Pubblicato il 13/01/2025

N. 00068/2025 REG.PROV.COLL.

N. 01262/2022 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia

(Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1262 del 2022, integrato da motivi aggiunti, proposto da
Immobiliare Ciurriero di AR LU e C. S.a.s., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Maria Alessandra Bazzani, Antonio Papi Rossi e Francesco Naccari Milana, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio fisico presso lo studio dell’avv. Antonio Papi Rossi in Milano, via Visconti di Modrone, 12;

contro

Comune di Novate Milanese, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Giacomo Graziosi e Antonella Almerigi, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per l'annullamento

con il ricorso introduttivo:

- del provvedimento del Comune di Novate Milanese, Area Gestione e Sviluppo del Territorio, Settore Assetto del Territorio, Ambiente, Politiche energetiche e SUAP, P.G. 2022/9244 del 21.4.2022, ricevuto via pec dalla ricorrente in pari data, avente ad oggetto “Segnalazione di patrimonio edilizio dismesso con criticità, ai sensi dell'art. 40-bis della L.R. n. 12/2005” presentata dalla Società ricorrente in data 21 febbraio 2022 ed acquisita al protocollo comunale n. 4255 del 22 febbraio 2022;

- di ogni atto preordinato, presupposto, consequenziale e/o comunque connesso;

con i motivi aggiunti del 20.7.2022:

- del provvedimento del Comune di Novate Milanese, Area Gestione e Sviluppo del Territorio, Settore Assetto del Territorio, Ambiente, Politiche energetiche e SUAP, P.G. 2022/15735 del 28.6.2022, ricevuto via pec in pari data, avente ad oggetto “Segnalazione di patrimonio edilizio dismesso con criticità, ai sensi dell'art. 40-bis della L.R. n. 12/2005. Istanza di riesame e di ritiro del provvedimento di non accoglimento della Segnalazione in argomento”;

- di ogni atto preordinato, presupposto, consequenziale e/o comunque connesso.

Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune di Novate Milanese;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 3 dicembre 2024 il dott. Giovanni Zucchini e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. La società Immobiliare Ciurriero di AR LU e C. SA (di seguito, anche solo “società” oppure “Immobiliare”) opera nel settore immobiliare e nel 2021 acquistava nel Comune di Novate Milanese (MI) un compendio sito in via Cavour n. 41/43, costituito da un edificio principale di due piani fuori terra con seminterrato ed interrato e da due manufatti minori ad uso magazzino e cabina elettrica.

In data 21.2.2021 la società presentava al Comune un’istanza/segnalazione ai sensi dell’art. 40- bis della legge regionale (LR) n. 12 del 2005 sul governo del territorio, allegando apposita perizia.

Il successivo 21.4.2022 l’Amministrazione di Novate Milanese trasmetteva un provvedimento con il quale l’istanza di cui sopra era dichiarata non accoglibile e quindi respinta.

Contro tale determinazione negativa era proposto il ricorso principale in epigrafe.

Contestualmente l’Immobiliare presentava al Comune un’istanza di riesame e di ritiro dell’atto di cui sopra, ma tale istanza era respinta con successivo provvedimento comunale del 28.6.2022.

Contro tale ultimo atto erano proposti motivi aggiunti, con domanda di sospensiva.

In esito all’udienza in camera di consiglio del 7.9.2022 l’istanza cautelare era respinta con ordinanza della scrivente Sezione n. 1043 del 2022, per totale insussistenza del periculum in mora .

Si costituiva in giudizio poi il Comune intimato, concludendo per il rigetto del gravame.

Alla successiva pubblica udienza del 3.12.2024 la causa era discussa e spedita in decisione.

2. In via preliminare giova riportare per intero il comma 1 dell’art. 40- bis della LR n. 12 del 2005, articolo che viene in considerazione nella presente fattispecie: « 1. I comuni, con deliberazione consiliare, anche sulla base di segnalazioni motivate e documentate, individuano, entro il 31 dicembre 2021, gli immobili di qualsiasi destinazione d'uso che, alla data di entrata in vigore della legge regionale recante "Disposizioni relative al patrimonio edilizio dismesso con criticità. Modifiche all'articolo 40-bis della legge regionale 11 marzo 2005, n. 12 (Legge per il governo del territorio)", da almeno un anno risultano dismessi e causano criticità per uno o più dei seguenti aspetti: salute, sicurezza idraulica, problemi strutturali che ne pregiudicano la sicurezza, inquinamento, degrado ambientale, urbanistico-edilizio e sociale. Ove ricorrano i presupposti di cui al precedente periodo, in tale deliberazione i comuni includono gli immobili già individuati come degradati e abbandonati nei propri strumenti urbanistici. Le disposizioni di cui al presente articolo, decorsi i termini della deliberazione di cui al primo periodo, si applicano anche agli immobili non individuati dalla medesima, per i quali il proprietario, con perizia asseverata giurata, certifichi, oltre al non uso dell'immobile, documentato anche mediante dichiarazione sostitutiva dell'atto di notorietà a cura della proprietà o del legale rappresentante, anche uno o più degli aspetti elencati al primo periodo, mediante prova documentale o anche fotografica. Il responsabile del procedimento del comune interessato verifica la perizia in relazione alla sussistenza dei presupposti di cui al primo periodo per il recupero dell'immobile ai sensi del presente articolo e si esprime entro sessanta giorni dalla data di presentazione della stessa perizia. In caso di mancato riscontro entro il termine di cui al precedente periodo, la verifica sulla perizia si intende assolta con esito positivo. I comuni, entro il 31 dicembre 2021, possono individuare, mediante deliberazione del consiglio comunale, gli ambiti del proprio territorio ai quali non si applicano le disposizioni di cui ai commi 5, 6 e 10 del presente articolo, in relazione a motivate ragioni di tutela paesaggistica, comunque ulteriori rispetto a eventuali regole morfologiche previste negli strumenti urbanistici, che nel concreto dimostrino l'insostenibilità degli impatti generati da tali disposizioni rispetto al contesto urbanistico ed edilizio in cui si collocano gli interventi. Non è comunque consentita l'esclusione generalizzata delle parti di territorio ricadenti nel tessuto urbano consolidato o comunque urbanizzato. La deliberazione di cui al primo periodo può essere sempre aggiornata, anche al fine di includere gli immobili individuati a seguito della presentazione delle perizie asseverate giurate da parte dei privati. Gli eventuali aggiornamenti devono comunque fare riferimento agli immobili che, alla data di entrata in vigore della legge regionale recante "Disposizioni relative al patrimonio edilizio dismesso con criticità. Modifiche all'articolo 40-bis della legge regionale 11 marzo 2005, n. 12 (Legge per il governo del territorio)", da almeno un anno risultano dismessi e causano criticità per uno o più degli aspetti di cui al primo periodo del presente comma ».

Appare altresì necessario evidenziare che si tratta del testo introdotto per effetto della LR n. 11 del 24.6.2021, posto che il testo previgente è stato dichiarato costituzionalmente illegittimo con sentenza della Corte Costituzionale n. 202 del 2021.

Preme riportare anche i commi 5 e 6 dell’art. 40- bis concernenti i benefici riconosciuti in caso di interventi sugli immobili di cui è causa: « 5. Gli interventi sugli immobili di cui al comma 1 usufruiscono di un incremento dei diritti edificatori derivanti dall'applicazione dell'indice di edificabilità massimo previsto o, se maggiore di quest'ultimo, della superficie lorda (SL) esistente, determinato dal consiglio comunale nella deliberazione di cui al primo periodo del comma 1 o con apposita deliberazione consiliare, in misura percentuale tra il 10 e il 25 per cento. Successivamente al termine di cui al primo periodo del comma 1, in mancanza della determinazione della percentuale di incremento dei diritti edificatori, di cui al precedente periodo, e fintanto che non venga assunta dal consiglio comunale, si applica un incremento nella misura del 20 per cento. Per i medesimi interventi, fatte salve le aree da reperire all'interno dei comparti edificatori o degli immobili oggetto del presente articolo, già puntualmente individuate negli strumenti urbanistici o anche dovute ai sensi della pianificazione territoriale sovraordinata, i comuni possono richiedere la dotazione di aree per servizi e attrezzature pubbliche e di interesse pubblico o generale, corrispondente al dimostrato incremento di fabbisogno delle stesse, per la sola quota correlata all'incremento dei diritti edificatori ammesso ai sensi del presente comma e del comma 6. A tali interventi non si applicano gli incrementi dei diritti edificatori di cui all'articolo 11, comma 5. Nei casi di demolizione l'incremento dei diritti edificatori ammesso si applica per un periodo massimo di dieci anni dalla data di individuazione dell'immobile quale dismesso. 6. È riconosciuto un ulteriore incremento dell'indice di edificabilità massimo previsto dal PGT o rispetto alla superficie lorda (SL) esistente del 5 per cento per interventi di rigenerazione urbana che assicurino una superficie deimpermeabilizzata e destinata a verde non inferiore all'incremento di SL realizzato, o per interventi che conseguano una diminuzione dell'impronta al suolo pari ad almeno il 10 per cento ».

Peraltro si deve aggiungere che anche la legislazione statale ha in più occasioni ribadito la necessità del recupero e della razionalizzazione del patrimonio edilizio esistente, anche mediante meccanismi premiali: si vedano a tale proposito l’art. 5 comma 9 del decreto legge (DL) n. 70 del 2011 convertito con legge n. 106 del 2011 e l’art. 10 comma 1 del DL n. 76 del 2020 convertito con legge n. 120 del 2020.

2.1 Ciò premesso, nel provvedimento impugnato (cfr. il doc. 1 della ricorrente) il Comune intimato respinge l’istanza della società rilevando nella proposta della stessa tre differenti criticità, la prima urbanistica, la seconda edilizia e la terza ambientale con rischio per la salute e l’inquinamento, oltre ad evidenziare, nella parte finale del provvedimento, una ulteriore ragione ostativa “per completezza di trattazione”.

Quanto alle criticità di carattere edilizio e urbanistico, il Comune rileva che il degrado dell’edificio sarebbe da ricondurre alle normali dinamiche conseguenti allo stato di abbandono ed alla mancanza di interventi di manutenzione, senza però nessun aspetto di emergenza tale da giustificare la proposta della società Immobiliare.

Gli argomenti addotti dall’Amministrazione non appaiono convincenti e si pongono in contrasto con la chiara dizione dell’art. 40- bis succitato.

Quest’ultimo presuppone una condizione di degrado dell’immobile a seguito della sua dismissione e la società ha allegato alla propria segnalazione una articolata perizia tecnica che dimostra una condizione di oggettivo degrado, con conseguenti rischi per la sicurezza e la salute (cfr. il doc. 7 della ricorrente e gli allegati alla perizia stessa, documenti numeri 4, 5 e 8 della ricorrente).

Nella perizia sono elencati i molteplici elementi da cui risulta l’oggettivo degrado dell’immobile dopo la cessazione dell’attività produttiva svolta un tempo nel medesimo, quali ad esempio la rottura o la mancanza di infissi, l’ammaloramento dovuto all’infiltrazione di acqua piovana, il collasso dei controsoffitti e l’accumulo di detriti.

A ciò si aggiungano i danneggiamenti dovuti ad atti vandalici e le continue occupazioni abusive (si veda la denuncia, doc. 16 della ricorrente), dal che risulta che l’edificio non può essere reputato quale immobile “a norma” secondo il decreto del 17.1.2018 sulle norme tecniche per le costruzioni.

D’altronde, l’esame della cospicua documentazione fotografica depositata da parte ricorrente (cfr. la relazione tecnica con gli allegati, doc. 10), dimostra lo stato di oggettivo degrado dell’edificio.

Quest’ultimo, peraltro, è inserito in un’area urbanizzata dove prevalgono gli edifici residenziali e commerciali, sicché la presenza di edificio produttivo abbandonato e fortemente degradato costituisce un evidente peggioramento della situazione urbanistica della zona (si veda ancora il doc. 7 della ricorrente).

A ciò si aggiunga, per quanto riguarda le criticità ambientali e l’inquinamento, che nelle vicinanze esiste un pozzo pubblico e che all’interno del compendio vi sono due aree contaminate con idrocarburi pesanti e piombo per le quali è stato predisposto un progetto di bonifica e questo, giova ripetere, in una zona residenziale (cfr. per il progetto di bonifica, il doc. 8 della ricorrente).

Orbene, a fronte di tale perizia tecnica e degli allegati alla stessa il Comune, senza peraltro avere svolto alcun sopralluogo o redatto alcuna relazione tecnica, si è opposto alla segnalazione dell’esponente con argomenti non condivisibili e spesso in aperto contrasto con la formulazione dell’art. 40- bis della LR n. 12 del 2005.

Nel provvedimento impugnato, infatti, viene negata ogni rilevanza ai rischi di inquinamento del vicino pozzo in quanto esterno all’edificio ma appare evidente che eventuali fenomeni di inquinamento nascenti dal compendio abbandonato ben potrebbero riverberarsi anche nelle zone vicine.

Il Comune afferma inoltre che i livelli di contaminazione della aree (CSC, secondo l’art. 240 del D.Lgs. n. 152 del 2006, c.d. codice dell’ambiente) sarebbero compatibili con la destinazione produttiva dell’edificio ma non con quella residenziale, ma si tratta di un’asserzione alquanto formalistica, giacché risulta evidente dalla lettura della perizia uno stato di contaminazione ambientale in una zona ormai residenziale (e quindi con una presenza di persone nelle immediate vicinanze del sito), senza contare che l’art. 40- bis fa riferimento al “degrado ambientale” e all’”inquinamento” in termini generali, senza alcun specifico riferimento agli specifici parametri del D.Lgs. n. 152 del 2006, concernenti invece la bonifica dei siti contaminati (cfr. gli articoli 239 e seguenti del citato decreto legislativo) e non il recupero urbanistico ed edilizio di edifici dismessi.

Sulle criticità edilizie e urbanistiche l’Amministrazione evidenzia dapprima come il degrado sia la mera conseguenza dello stato di abbandono e della connessa assenza di interventi di manutenzione ma tale asserzione appare assolutamente ovvia, giacché è evidente che l’omessa manutenzione di un immobile cagiona il degrado dello stesso.

Il Comune prosegue poi affermando che non sussisterebbero “aspetti di emergenza”, ma l’art. 40- bis non richiede la prova di un non ben precisato “stato di emergenza” dell’edificio abbandonato, bensì di oggettive situazioni di criticità sotto vari aspetti, che appaiono adeguatamente esposti nella perizia tecnica.

Deve inoltre escludersi che la legge regionale possa impedire gli interventi dell’art. 40- bis se l’abbandono è dovuto all’ipotetica negligenza del proprietario: la norma regionale suindicata non prevede una simile ipotesi, senza contare che nel caso di specie la società esponente ha acquistato l’immobile dal precedente proprietario il 20.12.2021 (cfr. il doc. 3 della ricorrente).

La stessa Corte Costituzionale, nella suindicata sentenza n. 202 del 2021, ha chiaramente evidenziato che la finalità dell’art. 40- bis è quella di favorire il recupero e la rigenerazione degli immobili dismessi anche per evitare l’eccessivo consumo di suolo, seppure nel rispetto della potestà di pianificazione riservata ai Comuni (la Corte ha, infatti, dichiarato l’illegittimità costituzionale della precedente versione dell’art. 40- bis per l’avvenuta lesione delle prerogative comunali ma non ha certo escluso il rilievo pubblicistico della finalità di recupero degli immobili dismessi).

2.2 Nella parte finale del provvedimento impugnato l’Amministrazione resistente evidenzia che con variante n. 1 del 2018 al PGT (Piano di Governo del Territorio, vale a dire lo strumento urbanistico generale comunale secondo la LR n. 12 del 2005), l’immobile di cui è causa ha già ottenuto una sostanziale agevolazione per il recupero mediante l’attribuzione di un indice edificatorio di circa 1,12 mq/mq, pari al doppio dell’indice di 0,65 mq/mq previsto ordinariamente per l’ambito residenziale diffuso R3.

In caso di applicazione dei benefici previsti dal comma 5 dell’art. 40- bis , così continua l’atto gravato, l’indice di 1,12 sarebbe incrementato del 20% e si otterrebbe così l’indice dell’1,35, di gran lunga superiore a quello di 0,65, senza contare che ai sensi del comma 6 dell’art. 40- bis potrebbe effettuarsi un ulteriore incremento del 5%.

L’incremento dell’indice edificatorio così realizzato, conclude il Comune, darebbe luogo ad un intervento edilizio spropositato, con rischi di squilibrio per la dotazione dei servizi di zona e con un eccessivo impatto urbanistico.

Sul punto preme dapprima evidenziare che il comma 5 dell’art. 40- bis consente ai Comuni di fissare l’aumento dell’indice edificatorio fra il 10 e il 25 per cento, ma il Comune di Novate Milanese non si è avvalso di tale facoltà, sicché allo stato la misura di legge è quella del 20 per cento.

L’Amministrazione resistente avrebbe quindi potuto limitare l’aumento alla misura minima di legge.

In caso poi di incrementi ai sensi dei commi 5 e 6 del citato articolo 40- bis , gli stessi Comuni possono chiedere adeguate dotazioni di servizi.

Per il compendio di proprietà della ricorrente, inoltre, il PGT impone di destinare il 20 per cento della superficie lorda (SL) ad housing sociale (cfr. il doc. 10 del resistente, pag. 2 di 4 ed il doc. 11 del resistente, pag. 1 di 3), per cui l’incremento dell’indice edificatorio è finalizzato, per una quota consistente, non ad ordinarie operazioni immobiliari di mercato, bensì ad un’attività di rilievo pubblicistico quale è la creazione di unità immobiliari per “ social housing ”.

Ancora, le norme di attuazione (NdA) del PGT relative al compendio di cui è causa (si veda in particolare l’art. 22 comma 8 lettera “f”, richiamato nel provvedimento impugnato), ribadiscono l’obbligo di destinazione ad housing sociale del 20% della SL, oltre ad un contributo al sistema complessivo dei servizi di 500 metri quadrati ed un ulteriore contributo di compensazione per 2.419 metri quadrati (cfr. il doc. 13 del resistente, pagine 27 e 28 di 97).

Inoltre le stesse NdA, in caso di cambio d’uso urbanisticamente rilevante, impongono in ogni modo un adeguato reperimento di servizi (si veda l’art. 18 delle NdA, doc. 13 del resistente, pag. 20).

Gli argomenti addotti dal Comune in ordine all’ipotetico ed eccessivo aumento dell’indice edificatorio appaiono quindi non solo privi di qualsivoglia fondamento normativo ma anche il frutto di una istruttoria inadeguata, che non ha tenuto conto neppure delle concrete previsioni di piano inerenti il compendio di cui è causa.

Il ricorso appare quindi fondato, mentre deve reputarsi manifestamente infondata la questione di legittimità costituzionale dell’art. 40- bis succitato prospettata dai difensori del Comune nella memoria del 2.11.2024.

2.3 Si conferma, in definitiva, l’accoglimento del gravame principale con conseguente integrale annullamento del provvedimento comunale impugnato.

3. La declaratoria di fondatezza del ricorso principale implica l’accoglimento, per vizio di illegittimità derivata, anche del ricorso per motivi aggiunti, rivolto contro il provvedimento comunale del 28.6.2022 con il quale l’Amministrazione ha respinto l’istanza di riesame e di ritiro del provvedimento gravato in via principale (cfr. per l’atto oggetto dei motivi aggiunti, il doc. 12 della ricorrente).

Peraltro il provvedimento impugnato coi motivi aggiunti è molto laconico, giacché il Comune si limita semplicemente a dichiarare di non condividere gli argomenti dell’istanza di ritiro e riesame, senza altro aggiungere.

Ne consegue l’integrale annullamento anche dell’atto comunale sopra indicato del 28.6.2022.

4. Le spese di causa seguono la soccombenza e sono liquidate come da dispositivo.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sul ricorso e sui motivi aggiunti, come in epigrafe proposti, li accoglie nei sensi e per gli effetti di cui in motivazione.

Condanna il Comune di Novate Milanese al pagamento a favore della società ricorrente delle spese di lite, che liquida in euro 2.000,00 (duemila/00), oltre accessori di legge (IVA, CPA e spese generali nella misura del 15%) ed onere del contributo unificato ai sensi di legge (art. 13 comma 6 bis .1 del DPR n. 115 del 2002).

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Milano nella camera di consiglio del giorno 3 dicembre 2024 con l'intervento dei magistrati:

Maria Ada Russo, Presidente

Giovanni Zucchini, Consigliere, Estensore

Luigi Rossetti, Referendario

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Giovanni Zucchini	Maria Ada Russo

IL SEGRETARIO