Pubblicato il 13/06/2025

N. 11655/2025 REG.PROV.COLL.

N. 07531/2020 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 7531 del 2020, proposto da
Soc. Gestioni Immobiliari “A” S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall’avvocato Francesco Rosi, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso il suo studio in Roma, via Gian Giacomo Porro, 18;

contro

Agenzia del Demanio, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa ex lege dall’Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria in Roma, via dei Portoghesi, 12;
Anas S.p.A., in persona del legale rappresentante pro tempore, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall’avvocato Vincenzo Arena, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso il suo studio in Roma, viale Bruno Rizzieri, 142;

per l’annullamento

dei seguenti provvedimenti adottati dalla Società Strada dei Parchi s.p.a.:

- piano n. 93 del 19 giugno 2020 atto di acquisizione ex art. 42 bis TU delle espropriazioni – autostrada A24 Roma - l’Aquila – Teramo; realizzazione di una viabilità a carattere urbano complanare all’autostrada A24 da via Palmiro Togliatti alla Stazione di Roma Est e riqualificazione dei dispositivi di ritenuta e della segnaletica in autostrada da Casal TO alla Stazione di Roma Est;

- piano n. 94 del 19 giugno 2020 atto di acquisizione ex art. 42 bis TU delle espropriazioni – autostrada A24 Roma - l’Aquila – Teramo; realizzazione di una viabilità a carattere urbano complanare all’autostrada A24 da via Palmiro Togliatti alla Stazione di Roma Est e riqualificazione dei dispositivi di ritenuta e della segnaletica in autostrada da Casal TO alla Stazione di Roma Est;

- piano n. 94bis del 19 giugno 2020 atto di acquisizione ex art. 42 bis TU delle espropriazioni – autostrada A24 Roma - l’Aquila – Teramo; realizzazione di una viabilità a carattere urbano complanare all’autostrada A24 da via Palmiro Togliatti alla Stazione di Roma Est e riqualificazione dei dispositivi di ritenuta e della segnaletica in autostrada da Casal TO alla Stazione di Roma Est;

- del conseguente accertamento della corretta indennità così come prevista dal richiamato art. 42 bis T.U. espropriazioni e quindi con il riconoscimento del valore venale del bene al momento dell’acquisizione del bene, ovvero al 19 giugno 2020, nonché per l’applicazione delle previsioni cui al medesimo art. 42 bis ed in particolare l’applicazione del comma 3 di quest’ultima norma ai fini del computo di interesse del 5% per ogni anno sul valore determinato del bene; l’applicazione del comma 5 pari al 20% del valore venale del bene a titolo di danno forfettario non patrimoniale; nonché il computo per il periodo di validità dell’indennità di occupazione di urgenza, come pure la quantificazione del deprezzamento delle aree limitrofe che non hanno subito la relativa trasformazione.

- del silenzio della società Strada dei Parchi s.p.a. in ordine alla decisone da assumere rispetto alle maggiori superfici che sono state oggetto di occupazione mai restituite alla società ricorrente e utilizzate per la realizzazione dell’opera ed in particolare: al P.P. 93: part. 684 per residui mq. 2320, part. 10 per residui mq. 2700, part. 163 per mq. 6560; mentre rispetto al P.P. 94: part. 345 per residui mq. 400, part. 6 per mq. 550, part. 7 per mq. 2520, part. 8 per mq. 1040, part. 51 per mq. 20, part. 52 per mq. 20, part. 53 per mq. 20, part. 64 per mq 12, part. 64 mq. 12, part. 11 mq. 1570 e partt. 61, 65, 62, 63 e 12, comprensivi dei manufatti e fabbricati ivi insistenti, rispetto alle quali la Società Strada dei Parchi non ha disposto né la restituzione con la rimessa in pristino delle aree, né l’acquisizione. Con il conseguente accertamento dello stato dei predetti luoghi, e delle conseguenti valutazioni in ordine alla scelta che dovrà operare, ex art. 42 bis T.U. espropri;

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio dell’Agenzia del Demanio e dell’Anas S.p.A.;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 28 maggio 2025 il dott. Giuseppe Grauso;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Premette la società ricorrente, Gestioni Immobiliari “A” s.r.l. che con 3 distinti provvedimenti in questa sede in contestazione, tutti datati il 19 giugno 2020, la società Strada dei Parchi s.p.a., ha disposto l’acquisizione ex art. 42 bis TU delle espropriazioni di diversi terreni di proprietà della Società ricorrente Gestioni Immobiliari “A” s.r.l., per la realizzazione di una viabilità a carattere urbano complanare all’autostrada A24 da via Palmiro Togliatti alla Stazione di Roma e riqualificazione dei dispositivi di ritenuta e della segnaletica in autostrada da Casal TO alla Stazione di Roma Est.

Tale acquisizione veniva emessa ai sensi dell’art.42 bis T.U. Espropriazioni, in ragione del fatto che, seppure era stata disposto provvedimento di occupazione di urgenza di dette aree, a quest’ultimo provvedimento non era seguito il successivo decreto di esproprio, anche se poi la società Autostrada dei Parchi aveva realizzato la relativa opera.

In particolare i tre dispositivi di esproprio – n. 93, 94, 94bis – avevano riguardato rispettivamente le seguenti particelle:

- piano 93: foglio 661 del Comune censuario di Roma - particella 1295 (ex 163b) per mq 165, particella 1296 (ex 163/c) per mq 615, particella 1298 (ex 10/b) per mq 2.270, particella 1318 per mq 248 + mq. 32; disponendo il versamento presso la Cassa Depositi e Prestiti l’importo di € 53.961,42 per indennità di espropriazione e € 19.056,28 per indennità di occupazione temporanea non preordinata all’esproprio definitivo;

- piano 94: foglio 661 del Comune censuario di Roma – particella 1320 (ex 345/b) della superficie complessiva di mq. 250 e particella 1321 (ex 6b) della superficie di mq. 4.715; disponendo il versamento presso la Cassa Depositi e Prestiti l’importo di € 119.873,49 per indennità di espropriazione e € 1.340,47 per indennità di occupazione temporanea non preordinata all’esproprio definitivo;

- piano 94bis : foglio 661 del Comune censuario di Roma – particella 1323 (ex 1165/b) mq. 740; disponendo il versamento presso la Cassa Depositi e Prestiti l’importo di € 5.214,94 per indennità di espropriazione.

2. Sostiene parte ricorrente che Strada dei Parchi, nella sua qualità di concessionario per la gestione il completamento della rete Autostrade A24 e A 25, avrebbe emesso i tre dispositivi in modo del tutto illegittimo, acquisendo i sopra indicati beni al Demanio pubblico dello Stato – Ramo stradale.

Lamenta in proposito parte ricorrente la mancata espletazione da parte di Strada dei Parchi del procedimento di cui all’art. 42 bis T.U. delle espropriazioni e di aver emanato i relativi provvedimenti di acquisizione come fosse un ordinario procedimento di esproprio.

In particolare, secondo la prospettazione della ricorrente, Strada dei Parchi avrebbe svolto una autonoma identificazione delle aree, originariamente oggetto di occupazione, che non sono state, ad oggi, restituite e che, comunque, risultano essere occupate dall’opera realizzata.

Contesta in definitiva parte ricorrente che Strada dei Parchi avrebbe occupato un’area molto rilevante di proprietà della stessa, senza definire il relativo procedimento di esproprio, contestando la quantificazione del valore dell’indennizzo che sarebbe del tutto estraneo a quello fissato dall’art. 42 bis T.U. Espr.

Contesta pertanto parte ricorrente che la società Concessionaria avrebbe travisato il contenuto dell’art. 42 bis T.U. Espr., ai fini della quantificazione dell’importo dovuto a seguito della dichiarazione di acquisizione delle aree indicate nei provvedimenti in contestazione.

Richiede quindi Gestioni Immobiliari “A” s.r.l. con il primo motivo che venga quantificato correttamente il valore dell’indennità di esproprio e che, al contempo, venga quantificata correttamente l’indennità di cui ai commi 3 e 5 del già citato art. 42 bis., chiedendo a questo Tribunale di “ accogliere il presente ricorso e conseguentemente annullare i provvedimenti impugnati in ragione della quantificazione degli importi disposti ai sensi dell’art. 42 bis T.U. espropriazioni con il contestuale accertamento del diritto della società ricorrente e vedersi riconosciuto e corrisposto un importo pari al valore venale del bene al momento dell’acquisizione corrispondente al valore del terreno oltreché a quello dell’opera realizzata su detta area, ivi compreso il riconoscimento ex commi 3 e 5 del medesimo art. 42 bis, rispettivamente: dell’importo a titolo di danno non patrimoniale pari al 20% del valore che verrà accertato quale valore venale del ben come in precedenza qualificato; dell’importo pari al saggio d’interesse del 5% annuo, sul valore venale del ben come in precedenza qualificato, a far data dalla effettiva occupazione delle aree oggetto di acquisizione (…) ”.

2.1. In relazione alla suddetta doglianza, Strada dei Parchi eccepisce il difetto di giurisdizione, asserendo che tale domanda avrebbe ad oggetto esclusivamente la quantificazione (e ricalcolo) dell’indennizzo (nelle sue varie forme) e, solo come conseguenza di ciò, l’annullamento degli atti, citando sul punto il consolidato orientamento delle Sezioni Unite della Corte di Cassazione (Cass., Sez. U. 5201/2019; Cass., Sez. U., 29 ottobre 2015, n. 22096; Cass., Sez. U., 12 giugno 2018, n. 15343; Cass., Sez. U., 27 dicembre 2018, n. 33539) in base al quale: “ nella fattispecie delineata dall’art. 42-bis del d.P.R. n. 327 del 2001, l’illecita o illegittima utilizzazione di un bene immobile da parte dell’amministrazione per scopi di interesse pubblico costituisce soltanto il presupposto indispensabile, unitamente alle altre specifiche condizioni previste da tale disposizione, per l’adozione - nell’ambito di un apposito procedimento espropriativo, del tutto autonomo rispetto alla precedente attività della stessa amministrazione - del peculiare provvedimento di acquisizione ivi previsto. Ne consegue che, ove detto autonomo, speciale ed eccezionale procedimento espropriativo sia stato legittimamente promosso, attuato e concluso, l’indennizzo per il pregiudizio patrimoniale e non patrimoniale, in quanto previsto dal legislatore per la perdita della proprietà del predetto bene immobile, non può che avere la medesima natura non già risarcitoria ma indennitaria, con l’ulteriore corollario che le controversie aventi ad oggetto la domanda di determinazione o di corresponsione delle indennità in conseguenza dell’adozione di atti di natura espropriativa o ablativa sono attribuite alla giurisdizione del giudice ordinario ai sensi dell’art. 53, comma 2, del d.P.R. n. 327 del 2001 e dell’art. 133, lettera g), ultima parte, cod. proc. amm. Si è anche chiarito (Cass., Sez. U., 25 luglio 2016, n. 15283) che appartiene alla giurisdizione del giudice ordinario non solo la controversia relativa alla determinazione e corresponsione dell’indennizzo previsto in relazione alla fattispecie di acquisizione sanante ex art. 42-bis del d.P.R. n. 327 del 2001, ma anche quella avente ad oggetto l’interesse del cinque per cento del valore venale del bene, dovuto, ai sensi del comma 3, ultima parte, di etto articolo, «a titolo di risarcimento del danno,» giacché esso, ad onta del tenore letterale della norma, costituisce solo una voce del complessivo indennizzo per il pregiudizio patrimoniale di cui al precedente comma 1, secondo un’interpretazione imposta dalla necessità di salvaguardare il principio costituzionale di concentrazione della tutela giurisdizionale avverso i provvedimenti ablatori ”.

Ne deriverebbe che le domande relative al primo motivo di ricorso sarebbero devolute alla giurisdizione del giudice ordinario.

L’eccezione non è meritevole di favorevole considerazione, contestando con tale motivo parte ricorrente la mancata espletazione della procedura di cui all’art. 42 bis T.U. Espropri, per non avere Strada dei Parchi posto in essere il procedimento disposto da tale disposizione, adottando i provvedimenti in contestazione come se si trattasse di un ordinario procedimento di esproprio, chiedendo pertanto l’annullamento dei provvedimenti e contestando in particolare la mancata motivazione degli stessi nonché l’illegittima promozione, attuazione e conclusione del procedimento espropriativo di cui all’art. 42bis.

2.2. Ciò premesso il motivo va dichiarato fondato, atteso che nei provvedimenti gravati Strada dei Parchi ha del tutto omesso di valutare quanto prescritto dal medesimo art. 42 bis, comma 1, TU Espropri, laddove stabilisce che “ gli interessi in conflitto, l'autorità che utilizza un bene immobile per scopi di interesse pubblico, modificato in assenza di un valido ed efficace provvedimento di esproprio o dichiarativo della pubblica utilità, può disporre che esso sia acquisito, non retroattivamente, al suo patrimonio indisponibile e che al proprietario sia corrisposto un indennizzo per il pregiudizio patrimoniale e non patrimoniale, quest'ultimo forfetariamente liquidato nella misura del dieci per cento del valore venale del bene ”.

Parimenti, in relazione alla determinazione dell’indennizzo i provvedimenti gravati non appaiono motivati sotto il profilo del pregiudizio patrimoniale di cui al comma 3 laddove stabilisce che gli stessi debbano essere determinati “in misura corrispondente al valore venale del bene utilizzato per scopi di pubblica utilità e, se l'occupazione riguarda un terreno edificabile, sulla base delle disposizioni dell'articolo 37, commi 3, 4, 5, 6 e 7. Per il periodo di occupazione senza titolo è computato a titolo risarcitorio, se dagli atti del procedimento non risulta la prova di una diversa entità del danno, l'interesse del cinque per cento annuo sul valore determinato ai sensi del presente comma ”; sotto il profilo della “ indicazione delle circostanze che hanno condotto alla indebita utilizzazione dell'area e se possibile la data dalla quale essa ha avuto inizio, è specificamente motivato in riferimento alle attuali ed eccezionali ragioni di interesse pubblico che ne giustificano l'emanazione, valutate comparativamente con i contrapposti interessi privati ed evidenziando l'assenza di ragionevoli alternative alla sua adozione ”; nonché sotto il profilo della “ liquidazione forfetaria dell'indennizzo per il pregiudizio non patrimoniale è pari al venti per cento del valore venale del bene ” (comma 4).

In conclusione, il primo motivo di doglianza va accolto sotto il profilo della mancata rispondenza dei provvedimenti gravati a quanto statuito dall’art. 42 bis T.U. Espropri e in particolare dai commi 1, 3, 4 e 5 comma della medesima disposizione.

3. Con il secondo motivo di ricorso, parte ricorrente deduce che Strada dei Parchi avrebbe occupato delle aree più estese rispetto a quelle per le quali ha adottato i provvedimenti espressi di acquisizione, le quali vengono così individuate: “ piano 93: la part. n. 163 è stata occupata nella sua integralità per mq. 7340, residua quindi un’area non acquisita per mq. 6.560, la part. 10 per mq. 4960 residua quindi un’area non acquisita per mq. 2700, la part. 684 per mq. 2600 residua quindi un’area non acquisita per mq. 2320; piano 94: la part. 345 per mq. 650 residua quindi un’area non acquisita per mq. 400, part. 6 per mq. 550, la part. 7 per mq. 2520, part. 8 per mq. 1040, part. 51 per mq. 20, part. 52 per mq. 20, part. 53 per mq. 20, part. 61 per mq. 4320, part. 65 per mq. 700, part. 62 per mq. 1260, part. 63 per mq. 20, part. 64 per mq. 12, part. 11 per mq. 1570, part. 12 per mq. 840, part. 13 per mq. 110, tutti con i relativi soprassuoli e fabbricati esistenti ”

Tali aree, secondo quanto asserito dalla parte ricorrente, risulterebbero essere del tutto compromesse dall’opera realizzata.

Impugna pertanto la ricorrente il silenzio serbato da Strada dei Parchi in merito alle istanze del 27 marzo 2019 e 29 gennaio 2020, concernenti la richiesta di restituzione delle aree o di espletazione della procedura di cui all’art. 42-bis, accertando il silenzio in ordine alle determinazioni da intraprendere rispetto alle ulteriori aree, di proprietà della società ricorrente Gestioni Immobiliari “A” s.r.l. oggetto dell’originaria occupazione e conseguentemente disporre che Strada dei Parchi debba pronunciarsi se restituire dette aree ovvero acquisirle, con la quantificazione delle somme da dover versare alla medesima società ricorrente in ragione della scelta che verrà disposta

In definitiva, richiede parte ricorrente di dichiarare l’illegittimità del silenzio serbato da Strada dei Parchi sulla diffida a ottenere la restituzione dei terreni illegittimamente occupati previa riduzione in pristino delle aree o, in alternativa, l’acquisizione degli stessi ai sensi dell’art. 42 bis d.P.R. n. 327/2001, liquidando quanto dovuto per il periodo di occupazione illegittima, in ordine alle superfici, asseritamente maggiori, e oggetto di occupazione mai restituite alla società ricorrente e utilizzate per la realizzazione dell’opera, con particolare riferimento alla specifica perizia inviata dalla ricorrente nelle sue comunicazioni del 27 marzo 2019 e 29 gennaio 2020 con le quali è stata chiesta l’espletazione della procedura di cui all’art. 42 bis T.U. Espr., identificate tutte le particelle asseritamente oggetto di occupazione da parte della società Concessionaria, rispetto alle quali quest’ultima non ha preso posizione, neanche sotto il profilo della mancata occupazione delle medesime.

3.1. Il ricorso è in definitiva fondato, atteso che la giurisprudenza amministrativa riconosce “ l’obbligo di provvedere in caso di istanza del privato diretta alla P.A. affinché avvii il procedimento di acquisizione c.d. sanante; l'inadempimento dell'obbligo legittima colui che ha presentato l'istanza ad esperire l'azione avverso il silenzio ex artt. 31 e 117 c.p.a. (cfr. Consiglio di Stato, Sez. IV, sentenza n. 4696 del 15 settembre 2014). L'occupazione sine titulo di beni immobili appartenenti a privati è una situazione di fatto del tutto contrastante con quella di diritto e l'Amministrazione deve tempestivamente adoperarsi per ripristinare una situazione di legalità; il privato può quindi legittimamente domandare o l'emissione del provvedimento di acquisizione o, in difetto, la restituzione del fondo con la sua riduzione in pristino. Inoltre, fermo il carattere discrezionale della valutazione rimessa all'Amministrazione sulla possibilità di procedere all'acquisizione c.d. sanante, non v'è dubbio che l'esercizio di tale potestà non possa protrarsi indefinitamente nel tempo poiché altrimenti l'inerzia si tradurrebbe in un illecito permanente. Pertanto, sebbene l'art. 42 bis non contempli espressamente un avvio del procedimento ad istanza di parte, deve ritenersi che il privato possa sollecitare la P.A. ad avviare il relativo procedimento e che quest'ultimo abbia l'obbligo di provvedere al riguardo, essendo l'eventuale inerzia configurabile quale silenzio-inadempimento impugnabile dinanzi al Giudice Amministrativo” (cfr., da ultimo, Consiglio di Stato, A. P. n. 2 del 9.2.2016) .

La stessa Corte Costituzionale, nel ritenere infondati, tra gli altri, i dubbi di costituzionalità relativi all'art. 42 bis del D.P.R. n. 327/2001 e ss.mm. per mancanza di un termine, ha richiamato il descritto (condivisibile) orientamento della giurisprudenza amministrativa che consente al privato di ottenere comunque una decisione da parte dell'Amministrazione entro un termine giudizialmente stabilito (Corte Costituzionale, sentenza n. 71 del 30 aprile 2015; cfr. T.A.R. Lazio, Roma, Sezione II, 05/06/2017, n. 6597).

3.2. Quanto alle questioni relative al soggetto che deve determinarsi, il Collegio deve richiamare la giurisprudenza del Consiglio di Stato (n. 1181/2022) con la quale è stato chiarito che:

“ L'art. 42 bis, comma 1, del T.U. … per il suo chiaro tenore letterale, consente di individuare quale sia l'autorità competente ad emanare il provvedimento di acquisizione del bene realizzato in assenza di un valido decreto di esproprio e tenuta correlativamente al pagamento dell'indennità al proprietario del suolo. 8.2. Tale autorità è univocamente individuata in quella che "utilizza il bene immobile", intendendosi, con questa formula ampia e di carattere generale, l'ente che acquisisce nella sua disponibilità il bene ed è tenuto ad amministrarlo e gestirlo" (Cons. Stato, sez. IV, 1° settembre 2020 n. 5332).

In applicazione del suesposto orientamento giurisprudenziale, spetterà, dunque, a Strada dei Parchi quale soggetto che “utilizza il bene” valutare se emanare o meno il provvedimento di acquisizione ai sensi dell'art. 42 bis d.lgs. n. 327/2001 oppure restituire i beni ai legittimi proprietari, previa riduzione in pristino, impregiudicata ogni futura statuizione sulle somme spettanti per l'occupazione senza titolo protrattasi nel tempo.

Ne deriva l’estraneità a tale giudizio di Anas S.p.A. e del Ministero delle Infrastrutture, rispettivamente il precedente e l’attuale concedente, e la conseguente estromissione di Anas dal presente giudizio, come espressamente richiesto dalla sua difesa e la reiezione dell’istanza con cui Strada dei Parchi ha chiesto l’evocazione in giudizio quale controinteressato del predetto Ministero, dovendo essere parte del presente giudizio soltanto l’ente utilizzatore del bene.

Da quanto precede, anche il secondo motivo deve essere accolto, con accertamento dell'illegittimità del silenzio inadempimento serbato da Strada dei Parchi sull'istanza/diffida (ex art. 42 bis D.P.R. n. 327/2001) e con condanna della stessa, ai sensi dell'art. 117, comma 2, c.p.a., a pronunciarsi espressamente sulla predetta istanza/diffida entro il termine di giorni 90 (novanta) dalla comunicazione in via amministrativa o, se anteriore, dalla notificazione a cura di parte della presente sentenza, come stabilito dalle sopra citate sentenze del Cons. Stato, sez. IV, 24 giugno 2020, n. 4025 e 23 dicembre 2021, n. 8559.

4. Le spese seguono la soccombenza e sono liquidate come da dispositivo.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Quarta), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie e, per l’effetto,

- annulla i provvedimenti impugnati;

- ordina a Strada dei Parchi, di adottare un provvedimento espresso sull'istanza ex art. 42 bis del D.P.R. n. 327/2001, entro il termine di giorni 90 (novanta) dalla data di comunicazione in via amministrativa o, se anteriore, di notificazione a cura di parte della presente sentenza.

Condanna Strada dei Parchi al pagamento delle spese di lite in favore di parte ricorrente che liquida in complessivi Euro 2.500,00, oltre accessori di legge, se dovuti.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 28 maggio 2025 con l’intervento dei magistrati:

Francesco Mele, Presidente

Giuseppe Grauso, Referendario, Estensore

Giuseppe Bianchi, Referendario

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Giuseppe Grauso	Francesco Mele

IL SEGRETARIO