Pubblicato il 20/06/2025

N. 12145/2025 REG.PROV.COLL.

N. 10682/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Seconda Ter)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 10682 del 2024, proposto da Le Coronarie Space S.r.l.S., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Marco Laudani, Gaio Presutti, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Roma Capitale, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall'avvocato Francesca Romagnoli, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per l'annullamento, previa sospensione dell’efficacia:

-della determinazione dirigenziale di Roma Capitale numero repertorio CA/2353/2024, numero protocollo CA/177184/2024, dell’11 ottobre 2024, notificata il 14 ottobre 2024, recante “sospensione per la durata di giorni 15 (quindici), dell’attività di somministrazione alimenti e bevande nel locale sito in Via dei Coronari 94/95/96/97 – Esercente: “e Coronarie Space “Srls” (doc. 1);

-della nota prot. 178118 del 14 ottobre 2024 di notifica dell’anzidetta determina;

-della diffida di Roma Capitale “per violazione art. 17 co. 2 e art. 33 co. 1 della D.A.C. 43/2019 da

parte de Le Coronarie Space Srls e p.e. Tricarico Diego, sede legale in Roma, Via dei Coronari 95/96/97 – P. IVA 17048901007, esercente attività di somministrazione al pubblico di alimenti e bevande svolta nei locali siti in Via dei Coronari 94/95/96/97”, prot. CA/2024/0151558, comunicata da Roma Capitale con pec del 9 settembre 2024 (doc. 2); degli artt. 17, comma 2, e 33, comma 4, della D.A.C. 43/2019 (doc. 3);

-di ogni altro atto presupposto, connesso e conseguente;

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio di Roma Capitale;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 6 maggio 2025 la dott.ssa Francesca Mariani e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. La ricorrente – che esercita attività di ristorazione in locale sito in Via dei Coronari – ha impugnato la determinazione in epigrafe, con cui il competente Ufficio di Roma Capitale ha disposto la sospensione dell’attività per la durata di 15 giorni, per la reiterata violazione dell’art. 17 della DAC 43/2019 (Regolamento di Polizia Urbana) nell’arco di 180 giorni (in particolare, per la violazione dell’art. 17, comma 1, secondo cui, per quanto qui interessa “ I gestori (…) delle attività di somministrazione di alimenti e bevande, nonché i gestori dei circoli privati abilitati alla somministrazione e di tutti gli altri assimilabili luoghi di ritrovo, hanno l’obbligo di porre in essere, sia nel locale che nelle sue adiacenze, tutte le cautele possibili per evitare comportamenti degli avventori che arrechino disturbo alla quiete pubblica, nonché disagio o pericolo per la propria e altrui incolumità .”).

2. In estrema sintesi, da quanto esposto e versato in atti risulta che:

- nel corso di sopralluogo svolto in data 19.06.2024, la Polizia Locale di Roma Capitale ha accertato la (prima) violazione dell’art. 17 della DAC citata, in quanto “ erano presenti sulla pubblica via circa trenta persone/avventori intente alla consumazione di bevande, parlando ad alta voce e aalcuni di essi sedendosi a terra ”;

- pertanto, con nota del 9.09.2024, l’Ufficio ha diffidato la società a non reiterare la violazione onde non incorrere nella sanzione della chiusura dell’attività, secondo quanto previsto dall’art. 33, comma 5, della medesima DAC 43/2019;

- nel frattempo, tuttavia, a seguito di un secondo sopralluogo effettuato in data 08.09.2024, la Polizia locale ha nuovamente accertato la violazione dell’art. 17 della DAC 43/2019, in quanto “ di fronte all’esercizio, la sede stradale era totalmente occupata da circa 35 avventori, intenti a consumare bevande e a parlare tra loro, arrecando intralcio al passaggio dei veicoli e dei pedoni (…)”;

- in data 3011.10.2024 l’Ufficio ha dunque adottato il provvedimento impugnato, ordinando la sospensione dell’attività per 15 giorni, sulla base dell’art. 33 della DAC citata, secondo cui “ salvo il potere di sospensione del Questore …, in caso di reiterazione delle violazioni di cui agli articoli 14, 15, 17, 18 e 28 del presente Regolamento, si applica la sospensione dell’esercizio dell’attività per quindici giorni. L’autorità amministrativa competente all’adozione del provvedimento di sospensione è il Direttore del Municipio nel cui territorio è commessa la reiterata violazione. ” e al comma 5 che “ ai fini delle norme del presente Regolamento, per reiterazione delle violazioni si intende la commissione di una seconda violazione della stessa fattispecie nell’arco temporale di 180 giorni rispetto alla prima violazione ”.

3. Avverso tale provvedimento la ricorrente si è rivolta al Tribunale, chiedendone l’annullamento, previa sospensione dell’efficacia, per:

- 1. Violazione e/o falsa applicazione degli art. 17 e 33, commi 4 e 5, della D.A.C. 43/2019 – insussistenza della reiterazione – carenza di istruttoria , non potendosi ravvisare la reiterazione della violazione in quanto il primo verbale di accertamento è stato sospeso dal Giudice di Pace;

- 2. Illegittimità propria dell’art. 17, comma 2, della D.A.C. 43/2019 – illegittimità derivata della determina di sospensione dell’attività e della diffida – illogicità – violazione del principio di proporzionalità – violazione degli artt. 1, 13 e 109 della Costituzione – violazione degli artt. 347 e 498 c.p. , in quanto la norma applicata – in assenza di base legale e senza alcuna specifica indicazione delle attività da compiere – impone al privato una prestazione inesigibile;

- 3. Omesso contraddittorio procedimentale – violazione degli artt. 7 e 10 bis della legge 241/1990 , invece irrinunciabile proprio per la genericità della disciplina avrebbe;

- 4. Carenza e/o difetto di istruttoria – violazione dei canoni di ragionevolezza e proporzionalità – violazione e/o falsa applicazione degli artt. 17, comma 2, e 33, comma 4, della D.A.C. 43/2019 , per aver la ricorrente, comunque, posto in essere tutte le possibili precauzioni, senza poter rispondere di fatti attribuibili a terzi e a circostanze esterne alla sua condotta;

- 5. Illegittimità propria dell’art. 33, comma 4, della D.A.C. 43/2019 – illegittimità derivata della determina di sospensione dell’attività e della diffida – violazione dei principi di proporzionalità e di adeguatezza – carenza e/o difetto di istruttoria – illogicità , perché la norma applicata sarebbe priva di base legale e assolutamente spropositata rispetto al bene tutelato, non rinvenendosi nella normativa di settore simili ipotesi sanzionatorie.

4. Roma Capitale si è costituita in giudizio, resistendo al ricorso con memoria e documenti.

5. Con decreto n. 4717 del 18.10.2024 e con ordinanza n. 5199 del 19.11.2024 è stata accolta l’istanza cautelare, in via monocratica e collegiale.

6. In vista della discussione nel merito del ricorso, le parti hanno insistito nelle difese.

7. Alla pubblica udienza del 6.05.2025 la causa è stata trattenuta in decisione.

8. Il ricorso va accolto per l’assorbente fondatezza della seconda e della quinta doglianza, sulla carenza di substrato normativo e di violazione del principio di proporzionalità, in linea con quanto già affermato dal Tribunale per vicende analoghe.

8.1. Sul punto, Roma Capitale ha dedotto che la misura adottata è prevista dal regolamento di Polizia urbana a tutela di interessi rilevanti quali la pacifica convivenza, l’ordinato esercizio delle attività economiche e sociali sul territorio comunale, il decoro ambientale, che trovano fondamento nell’art. 10 del TULPS, come confermato anche dal richiamo operato dall’art. 33 del Regolamento di Polizia Urbana ai poteri di revoca e sospensione attribuiti al Questore dall’art. 100 del T.U.L.P.S. e dall’art. 12 del D.L. n. 14/2017, recante disposizioni urgenti in materia di sicurezza delle città, mentre la L.R. n. 22/2019, richiamata dalla ricorrente, si limita a regolamentare lo specifico settore delle attività commerciali, laddove, nel caso di specie, il potere sanzionatorio dell’Amministrazione comunale va più ampiamente e generalmente riferito alla potestà regolamentare attribuita agli Enti locali dall’art. 7 della legge n. 267/2000 in tutte le materie di loro competenza, che ha copertura costituzionale nell'art. 117 cost. (così nella memoria di Roma Capitale).

Ora, pur nella comprensione e piena condivisione degli obiettivi perseguiti, il Collegio innanzitutto deve rilevare che non è in discussione il potere regolamentare dell’Ente nelle materie di propria competenza, che è pacifico; bensì è in discussione la carenza di potere dell’Amministrazione in merito alla introduzione, nell’ordinamento locale, di una disciplina sanzionatoria di sospensione delle attività affidata ai Direttori dei Municipi, nell’assenza di una pertinente norma primaria.

In altre parole, una misura di sospensione delle attività quale è quella di cui trattasi (che ha, oltre che il nomen iuris , per scelta dell’Assemblea Capitolina, anche la natura sostanzialmente sanzionatoria ad effetto punitivo e interdittivo) non può essere prevista dal Regolamento di Polizia Urbana, che ha natura meramente regolamentare ed è adottato con Deliberazione di un Ente locale.

Si ricorda infatti – come già chiarito dal Tribunale con la pronuncia n. 22497/2024 resa su fattispecie analoga, alle cui più ampie motivazioni si rinvia – che “ la predetta misura deve rispettare i parametri dell’ordinamento settoriale delle sanzioni amministrative, di cui alla L. 24 novembre 1981, n. 689, dunque, in primis, il principio di legalità che è stato recepito anche per le sanzioni amministrative dall’art. 1 della citata legge, che impedisce che tali sanzioni possano essere direttamente comminate da disposizioni contenute in fonti normative subordinate, come un regolamento comunale o un’ordinanza sindacale (…)”.

Ciò perché “ nell’ordinamento dello Stato di diritto sussiste la esigenza di predeterminazione legislativa dei presupposti dell’esercizio del potere sanzionatorio (con riferimento sia alla configurazione della norma di condotta la cui inosservanza è soggetta a sanzione, sia alla tipologia e al quantum della sanzione stessa, sia - ancora - alla struttura di eventuali cause esimenti) per ragioni analoghe a quelle sottese al principio di legalità che vige per il diritto penale in senso stretto, trattandosi, pure in questo caso, di assicurare al consociato tutela contro possibili abusi da parte della pubblica autorità, lasciando che sia l’Organo legislativo (statale o regionale) a predeterminare i presupposti dell’esercizio del potere sanzionatorio ed evitando che in contrasto con il principio della divisione dei poteri, l’Autorità amministrativa o il Giudice assumano un “ruolo creativo”, individuando, in luogo del Legislatore, i confini tra il lecito e l’illecito (così Corte Cost. sentenza n. 327/2008; in materia, tra le molteplici, si veda la sentenza della Cassazione civile sez. II, 24/10/2023, n. 29427, relativa proprio ad una sanzione prevista in un Regolamento adottato da Roma Capitale, nella quale tra l’altro si perviene ad affermare che, nella materia delle sanzioni amministrative, la violazione del principio di legalità è rilevabile d’ufficio, “giacché tale principio costituisce cardine dell’intero sistema normativo di settore ed ha valore ed efficacia assoluta, essendo direttamente riferibile alla tutela di valori costituzionalmente garantiti (artt. 23 e 25 Cost.), sicché la sua attuazione non può rimanere, sul piano giudiziario, affidata alla mera iniziativa dell’interessato, ma deve essere garantita dall’esercizio della funzione giurisdizionale (ex plurimis Sez. 2, n. 4962 del 2020; Sez. 2, n. 17403 del 2008, conf. Sez. 2, n. 35791 del 2021, non massimata).”). (…)”.

Nella specie, tuttavia, alcuna norma di legge, né statale, né regionale, attribuisce all’Ente locale il potere di regolamentare e applicare la sanzione amministrativa della sospensione dell’attività per la violazione di cui si discute.

Una tale previsione non si rinviene non soltanto nella TU regionale del commercio (L.r. Lazio n. 22/2019), bensì neanche nel D.L. n. 14/2017, richiamato da Roma Capitale, che peraltro, laddove prevede un’ipotesi di sospensione delle attività, per la violazione delle Ordinanze sindacali di cui all’art. 50, commi 5 e 7, TUEL, ne attribuisce, comunque, la competenza al Questore, fissando, in ogni caso, il termine “ massimo ” di 15 giorni, per i casi di “ reiterata inosservanza ”.

A riguardo il Collegio deve necessariamente notare che il rilievo del principio di legalità sopra ricordato è massimo nella odierna fattispecie: sia sufficiente considerare, infatti, che la norma dell’art. 17 del Regolamento di Polizia Urbana impone ai ristoratori di porre in essere, sia nel locale che nelle sue adiacenze, “ tutte le cautele possibili ” per evitare comportamenti degli avventori “ che arrechino disturbo alla quiete pubblica, nonché disagio o pericolo per la propria e altrui incolumità ”, senza peraltro neanche indicare quali adempimenti, in concreto, potrebbero integrare l’assolvimento dell’obbligo regolamentare, così liberando i ristoratori stessi dal compito – invero inesigibile in capo ad un soggetto privato non incaricato di pubbliche funzioni – di impedire ad altri soggetti privati di violare le regole o, persino, di porsi in pericolo.

8.2. Fermo quanto sopra, occorre anche notare che, sebbene un obbligo generale di vigilare sulle conseguenze accessorie alla propria attività possa anche essere ipotizzato, è chiaro che se da esso si fa tout court dipendere la sospensione dell’attività, senza neanche vagliare l’impegno in concreto profuso dal soggetto obbligato, l’azione amministrativa sfocia, effettivamente, pure nella denunciata violazione dei canoni di ragionevolezza e proporzionalità (basti pensare che, nella specie, la ricorrente ha dimostrato di aver apposto cartelli, installato telecamere e preposto un soggetto al controllo esterno, che – tuttavia – resta evidentemente privo di poteri che competono soltanto agli appartenenti alla Forza pubblica).

Ciò conferma, quindi, anche la fondatezza della censura di violazione del principio di proporzionalità, posto che la norma regolamentare impugnata prevede una reazione dell’ordinamento locale oggettivamente irragionevole e sproporzionata, oltremodo afflittiva e del tutto slegata dalla gravità dei fatti accertati, nonché dalle modalità e tempistiche della loro commissione, che invero non sono neanche state vagliate nel corso di un apposito procedimento (cosicché è fondata anche la doglianza sulla violazione delle garanzie procedimentali e sul difetto di istruttoria).

9. In conclusione, per tutto quanto sopra detto, il ricorso è fondato e deve essere accolto, con conseguente annullamento del provvedimento del 11.10.2024 impugnato e della presupposta norma di cui all’art. 17, comma 2, della DAC 43/2019, nei limiti dell’interesse qui azionato.

Valga comunque rimarcare che l’azione amministrativa di tutela non è priva di strumenti, in quanto, come noto, l’ordinamento già prevede, per i casi di violazione dei Regolamenti comunali, apposite sanzioni pecuniarie e in taluni casi interdittive (come quelle, anche già ricordate, degli articoli 7 bis e 50, comma 7 bis e ss. TUEL, con rinvio, altresì, al potere di sospensione del Questore in caso di reiterazione dell’illecito, previsto dall’art. 12 del D.L. n. 14/2017), le quali, con un puntuale e costante sistema di vigilanza e controllo in collaborazione tra i vari Organi preposti, potrebbero già garantire un’efficace tutela dell’interesse pubblico giustamente perseguito, anche con effetto dissuasivo.

10. Le spese di lite possono essere compensate stante la novità delle questioni esaminate e la peculiarità della vicenda.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Seconda Ter), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie e, per l’effetto, annulla il provvedimento dell’11.10.2024 impugnato e la presupposta norma di cui all’art. 17, comma 2, della DAC 43/2019, nei limiti dell’interesse azionato.

Spese di lite compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 6 maggio 2025 con l'intervento dei magistrati:

Roberta Cicchese, Presidente FF

Achille Sinatra, Consigliere

Francesca Mariani, Primo Referendario, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Francesca Mariani	Roberta Cicchese

IL SEGRETARIO