N. 04553/2015 REG.PROV.COLL.

N. 04352/2008 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania

(Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 4352 del 2008, proposto da:
PELLINI S.r.l., rappresentata e difesa dall’Avv. Monica Mazziotti, con la quale è elettivamente domiciliata in Napoli alla Via Melisurgo n. 4;

contro

COMUNE DI ACERRA, rappresentato e difeso dall’Avv. Alfredo Cretella, con il quale è elettivamente domiciliato in Napoli alla Via Caracciolo n. 10 presso lo studio dell’Avv. Giuseppe Toraldo;

per l'annullamento

a) del provvedimento dirigenziale del Comune di Acerra prot. n. 20785 del 13 giugno 2008, con il quale è stata disposta la revoca delle autorizzazioni edilizie rilasciate dall’ufficio tecnico comunale (UTC) alla ricorrente il 1° febbraio 2001, il 18 settembre 2001 ed il 15 aprile 2002;

b) di ogni ulteriore provvedimento connesso, preordinato, consequenziale e/o comunque lesivo degli interessi della ricorrente, ivi compresa, se ed in quanto possa occorrere, la comunicazione di avvio del procedimento.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio dell’amministrazione resistente;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 13 maggio 2015 il dott. Carlo Dell'Olio e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

La società ricorrente, titolare nel territorio comunale di Acerra di un sito di stoccaggio rifiuti utilizzato nei primi anni del duemila sia dalla locale amministrazione comunale sia dal Commissariato di Governo per l’emergenza rifiuti ed individuato catastalmente al foglio 3, particella 558 (ex 73), impugna gli atti in epigrafe indicati deducendo vizi inerenti alla violazione della legge n. 241/1990, alla violazione dei principi di trasparenza e di buon andamento della pubblica amministrazione, alla violazione dei principi in tema di autotutela e di affidamento, alla violazione del d.lgs. n. 42/2004, alla violazione della legge n. 225/1992 e dell’ordinanza della Presidenza del Consiglio dei Ministri n. 2425/1996, alla violazione dell’ordinanza commissariale n. 306/2001, alla violazione del piano regolatore generale (PRG) di Acerra, nonché all’eccesso di potere sotto svariati profili.

Resiste il Comune di Acerra, concludendo nella propria memoria di costituzione per il rigetto del ricorso.

La causa, dopo essere stata rimessa sul ruolo a seguito di accoglimento di opposizione alla dichiarata perenzione, è stata trattenuta per la decisione all’udienza pubblica del 13 maggio 2015.

DIRITTO

1. La presente evenienza processuale si incentra sulla contestazione del provvedimento dirigenziale del Comune di Acerra prot. n. 20785 del 13 giugno 2008, con il quale è stata disposta la revoca – rectius l’annullamento, trattandosi di atto in autotutela ricognitivo di vizi – delle autorizzazioni edilizie rilasciate dall’UTC alla ricorrente il 1° febbraio 2001, il 18 settembre 2001 ed il 15 aprile 2002.

1.1 Il provvedimento in questione – che trae spunto dalle risultanze contenute in un decreto di rinvio a giudizio intervenuto in merito ad una sottostante vicenda penale in cui risultano imputati i referenti della società LI insieme a funzionari dell’UTC di Acerra – è fondato sul seguente duplice ordine di ragioni: a) l’area interessata (particella 558, ex 73) dagli interventi edilizi autorizzati ricade in zona soggetta a vincolo paesaggistico di inedificabilità assoluta, giacchè “si trova in prossimità di un corso d’acqua appartenente al sistema dei Regi Lagni”; b) gli interventi edilizi autorizzati sono incompatibili con la destinazione urbanistica dell’area, che è classificata come zona agricola dal PRG di Acerra vigente sin dall’ottobre 1982. Nello stesso provvedimento è evidenziata la sussistenza di “un persistente interesse pubblico alla rimozione di opere in contrasto con lo strumento urbanistico e con i valori ambientali da tutelare”, atteso l’esistente vincolo di inedificabilità assoluta.

1.2 Quanto alle autorizzazioni edilizie annullate in autotutela, esse disponevano quanto segue: i) provvedimento UTC del 1° febbraio 2001: si autorizzava la realizzazione di opere di impermeabilizzazione del suolo mediante massicciata e sovrastante calcestruzzo cementizio armato di adeguato spessore; ii) provvedimento UTC del 18 settembre 2001: si assentiva l’installazione di un prefabbricato da adibire a spogliatoio, WC, doccia e locale medicheria; iii) provvedimento UTC del 15 aprile 2002: si autorizzava l’installazione di una vasca a tenuta di circa 15 mc, da utilizzare per lo scarico, la raccolta e la regimentazione delle acque di percolato provenienti dal sito di stoccaggio.

2. Ciò premesso, il Collegio può passare allo scrutinio del merito della causa.

Con un prima censura, parte ricorrente deduce il difetto di istruttoria e di motivazione in cui sarebbe incorsa l’amministrazione comunale di Acerra, la quale avrebbe assunto la decisione annullatoria recependo acriticamente quanto indicato nel decreto di rinvio a giudizio, riferentesi peraltro ad un sito di stoccaggio diverso da quello in questione.

La doglianza non convince.

Nel provvedimento impugnato si colgono più passaggi motivazionali che danno conto dell’espletamento di un’apposita fase istruttoria – consistente in una ricostruzione fattuale affidata a funzionari della polizia municipale e dell’ufficio gestione del territorio – da parte dell’amministrazione comunale, per la quale l’intervenuto rinvio a giudizio ha costituito solo il punto di partenza per effettuare autonomi accertamenti.

Inoltre, da tutti gli atti relativi al procedimento penale pendente, incluso il decreto di rinvio a giudizio (cfr. produzioni documentali di entrambe le parti), si evince che i reati contestati sarebbero stati commessi anche con riferimento al sito di stoccaggio in questione.

2.1 Con una seconda censura, la ricorrente, nell’insistere sul vizio di difetto di istruttoria e di motivazione, si duole che nessun “certificato di destinazione urbanistica storico è allegato o è citato in atti, né tantomeno è dato comprendere il ragionamento logico-giuridico sotteso all’adozione del provvedimento di autotutela oggetto di impugnativa”, anche in relazione alle norme in materia urbanistica in concreto violate.

La censura non ha pregio.

Il Collegio si limita ad osservare che non era necessaria l’allegazione o la citazione di alcun certificato di destinazione urbanistica storico, bastando l’oggettiva qualificazione contenuta nel provvedimento di autotutela, tratta dal vigente PRG, per dar conto della destinazione urbanistica del sito (zona agricola), la quale, peraltro, non è mai stata posta in contestazione dalla stessa ricorrente anche con riferimento a periodi pregressi.

Inoltre, come risulta dai riportati passaggi motivazionali, nel provvedimento in parola è sviluppato un percorso argomentativo che esplica in maniera esaustiva il corredo delle ragioni poste a base dell’intervento in autotutela, con conseguente sufficienza della motivazione anche in ordine alle norme in concreto violate, facilmente individuabili in quelle poste a tutela dei valori paesaggistici ed in quelle, di matrice urbanistico-edilizia, inerenti alla cogenza dei piani regolatori.

2.2 Con una terza censura, parte ricorrente ritorna sul vizio di difetto di motivazione e stigmatizza che il provvedimento impugnato non contiene accenni ai certificati di destinazione urbanistica allegati alle controdeduzioni formulate a seguito dell’avvio del procedimento, dai quali certificati non è data evincere la sussistenza di alcun vincolo paesaggistico di inedificabilità assoluta.

La doglianza non merita adesione.

Il Collegio osserva che nella specie non era necessario indugiare sul contenuto dei certificati di destinazione urbanistica, che sono preordinati ad attestare la sola classificazione urbanistica dei suoli come discendente dai vigenti strumenti urbanistici, rimanendo estranea alla loro precipua funzione ogni qualificazione vincolistica derivante dalla normativa in tema di beni paesaggistici; invero, nell’ambito dei limitati margini di apprezzamento tecnico ascrivibili ai comuni in relazione alle previsioni contenute negli strumenti urbanistici, non possono rientrare le classificazioni discendenti da parametri generali ed opinabili quali quelli che presiedono alle valutazioni di compatibilità paesaggistica, essendo tale finalità estranea alla ratio della normativa in materia di certificazione urbanistica (cfr. art. 30, commi 2 e 3, del d.P.R. n. 380/2001 e prim’ancora l’abrogato art. 8 del decreto legge n. 9/1982, convertito nella legge n. 94/1982; in giurisprudenza cfr. TAR Umbria, Sez. I, 4 marzo 2009 n. 71).

Inoltre, corrobora la superfluità di specifica motivazione al riguardo l’assorbente considerazione che il certificato di destinazione urbanistica ha carattere meramente dichiarativo e non costitutivo degli effetti giuridici che dallo stesso risultano, atteso che la situazione giuridica attestata nel predetto certificato è la conseguenza di altri precedenti provvedimenti che hanno contribuito a determinarla, e ciò non impedisce all’amministrazione comunale, una volta avvedutasi che la certificazione contiene un’attestazione incompleta o non veritiera, di annullare in autotutela un titolo edilizio basato su un presupposto erroneo (cfr. Consiglio di Stato, Sez. IV, 26 agosto 2014 n. 4306 e 4 febbraio 2014 n. 505).

2.3 Con una quarta censura, la società ricorrente lamenta la violazione del termine ragionevole di intervento, previsto per ogni annullamento in autotutela dall’art. 21-nonies della legge n. 241/1990, atteso che “il provvedimento di autotutela è intervenuto dopo oltre sei/sette anni dal rilascio delle autorizzazioni revocate”.

La doglianza deve essere disattesa.

Si osserva che l’art. 21-nonies della legge n. 241/1990, nel prevedere il limite temporale del “termine ragionevole”, ha introdotto un parametro indeterminato ed elastico – a differenza di altre fattispecie tipiche di annullamento codificate da norme speciali quali l’art. 1, comma 136, della legge n. 311/2004 – finendo così per lasciare all’interprete il compito di individuarlo in concreto, in considerazione del grado di complessità degli interessi coinvolti e del relativo consolidamento, secondo il canone costituzionale di ragionevolezza (cfr. Consiglio di Stato, Sez. VI, 27 febbraio 2012 n. 1081; TAR Puglia Bari, Sez. III, 13 gennaio 2012 n. 184).

Orbene, nel caso di annullamento in autotutela di provvedimenti autorizzativi edilizi, deve ritenersi sicuramente ragionevole un termine di intervento che non superi, come nella fattispecie, il termine decennale assegnato in generale all’amministrazione regionale per disporre l’annullamento dei titoli edilizi comunali contrastanti con la normativa urbanistico-edilizia vigente al momento della loro adozione (cfr. art. 39 del d.P.R. n. 380/2001).

2.4 Con una quinta censura, la ricorrente si duole della lesione del principio di affidamento, atteso che sarebbe incorsa, al momento della richiesta delle autorizzazioni edilizie, in una “non adeguata rappresentazione dello stato dei luoghi” originata dal certificato di destinazione urbanistica rilasciato dall’amministrazione comunale, in cui non si dava conto dell’insistenza del vincolo paesaggistico di inedificabilità assoluta.

Anche tale censura non merita condivisione.

Richiamato quanto già chiarito in ordine alla funzione propria ed alla valenza meramente dichiarativa del certificato di destinazione urbanistica, va affermato che non è invocabile da parte del privato alcun ragionevole affidamento, stante l’irrilevanza dell’omissione, nell’atto certificativo, dell’esistenza del vincolo paesaggistico a fronte dell’effettiva vigenza dello stesso, vigenza, peraltro, discendente nella specie direttamente dalla legge, come meglio risulterà dal prosieguo della trattazione.

2.5 Con una sesta censura, parte ricorrente evidenzia che la legittimità delle autorizzazioni edilizie oggetto di annullamento in autotutela riposerebbe comunque nella circostanza che l’utilizzo del sito di stoccaggio rifiuti era stato autorizzato sia dal Sindaco del Comune di Acerra sia dal Commissariato di Governo in virtù dei poteri straordinari connessi all’emergenza rifiuti in Campania, che consentivano di derogare alla normativa urbanistico-edilizia ed a quella paesaggistico-ambientale, con conseguente emersione del vizio di eccesso di potere per difetto del presupposto.

La censura è da confutare in fatto.

Come è comprovato dalla produzione documentale depositata da entrambe le parti, l’autorità sindacale e quella commissariale hanno nel tempo autorizzato l’utilizzo del sito di stoccaggio rifiuti dando per assodata, anche sulla base delle conferenti dichiarazioni rese dalla società ricorrente, la conformità dello stesso alle diverse normative disciplinanti l’impiego dei suoli, senza assolutamente concedere deroghe, mediante il ricorso a poteri straordinari di tipo emergenziale, al vigente quadro ordinamentale in tema di governo del territorio e di tutela del paesaggio.

2.6 Con una settima censura, la ricorrente denuncia che nella specie comunque non sussisterebbe un vincolo paesaggistico di inedificabilità assoluta, posto che gli artt. 146, 148 e 149 del d.lgs. n. 42/2004 prevedono una mera attività di “controllo e gestione dei beni soggetti a tutela” e che “la Provincia di Napoli – settore Ambiente – giusta deliberazione n. 1548 del 9.7.1997 – autorizzava lo scarico reflui nel canale Regi Lagni, con riferimento all’impianto di depurazione dell’allora ditta LI Cuono”.

Anche tale doglianza non riesce ad essere persuasiva.

Con riguardo al primo profilo, vale osservare che, essendo pacifica la collocazione del sito in questione all’interno della fascia di rispetto dei 150 metri dalle rive di un canale appartenente al sistema dei Regi Lagni, il vincolo paesaggistico di inedificabilità assoluta discende, ben prima ed indipendentemente dall’entrata in vigore del d.lgs. n. 42/2004, dal combinato disposto dell’art. 1-quinquies del decreto legge n. 312/1985 (convertito nella legge n. 431/1985) e degli artt. 1 (oggi recepito nell’art. 142 del d.lgs. n. 42/2004) e 2 del decreto del Ministero per i Beni Culturali ed Ambientali del 21 settembre 1984, in forza del quale e dell’apposita individuazione effettuata con provvedimento della Soprintendenza per i Beni Ambientali e Architettonici di Napoli prot. n. 14104 del 25 ottobre 1984 (cfr. allegato n. 27 della produzione documentale depositata dalla difesa comunale in data 10 settembre 2008), il sistema dei Regi Lagni acerrano è stato incluso tra i corsi d’acqua soggetti a divieto legale di edificazione con riguardo alla fascia di rispetto dei 150 metri dalle relative sponde, almeno fino all’intervento del (futuro) piano paesistico regionale.

Relativamente al secondo aspetto, è sufficiente replicare che la citata autorizzazione provinciale del luglio 1997 è scarsamente indicativa, facendo riferimento ad un impianto di depurazione, e cioè ad un sito diverso da quello di stoccaggio rifiuti in parola, il quale, peraltro, ha cominciato ad essere operativo dal 2001 e non dal 1997, confermando così l’inconferenza del dato riferito in gravame.

Ne deriva l’inattaccabilità del provvedimento impugnato in ordine alla sussistenza del vincolo paesaggistico di inedificabilità assoluta.

2.7 Quanto sopra esposto riveste carattere assorbente ed esime il Collegio dall’esaminare la rimanente censura, con cui parte ricorrente intende contestare il gravato provvedimento in ordine al profilo motivazionale dell’incompatibilità delle opere edilizie con la destinazione urbanistica dell’area, dal momento che comunque l’impianto complessivo di tale atto risulta validamente sorretto dall’esistenza del vincolo paesaggistico di inedificabilità assoluta. Soccorre, al riguardo, il condiviso principio secondo il quale, laddove una determinazione amministrativa di segno negativo tragga forza da una pluralità di ragioni, ciascuna delle quali sia di per sé idonea a supportarla in modo autonomo, è sufficiente che anche una sola di esse passi indenne alle censure mosse in sede giurisdizionale perché il provvedimento nel suo complesso resti esente dall’annullamento (cfr. Consiglio di Stato, Sez. V, 6 marzo 2013 n. 1373 e 27 settembre 2004 n. 6301; Consiglio di Stato, Sez. VI, 5 luglio 2010 n. 4243).

3. Le svolte considerazioni sono evidentemente estensibili alla gravata comunicazione di avvio del procedimento, per cui in conclusione, resistendo gli atti impugnati a tutte le censure prospettate, il ricorso deve essere respinto per infondatezza. Le spese processuali devono essere addebitate alla soccombente società LI nella misura liquidata in dispositivo.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania (Sezione Prima) definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Condanna LI S.r.l. a rifondere in favore del Comune di Acerra le spese del presente giudizio, che si liquidano in complessivi € 2.000,00 (duemila/00), oltre IVA e CPA come per legge.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Napoli nelle camere di consiglio dei giorni 13 maggio e 9 settembre 2015 con l'intervento dei magistrati:

Cesare Mastrocola, Presidente

Ida Raiola, Consigliere

Carlo Dell'Olio, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE

DEPOSITATA IN SEGRETERIA

Il 16/09/2015

IL SEGRETARIO

(Art. 89, co. 3, cod. proc. amm.)