comunque modalità applicative compatibili con le esigenze di mobilità, salute e lavoro del destinatario dell’atto ”. Il Questore di Padova, in specie, non avrebbe considerato che la misura inibitoria impatterebbe con le esigenze di studio dell’interessata, considerato peraltro il domicilio della stessa nella zona universitaria del capoluogo. Sussisterebbe infatti l’impossibilità pratica per la stessa di non stazionare davanti a pubblici esercizi, dato che il tragitto tra la sede della facoltà di ingegneria civile, in cui l’interessata è iscritta, e la sua dimora attraverserebbe un quartiere ad altissima densità di locali di pubblico trattenimento.

Con la quarta censura, la ricorrente ha contestato l’esistenza delle ragioni di urgenza addotte dall’Amministrazione per omettere la comunicazione di avvio del procedimento.

3. All’esito della camera di consiglio del 29 gennaio 2025, questa Sezione ha pronunciato l’ordinanza n. 44 del 30 gennaio 2025, con cui ha osservato che le esigenze cautelari prospettate dalla ricorrente potessero essere apprezzate con la sollecita definizione del giudizio nel merito, con conseguente fissazione dell’udienza pubblica del 7 maggio 2025.

4. Indi, in data 8 aprile 2025, si sono costituiti in giudizio il Ministero dell’Interno e la Questura di Padova, con una memoria di mero stile.

In pari data, le Amministrazioni resistenti hanno depositato in giudizio due documenti: una relazione della Questura di Padova sui fatti di causa e la comunicazione della notizia di reato, corredata dagli atti relativi all’arresto in flagranza della ricorrente.

5. In vista della discussione del ricorso, la ricorrente, con memoria di replica depositata il 16 aprile 2025, ha eccepito la tardività del deposito documentale compiuto dalle parti resistenti per violazione del termine decadenziale posto dall’art. 73, comma 1, cod. proc. amm.

6. Alla successiva udienza pubblica del 7 maggio 2025, il ricorso è stato trattenuto in decisione.

7. In via preliminare, dev’essere accolta l’eccezione sollevata dalla ricorrente di tardività dell’avversa produzione documentale, la quale quindi va dichiarata inammissibile.

I termini fissati dall’art. 73, comma 1, cod. proc. amm. per il deposito di documenti e memorie difensive hanno carattere perentorio, in quanto posti a presidio del contraddittorio delle parti e dell’ordinato svolgersi dell’attività giudiziaria, con la conseguenza che la loro violazione conduce all’inutilizzabilità processuale dei documenti e degli atti presentati tardivamente, da considerarsi quindi tamquam non essent .

Come chiarito dalla giurisprudenza, il termine di costituzione in giudizio della parte intimata, stabilito dall’art. 46 cod. proc. amm., non possiede carattere perentorio, essendo sempre ammissibile la costituzione della parte sino all’udienza di discussione del ricorso. Nondimeno la parte costituitasi tardivamente incorre nelle decadenze dalle facoltà processuali di deposito di memorie, documenti e repliche quando siano decorsi i termini di cui all'art. 73, comma 1, cod. proc. amm. (cfr., ex plurimis , Cons. Stato, Sez. IV, 6 dicembre 2024, n. 9789; T.A.R. Lazio, Roma, Sez. III, 30 aprile 2025, n. 8446).

Nel caso di specie, il termine per il deposito dei documenti è scaduto il 27 marzo 2025, mentre quello per il deposito delle memorie il 4 aprile 2025. A fronte di questi termini decadenziali, le parti resistenti hanno depositato in giudizio due documenti (tra cui una relazione che costituisce la loro difesa sostanziale) soltanto l’8 aprile 2025. Di conseguenza, detta produzione risulta tardiva e quindi inutilizzabile ai fini della decisione del ricorso.

8. Venendo al merito, i primi due motivi di ricorso – che possono essere esaminati congiuntamente in quanto connessi – sono infondati.

Con dette doglianze, la ricorrente ha contestato la legittimità della misura di prevenzione a fronte: della supposta mancanza del presupposto normativo della pericolosità sociale, del difetto di istruttoria e di motivazione, nonché della violazione dei principi di ragionevolezza e proporzionalità.

Giova innanzitutto rammentare la disciplina normativa posta dall’art. 13- bis del d.l. n. 14/2017, rubricato “ Disposizioni per la prevenzione di disordini negli esercizi pubblici e nei locali di pubblico trattenimento ”, introdotto dall’art. 21, comma 1- ter , del d.l. 4 ottobre 2018, n. 113, convertito con modificazioni dalla legge 1° dicembre 2018, n. 132.

Nel dettaglio, il comma 1 stabilisce che, fuori dei casi di cui all’art. 13 (riguardante “ Ulteriori misure di contrasto dello spaccio di sostanze stupefacenti all'interno o in prossimità di locali pubblici o aperti al pubblico e di pubblici esercizi ”), “ nei confronti delle persone denunciate, negli ultimi tre anni, per reati commessi in occasione di gravi disordini avvenuti in pubblici esercizi o in locali di pubblico trattenimento ovvero nelle immediate vicinanze degli stessi, o per delitti non colposi contro la persona o il patrimonio ovvero aggravati ai sensi dell'articolo 604-ter del codice penale, oppure per i reati di cui all'articolo 4 della legge 18 aprile 1975, n. 110, o per i reati di cui agli articoli 336 e 337 del codice penale, qualora dalla condotta possa derivare un pericolo per la sicurezza, il Questore può disporre il divieto di accesso a pubblici esercizi o locali di pubblico trattenimento specificamente individuati in ragione dei luoghi in cui sono stati commessi i predetti reati ovvero delle persone con le quali l'interessato si associa, specificamente indicati. Il Questore può altresì disporre, per motivi di sicurezza, la misura di cui al presente comma anche nei confronti dei soggetti condannati, anche con sentenza non definitiva, per taluno dei predetti reati ”.

Il comma 1- bis prevede, inoltre, che “ il Questore può disporre il divieto di accesso ai pubblici esercizi o ai locali di pubblico trattenimento presenti nel territorio dell'intera provincia nei confronti delle persone che, per i reati di cui al comma 1, sono state poste in stato di arresto o di fermo convalidato dall'autorità giudiziaria o sottoposte a una delle misure cautelari di cui agli articoli 284 e 285 del codice di procedura penale, ovvero condannate, anche con sentenza non definitiva ”.

Il comma 1- ter prescrive, poi, che “ in ogni caso, la misura disposta dal Questore, ai sensi dei commi 1 e 1-bis, ricomprende anche il divieto di stazionamento nelle immediate vicinanze dei pubblici esercizi e dei locali di pubblico trattenimento ai quali è vietato l'accesso ”.

8.1. In sostanza, le disposizioni normative sopra riportate prevedono la possibilità di emettere un divieto di accesso a pubblici esercizi e locali di pubblico trattenimento, nonché di stazionamento nelle immediate vicinanze degli stessi, diretto in modo specifico a prevenire i disordini in quei luoghi urbani. Un divieto adottabile nei confronti di soggetti denunciati per taluni reati – contro la persona, contro il patrimonio, aggravati dalla finalità discriminatoria, di porto abusivo di armi, di violenza o minaccia a pubblico ufficiale, di resistenza a pubblico ufficiale – a condizione che “ dalla condotta possa derivare un pericolo per la sicurezza”.

La Corte Costituzionale – nel ritenere costituzionalmente legittima la diversa misura del c.d. DASPO urbano, prevista dagli artt. 9 e 10 del d.l. n. 14/2017 – ha chiarito, rispetto alla fattispecie ora in esame, come “ il vocabolo «sicurezza» debba intendersi nel senso di prevenzione dei reati ”: di conseguenza, affinché il divieto di accesso sia adottato legittimamente, “ è necessario che la condotta sia associata ad un concreto pericolo di commissione di reati ” (Corte Cost., 25 marzo 2024, n. 47).

Ne deriva che il citato art. 13- bis , comma 1, pone due requisiti per l’adozione della misura.

In primo luogo, la denuncia del destinatario per varie ipotesi di reato: sul punto, il rapporto tra le figure delittuose isolate dalla norma è di alternatività, assumendo rilievo tanto una qualsiasi fattispecie criminosa che risulti commessa “ in occasione di gravi disordini avvenuti in pubblici esercizi o in locali di pubblico trattenimento ovvero nelle immediate vicinanze degli stessi ”, quanto i reati genericamente individuati in relazione al bene giuridico tutelato (la persona o il patrimonio), quanto ancora i reati nominativamente individuati di porto abusivo di armi, di violenza o minaccia e di resistenza a pubblico ufficiale.

In secondo luogo, la valutazione prognostica che “ dalla condotta possa derivare un pericolo per la sicurezza ”, ossia un concreto pericolo di commissione di reati.

A tal proposito, la giurisprudenza ha chiarito che “ il primo requisito ha natura oggettiva in quanto si limita a rilevare il fatto storico della «denuncia», negli ultimi tre anni, per uno dei reati indicati. Il secondo presupposto invece afferisce a «una valutazione dinamica» di natura prognostica, risultando subordinata l'adozione della misura, integrante una speciale forma di Daspo, al rischio che dalla condotta possa derivare un pericolo per la sicurezza. È il tenore letterale dell'inciso a rendere manifesta la volontà legislativa di ancorare l'adozione del provvedimento, incidente sulla libertà di circolazione, alla sussistenza di un pericolo necessariamente «attuale», in coerenza d'altro canto con le finalità precauzionali e preventive della misura ” (cfr. T.A.R. Campania, Napoli, Sez. V, 13 ottobre 2023, n. 5612).

8.2. In relazione al caso concreto, sussiste – per ammissione della stessa parte ricorrente – il primo requisito, dato che l’interessata, per i fatti occorsi a Padova il 5 novembre 2024, è stata arrestata in flagranza anche per il delitto di resistenza a pubblico ufficiale ex art. 337 cod. pen.

Anche il secondo requisito deve parimenti ritenersi sussistente: la valutazione prognostica compiuta dall’Autorità questorile risulta infatti ancorata a elementi di fatto, attinenti alla gravità della condotta assunta nei confronti delle forze dell’ordine, da cui è ragionevole desumere il pericolo di commissione di ulteriori reati da parte del destinatario della misura.

Dall’ordinanza di convalida emerge infatti che il 5 novembre 2024 è avvenuta una colluttazione tra gli addetti alla sicurezza della sala concerti “-OMISSIS-” e “ due ragazzi verosimilmente in stato di intossicazione alcolica che volevano entrare nel locale ”, identificati nell’odierna ricorrente e in un suo amico. Dopo l’arrivo del personale sanitario e delle forze dell’ordine, il ragazzo ha deciso di scendere dall’ambulanza e, insieme all’esponente, si è nuovamente avvicinato agli addetti alla sicurezza del locale. In seguito all’invito dei militari a desistere da questa condotta, lo stesso ragazzo ha inveito contro i medesimi agenti, sicché uno di questi ha tentato di bloccarlo per poterlo identificare. Sennonché sono intervenute l’odierna ricorrente e un’altra ragazza: la prima ha afferrato alle spalle il militare “ con una presa al collo ” mentre la seconda lo colpiva con calci e lo afferrava per la giacca per cercare di farlo cadere a terra.

Per questa condotta, l’odierna ricorrente e l’altra corrissante sono state arrestate in flagranza: arresto convalidato dal Tribunale di Padova poiché “ correttamente operato ai sensi dell’art. 381 c.p.p., attesa quantomeno la gravità del fatto, tenuto conto che gli agenti sono stati aggrediti fisicamente dai due, dopo che questi avevano già aggredito il personale addetto alla sicurezza ”.

Alla luce di ciò, deve ritenersi che la valutazione prognostica compiuta dal Questore di Padova in relazione al pericolo di reiterazione del reato sia immune dai profili di censura sollevati: essa infatti si fonda sulle concrete modalità del fatto, sulla personalità del soggetto e sul contesto ambientale in cui l’azione si è svolta. Risulta infatti che la ricorrente abbia posto in essere, alla presenza di una molteplicità di soggetti riuniti fuori da un locale di pubblico trattenimento, una condotta che, ancorché occasionale, è connotata da evidente gravità, com’è un atto di violenza fisica contro un militare, la quale denota una personalità incline a non rispettare la funzione dell’autorità di pubblica sicurezza e i principi di ordine pubblico.

Diversamente, poi, da quanto prospettato dalla difesa della ricorrente, nella fattispecie in esame non assume rilievo alcuno che il Tribunale di Padova, nel convalidare l’arresto in flagranza, non abbia concesso la misura cautelare richiesta dal Pubblico Ministero: tale decisione – sostenuta da motivazioni incentrate sull’assenza di pericolo di reiterazione del reato, pur a fronte della sussistenza di gravissimi indizi di colpevolezza – si colloca sul piano delle misure cautelari di competenza del Giudice penale, che è distinto e autonomo rispetto a quello delle misure amministrative di prevenzione di competenza dell’Autorità questorile.

Peraltro, proprio la convalida dell’arresto da parte dell’Autorità giudiziaria ha perfezionato il requisito di cui al comma 1- bis dell’art. 13- bis del d.l. n 14/2017 per disporre il divieto di accesso ai pubblici esercizi e ai locali di pubblico trattenimento presenti nel territorio dell’intera provincia.

A tal riguardo, la decisione discrezionale del Questore di Padova di applicare tale estensione spaziale al divieto ora in contestazione non può ritenersi viziata da manifesta irragionevolezza e sproporzione: essa invero trova giustificazione nel fatto che l’aggressione perpetrata ai danni del pubblico ufficiale, di per sé di spiccata gravità, sia stata compiuta, verosimilmente in stato di intossicazione alcolica, all’esterno di un locale di pubblico trattenimento alla presenza di molte persone, con conseguente pericolo di una forte turbativa dell’ordine e della sicurezza pubblica, vista la concreta possibilità di gesti emulativi da parte dei presenti.

9. Il terzo motivo di ricorso è invece fondato, nei sensi di seguito precisati.

Con la censura in parola, la ricorrente ha lamentato la violazione del comma 2 del citato art. 13- bis , ai sensi del quale “ il divieto di cui ai commi 1 e 1-bis può essere limitato a specifiche fasce orarie e non può avere una durata inferiore a un anno né superiore a tre anni. Il divieto è disposto, con provvedimento motivato, individuando comunque modalità applicative compatibili con le esigenze di mobilità, salute e lavoro del destinatario dell'atto ”. In particolare, l’interessata ha osservato che l’ampia estensione, spaziale e temporale, del divieto renderebbe impossibile il soddisfacimento delle sue esigenze di studio.

A tal riguardo, deve innanzitutto considerarsi che le esigenze di studio, seppur non menzionate nella disposizione in esame, costituiscono un necessario parametro di valutazione per l’Amministrazione ai fini della determinazione delle modalità applicative della misura inibitoria. Infatti l’elencazione contenuta nel comma 2 non può dirsi tassativa, bensì estesa a tutti gli interessi fondamentali che non possono essere eccessivamente compressi attraverso un provvedimento amministrativo avente natura preventiva e cautelare. Ciò trova conferma nell’art. 13, comma 2, del medesimo d.l. n 14/2017 – disciplinante una fattispecie analoga alla presente (cfr. Corte Cost., 25 marzo 2024, n. 47) –, il quale menziona espressamente anche le esigenze di studio tra gli interessi da tenere in considerazione in sede di definizione delle modalità applicative del divieto.

Ebbene, il Collegio ritiene che il Questore di Padova, nell’emettere il provvedimento gravato, non abbia adeguatamente valutato le specifiche esigenze di studio dell’interessata, la quale, da un lato, come riportato nello stesso atto inibitorio, ha il proprio stabile domicilio in Padova, in un appartamento ove alloggia in forza di un contratto di locazione concluso il 5 ottobre 2024 sito nel cuore della zona universitaria della città; dall’altro lato, è iscritta al corso di laurea in ingegneria civile presso la locale università, nel cui ambito ha sostenuto con regolarità gli esami universitari.

In considerazione dell’altissima densità di pubblici esercizi e di locali di pubblico trattenimento nella zona del “-OMISSIS-” in cui la ricorrente ha il proprio domicilio e frequenta le lezioni – zona che, specie nel periodo estivo, si caratterizza per essere un vero e proprio “pubblico esercizio diffuso”, con la presenza di chioschi-bar lungo il percorso pedonale che collega i vari istituti universitari –, deve ritenersi che le modalità applicative della misura contestata, prive di alcuna limitazione volta a salvaguardare le esigenze di vita della stessa esponente, siano incompatibili con la sua attuale condizione di studentessa universitaria.

In tale contesto, il divieto non solo di accedere, ma anche di stazionare nei pressi di ogni pubblico esercizio rende, di fatto, impossibile per l’interessata soddisfare le sue ordinarie esigenze di vita, che si attuano attraverso la frequentazione delle lezioni, delle aule studio e dei molteplici servizi per studenti presenti nel quartiere “-OMISSIS-”.

10. La fondatezza della censura appena esaminata permette di prescindere dal vaglio del quarto motivo di ricorso, data la soddisfazione dell’interesse sostanziale perseguito dalla ricorrente.

11. In definitiva, il ricorso deve essere accolto nei sensi e nei limiti di cui in motivazione e, per l’effetto, il provvedimento impugnato deve essere annullato.

12. Sussistono giusti motivi per compensare tra le parti le spese del giudizio, in considerazione della particolarità della vicenda oggetto di causa.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Veneto (Sezione Prima), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie nei sensi e nei limiti di cui in motivazione e, per l’effetto, annulla il provvedimento impugnato.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Ritenuto che sussistano i presupposti di cui all'articolo 52, commi 1 e 2, del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196, e dell’articolo 9, paragrafo 1, del Regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio del 27 aprile 2016, a tutela dei diritti o della dignità della parte interessata, manda alla Segreteria di procedere all'oscuramento delle generalità nonché di qualsiasi altro dato idoneo ad identificare la ricorrente e il controinteressato.

Così deciso in Venezia nella camera di consiglio del giorno 7 maggio 2025 con l'intervento dei magistrati:

Leonardo Pasanisi, Presidente

Nicola Bardino, Primo Referendario

Alberto Ramon, Referendario, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Alberto Ramon	Leonardo Pasanisi

IL SEGRETARIO

In caso di diffusione omettere le generalità e gli altri dati identificativi dei soggetti interessati nei termini indicati.