Pubblicato il 22/12/2025

N. 10153/2025REG.PROV.COLL.

N. 00908/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 908 del 2025, proposto da
Ministero della Difesa, Aeronautica militare Direzione per l’impiego del personale militare dell'Aeronautica, in persona del Ministro pro tempore, rappresentati e difesi dall'Avvocatura Generale dello Stato, con domicilio ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;

contro

Signori NI AV, OV AN, TR SU, IT D'ON, GI L'AT, LE AV, rappresentati e difesi dall'avvocato Massimiliano Musio, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per la riforma

della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per la Puglia (Sezione Seconda) n. 893/2024, resa tra le parti, relativa ad indennità di trasferimento.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio dei signori NI AV, OV AN, TR SU, IT D'ON, GI L'AT, LE AV;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 9 dicembre 2025 il Cons. Cecilia VI; nessuno comparso per le parti;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

Il Ministero della Difesa ha impugnato la sentenza del Tribunale amministrativo regionale della Puglia-Bari, n. 893 del 2024, che ha accolto il ricorso proposto dai signori NI AV, OV AN, TR SU, IT D'ON, GI L'AT, LE AV, militari dell’Aeronautica militare, per l’accertamento dell’indennità di cui all’art. 1 della legge 29 marzo 2001, n. 86, spettante per il trasferimento dalla sede di servizio di Brindisi a quella di GI del LL.

Con il ricorso di primo grado i ricorrenti hanno esposto di essere stati in servizio presso il Distaccamento presso l’Aeroporto di Brindisi come controllori del traffico aereo e di essere stati trasferiti al 36° Stormo di GI del LL, a seguito di provvedimenti di autorità, dovuti al transito dei Servizi della navigazione di controllo del traffico aereo, dall’Aeronautica militare all’aviazione civile. Hanno dedotto la sussistenza dei presupposti della indennità ovvero del trasferimento disposto in funzione delle esigenze organizzative dell’Amministrazione e la distanza tra le due sedi non limitrofe.

L’Amministrazione si costituiva nel giudizio di primo grado solo con atto di stile.

La sentenza di primo grado ha accolto il ricorso, richiamando la Adunanza plenaria n. 1 del 2016, per cui la natura del trasferimento dipende dalla scelta organizzativa della soppressione del reparto effettuata dall’Amministrazione per la realizzazione dell’interesse pubblico, con irrilevanza, ai fini della spettanza dell’indennità, di eventuali domande di trasferimento o clausole di gradimento, che producono effetti solo rispetto all’accettazione della sede di destinazione. Ha poi richiamato la giurisprudenza di questa Sezione relativa alla previsione della esclusione dell’indennità per le sedi “limitrofe”, in quanto riferite agli ambiti comunali, nel senso che l’indennità spetta se la nuova sede di servizio del militare, a seguito di soppressione della precedente, è posta in comune non confinante, mentre non spetta se la nuova sede è posta in comune confinante, ancorché a distanza superiore ai dieci chilometri.

Con l’appello il Ministero ha dedotto, depositando la relativa documentazione, che in vista della soppressione del reparto era stata avviata la procedura prevista dal paragrafo 9, “Riorganizzazione/chiusura di enti e reparti”, della direttiva DIPMA UD-001/ ed. 2014, che prevede il trasferimento “senza oneri”, previa una attività di intervista a ciascun militare per raccogliere le informazioni utili per un più efficace impiego del personale militare da movimentare; che il provvedimento di trasferimento era stato disposto con specifica indicazione “d’autorità senza oneri per l’amministrazione”, sostenendo quindi che, pur restando la natura “d’autorità” del trasferimento, non sarebbe spettata alcuna indennità, avendovi rinunciato espressamente il militare e avendo l’Amministrazione assegnato il militare alla sede da lui gradita proprio sulla base della sua rinuncia all’indennità, al fine di contemperare la destinazione di gradimento con un risparmio di risorse pubbliche. Ha formulato quindi un unico articolato motivo di violazione e/o falsa applicazione dell'art. 1 comma 1 e segg. l. n. 83 del 29 marzo 2001, in relazione agli artt. 1236 c.c. e 2113 c.c., e l’erronea valutazione degli atti di causa, sostenendo l’ammissibilità della rinuncia al trasferimento essendo consentita nell’ordinamento la rimessione di debiti futuri e inesigibili. Ha pertanto richiamato la sentenza di questa Sezione n. 7924 del 2024, deducendo che correttamente avrebbe ammesso la remissione del debito, sulla base di quanto affermato dall’Adunanza Plenaria n.1 del 2016, richiedendo la rimessione all’Adunanza Plenaria per il contrasto giurisprudenziale.

Si sono costituiti in giudizio i militari appellati, che hanno sostenuto l’infondatezza dell’appello, contestando il valore di rinuncia della dichiarazione di gradimento della sede, effettuata prima del disposto trasferimento e su un modulo predisposto dall’Amministrazione nonché la giurisprudenza richiamata; hanno dedotto che la stessa Amministrazione ha riconosciuto la natura autoritativa del trasferimento. Con riguardo alla istanza di rimessione alla Adunanza Plenaria hanno dedotto che il precedente citato è rimasto isolato e che comunque l’Adunanza Plenaria si è già espressa con la sentenza n. 1 del 2016 seguita dal giudice di primo grado, in linea rispetto alla inammissibilità di una rinuncia preventiva di un credito con quanto affermato anche dalla Cassazione.

L’Avvocatura dello Stato ha presentato memoria insistendo per la rinunciabilità preventiva dell’indennità e la per la rimessione alla Adunanza Plenaria sul punto, contestando l’applicabilità alla fattispecie della sentenza della giurisprudenza della Cassazione citata dagli appellati, relativa ai crediti delle società.

Entrambe le parti hanno presentato istanza di passaggio in decisione senza discussione orale.

All’udienza del 9 dicembre 2025 il giudizio è stato trattenuto in decisione.

L’appello è infondato.

Ai sensi dell’art. 1 della legge n. 86 del 2001 “ al personale volontario coniugato e al personale in servizio permanente delle Forze armate, delle Forze di polizia ad ordinamento militare e civile e del Corpo nazionale dei vigili del fuoco, agli ufficiali e sottufficiali piloti di complemento in ferma dodecennale di cui al Codice dell'ordinamento militare emanato con decreto legislativo 15 marzo 2010, n. 66, e, fatto salvo quanto previsto dall'articolo 28, comma 1, del decreto legislativo 19 maggio 2000, n. 139, al personale appartenente alla carriera prefettizia, trasferiti d'autorità ad altra sede di servizio sita in un comune diverso da quello di provenienza, compete una indennità mensile pari a trenta diarie di missione in misura intera per i primi dodici mesi di permanenza ed in misura ridotta del 30 per cento per i secondi dodici mesi

1-bis. L'indennità di cui al comma 1 nonché ogni altra indennità o rimborso previsti nei casi di trasferimento d'autorità non competono al personale trasferito ad altra sede di servizio limitrofa, anche se distante oltre dieci chilometri, a seguito della soppressione o dislocazione dei reparti o relative articolazioni”.

Deve richiamarsi la giurisprudenza consolidata anche della Sezione, per cui per trasferimento d'autorità deve intendersi quello disposto per perseguire in via prioritaria l'interesse dell'amministrazione e non per soddisfare le esigenze personali e familiari dell'interessato, con la precisazione che la natura autoritativa del trasferimento e la conseguente spettanza dell'indennità non viene meno quando l'Amministrazione, in ragione di una programmata rimodulazione riduttiva della propria organizzazione territoriale, abbia invitato il militare ad esprimere il proprio gradimento per un'altra sede, giacché anche in questo caso assume valore decisivo la circostanza che il mutamento di sede origini da una scelta esclusiva dell'amministrazione, che per la miglior cura dell'interesse pubblico decida di sopprimere un reparto o una sua articolazione, obbligando inderogabilmente i militare di stanza a trasferirsi nella nuova sede, ubicata in altro luogo, ove prestare servizio (Cons. Stato, sez. II, 2 ottobre 2023, n. 8616; 17 aprile 2023, n. 3830; 22 giugno 2022, n. 5125; 5 maggio 2021, n. 3499; sez. IV, 24 giugno 2020, n. 4029; Adunanza Plenaria, n. 1 del 2016).

Sulla scorta di tali coordinate giurisprudenziale i trasferimenti, disposti dal Distaccamento di Brindisi allo Stormo di GI del LL, non possono che essere qualificati come trasferimenti d'ufficio, essendo stati disposti in funzione delle esigenze organizzative dell’Amministrazione, in relazione al trasferimento delle competenze in materia di controllo del traffico aereo dall’Aeronautica militare all’aviazione civile. Risulta infatti espressamente dalla stessa documentazione depositata dall’Amministrazione (cfr. appunto per il Capo di SMA del 29 marzo 2015 dell’Ufficio 4° della Direzione per l’impiego del personale militare dell’Aeronautica) che il trasferimento sia stato la conseguenza di una riorganizzazione di carattere generale a livello nazionale del servizio del controllo del traffico aereo, che ha inciso anche sul Distaccamento aeroportuale di Brindisi.

L’acquisizione delle informazioni nel corso del procedimento, tesa a contemperare le esigenze dell’Amministrazione con quelle dei militari, anche in relazione al rilevante ambito della riorganizzazione, non ha modificato la natura del trasferimento, che è comunque stato disposto in relazione alle esigenze dell’Amministrazione militare, che ha ritenuto, nell’esercizio della propria discrezionalità, di contemperare tali esigenze con quelle del militare; queste ultime, infatti, sono state soddisfatte se e in quanto coincidenti con quelle dell’Amministrazione, come comprovato dalla circostanza - che risulta altresì dal documento sopra citato - che le sedi di destinazione sono state individuate in un complessivo piano di reimpiego del personale in relazione alle varie professionalità.

In ogni caso, la previsione del comma 1 bis dell’art.1 della legge n. 86 del 2001 comporta una evidente presunzione della natura di autorità dei trasferimenti, disposti per soppressione del reparto.

Del resto la stessa Amministrazione non contesta tale circostanza ma sostiene che, nell’ambito dell’organizzazione dei trasferimenti dell’Aeronautica militare, sarebbe stato individuato, con la Direttiva relativa all’impiego dei militari, un procedimento per il trasferimento “d’autorità senza oneri” per l’Amministrazione, caratterizzato dalla partecipazione degli interessati, che esprimono il gradimento delle sedi, contestualmente accettando il trasferimento senza oneri e quindi con una rinuncia all’indennità, qualificata come remissione del debito.

La giurisprudenza della Sezione, con specifico riferimento alle procedure predisposte dall’Aeronautica militare, ha già affermato, con orientamento da cui il LLgio non intende discostarsi, che la direttiva d’impiego di Forza armata, in quanto fonte subordinata a quelle di rango primario, da cui discende il diritto alle indennità in questione, non può prevedere una rinuncia preventiva in via generale a tale indennità, escludendo che l’Amministrazione possa, attraverso un proprio atto amministrativo generale, alterare le caratteristiche di un istituto disegnato direttamente dalla legge, sostanzialmente creando un tertium genus di trasferimento (Cons. Stato, sez. IV, 7 gennaio 2019, n. 115; sez. II, 29 novembre 2022, n. 10529).

Pertanto il procedimento delineato dalla direttiva (atto comunque disapplicabile in giudizio, trattandosi di controversia nella materia del pubblico impiego non privatizzato rientrante nella giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo) non può derogare alla previsione legislativa dell’art. 1 comma 1 bis della legge n. 86 del 2001, che collega la spettanza dell’indennità al trasferimento d’autorità, escludendola in caso di soppressione o dislocazione dei reparti o relative articolazioni solo qualora la sede di destinazione sia limitrofa a quella di provenienza o a distanza inferiore a dieci chilometri.

In tale quadro normativo (e giurisprudenziale, per cui la nozione di trasferimento d’autorità è caratterizzata dalla realizzazione delle esigenze della Amministrazione), non sussiste, dunque, un tertium genus di trasferimento, disposto “d’autorità senza oneri”; ovvero il trasferimento è d’autorità e spetta l’indennità, entro i limiti indicati dal comma 1 bis, o si tratta di un trasferimento a domanda in quanto avviene in funzione della richiesta dell’interessato. Infatti, è evidente, che, in caso di soppressione del reparto, i militari non avrebbero richiesto spontaneamente il trasferimento, in mancanza della soppressione del reparto di appartenenza.

Neppure il procedimento svolto tramite le interviste circa le sedi di gradimento comporta una diversa natura del trasferimento, in quanto il contemperamento delle esigenze dell’Amministrazione militare con quelle dei militari, anche in relazione al rilevante ambito della riorganizzazione, non modifica la natura del trasferimento, che è comunque stato disposto in relazione alle esigenze dell’Amministrazione, che ha ritenuto, nell’esercizio della propria discrezionalità, di contemperare tali esigenze con quelle del militare, rispetto alla individuazione della sede di destinazione; tali esigenze che sono state soddisfatte se e in quanto coincidenti con quelle dell’Amministrazione.

La giurisprudenza della Sezione è costante nel ritenere che le istanze di gradimento del trasferimento presentate dagli interessati su specifica richiesta dell’amministrazione non neutralizzino il diritto di credito alla corresponsione dell’indennità di cui all’art. 1 della legge n. 86/2001 (Consiglio di Stato, Sezione, II 3 febbraio 2025, n. 830) né rilevi l’avvio di una procedura di trasferimento per i militari in servizio nella sede da sopprimere, con cui l’Amministrazione abbia sollecitato proprio la presentazione da parte degli stessi di un'istanza di trasferimento con scelta delle sedi gradite, assicurandone tendenzialmente l'accoglimento, nel caso in cui detto trasferimento non origina in ragioni personali o familiari del militari, quanto piuttosto ed esclusivamente nelle prioritarie esigenze riorganizzative dell'amministrazione; mentre la indicazione dei militari circa le sedi di gradimento non è volta a perseguire un miglioramento della condizione lavorativa rispetto allo status quo , ma a limitare gli svantaggi derivanti dalla scelta di macro-organizzazione dell'organizzazione militare, che resta la causa prima ed assorbente del trasferimento (Consiglio di Stato, Sezione II, 1° marzo 2023, n. 2204). Pertanto, il comportamento concretamente tenuto dall'Amministrazione, di sollecitare le domanda di trasferimento degli interessati per assicurare una ricollocazione a loro quanto più favorevole possibile, non può che inquadrarsi nei normali obblighi di esecuzione del contratto e del rapporto di lavoro secondo buona fede e non può valere a mutare la natura giuridica dei predetti trasferimenti come d'ufficio. (Consiglio di Stato, sez. II, 2 ottobre 2023, n. 8616, cit. relativamente alla soppressione della sede della Guardia di Finanza delle Isole Tremiti e alla ricollocazione del relativo personale; Sez. II 27 maggio 2025 n. 4633, rispetto alla medesima procedura oggetto della presente controversia seguita dall’Aeronautica per la soppressione del distaccamento presso l’aeroporto di Brindisi).

Quanto all’avvenuta rinuncia all’indennità tramite l’accettazione del trasferimento “senza oneri”, non può che richiamarsi la giurisprudenza, che ritiene irrilevanti le indicazioni rese nei moduli precompilati, in quanto tali dichiarazioni possono comportare acquiescenza rispetto alla sede di destinazione e, più in generale, rispetto agli effetti e all’operatività del trasferimento, ma non rappresentano una rinuncia all’indennità, la quale è oggetto di un diritto di credito, che sorge in presenza dei presupposti di legge ovvero quando il trasferimento rappresenti una modalità con cui l’amministrazione realizza i propri obiettivi pubblici (cfr. Consiglio di Stato, sezione II, sentenze 24 dicembre 2024, n. 10382; 20 settembre 2023, n. 8435; 22 giugno 2022, n. 5125). Inoltre la volontà di rinunciare ad un diritto relativo al rapporto di lavoro deve essere consapevole ed espressa e deve avvenire dopo l’acquisizione del diritto nel proprio patrimonio e non può, pertanto, essere formulata in via preventiva prima del trasferimento (Cons. Stato, Sezione II 27 maggio 2025, n. 4633; 24 dicembre 2024, n. 10382; 1° marzo 2023, n. 2204; 29 novembre 2022, n. 10529; sez. IV, 7 gennaio 2019, n. 115).

Ad avviso del LLgio, diverso orientamento non può trarsi dalla sentenza della Sezione n. 7924 del 2 ottobre 2024, citata dall’Amministrazione a sostegno della fondatezza dell’appello, che ha inquadrato la dichiarazione effettuata dai militari come una remissione del debito, ai sensi dell’art. 1236 del codice civile, in quanto anche la remissione, secondo la giurisprudenza sopra citata, da cui il LLgio non ritiene di discostarsi, può configurarsi solo qualora il credito sia già entrato nel patrimonio del rimettente.

Peraltro, trattandosi di un rapporto di lavoro, anche se non contrattualizzato deve farsi riferimento alla disposizione dell’art. 2113 che -a prescindere dal divieto di rinunce e transazioni non applicabile ai rapporti con garanzia di stabilità - comunque non ammette rinunce di diritti che non siano già maturati né acquisiti al patrimonio del lavoratore ma ancora in via di maturazione o destinati a sorgere solo in futuro (Cass. civ., Sez. lavoro, Ord. 13 agosto 2020, n. 17076), con conseguente irrilevanza delle argomentazioni della difesa erariale circa l’ammissibilità della remissione di debiti anche futuri o inesigibili (peraltro quest’ ultimi già venuti ad esistenza).

In ogni caso, nel presente giudizio, l’Amministrazione ha depositato - solo in grado di appello - i modelli denominati “Annessi II”, nei quali sono riportare le sedi di gradimento dei militari sottoscritte a marzo 2015 (senza alcuna indicazione della volontà di rinunciare all’indennità di trasferimento); ha depositato altresì i moduli compilati dall’intervistatore e sottoscritti dai militari a marzo 2015 (che si riferiscono genericamente al “trasferimento senza oneri”).

Si tratta di atti non ammissibili in appello, ai sensi dell’art. 104 c.p.a., per cui non è stata fornita alcuna prova in giudizio neppure della asserita rinuncia.

In ogni caso, di tratta di documenti sottoscritti prima quindi di qualsiasi maturazione del diritto di credito (e della stessa nascita dell’obbligazione, che non avrebbe potuto quindi essere oggetto di un atto estintivo come la remissione). Infatti sono atti comunque precedenti al trasferimento, disposto il 31 agosto 2015 per i militari D’ON e AV; il 26 ottobre 2015, per SU; il 10 dicembre 2015 per Labbate; il 21 settembre 2015 per AN; mentre per il militare AV, per cui risulta una dichiarazione in data 22 marzo 2016, il trasferimento è avvenuto con decorrenza 18 aprile 2016.

Inoltre per i militari D’ON, AV, SU e AN non risulta neppure una dichiarazione espressa che faccia riferimento alla rinuncia, ma solo l’indicazione del gradimento della sede su moduli prestampati.

Ritiene, comunque, il LLgio che non possa configurarsi in nessun caso una rinuncia, rilevante in un rapporto di pubblico impiego, non essendo il diritto all’indennità ancora sorto nel momento in cui sono state sottoscritte le dichiarazioni che l’Amministrazione riconduce ad atti abdicativi.

Pertanto, sussistono i presupposti per l’indennità di trasferimento, essendo stato disposto di autorità per una sede non limitrofa - secondo l’interpretazione della Sezione per cui per sede limitrofe devono intendersi quelle poste in comuni confinanti (Cons. Stato, Sez. II, 22 giugno 2022, n. 5125; Sez. II, 18 aprile 2025, n. 3420) -e comunque a distanza superiore a dieci chilometri, quale quella intercorrente tra le sedi di Brindisi e GI del LL (pari a quasi 100 KM).

Ritiene poi il LLgio che non sussista alcun elemento per la rimessione della presente controversia all’Adunanza Plenaria, richiesta dalla difesa erariale, essendo il precedente citato dall’Avvocatura dello Stato del tutto isolato rispetto all’orientamento giurisprudenziale consolidato della Sezione, a cui il LLgio aderisce. Inoltre la pronuncia citata dall’Avvocatura si riferisce all’esistenza in quel giudizio di un atto di rimessione del debito, che non può configurarsi nella presente controversia, anche in relazione del mancato deposito nel giudizio di primo grado dei relativi atti.

Non sussiste dunque alcun contrasto giurisprudenziale rilevante ai sensi dell’art. 99 c.p.a..

L’appello, quindi, è infondato e deve essere respinto con conferma della sentenza impugnata.

Le spese seguono la soccombenza e devono essere liquidate per il presente grado di giudizio in euro 3000,00 (tremila,00), oltre accessori di legge, in favore di tutti i ricorrenti complessivamente considerati.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Condanna il Ministero della Difesa al pagamento delle spese del giudizio pari a euro 3000,00 (tremila,00) totali, oltre accessori di legge in favore della parte ricorrente.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 9 dicembre 2025 con l'intervento dei magistrati:

IO RM, Presidente

OV Sabbato, Consigliere

Cecilia VI, Consigliere, Estensore

Maria Stella Boscarino, Consigliere

Alessandro Enrico Basilico, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Cecilia VI	IO RM

IL SEGRETARIO