Pubblicato il 06/06/2025

N. 11124/2025 REG.PROV.COLL.

N. 05427/2019 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Quinta Ter)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 5427 del 2019, proposto da
Spinergy S.r.l.. (già Sunsaving S.r.l.) in persona del legale rappresentante pro tempore ing. Sergio Pinotti, rappresentata e difesa dagli avvocati Pietro Pizzolato, Federico Chiopris e Alice De Martin, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Gestore dei Servizi Energetici - Gse S.p.A., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Gianluigi Pellegrino, Antonio Pugliese, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio Gianluigi Pellegrino in Roma, corso del Rinascimento n.11;

per l'annullamento

- del provvedimento del Gestore dei Servizi Energetici – GSE S.p.a., prot. N. GSE/P20180099590 del 29.10.2018, ricevuto dalla ricorrente a mezzo PEC in medesima data, recante “rigetto della richiesta di Verifica e Certificazione (RVC) n. 0379765016917R080, presentata da SUNSAVING S.R.L”;

- nonché di tutti gli altri atti connessi precedenti e/o conseguenti, ivi inclusi, per quanto occorrer possa, la nota prot. GSE/P20180074309 del 27.07.2018, ricevuta dalla ricorrente a mezzo PEC in medesima data, recante “Preavviso di rigetto, ai sensi dell'art. 10 bis della Legge n. 241 del 1990, della richiesta di Verifica e certificazione (RVC) n. 037976501691R080, presentata da SUNSAVING S.R.L” e la nota prot. GSE/P20180050433 del 12.06.2018, ricevuta dalla ricorrente via PEC in medesima data, recante “Richiesta di integrazione relativa alla richiesta di Verifica e certificazione (RVC) n. 0379765016917R080, presentata da SUNSAVING S.R.L.”

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio di Gestore dei Servizi Energetici - Gse S.p.A.;

Visti tutti gli atti della causa;

Visto l'art. 87, comma 4-bis, cod.proc.amm.;

Relatore all'udienza straordinaria di smaltimento dell'arretrato del giorno 11 aprile 2025 la dott.ssa Silvia Piemonte e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

La ricorrente, succeduta a Sunsaving S.r.l., chiede l’annullamento del provvedimento del Gestore dei Servizi Energetici (GSE) meglio indicato in epigrafe, del 29 ottobre 2018, di “di una Richiesta di Verifica e Certificazione dei Risparmi (“RVC”), relativa ad alcuni progetti di efficientamento energetico presentati dalla società Sunsaving S.r.l..

Espone che Sunsaving S.r.l. ha presentato ai sensi del D.M. 28 dicembre 2012 e delle Linee guida di cui alla Delibera dell'Autorità per l'Energia Elettrica e il Gas EEN 9/11 e ss.mm.ii., richiesta di verifica e certificazione dei risparmi energetici conseguiti per un progetto standardizzato relativo a due tipologie di interventi realizzati presso tre diversi clienti (Comune di Milano, Comune di Airuno e Comune di Ponteranica) e rendicontati come nove sub-voci di intervento.

Il GSE ha rigettato la richiesta in quanto l’ha ritenuta non “ conforme alle previsioni normative di cui al D.M. 28 dicembre 2012 ”.

Parte ricorrente ha proposto ricorso straordinario al Presidente della Repubblica, poi trasposto innanzi a questo TAR, adducendo i seguenti vizi di legittimità:

I. “Violazione dell’art. 97 della Costituzione – Violazione dell’art. 1 della Legge 241/1990 – Violazione del principio di proporzionalità dell’azione amministrativa – Eccesso di potere per manifesta irragionevolezza, illogicità, incongruenza e contraddittorietà - Eccesso di potere per carenza di motivazione, difetto di istruttoria e travisamento dei presupposti di fatto - Difetto di motivazione ”;

II “ Violazione e falsa applicazione degli articoli 1, 3, 7, 8, 10, 10-bis della L. n. 241/1990 - Violazione dei principi generali di buona amministrazione, legalità e certezza del diritto, trasparenza dell’azione amministrativa, desumibili dall’art. 97 della Costituzione e dall’art. 1 della L. 241/1990, nonché dall’art. 41 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea e dall’art. 6 della CEDU - Difformità delle ragioni poste a fondamento del rigetto rispetto alle ragioni indicate nel preavviso di rigetto”.

2. Si è costituito il GSE chiedendo il rigetto del ricorso in quanto infondato.

3. Con memoria e memoria di replica le parti hanno insistito per l’accoglimento delle rispettive ragioni.

4.All’udienza straordinaria per lo smaltimento dell’arretrato dell’11 aprile 2025 la causa è passata in decisione.

5. Il ricorso è infondato e non merita accoglimento.

5.1 Occorre premettere che l’art. 16 del D.M. 11 gennaio 2017 prevede un regime transitorio in forza del quale “ Entro il termine di centottanta giorni dalla data di entrata in vigore del presente decreto per i progetti standardizzati e analitici che alla data di entrata in vigore del presente decreto hanno raggiunto la soglia minima di progetto, come definita dalle linee guida EEN 9/11 o hanno concluso il periodo di monitoraggio, è possibile presentare le rendicontazioni dei risparmi, secondo quanto definito dal decreto ministeriale 28 dicembre 2012 ”.

Per l’individuazione della soglia minima di progetto, la norma rinvia all’art. 10 delle linee guida EEN 9/11, in forza del quale “ i progetti standardizzati devono avere una dimensione minima tale da permettere il riconoscimento di una quota di risparmio netto integrale non inferiore a 20 tep/anno ”.

Dunque la norma riconosceva la facoltà di continuare a presentare, entro il limite massimo di 180 giorni dall’entrata in vigore delle nuove disposizioni (ossia entro il 1° ottobre 2017), progetti di efficientamento energetico redatti ai sensi del precedente regime (di cui al D.M. 28 dicembre 2012), purché tali interventi avessero raggiunto la dimensione minima di progetto, coincidente con la c.d. “ data di avvio del progetto ”, entro l’entrata in vigore del nuovo Decreto (ossia il 4 aprile 2017).

5.2 La Società ricorrente, quale Energy Service Company (di seguito “ESCo”), ha richiesto in data 2 ottobre 2017, in applicazione di tale disciplina transitoria la verifica e certificazione dei certificati bianchi relativi ad un progetto di efficientamento energetico da rendicontarsi secondo il metodo c.d. standardizzato, aggregando nell’unico progetto più interventi.

In particolare la ricorrente ha aggregato interventi realizzati presso tre diversi clienti (Comune di Milano, Comune di Airuno e Comune di Ponteranica) e rendicontati sub nove voci, consistenti nella sostituzione di vetri semplici con vetri doppi (scheda tecnica 05T) e nell’isolamento termico degli edifici (pareti e coperture) al fine di ridurre il fabbisogno energetico per la climatizzazione invernale (scheda tecnica 0T), dichiarando di raggiungere così la soglia minima di 20 tep entro il termine del 4 luglio 2017.

Il GSE ha ritenuto la documentazione inviata non sufficiente e poi, all’esito dell’interlocuzione istruttoria con la Società istante, adottato il provvedimento di rigetto ivi gravato.

5.2 Il provvedimento è plurimotivato, in esso così si legge:

“ il progetto non è conforme alle previsioni normative di cui al D.M. 28 dicembre 2012 in quanto:

1. dal verbale di ultimazione lavori, relativo all'intervento effettuato in Via Solari 40, Milano, i lavori non sono stati ultimati entro il 04/04/2017 e pertanto il progetto non è conforme alle previsioni normative previste dall'articolo 16, comma 1 del D.M. 11 gennaio 2017;

2. dal verbale di ultimazione lavori, relativo all'intervento effettuato in Via Vittorio Emanuele Il, Aruino, i lavori sono stati ultimati il 20/12/2017 e pertanto in data successiva alla presentazione della RVC;

3. per gli interventi effettuati presso Via Vittorio Emanuele Il, Aruino e Via Unione, Ponteranica, non è stata fornita documentazione che consenta di verificare le superfici oggetto di intervento, le caratteristiche termiche dei materiali utilizzati e di verificare le caratteristiche dei componenti dell'involucro edilizio nella configurazione ex ante e nella configurazione ex post. ”

5.3 Con il primo motivo di ricorso parte ricorrente contesta la legittimità per eccesso di potere (in particolare sotto il profilo della carenza istruttoria) e per violazione di legge di ciascuno dei tre motivi a supporto del diniego addotti da GSE:

5.4 In particolare con riferimento alla prima carenza rilevata da GSE, la ricorrente sostiene che l’intervento n. 2 era stato terminato entro il 4 aprile 2017, garantendo a quella data un risparmio netto integrale superiore a 20 tep/annui, risultandone così rispettato l'articolo 16, comma 1 del D.M. 11 gennaio 2017.

In particolare parte ricorrente evidenzia che il progetto si componeva di nove interventi e che i primi due, realizzati entro il 4 aprile 2017, da soli garantivano un risparmio netto integrale di 21,767 tep/annui per cui a tale data risultava raggiunta la soglia minima di cui all’art. 16 del D.M. del 2017.

Difatti gli interventi realizzati in via Solari a Milano, erano riconducibili a due palazzine: “Palazzina A” (intervento n. 2) e “Palazina F” (intervento n. 4). Ai fini del rispetto del termine del 4 aprile 2017 il GSE avrebbe dovuto considerare, come richiesto dalla ricorrente, solo l’Intervento n. 2 consistente nell’isolamento termico, per il quale il verbale di ultimazione parziale dei lavori attestava il termine del 4 aprile 2017.

L’istruttoria del GSE sarebbe dunque errata perché considera, invece, il verbale di ultimazione lavori, relativo all'intero intervento effettuato in Via Solari 40 a Milano (Palazzina A e F) concluso in data 31 agosto 2017, ricomprendendo anche gli interventi nn. 3 e 4.

5.5 La difesa di GSE ha contraddetto che per avere accesso al beneficio in questione l’intervento, riferito ad un unico immobile sia pure costituito da due edifici e considerato complessivamente con tutte le sottovoci 2, 3 e 4 in cui è stato rendicontato, avrebbe dovuto essere ultimato entro la data del 4 aprile 2017 ed essere poi capace di generare un risparmio energetico di almeno 20 tep/annui.

5.6 Ritiene il Collegio che le argomentazioni di parte ricorrente non possano trovare accoglimento poiché in sintesi fondate sul presupposto che non solo il progetto stardardizzato potesse essere articolato in più interventi riferiti a più clienti, ma anche che all’interno di questi le diverse tipologie di lavori necessari all’efficientamento (“isolamento termico”, “realizzazione di nuova centrale termica”, …) potessero essere considerati uti singuli e riferirsi a singole parti dell’immobile considerato (in tal caso costituito da due edifici).

Come rilevato dalla difesa del GSE, il D.M 28 dicembre 2012 non reca una specifica disciplina in merito ai concetti di “data di avvio”, “data di prima attivazione” e “data di fatturazione”, dovendosi fare riferimento a quanto precisato nelle Linee Guida EEN 9/11 richiamate dallo stesso D.M. 28.12.2012 secondo cui:

- il “progetto” è definito come “ una qualsiasi attività o insieme di attività che produce risparmi di energia primaria certi e quantificabili attraverso la realizzazione presso uno o più clienti partecipanti di uno o più interventi valutabili con il medesimo metodo di valutazione, ovvero attraverso la realizzazione presso un unico cliente partecipante di interventi valutabili con metodi di valutazione diversi ” (art. 1);

- la “ data di prima attivazione di un progetto è la prima data nella quale almeno uno dei clienti partecipanti, grazie alla realizzazione del progetto stesso, inizia a beneficiare di risparmi energetici, anche qualora questi non siano misurabili; a titolo esemplificativo essa può coincidere con la prima data di entrata in esercizio commerciale o con la data di collaudo per impianti termici o elettrici, oppure con la data di installazione o vendita della prima unità fisica di riferimento, di cui al successivo articolo 4, comma 4.1; ”

- la “ data di avvio del progetto è la data in cui il progetto ha raggiunto la dimensione minima di cui al successivo articolo 10” in base al quale, come innanzi detto, “I progetti standardizzati devono avere una dimensione tale da permettere il riconoscimento di una quota di risparmio netto integrale non inferiore a 20 tep/anno ”.

Dunque per poter considerare la quota di risparmio energetico relativa a ciascun intervento alla data del 4 aprile 2017 era necessario che questo fosse concluso e che avesse iniziato a generare risparmi di energia primaria (avendo riguardo a tal fine ad almeno uno dei clienti).

Nel caso di specie applicando tali coordinate è indubbio che a tale data l’intervento del Comune di Milano non era stato concluso, non rilevando che lo fosse in parte; l’intervento del Comune di Airuno neppure (essendo stato completato il 20 dicembre 2017). Mentre il terzo intervento del comune di Ponteranica, da solo, non consentiva il raggiungimento della soglia minima dei 20 tep richiesta per i progetti standardizzati.

6. Per le medesime ragioni non può trovare accoglimento la doglianza riferita alla carenza istruttoria sugli interventi sub 7 e 8, effettuati nel comune di Airuno.

Anche in tal caso la ricorrente scorpora i lavori di isolamento termico dagli altri per dimostrare che i primi risultavano terminati in data 4 settembre 2017, allorchè è stata presentata la RVC.

6.1 Il Collegio non ignora che vi sono precedenti del Consiglio di Stato (sez. II, 3 maggio 2023, n. 4518; 19 agosto 2024, n. 7162), ove si è affermato che “ Non esiste alcuna norma che impedisca una valutazione frazionata della regolarità della domanda per ogni singolo impianto anche in presenza di una richiesta cumulativa ”, tuttavia ritiene di precisare che ciò non può valere per i c.d. progetti standardizzati (come quello oggetto del presente giudizio).

La giurisprudenza più recente è infatti ormai concorde nel ritenere che: “ alla RVC deve essere riconosciuto, in linea con la giurisprudenza di questo Tribunale, carattere unitario, non potendone frazionarne il contenuto con l’esclusione di un intervento in esso compreso [ex pluris, Tar Lazio, sez. III ter, n. 5648/2021 “considerata l’inscindibilità di ciascuna di queste (RVC, ndr), il cui carattere unitario non consente al Gestore di discernere i singoli interventi afferenti alla singola RVC ” (da ultimo TAR Roma, sez. V st., 13 febbraio 2025 n. 3212).

“ Infatti, se il progetto standardizzato è composto da più interventi, per la quantificazione del risparmio energetico addizionale, deve essere dimostrata la ripetitività del progetto, vale a dire degli interventi che lo compongono, in contesti assimilabili e a pari condizioni operative, nonché la non convenienza economica dell'investimento relativo all'installazione e alla gestione di misuratori dedicati ai singoli interventi, a fronte del valore economico indicativo dei certificati bianchi ottenibili in virtù del risparmio energetico conseguibile dalla realizzazione del progetto. Per accedere al meccanismo, se il progetto standardizzato è costituito da più interventi, questi ultimi dovranno essere caratterizzati dalla medesima durata del periodo di vita utile, al fine di essere ricompresi in un medesimo progetto per il quale il soggetto proponente inoltra istanza unica al GSE per la richiesta dei certificati bianchi.

Posto, dunque, che il progetto standardizzato, in tali casi, non è costituito dalla sommatoria di più impianti (tanto che l'algoritmo per il calcolo dei risparmi definito nei progetti standardizzati, in base alla tipologia di progetto, è applicato estendendo le risultanze delle misurazioni effettuate sul campione rappresentativo, verificato in sede di presentazione della richiesta, all'insieme degli interventi realizzati nell'ambito del progetto) e che, in ogni fase del procedimento, “In forza del principio di autoresponsabilità, l'interessato ha l'onere di fornire al GSE tutti gli elementi necessari a dimostrare la sussistenza dei requisiti per l'accesso all'incentivazione, ricadendo sullo stesso eventuali carenze che incidano nel perfezionamento della fattispecie agevolativa” (T.A.R. Lazio, Roma, sez. III, 5 maggio 2023, n. 7650), non può affermarsi l’obbligo per il GSE di convertire l’originaria domanda in una pluralità di singole richieste, provvedendo d’ufficio ad acquisire dei dati tecnici che la società istante non ha fornito.

In quest’ultimo caso, pertanto, resta fermo, per ragioni tecniche ancor prima che giuridiche, l’assunto secondo il quale “alla RVC deve essere riconosciuto, in linea con la giurisprudenza di questo Tribunale, carattere unitario” (ex multis, di recente, T.A.R. Lazio, Roma, sez. V, 6 giugno 2024, n. 11501), non potendosi frazionarne il contenuto con l’esclusione di un intervento in esso compreso, fatta salva la riproponibilità dell’istanza.” (TAR Lazio, Roma, sez. V st., 2 dicembre 2024 n. 21541).

Tanto rilevato anche tale censura appare infondata.

7. Infine con riferimento gli interventi effettuati presso i comuni di Airuno di Ponteranica, per i quali il GSE ha ritenuto che “ non è stata fornita documentazione che consenta di verificare le superfici oggetto di intervento, le caratteristiche termiche dei materiale utilizzati e di verificare le caratteristiche dei componenti dell’involucro edilizio nella configurazione ex ante e nella configurazione ex post ”; parte ricorrente richiama la documentazione che ha prodotto nel corso dell’istruttoria e che avrebbe consentito a GSE la verifica ritenuta mancante.

In realtà la documentazione allegata dalla ricorrente non appare corrispondere a quella di maggior dettaglio richiesta da GSE, ad esempio quella che parte ricorrente definisce come “Relazione Legge 10/91” non corrisponde propriamente al modello di legge, ma appare più integrare gli estremi di un progetto esecutivo.

8. Tutto quanto rilevato, il primo motivo di ricorso è infondato.

9. Con un secondo motivo parte ricorrente sostiene che vi sarebbe discordanza tra i motivi della comunicazione ex art. 10 bis della l. n. 241 del 1990 e quelli a supporto del provvedimento.

Nel preavviso di rigetto sarebbe stata lamentata una mera carenza documentale, cui la Società ha dato riscontro, mentre il provvedimento di diniego definitivo è fondato sulle criticità emerse dall’analisi di tale documentazione.

Il motivo non può trovare accoglimento.

Nel preavviso di diniego la carenza documentale riscontrata e posta a fondamento del diniego stesso riguardava, tra l’altro, la necessità di acquisire le comunicazioni di fine lavori degli interventi (2, 3, 4, 7 e8) al fine di verificare la data di realizzazione dell’intervento, la data di costruzione e la destinazione d’uso del fabbricato, inoltre veniva espressamente richiesto di fornire le relazioni tecniche ex art. 28 della legge n. 10 del 1991 e più in generale il rispetto delle previsioni normative per accedere all’incentivo.

10. In conclusione il ricorso deve essere respinto.

11. In considerazione della complessità della controversia e delle incertezze della giurisprudenza sul tema controverso, le spese di lite possono essere compensate tra le parti.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Quinta Ter), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 11 aprile 2025 con l'intervento dei magistrati:

Claudia Lattanzi, Presidente FF

Silvia Piemonte, Primo Referendario, Estensore

Marianna Scali, Primo Referendario

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Silvia Piemonte	Claudia Lattanzi

IL SEGRETARIO