Pubblicato il 12/04/2023

N. 00332/2023 REG.PROV.COLL.

N. 00010/2022 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia

sezione staccata di CI (Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 10 del 2022, proposto da
IN NA, IN GI, IN GU, in qualità di soci della società agricola GROLE, rappresentati e difesi dall'avv. Ester Ermondi, con domicilio digitale come da PEC dei Registri di Giustizia;

contro

AGEA, ADER, rappresentate e difese dall'Avvocatura Distrettuale dello Stato, con domicilio digitale come da PEC dei Registri di Giustizia, e domicilio fisico in CI, via S. Caterina 6;

per l'annullamento

- dell’intimazione di pagamento n. 064 2021 90003750 54/000, emessa dall'Agenzia delle Entrate – Riscossione sede di Mantova, notificata al primo dei ricorrenti a mezzo di ufficiale della riscossione il 9 novembre 2021, con la quale è stato chiesto il pagamento della somma di € 753.607,49 a titolo di prelievo supplementare, interessi e oneri di riscossione per le campagne 1997-1998, 1998-1999, 2000-2001, 2001-2002;

- dell’intimazione di pagamento n. 064 2021 90003749 53/000, emessa dall'Agenzia delle Entrate – Riscossione sede di Mantova, notificata al secondo dei ricorrenti a mezzo di ufficiale della riscossione il 9 novembre 2021, con la quale è stato chiesto il pagamento della somma di € 753.607,49 a titolo di prelievo supplementare, interessi e oneri di riscossione per le campagne 1997-1998, 1998-1999, 2000-2001, 2001-2002;

- dell’intimazione di pagamento n. 064 2021 90003748 52/000, emessa dall'Agenzia delle Entrate – Riscossione sede di Mantova, notificata al terzo dei ricorrenti a mezzo di ufficiale della riscossione il 9 novembre 2021, con la quale è stato chiesto il pagamento della somma di € 753.607,49 a titolo di prelievo supplementare, interessi e oneri di riscossione per le campagne 1997-1998, 1998-1999, 2000-2001, 2001-2002;

- dell’atto di pignoramento presso terzi n. 64/2021/811;

- dell’atto di pignoramento presso terzi n. 64/2021/810;

- del ruolo “Residui Agea ex DL 27/2019” ;

- con domanda di risarcimento;

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio dell’AGEA e dell’ADER;

Visti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 19 gennaio 2023 il dott. Mauro Pedron;

Uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Considerato quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. I ricorrenti, in qualità di soci solidalmente e illimitatamente responsabili di una società agricola produttore di latte vaccino, e come tale assoggettata al regime europeo delle quote latte fino alla campagna 2014-2015, impugnano le intimazioni di pagamento n. 064 2021 90003750 54/000, n. 064 2021 90003749 53/000, e n. 064 2021 90003748 52/000, emesse dall'Agenzia delle Entrate – Riscossione sede di Mantova, notificate a mezzo di ufficiale della riscossione il 9 novembre 2021, con le quali è stato chiesto a ciascuno in solido il pagamento della somma di € 753.607,49 a titolo di prelievo supplementare, interessi e oneri di riscossione per le campagne 1997-1998, 1998-1999, 2000-2001, 2001-2002. L’impugnazione è estesa agli atti di pignoramento presso terzi n. 64/2021/811 e n. 64/2021/810, e al ruolo “Residui Agea ex DL 27/2019” . È stato chiesto inoltre il risarcimento del danno.

2. Nel ricorso sono formulate plurime censure, che possono essere sintetizzate nei punti seguenti:

(i) vi sarebbe incertezza sull’effettiva produzione nazionale di latte nell’intero periodo compreso tra la campagna 1995-1996 e la campagna 2014-2015, e di conseguenza mancherebbe addirittura il presupposto per poter applicare il prelievo supplementare ai produttori che avrebbero concorso a determinare il presunto esubero rispetto alla quota nazionale. In proposito, il ricorso richiama l’ordinanza del GIP di Roma del 5 giugno 2019 (nel procedimento n. 96592/2016 RG-NR e n. 101551/2016 RG-GIP), e la sentenza del Tribunale UE Sez. II 2 dicembre 2014 T-661/11 ( Repubblica ITna v. Commissione ). Gli importi del prelievo supplementare risulterebbero quindi inseriti illegittimamente nel Registro nazionale dei debiti di cui all’art. 8- ter comma 2 del DL 10 febbraio 2009 n. 5, non trattandosi di importi accertati come dovuti;

(ii) si sarebbe verificata la prescrizione (quadriennale, quinquennale o decennale) del debito, anche per mancata notifica dell’accertamento al produttore, essendo irrilevante la notifica effettuata nei confronti degli acquirenti. Sarebbe in ogni caso illegittima l’applicazione degli interessi;

(iii) nella quantificazione del prelievo supplementare dovrebbero essere disapplicate le norme interne contrastanti con il diritto dell’Unione, come recentemente interpretato dalla Corte di Giustizia;

(iv) sull’importo del prelievo supplementare, ridefinito e ridotto in base alle operazioni di calcolo imposte dalle sentenze della Corte di Giustizia di cui al punto (iii), dovrebbe poi essere effettuata un’ulteriore riduzione per tenere conto delle compensazioni con gli aiuti PAC già eseguite dagli organismi pagatori ai sensi dell’art. 8- ter comma 5 del DL 5/2009;

(v) vi sarebbero infine alcuni vizi propri delle intimazioni di pagamento. In particolare, la riscossione sarebbe ormai improcedibile ex art. 25 comma 1-c del DPR 29 settembre 1973 n. 602, in quanto la presupposta cartella di pagamento n. 300 2018 00000115 35/000, richiamata in ognuna delle intimazioni di pagamento impugnate, è stata notificata il 12 dicembre 2018, ossia oltre il secondo anno successivo a quello in cui l'accertamento del debito è divenuto definitivo. La decadenza si sarebbe verificata prima che entrassero in vigore le nuove regole di riscossione di cui al decreto direttoriale 22 gennaio 2020. Le intimazioni di pagamento si baserebbero poi su un secondo ruolo, illegittimo in quanto aggiuntivo rispetto all’iscrizione nel Registro Nazionale dei Debiti.

3. L’amministrazione si è costituita in giudizio, chiedendo la reiezione del ricorso.

4. Questo TAR, con ordinanza n. 224 del 7 marzo 2022, ha accolto la domanda cautelare, e ha inoltre disposto istruttoria a carico dell’AGEA, allo scopo di chiarire il contenzioso proposto nei confronti degli atti di accertamento o di intimazione del prelievo supplementare per le campagne oggetto del presente ricorso. È stato chiesto in particolare di specificare se siano intervenute sentenze passate in giudicato.

5. Con i depositi di data 1 dicembre 2022 l’AGEA, pur non allegando una relazione illustrativa, ha fornito le seguenti informazioni:

(a) il TAR Lazio, con sentenza n. 5925 del 12 giugno 2013, ha respinto il ricorso proposto dall’azienda agricola dei ricorrenti contro i provvedimenti di compensazione nazionale per le campagne 1997-1998 e 1998-1999 (ad eccezione del punto relativo all’imputazione degli interessi). In appello, tuttavia, il Consiglio di Stato, con sentenza n. 5845 del 12 luglio 2022, ha accolto il ricorso, applicando le indicazioni della Corte di Giustizia sull’inammissibilità di categorie prioritarie, e ha disposto un complessivo ricalcolo del prelievo supplementare;

(b) il TAR Lazio, con sentenza n. 1860 del 19 febbraio 2013, ha respinto il ricorso proposto dall’azienda agricola dei ricorrenti contro i provvedimenti di determinazione dei quantitativi di riferimento individuali per le campagne 1997-1998, 1998-1999, e, in via provvisoria, 1999-2000. L’appello è stato dichiarato perento dal Consiglio di Stato con decreto presidenziale n. 871 del 27 giugno 2019;

(c) il TAR CI, con sentenza n. 1094 del 24 dicembre 2019 (confermata dal Consiglio di Stato con sentenza n. 6342 del 20 luglio 2022), ha dichiarato inammissibile il ricorso collettivo e cumulativo proposto da una pluralità di produttori, tra cui l’azienda agricola dei ricorrenti, contro le cartelle di pagamento inviate nel 2018 (nel caso dell’azienda agricola dei ricorrenti si trattava della citata cartella n. 300 2018 00000115 35/000). L’inammissibilità deriva dal carattere disomogeneo delle posizioni debitorie dei ricorrenti;

(d) il TAR Lazio, con decreto presidenziale n. 8800 del 3 novembre 2011, ha dichiarato perento il ricorso proposto dall’azienda agricola dei ricorrenti contro i provvedimenti di compensazione nazionale per la campagna 2000-2001;

(e) il TAR Lazio, con sentenza n. 1451 del 14 febbraio 2012, ha dichiarato inammissibile per difetto di legittimazione attiva il ricorso proposto dal primo acquirente contro i provvedimenti di compensazione nazionale per la campagna 2001-2002;

(f) il TAR Lazio, con sentenza n. 1408 del 5 febbraio 2014, ha respinto il ricorso proposto dall’azienda agricola dei ricorrenti contro i provvedimenti di compensazione nazionale per la campagna 2001-2002.

6. I ricorrenti, con i depositi di data 9 dicembre 2022, hanno puntualizzato quanto segue:

(a) il decreto di perenzione del TAR Lazio n. 8800/2011 (campagna 2000-2001) è stato superato dall’ordinanza n. 114 dell’8 gennaio 2020, che ha accolto l’opposizione e disposto la reinscrizione del ricorso nel ruolo ordinario;

(b) la sentenza del TAR Lazio n. 1408/2014 (campagna 2001-2002) è stata annullata dal Consiglio di Stato con sentenza n. 2281 del 29 marzo 2022. La pronuncia di secondo grado ha applicato le indicazioni della Corte di Giustizia sull’inammissibilità di categorie prioritarie, e ha disposto un complessivo ricalcolo del prelievo supplementare;

(c) il TAR Lazio, con sentenza n. 3181 del 1 marzo 2010, ha respinto il ricorso proposto da una pluralità di produttori, tra cui l’azienda agricola dei ricorrenti, contro le intimazioni di pagamento del prelievo supplementare finalizzate alla presentazione dell’istanza di rateizzazione. Sono stati accolti solo gli argomenti relativi all’erronea individuazione di alcuni provvedimenti cautelari (che rendevano il debito non esigibile) e alla decorrenza degli interessi per le campagne dal 1995-1996 al 1997-1998. Il Consiglio di Stato, con sentenza n. 5837 dell’11 dicembre 2017, ha accolto l’appello limitatamente al profilo degli interessi, stabilendo che gli stessi non erano dovuti per le campagne dal 1995-1996 al 2001-2002.

7. Così ricostruito il quadro fattuale, sulle questioni rilevanti ai fini della decisione si possono svolgere le seguenti considerazioni.

Sulle censure di carattere formale

8. Le questioni relative alle formalità delle intimazioni di pagamento non sembrano idonee a dimostrare la nullità delle stesse. Il rinvio all’art. 25 del DPR 602/1973, contenuto nel previgente art. 8- quinquies comma 10- bis del DL 5/2009, è una disposizione riferibile alle sole modalità della riscossione, e dunque non implica l’introduzione di decadenze sostanziali, o la rinuncia dello Stato a recuperare il prelievo supplementare dopo due anni dall’accertamento del debito. In realtà, il credito per cui procede l’AGEA non ha carattere tributario, anche se utilizza gli stessi strumenti di riscossione coattiva delle obbligazioni tributarie, e dunque è sottoposto alla disciplina sostanziale dei crediti ordinari.

9. Relativamente all’indicazione di un ruolo specifico dell’AGEA all’interno delle intimazioni di pagamento, si tratta di un passaggio procedimentale che ha essenzialmente un’utilità pratica, e non contraddice il valore di iscrizione a ruolo attribuito dall’art. 8- ter comma 4 del DL 5/2009 all’iscrizione del prelievo supplementare nel Registro Nazionale dei Debiti. Non è stata quindi effettuata alcuna duplicazione dei ruoli, e tantomeno una duplicazione del debito, ma solo la riproduzione in un atto specifico dell’iscrizione a ruolo già avvenuta mediante il Registro Nazionale dei Debiti, ai fini dell’avvio della procedura di recupero. Questa soluzione appare conveniente anche sotto il profilo della trasparenza, in quanto consente di individuare un responsabile del procedimento di iscrizione a ruolo.

10. Occorre poi evidenziare che le informazioni contenute nelle intimazioni di pagamento devono essere considerate integrative di quelle inserite nella presupposta cartella di pagamento e negli altri atti notificati al produttore. Nello specifico, attraverso l’insieme di questi atti, l’amministrazione ha fornito indicazioni di dettaglio sul debito delle annate in contestazione, garantendo il livello di motivazione richiesto dall’art. 7 della legge 27 luglio 2000 n. 212.

Sull’esigibilità del credito

11. In assenza di provvedimenti cautelari sospensivi, l’unica causa di inibizione della riscossione coattiva consiste nella presentazione della domanda di rateizzazione, purché non si verifichi la decadenza dal beneficio per mancata sottoscrizione del contratto o per mancata effettuazione dei pagamenti alle scadenze stabilite. Con riguardo alle campagne oggetto del presente giudizio, tuttavia, non risultano avviate procedure di rateizzazione.

12. La frazione di prelievo supplementare che sia stata recuperata tramite compensazione con gli aiuti PAC trattenuti dagli organismi pagatori regionali deve essere esclusa dalla procedura di riscossione coattiva, essendo il debito, per questa parte, ormai estinto. La dichiarazione di intervenuta compensazione è però possibile solo se l’importo degli aiuti PAC trattenuti sia individuato in modo certo (v. CS Sez. II 23 agosto 2019 n. 5858). La compensazione deve quindi essere dedotta in giudizio mediante inequivoche attestazioni provenienti dagli organismi pagatori regionali, o essere accertata nei confronti degli stessi previa integrazione del contraddittorio.

13. Se non adeguatamente documentata, la compensazione con gli aiuti PAC rimane un argomento generico, non opponibile nella procedura di recupero del prelievo supplementare. Lo stesso vale per gli importi eventualmente versati nel corso delle procedure di rateizzazione. In proposito, occorre evidenziare che il ricorso non contiene una precisa illustrazione delle compensazioni con gli aiuti PAC asseritamente pretermesse per le campagne oggetto di impugnazione.

Sulla produzione nazionale di latte

14. L’argomento basato sull’incertezza circa l’effettiva produzione nazionale, e, a cascata, sull’indimostrabilità dello sforamento delle quote individuali, è presente da anni nel contenzioso attivato dai produttori contro gli atti di accertamento e di imputazione del prelievo supplementare. Complessivamente, la valutazione è stata negativa, sia da parte della giurisprudenza europea (v. C.Giust. Sez. VI 25 marzo 2004 C-480/00, BA , punti 63-68; C.Giust. Sez. VI 25 marzo 2004 C-231/00, C-303/00 e C-451/00, IÙ , punti 79-85) sia da parte della giurisprudenza nazionale (v. ad esempio C.Cost. 7 luglio 2005 n. 272; CS Sez. VI 8 giugno 2009 n. 3487; TAR Lazio Sez. II- ter 23 aprile 2012 n. 3643; CS Sez. III 14 gennaio 2016 n. 87; CS Sez. II 12 febbraio 2020 n. 1077; CS Sez. II 6 dicembre 2021 n. 8090; Tar CI Sez. II 15 settembre 2020 n. 642).

15. La Corte di Giustizia, nel qualificare l’IT come inadempiente all’obbligo di addebitare il prelievo supplementare ai singoli produttori responsabili degli sforamenti, nonché all’obbligo di iscrivere a ruolo e di riscuotere coattivamente l’importo dovuto presso i produttori e gli acquirenti (v. C.Giust. Sez. IV 24 gennaio 2018 C-433/15, Commissione v. IT ), ha precisato che non hanno carattere esimente né le difficoltà tecniche della ricostruzione della posizione dei singoli produttori (v. punto 42), né la circostanza che lo Stato italiano abbia già versato al FEAOG le somme relative al prelievo corrispondente al superamento della quota nazionale (v. punto 60).

16. Sulla base di questi precedenti, occorre quindi riaffermare che le questioni riguardanti la gestione storica delle quote latte in IT e la coerenza dei dati inseriti nell’anagrafe bovina non possono determinare un dubbio insuperabile circa la quantificazione del prelievo supplementare nei confronti di tutti i produttori, o di classi di produttori. Le uniche eccezioni sono quelle recentemente individuate dalla Corte di Giustizia a proposito della compensazione nazionale e del rimborso del prelievo in eccesso, che saranno esaminate nel seguito della motivazione.

Sugli interessi

17. Gli interessi si combinano con il debito principale, e ricadono nella medesima procedura di riscossione coattiva, in quanto accessori dovuti ex lege per una violazione permanente della disciplina europea sulle quote latte. Il vincolo di solidarietà tra produttori e acquirenti (v. CS Sez. III 13 febbraio 2020 n. 1173) consente di applicare gli interessi moratori anche quando l’imputazione del prelievo supplementare sia stata comunicata ai soli acquirenti.

18. La rinuncia agli interessi da parte delle autorità nazionali costituisce aiuto di Stato, e dunque presuppone una deroga in sede europea. Questo è avvenuto per la rateizzazione del 2003, disposta dall’art. 10 commi 34-39 del DL 49/2003 (v. accordo Ecofin del 3 giugno 2003, e decisione del Consiglio dell'Unione n. 2003/530/CE del 16 luglio 2003). È peraltro evidente che il beneficio, avendo natura incentivante, poteva essere applicato solo ai produttori che avessero chiesto la rateizzazione e non fossero decaduti dalla stessa. In questo senso sono interpretabili le condizioni contenute nella suddetta decisione del Consiglio dell'Unione.

19. Quanto alla misura degli interessi, vista la natura permanente dell’inadempimento, appare corretta l’applicazione dei tassi stabiliti dal diritto europeo successivamente alla conclusione delle campagne che hanno dato origine al prelievo supplementare (v. CS Sez. III 11 dicembre 2017 n. 5837). Ferma restando la peculiare disciplina della rateizzazione sopra descritta, sussiste un giustificato motivo per posticipare l’imputazione degli interessi, in modo che la decorrenza inizi dal momento in cui è stata comunicata al produttore l'entità del prelievo dovuto e non dal 1 settembre dell'anno di riferimento, solo relativamente alle campagne dal 1995-1996 al 1997-1998 (v. TAR Lazio Sez. II- ter 10 gennaio 2018 n. 214; TAR Lazio Sez. II- ter 16 maggio 2012 n. 4426). Sotto questo profilo, non vi sono ragioni per ritenere che nelle intimazioni impugnate l’AGEA non si sia uniformata alla citata sentenza del TAR Lazio n. 5925/2013.

Sulla prescrizione

20. La prescrizione applicabile al prelievo supplementare, tanto per il capitale quanto per gli interessi, è quella decennale, trattandosi di somme dovute a seguito di specifici accertamenti, e non periodiche (v. CS Sez. II 28 dicembre 2021 n. 8659; TAR Lazio Sez. II- ter 30 gennaio 2020 n. 1320; TAR Lazio Sez. II- ter 4 dicembre 2018 n. 11776). Essendo basati sul medesimo inadempimento, gli interessi non sono scindibili dal capitale sotto il profilo della prescrizione.

21. Non è applicabile il termine di prescrizione quadriennale previsto dall’art. 3 par. 1, comma 1, del Reg. CE 18 dicembre 1995 n. 2988/95 per le misure e le sanzioni amministrative relative a violazioni del diritto europeo. Il presupposto dell’applicazione del suddetto termine è infatti un’irregolarità idonea a incidere sul bilancio dell’Unione, come specificato dall’art. 1 par. 2 del Reg. CE 2988/95 ( “Costituisce irregolarità qualsiasi violazione di una disposizione del diritto comunitario derivante da un'azione o un'omissione di un operatore economico che abbia o possa avere come conseguenza un pregiudizio al bilancio generale delle Comunità o ai bilanci da queste gestite, attraverso la diminuzione o la soppressione di entrate provenienti da risorse proprie percepite direttamente per conto delle Comunità, ovvero una spesa indebita” ). Nel caso delle quote latte non vi è però un simile rischio, in quanto la tutela del bilancio dell’Unione è assicurata direttamente dagli Stati, attraverso la reintegrazione del FEAOG (poi FEAGA), mentre è compito delle autorità statali recuperare il prelievo supplementare dai produttori che hanno contribuito allo sforamento della quota nazionale. La distinzione tra i due profili è evidenziata dalla Corte di Giustizia nella citata sentenza C-433/15 (v. punti 60 e 61). Pertanto, il versamento del prelievo supplementare è qualificabile come obbligazione di diritto europeo per quanto riguarda la disciplina sostanziale, ma è sottoposto ai termini di prescrizione e decadenza previsti dal diritto interno per quanto riguarda le operazioni di recupero. Il più ampio intervallo temporale a disposizione delle autorità statali per effettuare il recupero è legittimato dall’art. 3 par. 3 del Reg. CE 2988/95, che consente agli Stati di applicare un termine di prescrizione superiore a quello europeo. Occorre poi evidenziare che la disciplina italiana, benché meno favorevole quanto alla durata del termine di prescrizione, è tuttavia più mite sotto il profilo della decorrenza del suddetto termine, perché per le irregolarità permanenti (come deve essere considerato il rifiuto di versare il prelievo supplementare) l’art. 3 par. 1, comma 2, del Reg. CE 2988/95 prevede che il termine di prescrizione decorra dal giorno in cui cessa l'irregolarità.

22. Nel diritto interno, il vincolo di solidarietà tra produttori e acquirenti impone di considerare interruttivi per i produttori ex art. 1310 c.c. anche gli atti notificati agli acquirenti.

23. Secondo la regola generale dell’art. 2945 comma 2 c.c., la prescrizione si interrompe con la proposizione del ricorso, e non decorre nella pendenza del giudizio. Quando l’iniziativa giudiziale sia stata assunta dal debitore, l’effetto sospensivo si mantiene per tutta la durata del processo, indipendentemente dalla mancanza di attività processuale della parte ricorrente (rinuncia, perenzione). Nei giudizi impugnatori, infatti, l’amministrazione convenuta, che vanta la posizione di creditore e ha interesse a tutelare le ragioni del proprio credito di fronte alla richiesta di accertamento negativo insita nell’impugnazione, si difende in ogni momento del processo per il solo fatto di mantenere ferma la richiesta di reiezione del ricorso, e in questo modo determina l'interruzione e la correlativa sospensione della prescrizione fino al momento in cui passa in giudicato la sentenza che definisce il giudizio (v. Cass. civ. Sez. III 20 dicembre 2021 n. 40845; Cass. civ. Sez. Lav. 29 luglio 2021 n. 21799; Cass. civ. Sez. III 21 ottobre 2022 n. 31259). Per effetto del rovesciamento speculare delle posizioni rispetto alla fattispecie descritta nell’art. 2945 comma 3 c.c., l’estinzione del processo, a cui è assimilabile la perenzione nel processo amministrativo (v. Cass. civ. SU 31 maggio 2022 n. 17619), non provoca la perdita dell’effetto interruttivo permanente della prescrizione in danno dell’amministrazione convenuta. La perdita dell’effetto interruttivo permanente, e dunque il rischio di perdere il diritto di credito, è in realtà una sanzione per il creditore che abbia agito in giudizio senza poi svolgere idonea attività processuale. Tale sanzione, pertanto, non può essere applicata per analogia quando il creditore sia invece l’amministrazione convenuta, la quale abbia chiesto la reiezione del ricorso con una domanda implicita di accertamento positivo del credito (ossia di negazione dell’accertamento negativo), e intenda procedere, una volta estintosi il giudizio, alla riscossione coattiva sulla base della cartella di pagamento o dell’intimazione di pagamento oggetto di impugnazione. Altrimenti detto, con riguardo all’art. 2945 comma 3 c.c. non vi è omogeneità tra le posizioni delle parti, in quanto al venir meno dell’interesse del ricorrente per l’accertamento negativo del credito si contrappone la persistenza dell’interesse dell’amministrazione alla conservazione e alla riscossione del credito stesso. L’esito processuale in rito, lasciando intatti i provvedimenti difesi in giudizio dall’amministrazione, deve quindi mantenere intatta anche la possibilità per l’amministrazione di dare esecuzione ai suddetti provvedimenti.

24. Sotto un diverso profilo, si osserva che l’amministrazione convenuta si trova di fronte a un impedimento ex art. 2935 c.c. all’esercizio del diritto. È vero che la riscossione coattiva è bloccata solo da un’ordinanza cautelare di sospensione (v. art. 8- quinquies commi 1 e 2 del DL 5/2009), ma la pendenza di un giudizio determina comunque incertezza del diritto, e non permette di considerare definitivo l’accertamento intervenuto in sede amministrativa. Per tale ragione, la norma appena richiamata, pur considerando esigibili le imputazioni di prelievo non sospese in sede giurisdizionale, qualifica l’esigibilità come presupposto per la presentazione della domanda di rateizzazione da parte del debitore, implicando quindi l’attesa di una decisione di quest’ultimo.

25. Essendo poi necessario disincentivare comportamenti che potrebbero costituire abuso del diritto, occorre escludere in via interpretativa il decorso della prescrizione nei periodi in cui il legislatore ha sospeso le procedure di iscrizione a ruolo e quelle di riscossione coattiva per consentire ai produttori di aderire alle rateizzazioni, previste rispettivamente dall’art. 10 commi 34-39 del DL 49/2003 e dagli art. 8- quater e 8- quinquies del DL 5/2009 (v. TAR CI Sez. II 27 maggio 2020 n. 400). Infine, non va trascurato che i termini di decadenza e di prescrizione sono stati prorogati di ventiquattro mesi nel periodo della pandemia per i carichi affidati all'agente della riscossione dall’8 marzo 2020 al 31 dicembre 2021 (v. art. 68 comma 4- bis del DL 17 marzo 2020 n. 18). Con riguardo al prelievo supplementare, questa proroga si somma alla sospensione della prescrizione dal 1 aprile al 15 luglio 2019, specificamente introdotta per consentire l'ordinato passaggio all'agente della riscossione dei residui di gestione (v. art. 8- quinquies comma 10- ter del DL 5/2009).

26. Pertanto, tenendo conto dell’effetto interruttivo e sospensivo connesso al contenzioso sugli atti presupposti riferiti alla medesima posizione debitoria, considerando poi l’invito alla rateizzazione contenuto nelle intimazioni oggetto della sentenza del Consiglio di Stato n. 5837/2017 (con implicita sospensione della riscossione coattiva), e computando infine la proroga e la sospensione ex lege dei termini di prescrizione, si ritiene che l’azienda agricola dei ricorrenti non possa invocare la prescrizione del credito dell’AGEA.

Sul contrasto con il diritto dell’Unione

27. I profili di contrasto della normativa italiana con il diritto europeo sono stati accertati per gradi dalla Corte di Giustizia, fino alla campagna 2006-2007. In un primo momento, la pronuncia di C.Giust. Sez. VII 27 giugno 2019 C-348/18 ( Barausse ) ha dichiarato l’incompatibilità della compensazione nazionale ex art. 1 comma 8 del DL 1 marzo 1999 n. 43, nonché ex art. 1 comma 5 del DL 4 febbraio 2000 n. 8, in vigore fino alla campagna 2002-2003, con l’art. 2 par. 1, comma 2, del Reg. CEE 28 dicembre 1992 n. 3950/92. La pronuncia di C.Giust. Sez. II 11 settembre 2019 C-46/18 ( San Rocco ) ha poi dichiarato l’incompatibilità del meccanismo di rimborso del prelievo in eccesso ex art. 9 comma 3 del DL 49/2003, in vigore a partire dalla campagna 2003-2004, con l’art. 2 par. 4 del Reg. CEE 3950/92, in combinato con l’art. 9 par. 1 del Reg. CE 9 luglio 2001 n. 1392/2001. Entrambi questi regolamenti sono rimasti in vigore fino alla campagna 2003-2004.

28. Il contrasto con il diritto dell’Unione riguarda (a) nel caso della compensazione nazionale, la redistribuzione delle quote inutilizzate secondo categorie prioritarie anziché in modo proporzionale; (b) nel caso del rimborso del prelievo in eccesso, l’esclusione dal rimborso dei produttori che non hanno versato il prelievo.

29. Relativamente al rimborso del prelievo in eccesso, il contrasto tra l’art. 9 comma 3 del DL 49/2003 e il diritto dell’Unione si è ripresentato anche con il subentrante Reg. CE 29 settembre 2003 n. 1788/2003, in vigore per le campagne dal 2004-2005 al 2007-2008, in combinato con il Reg. CE 30 marzo 2004 n. 595/2004. In effetti, vi è corrispondenza, da un lato, tra l’art. 2 par. 4 del Reg. CEE 3950/92 e l’art. 13 par. 1-b del Reg. CE 1788/2003, che disciplinano in via generale il rimborso del prelievo supplementare in eccesso, e dall’altro tra i rispettivi regolamenti di attuazione, ossia tra l’art. 9 par. 1 del Reg. CE 1392/2001 e l’art. 16 par. 1 del Reg. CE 595/2004. Per quanto riguarda questa seconda coppia di norme, la corrispondenza è perfetta fino alla campagna 2006-2007. Dalla campagna 2007-2008 si applica la versione dell’art. 16 par. 1 del Reg. CE 595/2004 introdotta dall’art. 1 del Reg. CE 4 ottobre 2006 n. 1468/2006, che alla lett. (f) prevede la facoltà per gli Stati di adottare altri criteri oggettivi, previa consultazione della Commissione.

30. L’esistenza di un conflitto tra l’art. 9 comma 3 del DL 49/2003 e la coppia costituita dall’art. 13 par. 1-b del Reg. CE 1788/2003 e dalla versione originaria dell’art. 16 par. 1 del Reg. CE 595/2004 è stata accertata da C.Giust. Sez. II 13 gennaio 2022 C-377/19 ( Benedetti ). Di conseguenza, la normativa nazionale deve essere disapplicata anche per le campagne dal 2004-2005 al 2006-2007. Resta il problema della campagna 2007-2008, disciplinata dal Reg. CE 1468/2006, per la quale, come sottolineato nella sentenza C-377/19 (v. punto 49), vi è la novità costituita dalla lett. (f) dell’art. 16 par. 1 del Reg. CE 595/2004, ossia la possibilità per gli Stati di adottare altri criteri oggettivi, previa consultazione della Commissione. In proposito, appare decisivo il significato da attribuire all’omessa consultazione. La Commissione, nelle osservazioni formulate in relazione alla causa C-377/19, ha infatti precisato di non aver avuto preventiva comunicazione dei criteri da parte dello Stato italiano. Poiché la consultazione della Commissione sembra descritta come una condizione per l’esercizio del potere di integrazione delle norme europee, si può ritenere che in IT anche per la campagna 2007-2008 non fosse consentito escludere dal rimborso del prelievo in eccesso i produttori non in regola con l’obbligo di versamento mensile del prelievo.

31. Le campagne dal 2008-2009 al 2014-2015 sono disciplinate dal Reg. CE 22 ottobre 2007 n. 1234/2007/CE, che, in base a quanto disposto dall’art. 230 par. 1-a del Reg. CE 17 dicembre 2013 n. 1308/2013, è rimasto in vigore fino al 31 marzo 2015. L’art. 84 par. 1-b del Reg. CE 1234/2007/CE corrisponde all’art. 13 par. 1-b del Reg. CE 1788/2003. Poiché entrambe queste norme prevedono che il rimborso del prelievo in eccesso avvenga per categorie prioritarie individuate dagli Stati in base a criteri oggettivi, occorre stabilire se il Reg. CE 595/2004, come modificato dal Reg. CE 1468/2006, si possa considerare disciplina attuativa non solo del Reg. CE 1788/2003, ma anche del sopravvenuto Reg. CE 1234/2007/CE. In caso di risposta affermativa, si ripresenterebbe il problema della mancata comunicazione dei criteri alla Commissione.

32. La risposta corretta appare però quella negativa. La norma sopravvenuta è autoesecutiva, e non implica l’adozione di un regolamento attuativo. Si può quindi ritenere che ridisciplinando la materia delle quote latte il Reg. CE 1234/2007/CE abbia definitivamente autorizzato gli Stati a introdurre delle categorie prioritarie sulla base di criteri oggettivi. Qui diventa rilevante il problema se il versamento del prelievo sia assimilabile a un criterio oggettivo. In giurisprudenza è emersa un’opinione contraria a tale assimilazione (v. CS Sez. III 19 maggio 2022 n. 3961, punto 10). La tesi sostenuta è che l’adempimento dell’obbligo di versamento del prelievo non avrebbe carattere oggettivo, in quanto attribuirebbe un trattamento privilegiato ad alcuni produttori solo grazie all’attività di versamento mensile svolta da terzi, ossia dagli acquirenti. Sembra tuttavia preferibile la soluzione opposta, sia perché il versamento del prelievo da parte degli acquirenti corrisponde a un preciso obbligo, rinforzato dal potere sostitutivo e sanzionatorio dello Stato (v. art. 11 e 13 par. 3 del Reg. CE 1788/2003; art. 81 e 84 par. 3 del Reg. CE 1234/2007/CE), e dunque non è propriamente una circostanza soggettiva o casuale, sia perché l’oggettività si può considerare sussistente quando vi siano certezza del diritto e assenza di discrezionalità amministrativa, entrambe caratteristiche possedute dal requisito in esame.

33. Ricapitolando, le campagne oggetto del presente giudizio sono astrattamente regolate dalle pronunce della Corte di Giustizia. Più precisamente, le campagne 1997-1998, 1998-1999, 2000-2001 e 2001-2002 ricadono nelle statuizioni della sentenza C-348/18.

Sulla disapplicazione del diritto interno

34. Il contrasto con il diritto dell’Unione, come interpretato dalla Corte di Giustizia, comporta l’obbligo per il giudice nazionale di disapplicare le norme interne anteriori o successive, all’occorrenza anche di propria iniziativa (v. C.Giust. Sez. III 10 marzo 2022 C-177/20, SM , punto 43).

35. Quando si tratta di quote latte, deve essere disapplicata la disciplina relativa alla compensazione nazionale (per le campagne dal 1995-1996 al 2002-2003) e la disciplina relativa al rimborso del prelievo in eccesso (per le campagne seguenti fino all’annata 2007-2008 compresa). L’effetto conformativo della disapplicazione vincola le autorità amministrative a calcolare nuovamente i debiti dei produttori. Il ricalcolo deve essere complessivo (v. CS Sez. II 28 dicembre 2021 n. 8659; CS Sez. II 6 dicembre 2021 n. 8099), ossia deve riguardare tutti i produttori convolti nelle operazioni di compensazione o di rimborso, per rideterminare in modo virtuale l’importo dovuto da ciascuno. Il nuovo importo così determinato sarà poi inserito in una successiva cartella di pagamento inviata al produttore che ha agito in giudizio. Il massimo risultato conseguibile dall’accoglimento del ricorso in seguito alla disapplicazione delle norme interne è quindi la cancellazione di quella parte del prelievo supplementare che non corrisponde al diritto europeo (v. sentenza C-46/18, punti 25 e 30).

36. L’obbligo di disapplicare le disposizioni nazionali incompatibili incontra l’ostacolo delle situazioni definite con sentenza passata in giudicato (v. TAR Venezia Sez. II 29 ottobre 2021 n. 1305). Secondo la Corte di Giustizia, se il giudicato rispetta i principi di equivalenza e di effettività, il diritto dell’Unione non obbliga il giudice nazionale a disapplicare le norme processuali interne che attribuiscono autorità di cosa giudicata a una decisione. Resta però fermo il diritto dei privati a essere risarciti per il danno derivante da una violazione del diritto dell’Unione imputabile alle decisioni degli organi giurisdizionali di ultimo grado degli Stati (v. C.Giust. GS 24 ottobre 2018 C 234/17, XC , punto 58; C.Giust. Sez. I 4 marzo 2020 C 34/19, OM IT , punti 58, 65, 68; C.Giust. Sez. VI 16 luglio 2020 C-424/19, Cabinet de avocat , punti 23, 25, 26; C.Giust. GS 21 dicembre 2021 C 497/20, DS , punti 79 e 80).

37. Prima di disapplicare il diritto interno occorre quindi verificare se in giudizi su atti presupposti si sia formato un giudicato sull’obbligo di corrispondere il prelievo supplementare. Al riguardo, si devono tenere distinti i giudicati di merito da quelli in rito. Non sembra infatti che questi ultimi possano assumere rilievo ai sensi del diritto europeo, consolidando il debito delle aziende agricole a titolo di prelievo supplementare. Senza un accertamento di merito da parte del giudice nazionale, si consolidano soltanto i provvedimenti di imputazione del prelievo supplementare, e gli atti consequenziali, il che è sufficiente per dirimere una controversia nell’ordinamento interno, ma non per creare una certezza giuridica di natura giurisdizionale in grado di contrapporsi alle sentenze della Corte di Giustizia.

38. L’assimilazione delle sentenze di rito ai provvedimenti per i quali siano scaduti i termini di impugnazione trova sostegno nella giurisprudenza della Corte di Giustizia sulla disapplicazione dei provvedimenti contrastanti con il diritto europeo. In proposito, si sono manifestati due orientamenti. Da un lato, è stata affermata la diretta prevalenza del diritto europeo, con il conseguente obbligo di disapplicare un provvedimento divenuto definitivo che costituisca atto presupposto di un successivo provvedimento contestato (v. C.Giust. Sez. II 29 aprile 1999 C-224/97, IO , punti 33-34). Dall’altro, è stato riconosciuto il valore della certezza del diritto garantita dal provvedimento definitivo, e dunque l’obbligo di disapplicazione è stato sottoposto ad alcune condizioni (v. C.Giust. 13 gennaio 2004 C-453/00, Kühne , punti 24 e 28). Le condizioni individuate sono (a) l’esistenza in capo a un organo amministrativo del potere di ritornare sulla propria decisione; (b) il carattere definitivo di tale decisione in seguito a una sentenza di un giudice nazionale; (c) il contrasto della decisione amministrativa e della sentenza con il diritto europeo, come interpretato dalla giurisprudenza della Corte di Giustizia; (d) un’istanza dell’interessato immediatamente dopo essere stato informato della suddetta giurisprudenza.

39. Progressivamente, questo secondo orientamento ha subito un’evoluzione nel senso della sempre maggiore apertura all’istituto della disapplicazione. È stata infatti ritenuta non necessaria la deduzione del contrasto con il diritto europeo nell’impugnazione dell’atto amministrativo davanti al giudice nazionale, ed è stata parimenti esclusa la necessità di rispettare termini tassativi per la presentazione dell’istanza di riesame davanti all’organo amministrativo (v. C.Giust. GS 12 febbraio 2008 C-2/06, MP , punti 46 e 56). A proposito della differenza tra la decisione dell’organo amministrativo e la decisione del giudice, è stato chiarito che, mentre il principio di leale cooperazione ex art. 4 par. 3 del TUE impone a un organo amministrativo di riesaminare un provvedimento definitivo per tenere conto della sopravvenienza di una sentenza della Corte di Giustizia, qualora in base al diritto nazionale sussista il potere di tornare su tale decisione, la sentenza definitiva rimane invece intangibile, tranne quando le norme processuali interne prevedano la possibilità per il giudice nazionale di ritornare su una decisione munita di autorità di giudicato (v. C.Giust. Sez. IV 29 luglio 2019 C 620/17, Hochtief , punti 57-60). Per l’ipotesi in cui le norme nazionali richiedano l’allegazione di fatti nuovi a fondamento dell’istanza di riesame in sede amministrativa, è stato precisato che la sopravvenienza di una sentenza della Corte di Giustizia costituisce essa stessa un fatto nuovo, indipendentemente dalla circostanza che l’interessato abbia menzionato tale sentenza (v. C.Giust. GS 14 maggio 2020 C 924/19-PPU e C 925/19-PPU, FMS , punti 194 e 195). Relativamente alle norme nazionali che regolano il riesame di una decisione amministrativa definitiva, è stata sottolineata la necessità di trovare un equilibrio tra l’esigenza di certezza del diritto e l’esigenza di effettività della tutela, e di conseguenza è stato attribuito al giudice nazionale il compito di verificare se le procedure di diritto interno rendano impossibile o eccessivamente difficile l’applicazione del diritto europeo (v. C.Giust. Sez. III 20 maggio 2021 C 120/19, X , punti 69, 74, 78). A proposito del potere di tornare su una decisione amministrativa definitiva, la citata sentenza C-177/20 (v. punti 62 e 64) ha rilevato l’esistenza di situazioni in cui l’intangibilità del provvedimento secondo il diritto interno non può ragionevolmente essere giustificata dall’esigenza di certezza del diritto, essendo contraria al principio di effettività e al principio di leale cooperazione ex art. 4 par. 3 del TUE, e ha ribadito che la leale cooperazione non impone solo la disapplicazione di una norma di legge ma anche l’adozione di provvedimenti generali o particolari idonei a garantire l’applicazione del diritto dell’Unione nel territorio nazionale.

40. Trasponendo queste indicazioni nell’ordinamento interno, si può ritenere che un giudicato di merito formatosi su un atto presupposto, e contenente l’accertamento dell’esistenza o dell’inesistenza dell’obbligo di versare il prelievo supplementare, vincoli anche l’esito del giudizio sull’atto consequenziale o reiterativo. Un giudicato formatosi solo su una questione di rito, invece, consolida l’atto presupposto rispetto alle pretese basate sulla normativa nazionale, ma lo espone alla disapplicazione sia in sede amministrativa sia in sede giurisdizionale quando, decidendo su un atto consequenziale o reiterativo, occorra recepire la giurisprudenza della Corte di Giustizia. Quest’ultima soluzione vale anche nel caso in cui l’atto presupposto non sia stato impugnato e non sia più impugnabile. La disapplicazione dell’atto presupposto avviene previo bilanciamento tra l’esigenza di certezza del diritto e l’esigenza di effettività della tutela, sulla base delle indicazioni contenute nelle sentenze della Corte di Giustizia oggetto di recepimento.

Sul caso in esame

41. Poiché nella presente sentenza vengono respinti, come si è visto sopra, gli argomenti diretti a far dichiarare prescritto o altrimenti estinto l’obbligo di versamento del prelievo supplementare, le residue aspettative dei ricorrenti si concentrano necessariamente sulla domanda subordinata, che ha come obiettivo la disapplicazione delle norme interne e dei provvedimenti attuativi, e la ripetizione del calcolo secondo le indicazioni della Corte di Giustizia. In mancanza di un giudicato di merito sfavorevole al produttore, la via della disapplicazione risulta praticabile.

42. Per quanto riguarda le campagne 1997-1998 e 1998-1999, è passata in giudicato la sentenza del TAR Lazio n. 1860/2013, che ha respinto il ricorso contro i provvedimenti di determinazione dei quantitativi di riferimento individuali. Tuttavia, di questa sentenza è possibile non tenere conto nel presente giudizio, in quanto non vi è esatta corrispondenza con le pronunce della Corte di Giustizia, e in particolare con la sentenza C-348/18. Quest’ultima non riguarda infatti il metodo di quantificazione delle quote latte dei singoli produttori, ma il metodo di riduzione del prelievo supplementare mediante utilizzazione dei residui di quota non utilizzati dagli altri produttori a livello nazionale.

43. Relativamente a tutte le campagne in contestazione, l’impugnazione della presupposta cartella di pagamento del 2018 nell’ambito di un ricorso collettivo e cumulativo è stata dichiarata inammissibile dal Consiglio di Stato con la sentenza n. 6342/2022. Trattandosi però di una pronuncia in rito che non contiene valutazioni sull’esistenza del debito, questa sentenza, pur costituendo giudicato, non è idonea a opporsi alle pronunce della Corte di Giustizia, e di conseguenza vale unicamente agli effetti dell’interruzione e della sospensione dei termini di prescrizione.

44. Nel medesimo schema rientrano le pronunce in rito riguardanti specifiche campagne, ossia il decreto di perenzione del TAR Lazio n. 8800/2011 (campagna 2000-2001) e la sentenza del TAR Lazio n. 1451/2012, che ha dichiarato l’inammissibilità del ricorso (campagna 2001-2002). Oltretutto, il decreto di perenzione è stato travolto dall’ordinanza n. 114/2020, che ha reinscritto il ricorso nel ruolo ordinario, mentre la dichiarazione di inammissibilità appartiene a un giudizio promosso dal primo acquirente, e dunque ai sensi dell’art. 1306 c.c. non potrebbe avere effetto sfavorevole nei confronti degli attuali ricorrenti, nonostante il vincolo di solidarietà che lega produttori e acquirenti. L’attività processuale svolta dal primo acquirente è rilevante solo come prova dell’avvenuta notificazione degli atti di accertamento del prelievo supplementare, ossia ai fini dell’interruzione della prescrizione ex art. 1310 c.c., come sopra evidenziato.

45. Per quanto riguarda la sentenza del Consiglio di Stato n. 5837/2017, questa pronuncia non forma un giudicato sull’obbligo di versare il prelievo supplementare nell’importo calcolato originariamente tranne gli interessi, ma costituisce piuttosto un giudicato sulle corrette modalità di impostazione della procedura di rateizzazione. I riferimenti al sottostante rapporto di debito devono quindi intendersi subordinati alla richiesta del suddetto beneficio e alla conservazione dello stesso mediante il regolare pagamento delle singole rate. Come sopra specificato, l’esonero dagli interessi per le campagne dal 1995-1996 al 2001-2002 è un aiuto di Stato autorizzato solo a favore dei produttori che non siano decaduti dalla rateizzazione dopo la sottoscrizione del relativo contratto.

46. Sono invece rilevanti le sentenze del Consiglio di Stato n. 5845/2022 (campagne 1997-1998 e 1998-1999) e n. 2281/2022 (campagna 2001-2002), che hanno annullato i presupposti atti di compensazione nazionale, vincolando l’AGEA a effettuare un complessivo ricalcolo del prelievo supplementare per le suddette campagne sulla base di criteri coerenti con il diritto europeo. Questi giudicati lasciano aperta la possibilità di accogliere in allineamento i ricorsi, come quello in esame, su intimazioni di pagamento successive, disapplicando le norme interne e vincolando l’AGEA a effettuare un nuovo calcolo secondo le indicazioni della Corte di Giustizia.

47. I provvedimenti di compensazione nazionale per la campagna 2000-2001 sono ancora sub iudice in primo grado. Inoltre, le sentenze intervenute su atti successivi di questa campagna si sono fermate a profili di rito, o a questioni prodromiche alla rateizzazione. In questa situazione, mancando un giudicato di merito sfavorevole ai ricorrenti, anche i punti delle intimazioni di pagamento relativi alla campagna 2000-2001 possono essere annullati ai fini della rinnovazione delle operazioni di calcolo.

Conclusioni

48. Il ricorso viene pertanto accolto nei limiti sopra precisati, con il conseguente annullamento delle intimazioni di pagamento impugnate, e il vincolo per l’AGEA a effettuare nuovamente il calcolo del prelievo supplementare, previa disapplicazione delle norme interne e dei provvedimenti amministrativi incompatibili con il diritto europeo, secondo l’interpretazione della Corte di Giustizia.

49. Nella nuova procedura dovrà essere garantito il contraddittorio con l’azienda agricola dei ricorrenti, che potrà rivolgersi all’organismo pagatore regionale per l’eventuale aggiornamento degli aiuti PAC trattenuti in compensazione.

50. Quale limite temporale per i suddetti adempimenti è fissato il termine ragionevole di 120 giorni dal deposito della presente sentenza. Fino all’adozione del provvedimento contenente il nuovo importo del prelievo supplementare non potranno proseguire le procedure di riscossione coattiva collegate alle intimazioni di pagamento impugnate nel presente ricorso.

51. Poiché la ripetizione del calcolo è l’unica tra le aspettative di parte ricorrente di cui sia accertata la fondatezza, non vi sono margini per una condanna al risarcimento in forma monetaria.

52. Il carattere parziale dell’accoglimento e le difficoltà interpretative riguardanti il rapporto tra la normativa interna e il diritto europeo giustificano la compensazione delle spese di giudizio.

53. Il contributo unificato è a carico dell’amministrazione ai sensi dell’art. 13 comma 6- bis .1 del DPR 30 maggio 2002 n. 115.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia sezione staccata di CI (Sezione Seconda)

definitivamente pronunciando:

(a) accoglie parzialmente il ricorso, come precisato in motivazione;

(b) compensa le spese di giudizio;

(c) pone il contributo unificato a carico dell’AGEA.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in CI, nella camera di consiglio del giorno 19 gennaio 2023, con l'intervento dei magistrati:

Bernardo Massari, Presidente

Mauro Pedron, Consigliere, Estensore

Massimo Zampicinini, Referendario

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Mauro Pedron	Bernardo Massari

IL SEGRETARIO