Pubblicato il 11/06/2025

N. 01075/2025 REG.PROV.COLL.

N. 01460/2023 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania

sezione staccata di NO (Sezione Terza)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1460 del 2023, proposto da NA OL, rappresentata e difesa dall'avvocato Francesco Mangazzo, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Ministero della Difesa, Comando Generale dell'Arma dei Carabinieri, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso ex lege dall'Avvocatura Distrettuale dello Stato di NO, con domicilio in NO, c.so Vittorio Emanuele, 58;

per l'accertamento

del diritto patrimoniale della ricorrente alla corresponsione dell'indennità di trasferimento di cui all'art. 1, comma 1, della Legge n.86 del 29 Marzo 2001 e successive modifiche ed integrazioni, in ragione del trasferimento d'autorità subito a seguito della soppressione del Nucleo Cinofilo di AP (NA) e del Nucleo Cinofilo di GN (SA);

previo annullamento

1) del Foglio del Comando Generale dell'Arma dei Carabinieri I Reparto-SM – Ufficio -Personale Brigadieri, Appuntati e Carabinieri, prot. n.027001-1/T-6-32 del 18/06/2014;

2) della determina trasferimento prot. 027001-1/T/6/32 del 18.06.2014

3) dell'autorizzazione alla licenza di trasferimento del 27.06.2014

4) della dichiarazione trasferimento a domanda 1.07.2014 prot. n. 027001-32T-1-15

5) della determina trasferimento a domanda 01.07.2014

6) della nota prot. 3820-1 del 02.07.14

7) del provvedimento Licenza di trasferimento del 08.07.2014

8) della nota di trasferimento per soppressione dei Nuclei Cinofili del 1.04.15

9) del Foglio del Comando Legione Carabinieri Campania – Nucleo Cinofili di AP prot. n. 17/6-1 del 25/03/2015;

10) del Foglio del Comando Generale dell'Arma dei Carabinieri - I Reparto-SM – Ufficio Personale Brigadieri, Appuntati e Carabinieri, prot.n. 027001-32/T-1-15 del 25/03/2015;

11) della Comunicazione del Comando Generale dell'Arma dei Carabinieri - Centro Nazionale Amministrativo – Ufficio Trattamento Economico di Attività, n. 348569 YW/26/15-1 del 30/03/2020;

12) del Foglio del Comando Legione Carabinieri Campania – Servizio Amministrativo prot. n. 118/2 del 14/04/2020;

13) della notifica nota del 14.04.2020;

14) della nota Legione Carabinieri Campania del 17.04.2020;

15) del provvedimento del 07.04.2020;

16) di ogni ulteriore atto, connesso, conseguente e/o consequenziale, comunque lesivo degli interessi del ricorrente;

e per il risarcimento dei danni

subiti dalla ricorrente per effetto del trasferimento;

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Ministero della Difesa, Comando Generale dell'Arma dei Carabinieri, Comando Legione Carabinieri Campania;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 13 maggio 2025 la dott.ssa Simona Saracino e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Con il presente ricorso, notificato e depositato in data 04.10.2023, la Sig. OL NA, militare dell’Arma dei Carabinieri, inquadrato presso il Comando Legione Carabinieri Campania, in servizio effettivo presso il Nucleo Carabinieri Cinofili di AR, espone in fatto:

- che con Foglio prot.n.792/61-24-1964 in data 21.01.2013, il Comando Generale dell’Arma dei Carabinieri, I Reparto – SM – Ufficio Ordinamento, comunicava al Comando Legione Carabinieri Campania, che “ nel quadro dei provvedimenti volti a razionalizzare il Servizio Cinofili dell’Arma dei Carabinieri, garantendo un ottimale impiego delle risorse, è stato richiesto al Ministero della Difesa l’assenso alla costituzione del Nucleo Cinofili di AR (SA), previa soppressione dei Nuclei Cinofili di AP e GN (SA) con conseguente rimodulazione delle competenze areali ”;

- che, ottenuto l’assenso del Ministero Difesa alla richiesta di cui sopra, al personale in forza ai sopprimendi Nuclei Cinofili di AP e di GN (SA) era rappresentato che, presentando dichiarazione di gradimento per il trasferimento a proprie spese presso l’istituendo Nucleo Cinofili di AR (SA), vi sarebbe stata la possibilità di rimanere impiegati nella specializzazione posseduta;

- che, pertanto, l’Appuntato OL, in precedenza trasferita a domanda dalla stazione di Roma – Tor Bella Monaca presso il Nucleo Carabinieri Cinofili di AP, presentava dichiarazione di gradimento al trasferimento presso l’istituendo Nucleo cinofili di AR (SA), destinato a essere costituito previa soppressione del nucleo di appartenenza, e di esservi stata trasferita con decorrenza 25.03.2015;

- che, con Determinazione del Comando Generale, I Reparto – SM – Ufficio Personale Brigadieri, Appuntati e Carabinieri, prott. nn.027001-32/T-1-15 il suddetto militare era trasferito “ a domanda ”, con decorrenza 25.03.2015, senza alloggio di servizio per l’impiego nella specializzazione dal reparto d’appartenenza al Nucleo CC Cinofili di AR (SA);

- che al suddetto trasferimento non faceva seguito la corresponsione dell’indennità di cui all’art.1, comma 1, della legge n.86/2001; pertanto, ritenendo di aver piuttosto diritto a riceverla, la ricorrente presentava, in data 16/03/2020, istanza di corresponsione della prefata indennità che però il Comando Legione Campania, Servizio Amministrativo, respingeva con nota del 14/04/2020 prot.n. 118/2, successivamente comunicata.

1.1. Tanto premesso in fatto, con il presente gravame si duole del diniego opposto alla istanza del 16/03/2020 di corresponsione dell’indennità per trasferimento d’autorità ai sensi dell’art. 1, comma 1, della legge 29 marzo 2001, n. 86, motivato sulla base della ritenuta natura “a domanda” del trasferimento e chiede che, previo annullamento dell’atto di diniego e degli ulteriori atti meglio indicati in epigrafe, il Ministero della Difesa venga condannato al pagamento in suo favore delle somme spettanti a tale titolo.

Chiede inoltre il risarcimento dei danni subiti per effetto del citato trasferimento.

1.2. A fondamento delle formulate domande deduce che il trasferimento, sebbene disposto in esito a un procedimento in cui si era inserita la sua manifestazione di gradimento, deve essere correttamente qualificato come trasferimento d’autorità, in quanto attivato in ragione ed in conseguenza di scelte ed esigenze dell’Amministrazione che hanno indotto alla soppressione, fra l’altro, dei Nuclei cinofili di AP e di GN (SA); ha aggiunto che la sua nuova sede di servizio si trova in un comune (AR) diverso da quello di AP, dove era ubicata la sua soppressa sede di servizio, non confinante con detto comune e distante dallo stesso più di 10 km.

1.3. Il ricorso è affidato ad un unico motivo di diritto così sintetizzabile:

I) VIOLAZIONE E FALSA APPLICAZIONE DELL’ART. 1, COMMA 1 E COMMA 1 BIS, DELLA LEGGE N.86 DEL 29/03/2001 E SUCCESSIVE MODIFICHE E 4 INTEGRAZIONI-ECCESSO DI POTERE PER ERRORE E TRAVISAMENTO DEI PRESUPPOSTI- DISPARITA’ DI TRATTAMENTO – TRAVISAMENTO DEI FATTI – DIFETTO DI MOTIVAZIONE -VIOLAZIONE DEL GIUSTO PROCEDIMENTO DI LEGGE – INGIUSTIZIA MANIFESTA – CONTRADDITTORIETA’ – IRRAGIONEVOLEZZA con il quale la ricorrente sostanzialmente lamenta l’illegittimità dell’operato dell’amministrazione resistente sostenendo di possedere tutte le condizioni per usufruire dell’indennità ex art. n. 86/2001, a) avendo subito il trasferimento d’autorità (a seguito della soppressione per scelta dell’Amministrazione del Nucleo di AP), b) essendo la sede di provenienza distante oltre 10 km dalla sede di destinazione e c) essendo i Comuni delle rispettive sedi - di provenienza e di destinazione - non limitrofi.

2. Il Ministero della Difesa si è costituito in giudizio per resistere al ricorso eccependo, quanto alla domanda di annullamento ed a quella risarcitoria, l’irricevibilità delle stesse per tardività e, quanto alla domanda di accertamento, l’infondatezza della domanda nel merito.

3. All’udienza del 13 maggio 2025 la causa è stata trattenuta per la decisione.

4. Va preliminarmente delibata l’eccezione di irricevibilità della domanda di annullamento.

4.1. L’eccezione è fondata trattandosi di domanda volta all’annullamento di atti adottati nell’arco temporale compreso tra l’anno 2014 e l’anno 2020.

4.2. Per analoga ragione va accolta l’eccezione di irricevibilità della domanda di risarcimento del danno, peraltro solo genericamente enunciato.

5. Il ricorso merita invece accoglimento quanto alla domanda di accertamento del diritto all’indennità di trasferimento ex legge n. 86/2001 per i seguenti motivi.

5.1. Occorre in limine precisare che la pretesa fatta valere dalla ricorrente concerne in realtà, non il provvedimento che ha disposto il movimento, bensì il diritto soggettivo a percepire l’indennità di trasferimento, per il quale opera il termine di prescrizione quinquennale ex art. 2, primo comma, del R.D. 19.01.1939, n. 295, come modificato dall’art.2 della legge 07.08.1985 n. 428, a seguito della sentenza n. 50/1981 della Corte Costituzionale (cfr. C.d.S., Sezione IV, 14.09.2005, n.4770).

Se è vero, infatti, che dinanzi ai provvedimenti emessi nell’esercizio del potere di organizzazione esistono sempre posizioni di interesse legittimo, contestabili nei termini di decadenza, nel caso di trasferimento il potere dell’Amministrazione si inquadra in un ambito di rapporti paritetici, non avendo margini di discrezionalità ed essendo vincolato alla mera verifica dei presupposti per il riconoscimento dell’indennità in questione. (T.A.R. Veneto, sez. I, 20/04/2017, n. 382, T.A.R. Campania, NO, sez. III, 05/05/2022, n. 1205).

5.1.1. Tanto precisato, il comma 1 dell’art. 1 della legge n. 86/2001 prevede che “ Al personale volontario coniugato e al personale in servizio permanente delle Forze armate, delle Forze di polizia ad ordinamento militare e civile e del Corpo nazionale dei vigili del fuoco, agli ufficiali e sottufficiali piloti di complemento in ferma dodecennale di cui alla legge 19 maggio 1986, 11224, e, fatto salvo quanto previsto dall’articolo 28, comma 1, del decreto legislativo 19 maggio 2000, n. 139, al personale appartenente alla carriera prefettizia, trasferiti d’autorità ad altra sede di servizio sita in un comune diverso da quello di provenienza, compete una indennità mensile pari a trenta diarie di missione in misura intera per i primi dodici mesi di permanenza ed in misura ridotta del 30 per cento per i secondi dodici mesi ”.

5.1.2. Il comma 1 bis del medesimo articolo dispone che “ l’indennità di cui al comma 1 nonché ogni altra indennità o rimborso previsti nei casi di trasferimento d’autorità non competono al personale trasferito ad altra sede di servizio limitrofa, anche se distante oltre dieci chilometri, a seguito della soppressione o dislocazione dei reparti o relative articolazioni ”.

5.2. L’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato, nella sentenza n. 1/2016, “ sintetizzando le condivisibili conclusioni cui è pervenuta la giurisprudenza … in ordine all’indennità di cui alla l. n.86 cit. (che pure si pone, per molti aspetti, in continuità con quella di cui alla l. n.100 del 1987) ”, ha chiarito che “ gli elementi costitutivi del diritto di credito alla corresponsione della indennità di trasferimento sono: I) un provvedimento di trasferimento d’ufficio; II) una distanza fra la vecchia e la nuova sede di oltre 10 chilometri; III) l’ubicazione della nuova sede in un comune diverso ”. Quanto al primo dei requisiti, nel caso all’esame non risulta contestato che si tratti di trasferimento d’autorità.

Al riguardo, è sufficiente richiamare la citata sentenza n. 1/2016 dell’Adunanza Plenaria, con cui è stato riconosciuto che: “ è qualificabile come d’ufficio il trasferimento diretto a soddisfare in via primaria l’interesse pubblico ”. Nella suddetta pronuncia, è stato ribadito che: “ anche nella vigenza della l. n.100 del 1987, il trasferimento del militare ad altra sede, disposto a seguito della soppressione dell’ente o della struttura alla quale il suddetto dipendente era originariamente assegnato, si qualificava necessariamente come trasferimento d’ufficio in quanto palesemente preordinato alla soluzione di un problema insorto a seguito di una scelta organizzativa della stessa Amministrazione e, quindi, alla tutela di un pubblico interesse, risultando ininfluente la circostanza che gli interessati fossero stati invitati a presentare istanza di trasferimento e che agli stessi fosse stata contestualmente offerta la possibilità d’indicare, per altro entro ben definiti ambiti territoriali, le nuove sedi di gradimento (Cons. Stato, Sez. IV, 12.7.2007, n.3964; successivamente, nello stesso senso, C.G.A. 18.6.2014 n.333). Seguendo un approccio sostanziale all’interpretazione della disciplina di riferimento, assume un valore decisivo la circostanza che il mutamento di sede origina da una scelta esclusiva dell’Amministrazione militare che, per la miglior cura dell’interesse pubblico, decide di sopprimere un reparto (o una sua articolazione) obbligando inderogabilmente i militari di stanza a trasferirsi presso la nuova sede, ubicata in altro luogo, onde prestare il proprio servizio. 7 Viene integrato, dunque, il primo indefettibile presupposto divisato dalla legge quale elemento costitutivo del diritto di credito alla corresponsione della relativa indennità di trasferimento e, al contempo, si disvela la natura e la portata della clausola di gradimento che ad esso eventualmente accede (ovvero dell’istanza di trasferimento sollecitata in conseguenza della soppressione del reparto di appartenenza del richiedente). Tale clausola, infatti, incide solo sugli effetti ubicazionali ovvero lato sensu geografici dell’ordine di trasferimento; essa comporta acquiescenza in senso proprio a tali effetti … ma non incide sul diritto di credito (a percepire l’indennità) che scaturisce direttamente dalla legge al ricorrere di determinati presupposti; certamente anche il diritto di credito in questione può essere oggetto di rinuncia (rectius rimessione del debito nel linguaggio dell’art. 1236 c.c.), ma al verificarsi di tutte le condizioni previste dalla richiamata disposizione che sono diverse e non sovrapponibili rispetto agli elementi costitutivi della fattispecie dell’acquiescenza, non fosse altro che per la diversa indole della situazione soggettiva coinvolta (diritto soggettivo in relazione alla spettanza dell’indennità, interesse legittimo in relazione all’esercizio del potere organizzatorio e gerarchico da parte dell’Autorità militare) ”.

5.3. Le sopra riportate acquisizioni, del resto, trovano riscontro, sul piano del diritto positivo, nella disposizione introdotta nell’art.1 della legge n. 86/2001 dall’art.1, comma 163, della legge n. 228/2012, la quale, come rilevato sempre dall’Adunanza Plenaria nella precitata decisione, “ presuppone logicamente ” che, già prima della nuova norma – che l’ha soltanto esplicitato –, “ la pregressa disciplina abbia attribuito, in caso di soppressione del reparto di appartenenza e nel concorso di tutti gli altri presupposti di legge, l’indennità di trasferimento anche al militare che avesse espresso il gradimento circa la nuova sede di servizio in quanto privo di alternativa alla movimentazione (non esistendo più la pregressa sede di servizio) ed astretto al dovere di obbedienza ”.

5.4. Quanto agli ulteriori due requisiti, va rilevato che nella fattispecie all’esame, la nuova sede di servizio della ricorrente si trova nel comune di AR, che è diverso da quello di AP, dove era ubicata la precedente sede di servizio soppressa, e che da esso dista 44 km.

Risultano, dunque, integrati anche gli altri due presupposti stabiliti dal comma 1 dell’art. 1 della legge n. 86/2001, (vale a dire la diversità dei comuni e nonchè la distanza tra gli stessi di almeno 10 km).

5.5. Nell’art.1 della legge n.86/2001 – che già aveva aggiunto il “ requisito (la diversità tra il comune di provenienza e quello di destinazione) non considerato dalla disciplina ” di cui alla legge n.100/1987, la quale “ si limitava a indicare, quale presupposto dell’indennità la mera circostanza del “trasferimento di autorità”, senza alcun riferimento alla diversità dei comuni ” –, l’art. 1, comma 163, della legge n.228/2012 ha tuttavia introdotto, a decorrere dal 1° gennaio 2013, per le fattispecie relative a “ soppressione o dislocazione dei reparti o relative articolazioni ”, il sopra citato comma 1- bis , il quale specifica ora che l’indennità di trasferimento e quelle ad essa collegate “ non competono al personale trasferito ad altra sede di servizio limitrofa, anche se distante oltre dieci chilometri ”. In altri termini, dal 1° gennaio 2013, per le fattispecie relative a “ soppressione o dislocazione dei reparti o relative articolazioni ”, il trasferimento d’autorità, comportante il beneficio economico del quale qui trattasi, è quello che avviene presso una sede di servizio che sia ubicata non soltanto in un comune diverso, ma che non si trovi neppure nelle immediate prossimità, com’è appunto normalmente nel caso di comuni “ limitrofi ”, e cioè confinanti, finitimi, vicini.

5.6. Ciò posto, rileva che la nuova sede di servizio della ricorrente è ubicata in un comune, AR, che non solo è diverso, ma che, non confinando con il comune di AP, non può neanche esser ritenuto “ limitrofo ”, secondo quella che è l’accezione più ristretta propria del termine.

A ciò si aggiunga, che, essendo ubicata in comune distante da AP 44 km, la nuova sede di servizio della ricorrente non può considerarsi “ limitrofa ” neppure in quella che è invece l’accezione più ampia propria del termine, ovvero non è vicina o prossima alla precedente.

E, dunque, nella fattispecie all’odierno esame, resta pienamente integrato, anche il nuovo requisito al quale, dal 1° gennaio 2013, è stato collegato il sorgere del diritto all’indennità di trasferimento per il caso di “ soppressione o dislocazione dei reparti o relative articolazioni ”.

5.7. Tale traiettoria argomentativa non è scalfita dall’interpretazione proposta dall’amministrazione resistente secondo cui a non essere “ limitrofa ”, nel senso stretto di non confinante, debba essere l’area di competenza territoriale, ovvero l’“ area operativa e di intervento ” della nuova sede di servizio e non invece la circoscrizione del comune ove la nuova sede di servizio è ubicata.

Una siffatta interpretazione del combinato disposto dei commi 1 e 1 bis dell’art. 1 della legge n.86/2001, infatti, si porrebbe in contrasto con la lettera e la ratio del dato normativo e non terrebbe in debita considerazione le ipotesi in cui, a seguito della soppressione e della istituzione di nuovi Nuclei (o Reparti) non vi sia piena coincidenza degli ambiti territoriali di competenza perché, ad esempio, al nuovo Nucleo/Reparto venga riconosciuta una competenza territoriale ( id est area operativa e di intervento) più estesa.

5.8. Va poi richiamato un recente orientamento espresso dalla seconda sezione del Consiglio di Stato secondo cui “ il suddetto comma 1 bis – che non precisa cosa debba intendersi per sede “limitrofa” e cioè se occorra fare riferimento ad un criterio di tipo geografico, da correlare al comune che ospita la sede, o se invece si debba fare riferimento alla struttura organizzativa dell’ente datoriale e quindi alla dislocazione sul territorio delle relative articolazione funzionali – va applicato seguendo lo stesso criterio espressamente richiamato dal comma 1 per l’effetto, quindi, di riferire il limite della sede “limitrofa” al comune che ospita la sede di destinazione, col corollario che l’indennità si giustifica solo se il trasferimento avviene in una sede di servizio situata in un comune non confinante con quello che ospita la sede di provenienza (da ultimo, C.d.S., sez. II, 4 agosto 2022, n. 6836, e 23 gennaio 2023, n. 743).

La medesima giurisprudenza ha chiarito, in base al testo vigente dell’art. 1 cit., che l’accesso all’indennità in questione risulta regolata in base a un chiaro automatismo, dovendosi escludere la necessità dell’interessato di comprovare che il trasferimento comporti un effettivo disagio, valutazione già effettuata dal legislatore nel prendere in esame i requisiti per il diritto a percepire l’indennità, che infatti l’ha esclusa nelle ipotesi in cui il trasferimento avvenga entro termini geografici limitati (così C.d.S., sez. II, n. 6838/2022 cit.).” (C.d.S., II sezione, sent. n. 6219/2023 del 26.06.2023).

5.9. Calando i sopra enunciati principi alla fattispecie per cui è causa il Collegio ritiene che siano integrati tutti i presupposti per il riconoscimento del beneficio economico richiesto, atteso che a) il trasferimento del militare NA OL è avvenuto d’autorità a seguito della soppressione dei Nuclei cinofili di GN e di AP; b) le sedi di servizio di provenienza (AP) e di destinazione (AR) risultano ubicate in comuni diversi e distano più di 10 km, sia considerando le case comunali che le nuove sedi come tali; c) il comune ove è ubicata la sede di servizio di provenienza non risulta limitrofo, né nel senso di confinante, né in quello di finitimo o vicino, rispetto a quello ove è ubicata la nuova sede di servizio (AR).

6. In conclusione, per le ragioni esposte il ricorso deve essere parzialmente accolto e, per l’effetto, il Ministero della Difesa va condannato al pagamento, in favore della ricorrente, delle somme alla stessa spettanti a titolo di indennità mensile ai sensi dell’art. 1 della legge 86/2001, che non avendo natura retributiva devono essere maggiorate dei soli interessi legali dalla scadenza dei singoli ratei fino all’effettivo soddisfo.

7. Le spese del giudizio possono essere compensate in considerazione delle oscillazioni degli orientamenti giurisprudenziali registratisi sulle questioni esaminate.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Campania, Sede staccata di NO (Sezione Terza), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto lo dichiara in parte irricevibile ed in parte lo accoglie e, per l’effetto, condanna il Ministero della Difesa al pagamento, in favore della ricorrente delle somme alla stessa spettanti a titolo di indennità mensile ai sensi dell’art. 1 della legge 86/2001, maggiorate degli interessi legali dalla scadenza dei singoli ratei fino all’effettivo soddisfo.

Compensa le spese del giudizio.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in NO nella camera di consiglio del giorno 13 maggio 2025 con l’intervento dei magistrati:

Pierluigi Russo, Presidente

Olindo Di Popolo, Consigliere

Simona Saracino, Referendario, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Simona Saracino	Pierluigi Russo

IL SEGRETARIO