Pubblicato il 20/06/2025

N. 12141/2025 REG.PROV.COLL.

N. 06453/2022 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Quarta Ter)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 6453 del 2022, proposto da
“ -OMISSIS- ” S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'avvocato Enrico Di Ienno, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

“ Rete Ferroviaria Italiana ” S.p.A., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'avvocato Nicola Marcone, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per l'annullamento

previa sospensione

del provvedimento adottato dal Direttore della Direzione Acquisti del -OMISSIS- e comunicato in pari data “ di sospensione dell’efficacia della qualificazione nel Sistema di qualificazione -OMISSIS- di FI per le categoria -OMISSIS- ” nei confronti della -OMISSIS- S.r.l. “ ai sensi e per gli effetti dell’art. 13.7 del Disciplinare ”;

- di ogni altro atto annesso, connesso, precedente e conseguenziale al 2 provvedimento di sospensione ancorché non cognito

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio di Rete Ferroviaria Italiana S.p.A.;

Visti tutti gli atti della causa;

Visto l'art. 87, comma 4-bis, cod.proc.amm.;

Relatore all'udienza straordinaria di smaltimento dell'arretrato del giorno 13 giugno 2025 il dott. Giuseppe Licheri e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

Con atto di gravame notificato e depositato nei termini di rito, la società ricorrente avversava il provvedimento del -OMISSIS- con cui FI s.p.a. sospendeva l’efficacia della qualificazione da essa posseduta nel sistema di qualificazione -OMISSIS- per le categorie -OMISSIS-, ai sensi dell’art. 13.7 del “ Disciplinare dei sistemi di qualificazione di Rete Ferroviaria Italiana s.p.a. ” R.F.I., secondo il quale “ FI si riserva la facoltà di sospendere temporaneamente il procedimento di qualificazione o l’efficacia della qualificazione ovvero di annullare la qualificazione stessa di un operatore economico nel caso in cui: (…) 2. sia stato debitamente accertato da FI che l’operatore economico richiedente o qualificato abbia posto in essere atti e/o comportamenti gravemente pregiudizievoli per la sicurezza dell’esercizio ferroviario nell’ambito di prestazioni in corso di esecuzione e/o già rese, ovvero qualora FI venga a conoscenza, in occasione di attività di audit interna/esterna o di indagini svolte da Autorità Giudiziarie e/o di provvedimenti da queste ultime adottati, di atti e/o comportamenti violanti il Codice Etico del Gruppo F.S. e in ogni caso tali da pregiudicare l’integrità e affidabilità dell’operatore economico e ledere gravemente il rapporto fiduciario con FI e conseguentemente incidenti sull’inserimento e/o mantenimento nei Sistemi di Qualificazione ”.

In particolare, ad avviso della stazione appaltante, la ricorrente avrebbe posto in essere condotte “ oggettivamente valutabili come fatti idonei a mettere in discussione la permanenza del rapporto fiduciario con l’Operatore economico ” rinvenibili dagli atti del procedimento penale R.G.N.R. -OMISSIS- avviato dalla Procura della Repubblica presso il Tribunale di -OMISSIS-.

In punto di fatto, la ricorrente esponeva di essere un’impresa fortemente specializzata nella produzione di materiale ferroviario e di svolgere, pressocché in via esclusiva, la propria attività in favore di R.F.I.

A seguito di comunicazione di avvio del procedimento del -OMISSIS-, e di conseguente accesso agli atti, essa apprendeva che, con decreto di perquisizione emesso dall’autorità requirente, il proprio legale rappresentante ed amministratore unico sarebbe stato sottoposto a procedimento penale per il reato di cui all’art. 353 c.p., in concorso con altri, e che tale circostanza sarebbe stata ritenuta dall’ente resistente idonea ad incidere, facendolo venir meno, sul rapporto fiduciario intrattenuto con la stazione appaltante.

Presentate opportune memorie difensive, R.F.I. le riteneva tuttavia insufficienti a mutare l’orientamento assunto e di conseguenza, con il provvedimento avversato, sospendeva l’efficacia delle qualificazioni possedute dalla ricorrente impedendole di proseguire nelle relazioni contrattuali intrattenute con l’ente aggiudicatore e, atteso il carattere esclusivo delle prestazioni fornite da essa nei confronti di R.F.I., di fatto impedendole ogni ulteriore attività d’impresa.

Contro l’atto avversato, parte ricorrente avanzava due mezzi di censura.

Con il primo, essa si doleva della violazione degli artt. 6, Convenzione Europea dei Diritti dell’Uomo (CEDU), 2 e 27 Cost., della direttiva UE 2016/343, dell’art. 80 del d.lgs. n. 50/2016 e dell’eccesso di potere dell’atto impugnato per violazione dei principi di proporzionalità, ragionevolezza, sviamento, travisamento, ingiustizia manifesta, illogicità, difetto di motivazione e carenza dei presupposti in fatto.

Secondo la ricorrente, il provvedimento avversato sarebbe stato carente di presupposti per formulare un giudizio di compromissione del rapporto fiduciario con l’ente aggiudicatore siccome motivato esclusivamente sulla scorta di atti investigativi (quali sono la richiesta di proroga del termine delle indagini preliminari ed il decreto di perquisizione) e, quindi, in completa assenza di qualsivoglia accertamento giurisdizionale della colpevolezza del proprio legale rappresentante, così ritenendo non adeguatamente dimostrate le circostanze dalle quali ritrarre il formulato giudizio di inaffidabilità della ricorrente a continuare ad intrattenere rapporti negoziali con R.F.I., in contrasto non solo con il principio di presunzione di innocenza tutelato a livello costituzionale, convenzionale ed unionale, ma anche con i principi di proporzionalità e ragionevolezza che devono sovrintendere all’azione amministrativa.

Essendo da escludersi, quindi, che sussista una sentenza di condanna definitiva a carico del legale rappresentante della ricorrente, essa deduceva altresì la carenza di presupposti per l’adozione dell’impugnato provvedimento rinvenibili nell’eventuale commissione di gravi illeciti professionali ai sensi dell’art. 80, comma 5, lett. c ), c.p.a., anche in questo caso ritenendo non adeguatamente dimostrata la colpevolezza del legale rappresentante sulla scorta di meri atti investigativi privi di qualsivoglia contenuto accertativo della responsabilità penale del medesimo.

In altre parole, a parere della ricorrente, la stazione appaltante, trasgredendo insegnamenti resi anche in sede pretoria, avrebbe concluso per revocare indubbio l’integrità e l’affidabilità dell’impresa in assenza, però, di una adeguata dimostrazione che gli illeciti ipotizzati nell’indagine penale fossero stati effettivamente commessi.

Con un secondo motivo di gravame, la “ -OMISSIS- ” s.r.l. deduceva, sotto diverso profilo, i medesimi vizi già fatti valere con il primo mezzo di censura, lamentando che, se è vero che l’Ente aggiudicatore gode di un certo margine di apprezzamento discrezionale riguardo all’affidabilità di un operatore indipendentemente da una sentenza irrevocabile sui fatti oggetto di indagine, deve pur ammettersi che la determinazione della inaffidabilità di un operatore sia subordinata all’adeguata dimostrazione degli elementi concreti che fanno ritenere inaffidabile il soggetto, pena la violazione dei principi di proporzionalità e 16 ragionevolezza.

Dimostrazione che, a parere della ricorrente, nel caso di specie sarebbe mancata, in quanto fondata sulla base di mere investigazioni e, quindi, su una situazione del tutto incerta che ben potrebbe risolversi in un esito giudiziale favorevole al legale rappresentante della ricorrente.

In sostanza, secondo la parte privata, R.F.I., con il provvedimento in esame, avrebbe disegnato un autentico “automatismo espulsivo” in forza di un’indagine tuttora in corso, senza alcuna adeguata comparazione e tra gli interessi pubblici sottesi e i pregiudizi arrecabili al soggetto privato e senza valutare autonomamente anche vicende, atti e fonti di prova ulteriori rispetto a quello oggetto di investigazione che ben avrebbero potuto costituire indici rilevatori della non integrità dell’operatore economico.

Si concludeva l’atto introduttivo del giudizio con la formulazione dell’istanza di sospensione cautelare dell’atto avversato.

Costituitasi in giudizio, con memoria e produzione documentale del -OMISSIS- R.F.I. eccepiva l’infondatezza dei motivi di ricorso avversari.

Alla camera di consiglio del -OMISSIS-, le parti concordavano l’abbinamento al merito dell’istanza cautelare.

In vista della discussione in pubblica sede del gravame, solo l’ente resistente depositava documenti e memoria conclusionale ai sensi dell’art. 73 c.p.a., insistendo per l’infondatezza del ricorso.

Parte ricorrente invece, con produzione documentale dell’-OMISSIS-, allegava agli atti di causa l’atto pubblico notarile del -OMISSIS- di donazione dell’intera quota di partecipazione al capitale sociale della “ -OMISSIS- ” s.r.l. e del verbale dell’assemblea dei soci del 1-OMISSIS- di nomina del nuovo amministratore unico della società.

All’udienza straordinaria di smaltimento del 13 giugno 2025, parte ricorrente chiedeva rinviarsi l’odierna trattazione del ricorso in attesa dell’esito, a suo dire imminente, dell’istanza di riesame della misura impugnata presentata ad R.F.I. s.p.a.

Dopo la discussione orale, l’affare veniva trattenuto in decisione.

Innanzitutto, il Collegio ritiene di non poter accedere alla richiesta di rinvio della trattazione dell’affare formulata in sede di pubblica udienza di trattazione del medesimo, non ricorrendo nella fattispecie nessuna delle circostanze eccezionali che, a mente del comma 1- bis dell’art. 73 c.p.a. (per come inserito dall’art. 17, comma 7, lett. a ) della legge n. 113/2021 e poi novellato dall’art. 7 della legge n. 79/2022), sole consentono il rinvio della trattazione della causa.

E tale non è l’istanza di revisione della misura avversata con il presente ricorso in quanto, in disparte la considerazione che parte ricorrente non ha comprovato in alcun modo l’effettiva presentazione della medesima, così non potendo sussistere alcuna certezza in ordine ai tempi della definizione della medesima, ciò che più rileva è che l’istanza in parola appare, ai fini della richiesta dilazione dei tempi processuali, anche tardivamente proposta, avendo ad oggetto fatti risalenti ad oltre tre anni orsono e per i quali non appaiono essere sopravvenute sostanziali novità che giustifichino una presentazione dilazionata della medesima.

Pertanto, la domanda di rinvio della trattazione della causa non può essere accolta.

Andando al merito della vicenda controversa, il Collegio ritiene opportuno innanzitutto rammentare che il potere di R.F.I. di definire un sistema di qualificazione degli operatori economici trovava fondamento nell’art. 134 dell’abrogato d.lgs. n. 50/2016 e che, come precisato anche nella giurisprudenza di questo Tribunale, il sistema di qualificazione “ assume come finalità quella di preselezionare operatori economici dotati di specifici requisiti di ordine generale, economico-finanziari e tecnico-professionali, i quali potranno essere invitati dalla Stazione appaltante alle procedure di affidamento di appalti di lavori, servizi e forniture. L'Ente aggiudicatore è tenuto a regolamentare in via generale il funzionamento del sistema di qualificazione, ove istituito, fissando criteri oggettivi per l'esclusione e la selezione degli operatori economici, nonché disciplinando le modalità di iscrizione al sistema: la regolamentazione prevista, ponendosi dunque come auto-vincolo per l'Ente medesimo, è resa conoscibile agli operatori economici interessati secondo i princìpi di trasparenza e imparzialità dell'azione amministrativa. In sostanza, attraverso l'istituzione di un sistema di qualificazione, l'Ente aggiudicatore realizza, tramite l'iscrizione al sistema, all'esito dell'istruttoria condotta a fronte della domanda avanzata dall'impresa, un "primo accreditamento" degli operatori economici interessati a partecipare alle procedure di affidamento ” (T.A.R. Lazio – -OMISSIS-, sez. III, n. 13647 del 17.12.2020).

Ciò posto, si deve osservare come, ai sensi dell’art. 13 del Disciplinare dei sistemi di qualificazione di R.F.I., la sospensione dell’efficacia della qualificazione rappresenta essere una “ temporanea esclusione ” dal sistema di qualificazione che viene disposta da R.F.I. allorquando siano accertate una serie di circostanze idonee, da un lato, a dimostrare un’inaffidabilità tecnica del soggetto qualificato (par. 13.2) oppure allorché sia accertata una sorta di “perdita” dei “requisiti soggettivi” da parte dell’operatore economico, ravvisabili tanto nella sentenza di condanna, ancorché non definitiva, per fatti addebitati ad uno dei soggetti controllati di cui all’art. 80, comma 3, dell’abrogato d.lgs. n. 50/2016 quanto, ed è questo il caso di specie, “ qualora FI venga a conoscenza, in occasione di attività di audit interna/esterna o di indagini svolte da Autorità Giudiziarie e/o di provvedimenti da queste ultime adottati, di atti e/o comportamenti violanti il Codice Etico del Gruppo F.S. e in ogni caso tali da pregiudicare l’integrità e affidabilità dell’operatore economico e ledere gravemente il rapporto fiduciario con FI e conseguentemente incidenti sull’inserimento e/o mantenimento nei Sistemi di Qualificazione ”.

La sospensione in parola opera come temporanea esclusione dell’operatore dal sistema che può andare soggetta a riesame, su sollecitazione dell’interessato, entro tre mesi dalla data del provvedimento, dimostrando la cessazione delle cause ostative.

Diversamente, ove entro tre mesi non sia intervenuta la richiesta di revoca, la sospensione si tramuta in una causa di definitiva decadenza dalla qualificazione conseguita dovendo, in tal caso, l’operatore economico presentare una nuova domanda di qualificazione (art. 13.5).

Come precisato in giurisprudenza (Cons. St., sez. V, n. 2153 del 17.3.2025), gli effetti che derivano dal provvedimento di sospensione, “ non soggiaccio quindi a una successiva valutazione di FI, sicché gli effetti non sono provvisori. Essi sono piuttosto definitivi nell’an, potendo al più trovare fine in un momento successivo e in ragione di sopravvenienze poste in essere dal destinatario, non a causa di un accertamento definitivo, destinato a sostituire un accertamento provvisorio. Infatti, la temporaneità della sospensione di cui all’art. 13.2 del disciplinare, nonché l’uso del termine “sospensione”, si spiega in ragione del fatto che il destinatario ha facoltà, entro tre mesi, di porre rimedio alla situazione all’origine della sospensione, chiedendo la “revoca” di quest’ultima, che sarà decisa da FI valutando le nuove circostanze di fatto, senza quindi rivalutare le ragioni della precedente sospensione, che anzi ne costituisce il presupposto ”.

Ancora, sempre in giurisprudenza (nuovamente T.A.R. Lazio – -OMISSIS-, cit.), è stato affermato che la menzionata previsione del Disciplinare di sospendere temporaneamente l'efficacia della qualificazione qualora l'Ente aggiudicatore " venga a conoscenza, nel corso di attività di audit interna o di indagini di Polizia Giudiziaria, di comportamenti tali da turbare gravemente la normalità dei rapporti " con l'Ente medesimo e " che incidono fortemente sul rapporto fiduciario sottostante l'inserimento nei Sistemi ", sottende un apprezzamento discrezionale ad opera dell'Ente aggiudicatore in ordine alla sussistenza dei requisiti di integrità e affidabilità dell'impresa “ il cui sindacato in sede giurisdizionale risulta ammesso nei noti limiti della manifesta irragionevolezza ovvero macroscopica illogicità oltre che sotto il profilo del travisamento fattuale ”.

Tutto quanto ciò premesso, deve ritenersi che il provvedimento avversato sia del tutto privo dei profili di carenza istruttoria e motivazionale lamentati in ricorso.

Invero, lungi dal ritenere non adeguatamente dimostrate le circostanze (sebbene emerse solo in sede investigativa) poste a fondamento di un giudizio di inaffidabilità e non integrità dell’operatore economico, le medesime appaiono ben sufficienti ai fini della formulazione del suddetto giudizio, ove si ponga mente, da un lato, alla gravità ed alla specificità dei fatti contestati nel procedimento penale che ha visto coinvolto il legale rappresentante dell’impresa e, dall’altro, alla consistenza degli elementi fattuali emersi a sostegno delle ipotesi accusatorie.

Infatti, a seguito dell’attività investigativa sono emersi potenziali elementi probatori idonei a comprovare non una generica attività delittuosa quanto, piuttosto, proprio una specifica collusione che avrebbe visto coinvolto il titolare dell’impresa ricorrente – insieme a funzionari infedeli di R.F.I. ed altri operatori economici – al fine di turbare lo svolgimento delle procedure di gara intraprese dall’ente resistente al fine di approvvigionarsi di prodotti del tipo specifico di quelli realizzati e forniti dalla ricorrente.

In altre parole, le condotte ritenute da R.F.I. tali da pregiudicare l’integrità e l’affidabilità dell’operatore economico e, così, ledere gravemente il rapporto fiduciario con l’impresa, riguarderebbero: i ) soggetti apicali dell’impresa stessa; ii ) fatti criminosi specifici e riguardanti proprio la turbativa delle gare indette da R.F.I. per assicurarsi la fornitura dei prodotti specificamente realizzati dalla ricorrente.

Ed allora, non può non convenirsi con l’ente resistente laddove ha ritenuto che l’ipotizzata “spartizione delle gare” costituisca circostanza idonea a compromettere il rapporto fiduciario con le imprese coinvolte, tra cui la ricorrente.

Giova peraltro precisare che, in relazione agli altri operatori economici interessati dal medesimo procedimento penale in ragione del quale è stato emanato il provvedimento avversato (ed anch’esse destinatarie di analoghi atti di sospensione dal sistema di qualificazione di R.F.I.), questo Tribunale si è già espresso (T.A.R. Lazio – -OMISSIS-, sez. III, n. 3999 del 9.3.2023) ritenendo:

- inaccoglibile la tesi, pure sostenuta nel presente giudizio dalla ricorrente, che riconduce in maniera asseritamente sovrapponibile l’ambito applicativo del sistema di qualificazione (e i conseguenti eventuali provvedimenti cautelari e di annullamento degli attestati) alla previsione di cui all’art. 80 commi 1, 2 e 5 del d.lgs n. 50/2016, sol che si osservi come “ La ratio del sistema di qualificazione, infatti, è quella di selezionare “ex ante” i potenziali partner contrattuali delle commesse pubbliche in ragione della sussistenza di requisiti di tipo tecnico e di complessiva affidabilità. Infatti, è ragionevole che la posizione in qualche modo privilegiata dei soggetti qualificati, che legittimamente si sottraggono ad un confronto generalizzato con qualsiasi altro competitor non qualificato, venga ad essere fisiologicamente controbilanciata dal necessario possesso di elevati standard qualitativi indispensabili a garantire la permanenza di un vincolo di piena fiducia tra il suddetto operatore e la Stazione appaltante che tale sistema di qualificazione ha istituito e governa ” e che, in siffatto contesto, “ i fatti ascritti alla ricorrente, seppur afferenti ad una fase di indagini preliminari ricadono a pieno titolo nella fattispecie di cui all’art. 13 ultima parte del Disciplinare del Sistema di Qualificazione legittimando le iniziative assunte da FI ”;

- infondato l’argomento secondo il quale la stazione appaltante non avrebbe condotto un’autonoma valutazione della rilevanza dei fatti penali ascritti al legale rappresentante della ricorrente e della idoneità degli stessi ad incidere sul requisito dell'affidabilità dell'impresa concorrente e sul rapporto fiduciario con la stazione appaltante;

- al contrario, ritenendo che l’ipotesi accusatoria – consistente nell’esistenza di una logica spartitoria di appalti ferroviari – “ non poteva che legittimare FI all’adozione del gravato provvedimento anche al fine di scongiurare il reiterarsi di condotte potenzialmente idonee a perpetuare un grave nocumento al trasparente espletamento delle procedure di evidenza pubblica ”;

- infine, che il puntuale richiamo operato da R.F.I. al procedimento penale n. -OMISSIS- che ha visto coinvolta la ricorrente è “ sufficiente ad offrire a questa tutti gli elementi -peraltro, già noti alla ricorrente- che supportavano, in ragione della potenziale compromissione del vincolo fiduciario con la stazione appaltante, l’adozione del provvedimento cautelare. La sopra riportata valutazione dei fatti penali si rivela, infatti, essere stata esternata mediante una adeguata motivazione che consente a pieno di cogliere e ricostruire l'iter logico-giuridico condotto dall'autorità di gara ”.

In definitiva, quindi, il gravame proposto è del tutto privo di fondamento e va, di conseguenza, respinto.

La particolarità della fattispecie suggerisce comunque al Collegio di compensare tra le parti le spese di lite.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Quarta Ter), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo respinge,

Compensa tra le parti le spese di lite.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Ritenuto che sussistano i presupposti di cui all'articolo 52, commi 1 e 2, del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196 (e degli articoli 5 e 6 del Regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio del 27 aprile 2016), a tutela dei diritti o della dignità della parte interessata, manda alla Segreteria di procedere all'oscuramento delle generalità.

Così deciso in -OMISSIS- nella camera di consiglio del giorno 13 giugno 2025 con l'intervento dei magistrati:

Angelo Fanizza, Presidente FF

Katiuscia Papi, Primo Referendario

Giuseppe Licheri, Referendario, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Giuseppe Licheri	Angelo Fanizza

IL SEGRETARIO

In caso di diffusione omettere le generalità e gli altri dati identificativi dei soggetti interessati nei termini indicati.