Pubblicato il 28/05/2025

N. 00999/2025 REG.PROV.COLL.

N. 00961/2019 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia

Lecce - Sezione Prima

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 961 del 2019, proposto da
NC RI e NA TT, rappresentati e difesi dall'avvocato Cristiana Giorgiani, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Copertino, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato Giovanni Pellegrino, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per la condanna

del Comune di Copertino al risarcimento dei danni derivanti dai ritardi, omissioni, inadempimenti e violazioni di legge in cui è incorso nel consentire l'avvio dei lavori di completamento del fabbricato dei ricorrenti a beneficio dell'attività artigianale denominata “Filiricci di RI NC”;

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune di Copertino;

Visti tutti gli atti della causa;

Visto l'art. 87, comma 4-bis, cod.proc.amm.;

Relatore all'udienza straordinaria di smaltimento dell'arretrato del giorno 27 febbraio 2025 la dott.ssa Donatella Testini e uditi per le parti i difensori come da verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Il presente giudizio ha ad oggetto la domanda di condanna del Comune al risarcimento dei danni subiti dai ricorrenti per effetto dell’illegittimità delle note comunali di aprile e maggio 2018, impugnate nel giudizio r.g. n. 576/2018 e annullate da questo T.A.R. con sentenza n. 398 del 5 marzo 2019; note che, in sintesi, hanno determinato il ritardato rilascio del rinnovo del permesso di costruire n. 2 del 17 gennaio 2011.

Tanto genericamente premesso, il Collegio rileva, in fatto, quanto segue.

1.1 I ricorrenti sono comproprietari di un fabbricato sito nel Comune di Copertino, con accesso sia da via Calia sia da via dei Bizantini, ad uso in parte residenziale, in parte artigianale, ove esercitano la propria attività, sotto l’insegna “Filiricci di RI NC”, consistente nella produzione di prodotti fabbricati con fili metallici e rivendita di componenti, ricambi ed accessori per macchine industriali e mezzi agricoli.

L’area su cui insiste il fabbricato, allibrata in catasto al fg. 41, ptc. 1116, 570, 312, 492 e 189, ricade per la maggior parte in zona B2 di completamento del PRG comunale approvato nel 2001 e per altra più piccola parte in zona destinata a viabilità pubblica corrispondente ad una porzione di via dei Bizantini.

Nel corso del tempo, il Comune di Copertino ha rilasciato in favore dei ricorrenti:

- il permesso di costruire n. 216 del 10 novembre 2005 e conseguente titolo unico n. 13 del 17 novembre 2005 avente ad oggetto “ modifiche di prospetto, interne e cambio d’uso parziale a piano terra, costruzione di 2 locali a piano terra ad uso magazzino e n. 2 fabbricati a primo piano ad uso residenziale e direzionale ”;

- il titolo unico n. 13 del 10 dicembre 2009, avente il medesimo oggetto, cui è seguita la comunicazione di inizio lavori del 14 dicembre 2009, nel quale il termine di ultimazione dei lavori era fissato al 13 dicembre 2012;

- il permesso di costruire n. 2 del 17 gennaio 2011 per la realizzazione di una variante in corso d’opera e conseguente titolo unico n. 1 del 25 febbraio 2011, nel quale era confermato il termine di ultimazione del 13 dicembre 2012.

I lavori non sono stati completati nel suddetto termine del 13 dicembre 2012.

Assumono i ricorrenti che il mancato completamento dei lavori sia dipeso dalla mancata sistemazione, da parte del Comune, di via dei Bizantini, con conseguenti continui allagamenti dell’immobile.

In data 8 aprile 2016, i ricorrenti hanno presentato una SCIA per la realizzazione sulla diversa particella 1348, su cui ricade anche Via dei Bizantini, di un muro di cinta a delimitazione della proprietà.

Il suolo oggetto dell’intervento è destinato a viabilità e, in infatti, i ricorrenti hanno allegato alla SCIA una dichiarazione recante l’impegno “ in caso di esproprio da parte del Comune di Copertino dell’area avente la destinazione di viabilità come da PRG attuale e che interessa il suolo oggetto d’intervento di SCIA ” a provvedere “ a sue cure e spese alla demolizione dei tratti di recinzione realizzati, senza chiedere alcun indennizzo all’AC di Copertino relativamente alla sola recinzione ”.

Con nota prot. n. 15198 del 26 maggio 2016, il Comune ha ordinato la sospensione dei lavori di recinzione oggetto di SCIA perché dagli accertamenti effettuati sulla particella 1348 interessata, destinata a viabilità di piano dal vigente PRG, è emerso che:

- “ la stessa risulta area di enti urbani e promiscui;

- sulla stessa insistono opere di urbanizzazione primaria realizzata negli anni passati ”.

Successivamente, in data 17 ottobre 2016, i ricorrenti hanno chiesto il rinnovo del permesso di costruire n. 2/2011e il 23 gennaio 2017, ritenendo che si fosse formato il silenzio - assenso ex art. 20, co. 8, del d.P.R. n. 380/01, hanno comunicato l’avvio dei lavori di completamento.

Tuttavia, il Comune, con note prott. nn. 4465 del 15 febbraio 2017 e 7278 del 9 marzo 2017, ha rilevato la difformità tra le planimetrie allegate al p.d.c. n. 2/2011 e quelle allegate all’istanza di rinnovo, causata dalla realizzazione nelle more della recinzione oggetto di SCIA, e ha chiesto un’integrazione della pratica volta al riallineamento degli elaborati, sospendendo l’ iter istruttorio.

La parte ricorrente ha impugnato le predette note del 15 febbraio 2017 e del 9 marzo 2017 dinanzi a questo Tribunale con ricorso iscritto al numero di ruolo generale 457 del 2017.

Previa reiezione dell’istanza cautelare con ordinanza n. 241 dell’11 maggio 2017, il suindicato giudizio si è concluso con sentenza di accoglimento n. 86 del 25 gennaio 2018 con la quale questo Tribunale ha annullato le due note impugnate e ha accertato l’intervenuta formazione del silenzio – assenso sull’istanza di rinnovo del permesso di costruire.

Si è ritenuto, infatti, che la presenza della recinzione, che aveva modificato lo stato dei luoghi rispetto a quello esistente al momento del rilascio del titolo oggetto di rinnovo, non poteva legittimare una sospensione della pratica edilizia né impedire il rinnovo, una volta che la documentazione agli atti risultava completa, la recinzione era elemento accessorio rispetto al fabbricato oggetto del rinnovo del titolo e comunque la stessa era assistita da un titolo edilizio, la SCIA del 16/04/16, rispetto alla quale il Comune non aveva esercitato poteri di autotutela.

1.2 Espone la parte ricorrente, così arrivando a quanto qui più rileva, che il Comune, invece di attivarsi immediatamente per consentire il riavvio dei lavori o prendere atto dell’intervenuta formazione del titolo per SI , ha riaperto l’istruttoria della domanda di rinnovo, sospendendola, e diffidando i ricorrenti a non riavviare i lavori.

Emerge ex actis quanto segue.

All’indomani della pubblicazione della sentenza n. 86 del 25 gennaio 2018, il Comune, con nota del 30 gennaio 2018 prot. n. 3394:

- ha comunicato ai ricorrenti che “è stato disposto il rilascio” del rinnovo del titolo edilizio;

- ha chiesto la produzione di alcune marche da bollo, il computo metrico riguardante i fabbricati posti a primo piano per il calcolo del contributo sul costo di costruzione dovuto e la relazione tecnica, assegnando venti giorni per l’inoltro.

I ricorrenti hanno provveduto all’integrazione con nota pervenuta al Comune di Copertino il 19 febbraio 2018, trasmettendo le marche da bollo, il computo metrico riguardante le opere per il primo piano, la relazione tecnica e l’attestazione di versamento di euro 3.163,06 per saldo del contributo del costo di costruzione.

Il 5 e l’11 marzo 2019, i ricorrenti hanno sollecitato l’esecuzione della sentenza n. 86 del 25 gennaio 2018.

Con nota prot. n. 11788 del 16 aprile 2018, il Comune, riscontrando un’ulteriore diffida del 30 marzo 2018, ha rilevato:

- l’insufficienza del computo metrico ricevuto poiché non indicante i locali a primo piano aventi destinazione direzionale e non aggiornato al prezziario ufficiale di riferimento dell’anno 2017, con conseguente erronea determinazione del costo di costruzione;

- l’incompletezza degli impianti per come risultanti dalla relazione tecnica; - l’assenza della verifica aeroilluminante dei singoli ambienti;

- la carenza di documentazione attestante il deposito dei calcoli statici;

- l’erronea inclusione nelle superfici di progetto utilizzabili come parcheggio privato dell’area destinata dal PRG a viabilità, tanto più che tale area era stata fatta oggetto di dichiarazione di pubblica utilità giusta delib. CC n. 84 del 29/12/17, che nelle more del contenzioso aveva approvato il progetto definitivo di sistemazione di una serie di strade comunali, tra cui via dei Bizantini;

chiedendo quindi l’integrazione della pratica entro 10 giorni e specificando che una volta ricevuta la documentazione “ l’istruttoria sarà conclusa senza alcun indugio ”.

Con nota del 24 aprile 2018, la parte ricorrente ha trasmesso il computo metrico aggiornato la ricevuta di pagamento dell’integrazione del costo di costruzione scaturente dal nuovo computo e documentazione attestante l’avvenuto deposito dei calcoli statici.

Ha contestato, invece, tutti gli ulteriori rilievi del Responsabile del procedimento, ritenendo:

- da un lato non dovuto il costo di costruzione per i locali a destinazione direzionale, in quanto strumentali all’esercizio dell’attività artigianale e quindi suscettibili di beneficiare della medesima esenzione prevista per questi ultimi;

- dall’altro che le ulteriori richieste comunali integrassero un’indebita riapertura dell’istruttoria inibita dall’accertamento dell’intervenuta formazione del silenzio – assenso contenuta nella sentenza TAR Lecce n. 86/2018.

Con nota del 7 maggio 2018, gli odierni ricorrenti hanno comunicato il riavvio dei lavori a partire dal successivo 10 maggio.

Con nota prot. n. 14258 del 10 maggio 2018, il Responsabile del Procedimento ha confermato i rilievi già sollevati e, preso atto dell’adempimento solo parziale rispetto alla richiesta di integrazione, ha concesso ulteriori dieci giorni per il completamento della pratica, diffidando i ricorrenti a non riavviare i lavori nelle more dell’integrazione.

1.3 Le predette note comunali del 24 aprile e 10 maggio 2018 sono state impugnate dalla parte ricorrente dinanzi a questo Tribunale, con ricorso iscritto al numero di ruolo generale n. 576 del 2018.

Il giudizio, previa rinuncia all’istanza cautelare da parte dei ricorrenti alla camera di consiglio del 27 giugno 2018, si è concluso con sentenza di accoglimento n. 398 del 5 marzo 2019 che ha annullato le note comunali su indicate, ritenendo illegittima la nuova sospensione della pratica e dei lavori imposta dal Comune, poiché “ emessa dopo la formazione del silenzio-assenso sulla richiesta del permesso di costruire, potendo in tale ipotesi, come correttamente evidenziato anche da questo T.a.r. nella pronuncia n. 86/2018, essere adottato soltanto un provvedimento di ritiro in autotutela, ove sussistano gli altri presupposti richiesti per l’adozione di atti di secondo grado, da accertarsi con le stesse forme e con le stesse modalità procedimentali previste per l’adozione dell’atto da annullare. Né vi erano le condizioni, formatosi un ‘titolo abilitativo tacito’, per negare il ‘materiale’ rilascio del permesso, poiché il T.a.r., come già scritto, aveva definitivamente acclarato la completezza della documentazione allegata alla domanda di rinnovo del p.d.c. ”.

Questo Tribunale ha chiarito che:

“- eventuali pretese dell’A.C. relative al ‘contributo’ potranno formare oggetto di successiva contestazione alla parte ma non incidono sul rilascio di un titolo ormai formato ”;

- il riferimento alla “ incompletezza degli impianti ” e alla “ mancanza della verifica aereo - illuminante dei singoli ambienti e di documentazione attestante l’avvenuto deposito dei calcoli statici ” compiuto nella nota comunale era assolutamente generico e, comunque, inidoneo a incidere sulla pretesa dei richiedenti a ottenere un titolo di cui la sentenza n. 86/2018 appurava in loro favore la spettanza;

- il riferimento, infine, alla circostanza che “ l’individuazione delle aree destinate a parcheggio faccia riferimento a superfici destinate a viabilità dal vigente strumento urbanistico e soggette a espropriazione per pubblica utilità (Delibera Consiglio Comunale n. 84/2017), non potendo, quindi, ricevere tale destinazione dal privato ”, per un verso introduceva un elemento inidoneo a incidere sul rilascio di un titolo ormai ‘esistente’, trattandosi di aspetto semmai significativo ai fini di un eventuale intervento in autotutela del Comune, e, per altro verso, concerneva una delibera che con la medesima pronuncia veniva dichiarata illegittima perché non preceduta della comunicazione di avvio del procedimento, a seguito della quale i ricorrenti avrebbero potuto utilmente partecipare.

Con nota prot. n. 10847 del 3 aprile 2019, il Comune ha comunicato che “ nulla osta all’avvio dei lavori relativi al progetto per il rinnovo del permesso di costruire n. 2 del 17 gennaio 2011, pertanto detti lavori possono essere eseguiti… ”.

2. Con ricorso notificato in data 11 luglio 2019, la parte ricorrente ha chiesto la condanna del Comune al risarcimento dei danni patrimoniali quantificati in €. 9 612.915,97, ovvero in subordine da quantificarsi in via equitativa, asseritamente subiti a causa delle note prot. n. 11788 del 16 aprile 2018 e prot. n. 14258 del 10 maggio 18”, con le quali “ violando la sentenza del TAR n. 86/2018 e la dichiarata formazione tacita del rinnovo del p.d.c. n. 2/2011, illegittimamente e colpevolmente non ha consentito ai ricorrenti di completare il loro fabbricato a beneficio dell’attività artigianale, cagionando rilevanti danni ”.

Il Comune intimato, costituitosi in giudizio, ha eccepito, in rito, la decadenza dall’azione risarcitoria per tardività della notifica e, nel merito, l’infondatezza del gravame.

Previo deposito di replica da parte dei ricorrenti, la causa viene ritenuta per la decisione all’udienza straordinaria di riduzione dell’arretrato del 27 febbraio 2025.

3. Può prescindersi dall’esame dell’eccezione in rito sollevata dal Comune in quanto la domanda risarcitoria è infondata.

Nella memoria di replica, la parte ricorrente ha precisato che la domanda risarcitoria ha ad oggetto esclusivamente i danni derivanti dai provvedimenti comunali impugnati nel giudizio r.g.n. 576/2018 e annullati con sentenza n. 398 del 2019398 del 5 marzo 2019.

In buona sostanza, dunque, chiede il ristoro dei danni derivanti dall’illegittima sospensione dei lavori a fronte di un titolo edilizio (rinnovo del permesso di costruire) ormai perfezionatosi in forza della precedente sentenza n. 86 del 25 gennaio 2018.

Nel caso di specie, non vi è dubbio alcuno sulla sussistenza del requisito dell’illegittimità dei provvedimenti comunali dell’aprile e maggio 2018.

Come è noto, per aversi risarcimento, alla stregua dell’art. 2043 c.c., va rilevata la presenza: a) del fatto doloso o colposo; b) del danno ingiusto; c) del nesso di causalità tra fatto, evento e danni (così Cons. St., sez. V, 30 gennaio 2017 n. 370). Ragion per cui la presenza di un provvedimento giudicato dal giudice amministrativo come illegittimo (alla stregua dei particolari motivi dedotti con ricorso) rappresenta la condizione sì necessaria, ma non sufficiente ad integrare la fattispecie dell’illecito civile (Cons. St., sez. II, 4 maggio 2022 n. 3481; Cons. St. sez. II, 20 maggio 2019 n. 3217; Cons. St., sez. IV, 31 gennaio 2012 n. 482), che concerne la lesione materiale conseguente all’attività amministrativa, dovendosi dimostrare in merito, tra l’altro, la colpa in concreto (Cons. St., sez. V, 12 novembre 2019 n. 7751; Cons. St., sez. III, 20 giugno 2022 n. 5076) dell’apparato (Cons. St., sez. V, 25 agosto 2021 n. 6042), da circoscriversi peraltro alla rilevanza della sola colpa grave (Cons. St., sez. VI, 31 marzo 2014 n. 1508; Cons. St., sez. IV, 6 luglio 2004 n. 5012).

A chiare lettere, è stato rilevato in giurisprudenza, specificamente con riguardo ai provvedimenti di prevenzione dal pericolo della c.d. infiltrazione mafiosa, che l’eventuale statuizione di: “ illegittimità non comporta l’automatica illiceità dell’operato dell’Autorità di pubblica sicurezza e non si traduce automaticamente nella responsabilità risarcitoria dell’Autorità prefettizia che la ha adottata, dovendo sempre essere dimostrata la colpa in concreto ” (Cons. St., sez. V, 12 novembre 2019 n. 7751).

Dunque, tra statuizione sull’illegittimità dell’atto e giudizio sul risarcimento del danno v’è soluzione di continuità. Non v’è alcun automatismo tra l’illegittimità dell’atto e l’illiceità risarcibile (Cons. St., sez. II, 18 gennaio 2022 n. 330).

Rammenta il Cons. St., Ad. Plen. 23 aprile 2021 n. 7, come la quantificazione del danno risarcibile vada effettuata alla stregua dei principi posti dall’art. 2056 c.c., applicandosi dunque le coordinate limitative ivi previste, per cui danni risarcibili sono solo quelli che siano conseguenza immediata e diretta del fatto illecito (art. 1223 c.c.) e, qualora vi sia concorso del creditore nello stesso fatto illecito, il danno risarcibile va diminuito in proporzione ed è finanche escluso, se il creditore avrebbe potuto evitare ogni conseguenza, adoperandosi anch’egli con la dovuta diligenza (art. 1227 c.c.).

4. Per quel che qui più rileva, la proposta domanda di tutela per equivalente monetario non si presta ad essere accolta, in applicazione dell’art. 30, comma 3, ultimo periodo, cod. proc. amm., secondo cui “ Nel determinare il risarcimento il giudice valuta tutte le circostanze di fatto e il comportamento complessivo delle parti e, comunque, esclude il risarcimento dei danni che si sarebbero potuti evitare usando l'ordinaria diligenza, anche attraverso l'esperimento degli strumenti di tutela previsti ”.

In particolare, nel giudizio numero di registro generale n. 576 del 2018 che ha portato all’annullamento dei provvedimenti comunali che avrebbero causato i danni per il cui risarcimento è causa, la parte ricorrente, alla camera di consiglio del 27 giugno 2018, ha rinunciato all’istanza cautelare.

Ed invero, la giurisprudenza amministrativa ha avuto modo di evidenziare che il concetto di ordinaria diligenza - ex artt. 30, comma 3, cod. proc. amm. e 1227 cod. civ. - ricomprende, quanto meno nel processo amministrativo, anche l'onere di attivare tempestivamente la tutela cautelare, la quale è per sua natura diretta alla temporanea salvaguardia della posizione del deducente onde consentirgli, qualora risultasse vincitore nel merito, di trarre l'utilità sostanziale offerta dalla decisione, producendo in via temporalmente anticipata nella sua sfera giuridica benefici omogenei e comunque non superiori rispetto a quelle che la sentenza potrà procurare (cfr. Cons. Stato, sez. V, 27 maggio 2014, n. 2708; T.A.R. Lombardia, Milano, sez. I, 9 agosto 2022, n. 1913).

5. A ciò deve aggiungersi che la stessa parte ricorrente assume che il Comune abbia violato ed eluso il giudicato portato dalla precedente sentenza n. 86 del 25 gennaio 2018.

A fronte di tale pronuncia, al fine di ottenere il rilascio materiale del titolo, la parte ricorrente non ha neanche attivato il rimedio dell’ottemperanza.

6. In definitiva, sul punto, l'omessa attivazione degli “ strumenti di tutela ”, tra i quali è inclusa la tutela cautelare e l’azione di ottemperanza, rappresenta un dato valutabile, alla stregua del canone di buona fede e del principio di solidarietà, ai fini della mitigazione e finanche dell'esclusione del danno, in quanto evitabile con l'ordinaria diligenza e l'art. 30 cod. proc. amm. opera una ricognizione dei principi civilistici in tema di causalità giuridica e di principio di autoresponsabilità e sancisce la regola secondo cui la tenuta, da parte del danneggiato, di una condotta, anche processuale, contraria al principio di buona fede e al parametro della diligenza, che consenta la produzione di danni che altrimenti sarebbero stati evitati, recide il nesso causale che, ai sensi dell'art. 1223 cod. civ., deve legare la presunta condotta antigiuridica alle conseguenze risarcibili (cfr. Cons. Stato, sez. V, 19 aprile 2024, n. 3562).

Ne consegue che, nel caso di specie, deve ritenersi reciso il nesso causale che lega la condotta della P.A. resistente alle asserite conseguenze lesive, perimetrate dalla stessa parte ricorrente al solo periodo successivo alla sentenza n. 398 del 5 marzo 2019.

7. Il ricorso, in conclusione, è infondato e va respinto.

8. Sussistono giusti motivi per compensare le spese di lite

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia – sede di Lecce, Sezione Prima, lo definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'Autorità amministrativa.

Così deciso in Lecce nella camera di consiglio del giorno 27 febbraio 2025 con l'intervento dei magistrati:

Antonio Pasca, Presidente

Donatella Testini, Consigliere, Estensore

Fabio Di Lorenzo, Primo Referendario

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Donatella Testini	Antonio Pasca

IL SEGRETARIO