Pubblicato il 30/05/2025

N. 10517/2025 REG.PROV.COLL.

N. 00773/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 773 del 2025, proposto da
Betpremium s.r.l., Bgame s.p.a., Bi&Bi s.r.l.s., Fivebet s.r.l., Game Division Italy s.r.l., Macao s.r.l., Pinter s.r.l., Playmatika s.r.l., Plivio s.r.l., Scommettendo s.r.l., Sogno di Tolosa ltd, Sportbet s.r.l., Street Web s.r.l. e Vincitù s.r.l., in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore , tutti rappresentati e difesi dagli avvocati Marco Ripamonti, Alvise Vergerio Di Cesana, Mariateresa Parrelli e Luca Porfiri, con domicilio eletto presso il loro studio in Roma, via Sergio Forti, n. 6;

contro

Agenzia delle Dogane e dei Monopoli, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria per legge in Roma, via dei Portoghesi, n. 12;

nei confronti

GBO Italy s.p.a. e Sisal Italia s.p.a., in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore , entrambe non costituite in giudizio;

per l'annullamento

- della determinazione direttoriale dell’Agenzia delle dogane e dei Monopoli n. 777860 del 17 dicembre 2024 di avvio della procedura per l’affidamento in concessione dell’esercizio e della raccolta a distanza dei giochi di cui all’art. 6 del d.lgs. 25 marzo 2024 n. 41 (CIG B4DF5D6BCF);

- del relativo Bando di gara, di cui all’Avviso di gara pubblicato sulla GUUE in data 18 dicembre 2024;

- di ogni altro provvedimento presupposto, consequenziale e comunque connesso, ancorché eventualmente non conosciuto dai ricorrenti, compresi gli allegati al suddetto bando;

- oltre che, ove occorrer possa, della determinazione direttoriale dell’Agenzia delle dogane e dei monopoli prot. 790999/RU del 20 dicembre 2024 nonché della determinazione direttoriale dell’Agenzia delle dogane e dei Monopoli prot. 48344/RU del 14 gennaio 2025, pubblicata sul sito dell’Agenzia medesima in data 15 gennaio 2025 di modifica di alcuni articoli dei documenti di gara della procedura di selezione sopra meglio individuata.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio dell’Agenzia delle Dogane e dei Monopoli;

Visti tutti gli atti della causa;

Visti gli artt. 74 e 120 cod. proc. amm.;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 7 maggio 2025 la dott.ssa Eleonora Monica e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

Con il presente gravame, le società ricorrenti – tutte piccole e medie imprese italiane (PMI), appartenenti al settore del gioco pubblico a distanza (c.d. “ gioco online ”), attualmente operanti in regime di proroga giusta d.d. dell’Agenzia delle Dogane e dei Monopoli (nel prosieguo semplicemente “ADM” o “Agenzia”) prot. n. 790999/R.U. del 20 dicembre 2024 - impugnano gli atti della procedura indetta da tale Agenzia, ai sensi degli articoli 71 e 176 del d.lgs. 31 marzo 2023, n. 36, per l’affidamento in concessione per un periodo di nove anni dell’esercizio e della raccolta a distanza dei giochi pubblici conformemente a quanto stabilito dal d.lgs. 25 marzo 2024, n. 41 (art.6, comma 5, e art. 23, comma 3), recante “ Disposizioni in materia di riordino del settore dei giochi, a partire da quelli a distanza, ai sensi dell'articolo 15 della legge 9 agosto 2023, n. 111 ”, riferendo di “ ambire ” a parteciparvi.

Le ricorrenti contestano la relativa disciplina di gara, perché (in tesi) “ affetta da plurimi profili di illegittimità e di eccesso di potere, mentre la citata normativa di riordino ad essa sottesa (d.lgs. 25 marzo 2024, n. 41) si rivela in contrasto con numerosi principi di diritto costituzionale ed europeo ”, in particolare affidando il gravame alle censure di seguito esposte in sintesi:

1. Violazione degli artt. 3, 41, 76 e 97 Cost. Violazione degli artt. 15, 16, 20 e 21 della Carta dei diritti fondamentali dell’UE, dell’art. 3 del Trattato dell’Unione Europea, nonché degli artt. 8, 12, 37, 49, 56, 101 e ss., 145 e 151 del TFUE. Violazione della Direttiva 2014/23/UE e del D.Lgs. n. 36/2023. Violazione e falsa applicazione della Legge 111/2023 e del D.Lgs. 41/2024. Violazione del principio di neutralità tecnologica. Violazione della Direttiva 1535/2015. Violazione del legittimo affidamento. Eccesso di potere per difetto di istruttoria, travisamento dei fatti, disparità di trattamento, illogicità e irragionevolezza manifeste, sviamento : le istanti sostanzialmente lamentano che l’Agenzia, in applicazione dell’art. 6, comma 5, lett. p), del d.lgs. n. 41/2024, abbia subordinato la partecipazione alla gara “ a pena di esclusione ” al “ versamento di un corrispettivo una tantum, di importo pari a sette milioni di euro per ogni concessione richiesta ” (in tal senso, il § 4.6. delle avversate “ Regole amministrative per l’assegnazione della concessione e la stipula della convenzione ”), sostenendo “ il carattere manifestamente discriminatorio, sproporzionato ed anticoncorrenziale dell’una tantum, in palese violazione dei principi e delle norme richiamate in rubrica di stampo eurounitario e costituzionale ” in ragione di un riferito “ effetto escludente di così ampia platea di operatori economici ”, tanto più fungendo l’ una tantum anche da base di calcolo per l’altrettanto (in tesi) illegittima ed irragionevole imposizione della misura minima di investimento nel biennio iniziale di durata della concessione (in tal senso, il c.d. “ piano di investimenti ” previsto all’art. 8, commi 2, dello Schema di Convenzione, come replicato all’art. 6, comma 5, lett. g), del d.lgs. n. 41/2024, ove è stabilito, un’obbligatoria spesa pari al 10% dell’ammontare dell’ una tamtum , ovvero 70.000,00 euro per ciascuno dei primi due anni).

Contestano, poi, le ricorrenti anche il contenuto dell’art. 6, comma 5, lett. o), del d.lgs. n. 41/2024 che stabilisce come ogni concessionario avrà diritto ad un solo sito internet , una sola vetrina espositiva, un solo marchio, un solo prodotto, con conseguente divieto delle c.d. “ SKIN consistenti, in breve, in interfacce/vetrine (digitali) del Concessionario, attualmente consentite da ADM”;

2. Nullità e comunque illegittimità dell’art. 18 dello “Schema di Convenzione relativa al rapporto di

concessione per l’esercizio e la raccolta dei giochi di cui all’art. 6, comma 3, del decreto legislativo 25 marzo 2024 n. 41” e dell’art. 12 delle “Regole amministrative per l’assegnazione delle concessioni e la stipula della convenzione”. Violazione e falsa applicazione del D.lgs. 36/2023 e della Direttiva 2014/23/UE. Violazione degli artt. 2, 3, 41, 76 e 97 Cost., degli artt. 15, 16, 20, 21 e 41 Carta di Nizza, dell’art. 3 TUE e degli artt. 8, 37, 49, 56, 101 e ss., 145 e 151 TFUE. Eccesso di potere, difetto di istruttoria e di motivazione, travisamento dei fatti, irragionevolezza e disparità di trattamento, sproporzione, contraddittorietà ed illogicità manifesta, sviamento : affermano le società il “ carattere escludente, discriminatorio ed irragionevole ” dell’art. 18 dello Schema di Convenzione impugnato, che - nel mutuare le prescrizioni già contenute nella determinazione direttoriale prot. n. 656848/RU del 25 ottobre 2024 - regola la figura del “ Punto Vendita Ricariche ” (nel prosieguo “PVR”), “ indebol (endo), in maniera irragionevole ed illegittima, la figura del PVR, di cui i concessionari ricorrenti … non possono fare a meno per diffondere le proprie offerte di gioco e dunque esercitare la propria libertà di impresa ”, affermando che ciò “ impedisce agli odierni ricorrenti di valutare la convenienza tecnica ed economica della partecipazione alla gara” nonché, “ laddove reca clausole che indeboliscono irragionevolmente la categoria dei PVR …, di conseguenza, rend (e) “obiettivamente non conveniente” la partecipazione alla gara da parte dei ricorrenti ”.

Evidenzia, dunque, parte ricorrente “ la necessità che vengano sollevate innanzi alla Corte di Giustizia UE e/o alla Corte costituzionale la questione pregiudiziale interpretativa ex art. 267 del TFUE e/o la QLC delle medesime norme, nelle specifiche parti innanzi contestate, per violazione dei fondamentali principi eurounitari e/o costituzionali …, non da ultimi quelli di non discriminazione, proporzionalità e concorrenza ”.

ADM si costituiva in giudizio, instando per la reiezione del giudizio, come da relative argomentazioni svolte nelle memorie difensive successivamente versate in atti, in cui sostanzialmente si sostiene come, a ben vedere, “ nessun ostacolo si frappone alla partecipazione a tale procedura da parte delle ricorrenti ”.

Seguiva, poi, la produzione di ampia documentazione e articolate memorie a cura di entrambe le parti.

Alla camera di consiglio del 29 gennaio 2025 fissata per la trattazione dell’istanza cautelare formulata in ricorso, veniva disposto, con l’accordo delle parti, il rinvio di tale istanza alla camera di consiglio fissata per lo stesso giorno dell’udienza pubblica stabilita per la trattazione nel merito del ricorso (quella del 7 maggio 2025) “ al fine di consentire al Collegio di definire al meglio la questione, anche con un eventuale provvedimento cautelare ” (in tal senso, quanto si legge nel relativo verbale).

All’udienza del 7 maggio 2025 - previa rinuncia di parte ricorrente all’istanza cautelare - la causa veniva, dunque, trattata e trattenuta in decisione per la sua definizione nel merito.

Il ricorso è in parte inammissibile e in parte infondato, come di seguito evidenziato con riguardo alle singole doglianze proposte da parte ricorrente

Con il primo motivo, le ricorrenti si dolgono dell’ una tantum di sette milioni di euro, affermando l’illegittimità costituzionale ed eurounitaria della previsione recata all’art. 6, comma 5, lett. p), del d.lgs. n. 41/2024, come integralmente recepita al § 4.6 delle avversate Regole amministrative, secondo cui “ i soggetti aggiudicatari della concessione sono tenuti a effettuare, a pena di esclusione, un versamento di un corrispettivo una tantum, di importo pari a sette milioni di euro per ogni concessione richiesta, nella misura di quattro milioni di euro all’atto dell’aggiudicazione e tre milioni di euro all’atto della effettiva assunzione del servizio del gioco da parte dell’aggiudicatario, da attivarsi, comunque, ai sensi dell’articolo 6, comma 5, lettera p) del decreto legislativo 25 marzo 2024, n. 41, non oltre sei mesi dal rilascio della concessione ”, sostanzialmente imputando al legislatore di aver licenziato una norma che sarebbe in contrasto con le norme della Carta dei Diritti fondamentali dell’Unione europea, nonché con l’art. 3 del Trattato dell’Unione europea e con più norme del Trattato sul funzionamento dell’Unione europea, trattandosi di un importo che, oltre a non essere sorretto da una trasparente modalità di calcolo, avrebbe in ogni caso effetti discriminatori e anticoncorrenziali in danno dei concessionari che, come le società ricorrenti, detengono minori quote di mercato, perciò “ ponendosi in termini di assoluta illegittimità ”.

Ebbene, ad avviso del Collegio tale censura deve essere disattesa, non avendo le ricorrenti fornito elementi probatori idonei a dimostrare la natura anticoncorrenziale di tale onere economico e, con essa, la contrarietà agli invocati principi di uguaglianza, concorrenzialità, proporzionalità e libero accesso ai servizi.

Occorre, infatti, al riguardo innanzi tutto osservare come la tesi di parte ricorrente si fonda sull’assunto – del tutto indimostrato e non esplicitato in alcun passo del d.lgs. n. 41/2024, né conseguentemente in alcun documento di gara – che la finalità sottesa alla previsione di tale una tantum sia quella di ridurre il numero delle concessioni in essere.

Risulta, invece, in modo inequivoco dal deposito documentale eseguito dall’Avvocatura come l’obiettivo perseguito del legislatore prima e dell’Agenzia poi sia esattamente quello opposto di garantire la permanenza nel settore di un congruo numero di concessionari che siano, però, in grado di poter assumere degli oneri economici che, contestualmente garantendo la remuneratività delle concessioni, assicuri anche il rispetto della sicurezza del gioco, della tutela dei soggetti più vulnerabili e della prevenzione delle infiltrazioni della criminalità.

L’intento rincorso appare, dunque, essere quello di aumentare - in un settore molto sensibile ad infiltrazioni della criminalità - la sicurezza del gioco, i presidi a tutela del gioco responsabile e gli strumenti di controllo in funzione della tutela dell’ordine pubblico e del contrasto al riciclaggio, obiettivi che richiedono notevoli investimenti e elevate capacità economico-finanziarie e passano, dunque, anche attraverso la ragionevole previsione del versamento di un corrispettivo una tantum in termini fissi.

In tal senso rileva, quanto si legge nella Relazione Illustrativa allo schema del d.lgs. n. 41/2024, ove – nell’affrontare tale specifico tema - è evidenziato come “ nella valutazione dell’importo di 7 milioni di euro a titolo di una tantum per singola concessione, si è tenuto conto sia dei dati di mercato noti con riguardo all’effettiva redditività delle concessioni di gioco online oggi attive (e della conseguente sostenibilità di quella spesa da parte dell’imprenditoria interessata), sia della conseguente possibilità di una riduzione del numero complessivo delle concessioni attive ”, valutando tale “ eventualità ” come, comunque, coerente con la circostanza che “ il settore della raccolta del gioco online esige ormai – per esigenze di legalità e di tutela delle fasce più deboli ed esposte al rischio della patologia del gioco – investimenti molto consistenti, che, pertanto, solo una imprenditoria solida e strutturata si può permettere ” (in tal senso, quanto si legge alle pagg. 11 e 12).

Non risulta, dunque, in alcun modo, inseguito un obiettivo di riduzione numerica dei concessionari, bensì di garanzia – attraverso la richiesta di una capacità patrimoniale coerente con l’attività da svolgere - che i futuri operatori dispongano di adeguati requisiti tecnici, patrimoniali e finanziari, idonei a garantire certezza e sicurezza ad un settore di particolare rilievo come quello dei giochi.

Un tale pagamento costituisce, peraltro, espressione di quell’intrinseca onerosità e aleatorietà per il concessionario che caratterizza il rapporto concessorio anche ai sensi della Direttiva 2014/23/UE del Parlamento europeo e del Consiglio del 26 febbraio 2014 sull’aggiudicazione dei contratti di concessione, c.d. “Direttiva Servizi” (in tal senso, la definizione di “ concessione di servizi ” di cui all’art. 5, comma 1, lett. b), nonché un indice di serietà e affidabilità dell’operatore economico, chiamato a svolgere un’attività (quella di raccolta del gioco lecito) che appartiene alla sfera di competenza dello Stato e per il quale il concessionario è deputato ad acquisire anticipatamente notevoli entrate finanziarie, di pertinenza, oltre che degli utenti, anche dell’Erario.

Ugualmente destituita di qualsiasi fondamento appare la censura di asserito “ allargamento ” del Governo oltre la ratio e gli indirizzi della delega ricevuta, attesa la genericità di una tale asserzione, del tutto inidonea a porre in dubbio che tutti i principi dettati all’art. 15 della legge n. 111/2023 - teso, in via principale, a salvaguardare la tutela della fede, dell’ordine e della sicurezza pubblici, quali interessi pubblici prevalenti nel mercato del gioco pubblico - siano stati integralmente rispettati.

Attesa, dunque, la legittimità della previsione in astratto di un versamento una tantum in misura fissa, occorre ora scrutinare la ragionevolezza del suo importo, quantificato a livello legislativo, al citato art. 6, comma 5, lett. p), del d.lgs. n. 41/2024, in “ sette milioni di euro per ogni concessione richiesta ”.

Ebbene, ritiene il Collegio che anche le doglianze mosse al quantum di tale versamento debbano essere disattese alla luce dei dati esibiti e richiamati già nella cennata Relazione Illustrativa nonché in giudizio dall’Avvocatura erariale - e non adeguatamente smentiti da parte ricorrente – idonei a rappresentare come la raccolta dei giochi on line abbia mostrato, negli ultimi anni, un vistoso ed esponenziale trend di crescita, destinato verosimilmente ad aumentare nei prossimi anni, in coerenza con la sempre maggiore confidenza degli utenti con le tecnologie informatiche digitali e con gli strumenti della rete internet.

Tali dati relativi alla raccolta e derivati direttamente dalle elaborazioni dell’Agenzia evidenziano, infatti, la presumibile sostenibilità economica degli oneri previsti per la partecipazione alla gara, anche per operatori, come i ricorrenti, non di grandi dimensioni, tanto più a fronte di un’ipotesi, elaborata da parte ricorrente, di un’asserita inversione di tendenza, che appare, a ben vedere, priva di riscontri nel settore e non supportata da analisi condivise, nulla riferendo le ricorrenti circa le basi tecniche o economiche poste a fondamento della relativa relazione di parte, versata in atti, fondata su stime prive di riferimenti oggettivi e ferme al 2022.

Le ricorrenti hanno, peraltro, omesso di dimostrare che l’entità dell’ una tantum sia per loro insostenibile e costituisca una barriera preclusiva all’accesso, specie ove si consideri che, nel documento prodotto in ordine alla remuneratività delle concessioni, corredato dai bilanci ufficialmente depositati da due tra i ricorrenti (Betpremium s.r.l. e Bgame s.p.a.) relativi al triennio 2021-2023, si riferisce, per l’una di un’asserita “ conseguente inevitabile consapevolezza di impossibilità di partecipazione al citato bando di gara ” e per l’altra di riferiti “ conseguenti dubbi circa l'effettiva convenienza della società alla partecipazione al bando ” sostanzialmente in ragione di una struttura dei costi di produzione ritenuti “ indispensabili alla raccolta ”, che, in quanto differente a seconda dei singoli concessionari, non attiene alla oggettiva vantaggiosità della concessione. Peraltro, differentemente opinando e, dunque, parametrando il prezzo di aggiudicazione (nonostante il chiaro tenore della legge) all’utile o alla perdita di cui al conto economico, per cui ad un minor utile corrisponderebbe una maggiore “ sproporzione ” del prezzo di aggiudicazione previsto dalla legge, significherebbe avvantaggiare proprio quegli aspiranti concessionari meno virtuosi, che non riescono a mantenere bassi i costi di produzione e che, con strutture dei costi eccessive, non sarebbero concorrenziali una volta ottenuta l’aggiudicazione, ponendo per l’effetto a rischio le entrate erariali.

A ciò si aggiunga come in detta relazione si riferisca – a ben vedere – per entrambe le ricorrenti di “ un valore della produzione ”, corrispondente ai ricavi delle vendite e delle prestazioni, che al netto delle imposte sul reddito di esercizio risulta essere in un caso superiore a 25 milioni di euro e nell’altro quasi pari a 50 milioni di euro.

Occorre, infine considerare come la contestata lex specialis (e prima di lei la normativa vigente in materia) consenta anche forme di partecipazione in modalità aggregata, tali da ridurre il peso finanziario dell’ una tantum, e non limiti, per l’effetto, in alcun modo la possibilità per il concorrente di espandere le proprie quote di mercato rispetto all’attualità (tali quote, infatti, non sono né delimitate a monte, non essendoci alcun limite quantitativo assoluto di titoli assegnabili, né a valle, non rinvenendosi limiti all’entità della raccolta per il singolo concessionario), ben potendo, peraltro, l’aggiudicatario - su cui solo grava tale onere - recuperare e ammortizzare tale importo nel corso della novennale estensione del rapporto concessorio, attraverso dunque una rituale pianificazione pluriennale dei conti di gestione della convenzione.

Anche sulla stima di incremento tendenziale della raccolta pari a 20% pro anno , il ragionamento esposto dall’Agenzia non appare manifestamente irragionevole, osservando il Collegio come, oltre a riferirsi ad un orizzonte temporale relativamente lungo (nove anni), trattasi di una stima che tiene conto della circostanza – non adeguatamente smentita da parte ricorrente - di come il mercato dei giochi a distanza sia oggettivamente in rapidissima crescita, anche e soprattutto in ragione della progressiva informatizzazione del mercato delle scommesse (i dati riferiti dall’Avvocatura erariale, incontestati sul punto, mostrano una crescita della raccolta, nel periodo 2019-2024, pari a ben il 153%).

Per quanto sin qui detto ugualmente non condivisibile appare la censura, articolata dalle ricorrenti sempre nell’ambito del primo motivo di ricorso, volta a censurare la lex specialis nella parte in cui ha previsto e disciplinato la misura minima degli investimenti da eseguire nei primi due anni di durata della concessione parametrandola all’ una tantum (il 10% del relativo ammontare e, dunque, un impegno non inferiore a 70.000,00 euro per ciascuno dei primi due anni, poi ridotto per gli anni successivi allo 0,03% della raccolta media riferita a tutti i concessionari dell’anno precedente – in tal senso, l’art. 8, commi 2 e 3, dello Schema di Convenzione), apparendo, infatti, ragionevole richiedere al concessionario un siffatto piano investimenti che ne assicuri, soprattutto al momento dell’avvio della concessione, la capacità di sostenere spese adeguate agli sviluppi tecnologici che caratterizzano un settore particolarmente delicato e in continua evoluzione verso parametri di sempre maggiore sicurezza.

Ad avviso del Collegio - posto che le ricorrenti non forniscono alcun elemento idoneo a dimostrare l’insostenibilità finanziaria degli investimenti pluriennali richiesti ai concessionari – tali previsioni perseguono la finalità di garantire una soglia minima di investimenti, allo scopo di assicurare il raggiungimento di quegli obiettivi di cui al comma 1 del citato art. 18 dello Schema di Convenzione (l’adeguamento tecnologico, la sicurezza del gioco e il contrasto del gioco patologico e lo sviluppo delle policy di gioco responsabile), in ragione dei quali sono resi obbligatori i relativi interventi.

È, quindi, evidente come la previsione di un impegno finanziario minimo, non ribassabile o rimodulabile, contribuisca a garantire maggiormente sia lo Stato che gli utenti finali, in ordine al raggiungimento (e al mantenimento) di uno standard adeguato, non potendo le esigenze di adeguatezza tecnologica essere proporzionali ai volumi di raccolta del gioco.

L’obbligo di effettuare investimenti trova, inoltre, copertura nelle previsioni del d.lgs. n. 41/2024 (sul punto non contestato), prevedendo l’art. 6, comma 5, lett. g) che la concessione venga rilasciata all’esito di apposita gara ad evidenza pubblica che preveda, tra l’altro, la “ presentazione di un piano degli investimenti individuato dall'Agenzia con il bando di gara, secondo principi di ragionevolezza e proporzionalità e tutela della concorrenza, asseverato da soggetto terzo con specifica relazione circa la relativa sostenibilità commisurata alla durata e alle condizioni che regolano il rapporto concessorio ”, con conseguente riconoscimento ad ADM di un’ampia facoltà di integrare la normativa primaria, declinando nel dettaglio gli investimenti ritenuti necessari allo scopo di assicurare la piena rispondenza della selezione alle finalità pubbliche perseguite.

Quanto, infine, alle c.d. “ SKIN”, ovvero i siti internet che il concessionario può creare per raccogliere il gioco, il Collegio è dell’avviso che sia logico nonché ragionevole che ad una concessione corrisponda un solo ed unico sito internet , evitandone una moltiplicazione che, oltre ad essere fonte di incertezze per i giocatori, può condurre ad un’alterazione del mercato, tanto più a fronte delle prassi riferite in atti dall’Avvocatura idonee a favorire fenomeni elusivi e l’infiltrazione nel settore della criminalità organizzata.

Ben si comprende, dunque, come la possibilità prevista dal legislatore di utilizzare un solo sito internet risponde, oltre ad un’esigenza di logica e correttezza amministrativa, anche ad una ancor più stringente necessità di un controllo rigoroso del settore ai fini della prevenzione di fenomeni illegali di particolare gravità.

Il primo motivo ricorso deve, dunque, essere integralmente respinto.

Con il secondo motivo di ricorso parte ricorrente censura, poi, quelle previsioni della lex specialis che - nel replicare le prescrizioni già contenute nella già citata d.d. prot. n. 656848/RU del 25 ottobre 2024 di istituzione e disciplina del c.d. “ Albo dei Punti Vendita Ricariche ” - regolano la figura del PVR, vale dire l’esercente con cui i concessionari possono sottoscrivere appositi contratti funzionali, essenzialmente, alla ricarica dei conti di gioco degli utenti.

Tale tematica torna, dunque, nuovamente all’attenzione di questo Tribunale dopo che la Sezione ha, con una serie di sentenze conformi (in tal senso, tra le altre, la n. 4396/2025, resa su ricorso tra l’altro dell’odierna ricorrente Bgame s.r.l.), accolto i gravami proposti avverso tale d.d. del 25 ottobre 2024, limitatamente alle disposizioni della predetta delibera che ne prevedevano l’applicazione anche ai concessionari attuali (ossia a quelli che operano in regime di proroga tecnica, nelle more dello svolgimento della presente procedura, propedeutica all’assegnazione delle concessioni novennali) e agli esercenti contrattualizzati con quest’ultimi, poi disponendo l’assorbimento degli ulteriori motivi di ricorso, rilevata la carenza di interesse in ordine alle censure di merito, assumendo che “una volta stabilito che le disposizioni dell’art.13 D.Lgs.n.41/2024, e con esse la determinazione istitutiva dell’Albo PVR, non possono applicarsi agli attuali concessionari in regime di proroga tecnica (nonché agli esercenti con questi collegati), non residua più, in capo alla parte ricorrente (concessionario in regime di proroga), alcuna utilità dallo scrutinio delle censure che investono il contenuto delle singole previsioni recate dalla determinazione direttoriale in questione, così come, per difetto di rilevanza, anche di quelle che, sul piano generale, censurano la compatibilità costituzionale ed eurounitaria della normativa primaria sottesa (D.Lgs.n.41/2024), dal momento che nessuna lesione potrà essere arrecata da disposizioni che allo stato non sono applicabili in confronto della parte ricorrente ”.

Ebbene, ritiene il Collegio che tale motivo sia inammissibile per carenza di un interesse attuale e concreto delle ricorrenti all’annullamento delle relative clausole impugnate, per non aver esse comprovato la reale efficacia escludente delle clausole medesime.

L’orientamento tradizionale della giurisprudenza amministrativa, consolidatosi a partire dalla posizione espressa dall’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato n. 1/2003, ritiene, infatti, condivisibilmente che le clausole del bando debbano essere impugnate immediatamente solo quando abbiano una portata immediatamente escludente - vale dire quando impediscano o rendano oltremodo gravosa la partecipazione ovvero, comunque, precludano la possibilità di presentare un’offerta seria, consapevole e competitiva – dovendo normalmente essere contestate unitamente agli atti che ne fanno applicazione, dal momento che sono questi ultimi ad identificare in concreto il soggetto leso dalla relativa previsione, radicando la legittimazione ad agire e rendendo perciò attuale e concreta la lesione della situazione soggettiva dell’interessato (Adunanza Plenaria n. 4/2018).

Nel caso di specie la difesa di parte ricorrente non ha in alcun modo dato evidenza che le clausole, specificamente contestate con l’odierno ricorso in tema di PVR, impediscano finanche la formulazione di un’offerta consapevole e remunerativa.

La prospettazione di parte ricorrente si fonda, infatti, su un assunto – quello dell’indispensabilità della rete PVR – che, oltre a non essere stato dimostrato, appare confliggere con la natura stessa della tipologia di raccolta del gioco di cui si discorre (quello c.d. “ on line ” o “ da remoto ”, per contrapporlo al “ gioco da canale fisico ”), in cui i concessionari possono formulare la loro offerta di gioco in favore dell’utenza esclusivamente tramite canali a distanza: l’offerta non può, dunque, avvenire da canale fisico ed il gioco deve svolgersi direttamente tra concessionario e giocatore, tramite l’attivazione di un relativo un conto di gioco tra i due, senza che sia ammessa alcuna relativa attività di intermediazione, peraltro punita penalmente.

Le argomentazioni svolte dalla difesa di parte ricorrente tradiscono, inoltre, a ben vedere, un’errata assimilazione tra i PVR e i punti fisici di raccolta delle scommesse, al riguardo lamentandosi in ricorso di un riferito indebolimento per il concessionario della “ propria “rete” fisica di PVR ”.

A ciò si aggiunga come le clausole contestate accedono, vieppiù, al rapporto negoziale che insorge solo a valle della partecipazione del concorrente (aspirante concessionario) alla gara in questione ed all’eventuale assegnazione del titolo concessorio, concernendo i legami con i PVR la fase propriamente esecutiva del rapporto concessorio.

Ad ogni buon conto, il Collegio ritiene, comunque, opportuno esaminare nel merito le censure proposte, nei termini di seguito esposti.

Censurano, in particolare, le ricorrenti le seguenti specifiche previsioni contenute all’art. 18 dello Schema di Convenzione:

i) quella – ricalcata dalla citata d.d. del 25 ottobre 2024 – del “ divieto di installazione e messa a disposizione, di apparecchiature che, attraverso la connessione telematica, consentano ai clienti di usufruire dell’offerta di gioco del concessionario ovvero su apparecchiature messe a disposizione da soggetti privi di qualsiasi titolo concessorio o autorizzatorio rilasciato dalle competenti autorità ” (art. 18, comma 9, lett. g, dello Schema di Convenzione), che impedirebbe all’intera categoria degli “ internet point ” di svolgere la contestuale attività di PVR;

ii) quella secondo la quale per svolgere attività di PVR, occorre essere muniti di autorizzazione ex artt. 86 o 88 T.U.L.P.S., in attuazione delle previsioni dell’art. 13, comma 1, del d.lgs. 41/2024;

iii) quella che stabilisce che i contratti tra Concessionari e PVR non possono prevedere un “ vincolo di mandato in esclusiva ”, in attuazione delle previsioni del medesimo art. 13, comma 1;

iv) il comma 7, che pone un “ limite complessivo settimanale di euro 100,00, (a) le operazioni di ricarica effettuate ” presso i PVR, in attuazione del terzo periodo del 5 comma dell’art. 13 del d.lgs. m. 41/2024;

v) le lettere i), j) e k) del comma 9 dell’art. 18, che impongono: a) divieto di messa a disposizione degli avventori di materiale cartaceo nel quale vi sia un richiamo esplicito ad eventi di gioco, a palinsesti e/o a quote di gioco; b) divieto di pubblicità, sponsorizzazioni e ogni altra forma di comunicazione a contenuto promozionale relative a giochi o scommesse con vincite in denaro; c) divieto di affissione all’interno e all’esterno dei locali di insegne, locandine, vetrofanie o altro materiale pubblicitario relativo al gioco, con esclusione della insegna o targa di specifico riconoscimento prevista dalla determinazione dell’Agenzia n. 656848 del 25 ottobre 2024.

Ebbene, il Collegio è dell’avviso che la previsione che consente di collocare i PVR solo presso soggetti titolari di licenza ex artt. 86 o 88 del T.U.L.P.S., con esclusione di circoli privati, associazioni ed internet point , non sia, pur in assenza di una copertura legislativa, priva di ragionevolezza, atteso che l’attivazione dei PVR in locali del tutto privati potrebbe rendere difficoltoso il controllo delle autorità preposte, necessario presidio di legalità.

Peraltro, il potere dell’Agenzia di regolamentare l’attività dei PVR si fonda, in termini generali, sul suo ruolo di soggetto concedente, come tale abilitato a disciplinare le regole che governeranno la futura concessione, in ossequio al principio di autonomia contrattuale di cui la pubblica amministrazione gode anche nell’esercizio delle funzioni di stazione appaltante (in tal senso, l’ art.8 del d.lgs. n. 36/2023), potendo e dovendo declinare le prestazioni dedotte nel contratto messo a gara (in tal senso, per le concessioni, l’art. 182, comma 4, del d.lgs. n. 36/2023, secondo cui “ il bando indica i requisiti tecnici e funzionali che definiscono le caratteristiche richieste per i lavori o i servizi oggetto della concessione ”).

Del resto, la tradizionale espressione lex specialis altro non indica se non il potere dell’ente (appaltante o concedente) di “ normare” .

Nel caso della concessione dei servizi in questione (come, in generale, nelle concessioni di servizio pubblico), il potere di regolamentazione è, inoltre, implicitamente rafforzato in capo all’ente concedente, trattandosi di servizi e attività in linea di principio riservate allo Stato (in tal senso, l’art. 6, comma 1, del d.lgs. n. 41/2024) e “consentite ” con il rilascio, a cura dell’Agenzia, di apposito titolo concessorio.

In termini più specifici, poi, l’art. 6, comma 5, del d.lgs. n. 41/2024 che prevede espressamente il potere di ADM di individuare in capo al concessionario requisiti e condizioni anche “ ulteriori ” rispetto a quelli previsti dal medesimo comma. L’ampia dicitura utilizzata alla lettera e) consente, infatti, di ricomprendervi anche la disciplina dei PVR, che hanno rapporti contrattuali con i concessionari e che sono parimenti soggetti alla vigilanza dell’Agenzia.

Ugualmente non condivisibile appare la censura con cui si lamenta la mancanza per i PVR di un vincolo di mandato in esclusiva, ritenendosi che tale previsione – peraltro, già contenuta all’art. 13, comma 1, del d.lgs. n. 41/2024 - sia ragionevole, in quanto volta a prevenire il rischio di creazione di una rete fisica parallela di raccolta, invero non coerente con la tipologia di raccolta on line di cui di discorre, nonché, comunque, posta a tutela del principio della concorrenzialità, onde scongiurare la possibilità di favorire eccessive concentrazioni a vantaggio dei competitors più forti sul mercato.

Ben si comprende come, paradossalmente, proprio la mancanza di vincolo di esclusiva potrebbe agevolare le ricorrenti che, essendo società di piccole e medie dimensioni, non troveranno alcun ostacolo a contrattualizzare PVR già contrattualizzati dai concessionari più grandi, potendo operare in regime di concorrenza anche negli stessi locali, con possibilità di poter espandere la loro clientela.

Lo stesso è a dirsi per il contestato limite complessivo settimanale di cento euro per le operazioni di ricarica effettuate presso i PVR, apparendo anch’esso coerente con l’esistente accennata separazione tra i canali di raccolta (da una parte la raccolta a distanza e dall’altra quella mediante rete fisica), nonché, con la finalità di contrasto al riciclaggio di danaro di cui all’art. 3, comma 1, lett. g del d.lgs. n. 41/2024, nella considerazione che, notoriamente, i giochi (e in particolare le scommesse) on line favoriscono l’afflusso di “ denaro sporco ” riciclato dalla criminalità organizzata e che con la previsione in questione si intende (del tutto comprensibilmente) porre un limite all’afflusso incontrollato di danaro ed al relativo prelievo.

Infine, per quel che riguarda l’ultima contestazione al riguardo sollevata, essa - oltre ad essere inammissibile (anche) per mancata espressa impugnazione, nell’odierno ricorso, dalla presupposta determinazione dell’Agenzia n. 656848 del 25 ottobre 2024 - non appare persuasiva, nella considerazione che gli avversati divieti di pubblicità e promozione costituiscono presìdi diretti ad attuare i principi fondanti l’intervento legislativo di cui al d.lgs. n. 41/2024 (norma speciale prevalente su discipline antecedenti o di carattere generale) avuto riguardo, in particolare, alle previsioni di cui all’art. 2, comma 1, lett. f, che preclude al PVR qualsivoglia possibilità di “ offerta di gioco a distanza ”, nonché agli artt. 2, comma 1, lett. g, e 3, comma 1, che prefigurano la necessità di adottare misure volte a favorire il “ gioco responsabile ”, anche a tutela dei minori e della legalità.

Il Collegio è, dunque, dell’avviso che i rilievi prospettati, tutti sostanzialmente focalizzati sulla norma primaria di riferimento, siano manifestamente infondati, trovando le relative previsioni in interessi di natura generale.

In conclusione, per quanto fin qui argomentato, il ricorso deve essere dichiarato in parte inammissibile per difetto di interesse e per il resto deve essere respinto, perché infondato.

Le spese seguono, come di regola, la soccombenza e sono liquidate in dispositivo in favore dell’Agenzia resistente.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, in parte lo dichiara inammissibile e per il resto lo respinge nei sensi di cui in motivazione.

Condanna le ricorrenti in solido tra loro alla rifusione, in favore dell’Agenzia, delle spese di lite, che liquida in complessivi euro 6.000,00 (seimila/00) oltre accessori di legge, se dovuti, con attribuzione all’Avvocatura Generale dello Stato.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 7 maggio 2025 con l'intervento dei magistrati:

Pietro Morabito, Presidente

Eleonora Monica, Consigliere, Estensore

Annamaria Gigli, Referendario

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Eleonora Monica	Pietro Morabito

IL SEGRETARIO