Pubblicato il 25/06/2025

N. 01190/2025 REG.PROV.COLL.

N. 00593/2023 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Toscana

(Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 593 del 2023, proposto da
Associazione Pro Verbo, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall'avvocato Antonio Stancanelli, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso il suo studio in Firenze, piazza M. D'Azeglio, 30;

contro

Comune di Pisa, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato Sandra Ciaramelli, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per l'annullamento

del provvedimento dirigenziale n. 520 del 30 marzo 2023 con cui è stata dichiarata la decadenza dalla concessione demaniale marittima rep. 55273 fasc. 163 del 6.11.2009 e dalla concessione demaniale marittima suppletiva rep. 55914 fasc. 799 del 15.12.2017, poste nel Comune di Pisa, località Calambrone;

nonché di ogni altro atto comunque connesso, presupposto o conseguente in quanto lesivo degli interessi della ricorrente, ivi compreso l'atto di avvio del procedimento di decadenza della suddetta concessione.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune di Pisa;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 12 giugno 2025 il dott. Giovanni Ricchiuto e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

L’Associazione pro verbo ha impugnato il provvedimento dirigenziale n. 520 del 30 marzo 2023 con cui è stata dichiarata la decadenza dalla concessione demaniale marittima (rep. 55273 fasc. 163) del 6 novembre 2009 e dalla concessione demaniale marittima suppletiva (rep. 55914 fasc. 799) del 15 dicembre 2017, concessioni entrambe ubicate nel Comune di Pisa e in località Calambrone.

Con atto di compravendita del 3 agosto 2021 la società Finholding s.r.l. aveva acquistato dall’Associazione ricorrente un compendio immobiliare destinato a Casa per ferie per persone anziane e ubicato in prossimità dell’area relativa alle concessioni sopra citate.

Con separato atto la stessa società aveva acquistato e sempre dall’Associazione Pro verbo che in quel momento era titolare delle concessioni demaniali marittime rilasciate dal Comune di Pisa, anche l'azienda che gestiva una spiaggia attrezzata­bar, da utilizzare solo per gli ospiti della Casa per ferie.

In conseguenza di detto acquisto e con istanza presentata all’Amministrazione comunale il 16 maggio 2022, la società Finholding S.r.l. aveva presentato un’istanza di subentro, confermando la sua volontà di mantenere la destinazione d'uso prevista nella concessione per l'uso della spiaggia attrezzata”, allegando all’istanza tutta la documentazione necessaria per procedere al suo esame, istanza che tuttavia non otteneva alcun riscontro dall’Amministrazione comunale.

Pur in presenza di detta istanza della società Finholding S.r.l. il Comune di Pisa faceva luogo alla comunicazione di avvio del procedimento di decadenza della concessione che, a sua volta, era basata, oltre ad una serie di contestazioni minori, proprio sul presupposto che vi fosse stata una “ abusiva sostituzione di altri nel godimento della concessione ex art. 47 C.d.N. ”, non avendo l’Associazione richiesto preventivamente l’autorizzazione al Comune di Pisa.

In ultimo, lo stesso Comune di Pisa, ha disposto la decadenza dalle concessioni, provvedimenti questi ultimi impugnati con il presente ricorso e sostenendo l’esistenza dei seguenti vizi:

1. la violazione del combinato disposto degli artt. 46, comma 2, e 47 del Codice della Navigazione, oltre l’eccesso di potere per difetto di istruttoria e travisamento dei fatti, in quanto la decadenza delle concessioni sarebbe stata disposta sul presupposto (asseritamente erroneo) che l’Associazione ricorrente non abbia chiesto la preventiva autorizzazione del Comune per il subentro della Finholding S.r.l., integrando così una sostituzione abusiva di altri nel godimento della concessione; l’istanza di subentro era stata presentata dalla società Finholding S.r.l., senza che quest’ultima avesse ottenuto alcun riscontro da parte del Comune di Pisa;

2. l’eccesso di potere per violazione del giusto procedimento, in quanto la dichiarazione di decadenza dalle concessioni sarebbe illegittima essendo stata adottata in pendenza di una precedente domanda di subentro;

3. la violazione degli artt. 3, 7, 10 e 10-bis della L. n. 241 del 7.8.1990, oltre all’eccesso di potere per violazione del giusto procedimento e difetto di motivazione, in quanto l’Amministrazione comunale non avrebbe fornito alcuna controdeduzione rispetto alle osservazioni dell’Associazione oggi ricorrente.

Nel ricorso così proposto si è costituito il Comune di Pisa che ha eccepito il difetto di interesse della associazione ricorrente, stante l’intervenuta cessione alla società Finholding del compendio immobiliare di cui si tratta.

Nel merito si sono contestate le argomentazioni proposte, chiedendo il rigetto del ricorso.

All’udienza del 12 giugno 2025 il ricorso è stato trattenuto in decisione.

DIRITTO

1. In primo luogo è necessario chiarire che la manifesta infondatezza del ricorso consente di prescindere dall’esame delle eccezioni preliminari.

1.1 Sono da respingere le tre censure proposte (la cui sostanziale analogia delle argomentazioni consente una trattazione unitaria) e con le quali si sostiene che non sussisterebbero i presupposti per applicare gli artt. 46, comma 2, e 47 del Codice della Navigazione, in quanto la decadenza delle concessioni sarebbe stata disposta sul presupposto (asseritamente erroneo) che l’Associazione ricorrente non abbia chiesto la preventiva autorizzazione del Comune per il subentro della Finholding S.r.l., integrando così una sostituzione abusiva nel godimento della concessione, unitamente ad un difetto di motivazione e l’asserita violazione del giusto procedimento.

La ricorrente sostiene che la richiesta di subentro presentata dalla società Finholding S.r.l., che aveva acquistato le aree di riferimento, integrerebbe i presupposti richiesti e, ciò, anche considerando che il Comune non avrebbe fornito alcun riscontro alla stessa istanza.

1.2 Al fine di dimostrare l’infondatezza delle censure proposte è necessario premettere che, con la nota del 27 giugno 2022 (protocollo n. 72784), la Capitaneria di Porto di Livorno ha comunicato alla ricorrente che il 20 giugno 2022 era stato accertato che sull’area in concessione all’Associazione Pro Verbo quest’ultima non aveva adempiuto all’obbligo di garantire un servizio di salvamento durante la stagione balneare.

1.3 Il Comune di Pisa ha, poi, inviato all’Associazione Pro Verbo la nota del 18 gennaio 2023 (prot. 7751) di avvio del procedimento di decadenza, nota alla quale è seguito il provvedimento dirigenziale n. 520 del 30 ottobre 2023, con cui è stata dichiarata la decadenza della concessione demaniale marittima (rep. 55273 fasc. 163) del 6 novembre 2009 e della concessione demaniale marittima suppletiva (rep. 55914 fasc. 799) del 15 dicembre 2017, per violazione dell’art. 47 del Codice della Navigazione e, quindi, per abusiva sostituzione nel godimento della concessione.

1.4 L’art. 47 lett. e) del Codice della Navigazione prevede espressamente che all’abusiva sostituzione di altri nel godimento della concessione segue la decadenza del concessionario, conseguenza quest’ultima prevista anche dall’art. 16 n. 1 del Regolamento Comunale per la Gestione del Demanio Marittimo, laddove si precisa che “ quando il concessionario intenda farsi sostituire da altri nel godimento della concessione deve chiedere il preventivo assenso all’Autorità concedente… ”.

1.5 Inoltre, come si evince dall’atto di subingresso dell’Associazione Pro Verbo alla Fondazione Pro Verbo, richiesto in precedenza dalla stessa ricorrente, la concessione è vincolata al mantenimento sia del legame di asservimento alla struttura degli scopi dell’Associazione stessa.

1.6 È noto che il regime giuridico dei beni demaniali è improntato al principio di inalienabilità del demanio pubblico, da cui deriva il corollario della temporaneità e precarietà dell'occupazione dei beni demaniali da parte del concessionario.

1.7 Si è affermato in particolare che " i beni del demanio marittimo (spiaggia, lido del mare, pertinenze) rientrano fra quelli in proprietà pubblica, che servono essenzialmente a soddisfare interessi pubblici (donde la definizione dottrinale di "proprietà-funzione"), per cui il loro uso e sfruttamento può essere concesso a privati solo nei modi e nei limiti stabiliti dalla legge, ai sensi dell'art. 823 cod. civ. Dunque, da un lato il bene demaniale marittimo non costituisce "cosa propria" del concessionario; dall'altro lato, la durata temporalmente limitata della concessione che ne attribuisce la fruizione al privato è insita nella stessa natura del titolo che legittima l'uso particolare del cespite pubblico” (Cons. Stato, Sez. VII, 09/05/2025, n. 4014 che Conferma T.A.R. Liguria, Sez. I, 29 aprile 2024, n. 299).

1.8 L’art. 46 del Codice della navigazione attribuisce al solo concessionario, che intende sostituire altri nel godimento della concessione, la facoltà di chiedere l’autorizzazione al subingresso e nei confronti dell’autorità concedente.

Detta disposizione subordina il subingresso a due presupposti, e cioè che vi sia un’istanza espressa del concessionario uscente (e dunque che la concessione non sia ancora scaduta) e che l’acquirente in caso di vendita o esecuzione forzata ottenga l’autorizzazione dell’autorità concedente alla voltura della concessione in suo favore (T.A.R. Sicilia Catania, Sez. III, Sentenza, 09/06/2017, n. 1377).

1.9 Il 2° comma della stessa disposizione conferma l’esistenza di detta facoltà, a carico sempre e solo dell’attuale concessionario, precedendo espressamente che “ in caso di vendita o di esecuzione forzata, l'acquirente o l'aggiudicatario di opere o impianti costruiti dal concessionario su beni demaniali non può subentrare nella concessione senza l'autorizzazione dell'autorità concedente ”.

2. La circostanza che solo il concessionario possa presentare un’istanza di subentro a favore di un successivo acquirente del bene è, quindi, la conseguenza della vigenza di un rapporto concessorio, rispetto al quale il terzo acquirente è del tutto estraneo.

Si è evidenziato, infatti, che “ la ragione di questa prescrizione risiede nell’esigenza di verificare che il subentro rispetti le condizioni di legittimità poste nell’atto concessorio. Si tratta di un controllo pubblico che non attiene al merito delle scelte prettamente negoziali delle parti (Cons. Stato, Sez. VI, Sentenza, 20/11/2017, n. 5321)”.

2.1 Ne consegue che l’istanza del nuovo acquirente degli immobili di cui si tratta (è il caso dell’istanza presentata dalla società Finholding) non è suscettibile di essere equiparata all’istanza di subentro di cui all’art. 46 che, come si è avuto modo di anticipare, prevede che il soggetto richiedente possa essere il solo concessionario.

2.2 Anche qui precedenti pronunce hanno chiarito la differenza che sussiste tra un’istanza di rilascio, presentata da un soggetto fino a quel momento estraneo ad un rapporto concessorio e “ il subingresso nella concessione demaniale marittima (art. 46 Cod. Nav.) che è un istituto del tutto distinto dal rilascio, in quanto determina unicamente la sostituzione di un soggetto nell'ambito di un medesimo rapporto concessorio (permanendone le relative condizioni e scadenze), ossia la novazione soggettiva (T.A.R. Sicilia Catania, Sez. III, Sentenza, 09/06/2017, n. 1377)”.

2.3 È allora altrettanto evidente che, nel momento in cui il Comune di Pisa ha avuto conoscenza di un diverso utilizzo della concessione marittima rispetto allo scopo previsto dal titolo concessorio, non poteva che avviare il procedimento di verifica che ha poi portato alla decadenza della concessione rilasciata.

2.4 Si consideri che, nel caso di specie, la decadenza della concessione è stata determinata, non solo in conseguenza del mutamento sostanziale non autorizzato, ma in aggiunta a detta circostanza l’Amministrazione ha verificato il venire in essere di ulteriori cause di decadenza, quali il non uso continuato durante il periodo fissato a questo effetto nell’atto di concessione (di cui alla lett. b) dell’art. 47 C.d.N) e il mancato pagamento del canone demaniale marittimo relativo all’annualità 2022 (di cui alla lett. d dell’art. 47 C.d.N).

2.5 In particolare il “non uso continuato” è stato accertato sia dal Comune di Pisa con la nota (prot. 70397) del 21 giugno 2022, sia dalla Capitaneria di Porto di Livorno con la nota del 27 giugno 2022, con la quale ha dichiarato di aver contestato l’illecito amministrativo in violazione dell’art. 1164 del Codice della Navigazione poiché non veniva garantito in alcun modo il servizio di salvamento, obbligatorio su tutte le concessioni in essere durante la stagione balneare.

2.6 Ne consegue la correttezza e legittimità del provvedimento di decadenza ora impugnato.

2.7 L’infondatezza di tutte le censure proposte, consente di respingere il ricorso, mentre le spese possono essere compensate in considerazione della particolarità della fattispecie esaminata.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Toscana (Sezione Quarta), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Compensa le spese.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Firenze nella camera di consiglio del giorno 12 giugno 2025 con l'intervento dei magistrati:

Riccardo Giani, Presidente

Giovanni Ricchiuto, Consigliere, Estensore

Nicola Fenicia, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Giovanni Ricchiuto	Riccardo Giani

IL SEGRETARIO