Pubblicato il 20/06/2025

N. 12179/2025 REG.PROV.COLL.

N. 11543/2018 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Quinta Ter)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 11543 del 2018, integrato da motivi aggiunti, proposto da
AB di NA EN & C. s.a.s., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Giovanni Battista Bramard, Mario Contaldi, Alessandro Sciolla, Sergio Viale, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio Mario Contaldi in Roma, via P.L. Da Palestrina 63;

contro

Gestore dei Servizi Energetici – GSE s.p.a., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dagli avvocati Sergio Fienga, Giovanni Battista De Luca, Alessandro Zuccaro, Antonio Pugliese, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio Sergio Fienga in Roma, Piazzale delle Belle Arti, 8;
Gestore dei Mercati Energetici – G.M.E. S.p.A., in persona del legale rappresentante pro tempore , non costituito in giudizio;

per l’annullamento

Per quanto riguarda il ricorso introduttivo:

-del provvedimento prot. n. GSE/P20180059476 del 05/07/2018, con cui il GSE ha annullato le RVC nn. 1059884001416R001 e 1059884001416R002;

-di tutti gli atti antecedenti (tra cui in particolare della nota prot. n. GSE/P20180055418 del 21/06/2018 di comunicazione di avvio del procedimento per l’’annullamento d’’ufficio del provvedimento di accoglimento delle RVC riportate nell’’Allegato A), preordinati, presupposti, consequenziali, nonché di tutti gli altri atti comunque connessi al relativo procedimento e per le ulteriori statuizioni di legge.

Per quanto riguarda i motivi aggiunti presentati in data 8 novembre 2018:

-del provvedimento prot. n. GSE/P20180098786 del 25/10/2018, notificato in pari data, avente ad oggetto: “Annullamento d’’ufficio, ai sensi della Legge n. 241/1990, del provvedimento di accoglimento delle Richieste di Verifica e Certificazione (RVC) riportate in allegato A del provvedimento GSE/P201800059476, presentate da CABIFIL S.a.s. – Richiesta restituzione incentivi”, con cui il G.S.E. ha richiesto alla ricorrente la restituzione della somma di € 494.374,32 relativa ai Titoli di Efficienza Energetica (TEE) percepiti in forza delle RVC nn. 1059884001416R001 e 1059884001416R002;

-di tutti gli atti antecedenti, preordinati, presupposti, consequenziali, nonché di tutti gli altri atti comunque connessi del relativo procedimento;

In via subordinata, per l’annullamento

-della nota prot. n. GSE/P20180098786 del 25/10/2018 nella parte in cui dispone la restituzione degli incentivi in misura superiore a quanto effettivamente percepito dalla ricorrente e, conseguentemente, del diritto della ricorrente a restituire gli incentivi per risparmi energetici nella misura effettivamente percepita a seguito delle cessioni dei TEE pari ad € 406.950,40, con conseguente annullamento in parte qua della medesima nota nella parte in cui determina la restituzione di una somma superiore.

Per quanto riguarda i motivi aggiunti presentati il 16 maggio 2019:

-del provvedimento prot. n. GSE/P20190010576 del 18/02/2019, notificato in pari data, avente ad oggetto: “Istanza di riesame prot. GSE/A20180343231 del 06/09/2018 in relazione al provvedimento del GSE prot. GSE/P20180059476 del 05/07/2018. Conferma dell’’annullamento delle Richieste di Verifica e Certificazione (RVC) riportate nell’’“Allegato A - Elenco Complessivo RVC” presentata da CABIFIL S.a.s.”;

Per quanto riguarda i motivi aggiunti presentati il 14 ottobre 2019:

-del provvedimento prot. n. GSE/P20190048780 del 04/07/2019, notificato in pari data, avente ad oggetto: “Istanza di riesame prot. GSE/A20190104119 del 15/04/2019 in relazione al provvedimento del GSE prot. GSE/P20180059476 del 05/07/2018. Conferma dell’’annullamento delle Richieste di Verifica e Certificazione (RVC) riportate nell’’“Allegato A - Elenco Complessivo RVC” presentata da CABIFIL S.a.s.”, con cui il G.S.E. ha confermato l’’annullamento delle RVC nn. 1059884001416R001 e 1059884001416R002, avendo ritenuto superate soltanto le contestazioni relative al punto 4 di cui al provvedimento prot. n. GSE/P20190010576 del 18/02/2019, impugnato con i secondi motivi aggiunti (corrispondente al punto 5 di cui al provvedimento prot. n. GSE/P20180059476 del 05/07/2018), confermando invece le contestazioni di cui ai punti 1, 2, 3 e 5 (corrispondenti rispettivamente ai punti 2, 3, 4 e 7 di cui al provvedimento prot. n. GSE/P20180059476 del 05/07/2018)

Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio del Gestore dei Servizi Energetici – GSE s.p.a.;

Visti tutti gli atti della causa;

Visto l’art. 87, comma 4-bis, cod. proc. amm.;

Relatore all’udienza straordinaria di smaltimento dell’arretrato del giorno 9 maggio 2025 il dott. Gabriele La Malfa Ribolla e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. Si premette che la ricorrente AB di NA EN & C. s.a.s. ha proceduto a progettare l’installazione presso vari esercizi commerciali di numerosi “UPS” ( uninterruptible power supply ), gruppi di continuità per realizzare risparmio energetico, e ha presentato al Gestore dei Servizi Energetici s.p.a. (GSE) in data 9 febbraio 2016 due correlate richieste di verifica e certificazione dei risparmi energetici (RVC) per conseguire titoli di efficienza energetica anche detti certificati bianchi, poi rilasciati dal GSE per un valore di € 494.374,32.

2. Con ricorso notificato il 3 ottobre e depositato il 17 ottobre 2018 la ricorrente impugna il provvedimento del 5 luglio 2018 con cui il GSE ha annullato d’ufficio l’accoglimento delle due RVC, tenuto conto delle osservazioni procedimentali della ricorrente, sul rilievo della mancanza della seguente documentazione relativa alla corretta attuazione del progetto, inerente:

(i) il ruolo e i poteri di firma del firmatario dell’autodichiarazione sottoscritta dai clienti della ricorrente, consegnatari degli UPS;

(ii) le fatture inerenti la fornitura e la posa in opera avvenuta presso i clienti partecipanti degli UPS, con segnalazione che le fatture ricevute non sono riconducibili agli interventi rendicontati;

(iii) la data e l’effettività dell’installazione degli UPS presso i clienti;

(iv) le attività informative nei confronti dei clienti sulle modalità di gestione e manutenzione degli UPS, ulteriori rispetto alle istruzioni di manutenzione;

(v) le visure catastali storiche che consentano di verificare che i clienti partecipanti siano gli effettivi beneficiari dei risparmi energetici realizzati alla data di realizzazione del progetto;

(vi) la realizzazione nel settore civile o industriale;

(vii) l’effettivo funzionamento degli UPS, nel senso che essi abbiano prodotto effetti misurabili sui consumi di energia per gli anni di vita tecnica definiti dalla scheda 36E, a partire dalla loro attivazione.

2.1. Il ricorso si basa in sintesi sui seguenti motivi:

(i) “ Violazione e/o falsa applicazione di legge con riferimento all’art. 42 del D. Lgs. 03/03/2011, n. 28 e s.m.i., nonché all’art. 12 del Decreto del Ministero dello Sviluppo Economico 11/01/2017, alle “Linee Guida per la preparazione, esecuzione e valutazione dei progetti di cui all’art. 5, comma 1, dei DD.MM. 20/07/2004 e per la definizione dei criteri e delle modalità di rilascio dei titoli di efficienza energetica” adottate dall’Autorità per l’Energia Elettrica ed il Gas con Delibera del 27/10/2011 – EEN 9/11, nonché con riferimento agli artt. 1, 3, 10 bis e 21 nonies della Legge 07/08/1990, n. 241 e s.m.i.. Eccesso di potere per travisamento dei fatti ed erronea valutazione dei presupposti, contraddittorietà, ingiustizia grave e manifesta; irragionevolezza e sproporzionalità, difetto e/o insufficienza di istruttoria e di motivazione. Violazione dei principi del giusto procedimento, contraddittorio e partecipazione procedimentale, di buon andamento e di ragionevolezza. Violazione del principio di proporzionalità ”;

Il GSE avrebbe in sintesi violato i termini e le condizioni previste dall’art. 21- nonies della L. 241/90.

Non sarebbe valido il riferimento per il procedimento di controllo alle istruttorie effettuate dal GSE “ per le recenti RVC presentate relative alle medesime tipologie di interventi ”.

Il GSE avrebbe dato un termine troppo breve di soli dieci giorni per ottemperare alla richiesta documentale, senza tenere conto della possibilità di soccorso istruttorio data dall’art. 6, co. 1, lett. b della L. 241/90.

(ii) “ Violazione e/o falsa applicazione di legge con riferimento agli artt. 1, 3, 6 e 18 della L. 07/08/1990, n. 241 e s.m.i., nonché agli artt. 43, 46, 47 e 48 del D.P.R. 28/12/2000 n. 445 e s.m.i.. Eccesso di potere per travisamento dei fatti ed erronea valutazione dei presupposti, contraddittorietà, ingiustizia grave e manifesta; irragionevolezza e sproporzionalità, difetto e/o insufficienza di istruttoria e di motivazione. Violazione dei principi del giusto procedimento, contraddittorio e partecipazione procedimentale, di buon andamento e di ragionevolezza. Violazione del principio di proporzionalità ”;

La richiesta di documentazione del ruolo e dei poteri di firma del firmatario contrasterebbe con la possibilità di comprovarla tramite autocertificazione ai sensi dell’art. 48 del d.P.R. 447/2000, tenuto altresì conto delle risultanze del Registro delle imprese.

La contestazione circa le fatture sarebbe frutto di difetto di istruttoria, essendo stati prodotti comunque documenti di trasporto della consegna di 1450 UPS da Prokion s.r.l. al magazzino MG Tech s.r.l. di Rivalta di Torino nonché ulteriori fatture a saldo di spedizioni e installazioni.

Le autodichiarazioni prodotte per ciascun cliente recavano ritualmente la data di installazione dei dispositivi e il loro numero.

Le attività di manutenzione degli UPS sarebbero state oggetto di puntuale informazione tramite pieghevole illustrativo della campagna “ AB UPSecurity sicurezza abbinata ad alta efficienza ”.

La richiesta delle visure catastali era ultronea e inutile al fine di verificare l’istallazione degli UPS, né richiesta dalla scheda 36E o dal D.M. 28 novembre 2012.

La ricorrente avrebbe infine prodotto al GSE, per ciascun cliente, la dichiarazione per gli anni 2017 e 2018 di corretto funzionamento delle apparecchiature installate e conseguentemente di corretta gestione del progetto.

La attestazione della realizzazione nel settore civile o industriale deriverebbe dalle visure camerali.

3. Il ricorso è stato integrato da successivi motivi aggiunti, ritualmente proposti, di seguito sintetizzati:

(i) con primi motivi aggiunti la ricorrente ha impugnato la richiesta di restituzione del controvalore degli incentivi per € 494.374,32 in data 25 ottobre 2018, oltreché per illegittimità derivata dai precedenti motivi di diritto, per le seguenti censure:

“ Violazione e/o falsa applicazione di legge con riferimento all’42 del D. Lgs. 03/03/2011, n. 28, nel testo introdotto dall’art. 1, comma 89, L. 04/08/2017 n. 124; nonché con riferimento agli artt. 3 e segg. della Legge 07/08/1990, n. 241 e s.m.i. Eccesso di potere per travisamento dei fatti ed erronea valutazione dei presupposti, contraddittorietà, ingiustizia grave e manifesta; difetto e/o insufficienza di istruttoria e di motivazione. Violazione dei principi del giusto procedimento, di contraddittorio e partecipazione procedimentali, di buon andamento e di ragionevolezza. Violazione del principio di buona fede e legittimo affidamento. Violazione del principio di proporzionalità ”;

La ricorrente afferma che ai sensi dell’art. 42, co. 3- bis e 3- ter del d.lgs. 28/2011, nell’ambito di un’istruttoria conducente all’annullamento del precedente provvedimento di accoglimento della richiesta di incentivi, quando le difformità non derivino da discordanze tra quanto trasmesso dal proponente e la situazione reale dell’intervento ovvero da documenti non veritieri ovvero da dichiarazioni false o mendaci rese dal proponente, sono fatte salve le rendicontazioni già approvate relative ai medesimi progetti.

Prima dell’avvio del procedimento di controllo avviato in data 21 giugno 2018, il GSE ha certificato risparmi energetici relativi agli anni 2016, 2017 e al primo trimestre del 2018, per complessivi 1782 certificati bianchi, non potendo pertanto richiedere la restituzione anche dei relativi incentivi già percepiti, con attività di rendicontazione già approvata.

“ In via subordinata ”.

Il GSE avrebbe errato nel calcolo degli incentivi da restituire, stante l’effettivo valore conseguito a titolo di vendita sul mercato del GME pari a € 406.950,40, in luogo di quello richiesto dal GSE pari a € 494.374,32;

(ii) con secondi motivi aggiunti la ricorrente impugna il rigetto di un’istanza di riesame, confermativo dell’annullamento in data 18 febbraio 2019, oltreché per illegittimità derivata dalle censure del ricorso principale, per le seguenti censure:

“ Violazione e/o falsa applicazione di legge con riferimento agli artt. 1, 3, 6 e 18 della L. 07/08/1990, n. 241 e s.m.i., nonché agli artt. 43, 46, 47 e 48 del D.P.R. 28/12/2000 n. 445 e s.m.i. Eccesso di potere per travisamento dei fatti ed erronea valutazione dei presupposti, contraddittorietà, ingiustizia grave e manifesta; irragionevolezza e sproporzionalità, difetto e/o insufficienza di istruttoria e di motivazione. Violazione dei principi del giusto procedimento, contraddittorio e partecipazione procedimentale, di buon andamento e di ragionevolezza. Violazione del principio di proporzionalità ” .

La conferma della mancanza delle fatture sarebbe travisante, tenuto conto in particolare che l’installazione degli UPS presso i clienti finali è avvenuta in forza di singoli contratti di “ prestito d’uso garantito ” (doc. da 23 a 32 della ricorrente).

Pari errore riguarderebbe la mancanza della prova della data di installazione e del numero dei dispositivi installati, come da verbali di installazione e collaudo contestualmente prodotti in sede giurisdizionale e in allegato a una ulteriore istanza di riesame e revoca dell’annullamento.

La ricorrente rivolge analoghe doglianze alla conferma della mancanza di documentazione circa l’informazione sulla manutenzione, la corretta installazione e il funzionamento, la disponibilità degli immobili ove sono installati gli UPS;

(iii) con terzi motivi aggiunti, la ricorrente grava il provvedimento di rigetto della seconda istanza di riesame, oltreché per illegittimità derivata dalle censure del ricorso principale, per le seguenti autonome censure:

“ Violazione e/o falsa applicazione di legge con riferimento agli artt. 1, 3, 6 e 18 della L. 07/08/1990, n. 241 e s.m.i., nonché agli artt. 43, 46, 47 e 48 del D.P.R. 28/12/2000 n. 445 e s.m.i., nonché all’art. 65, comma 1, lett. c), del D. Lgs. n. 82/2005. Eccesso di potere per travisamento dei fatti ed erronea valutazione dei presupposti, contraddittorietà, ingiustizia grave e manifesta; irragionevolezza e sproporzionalità, difetto e/o insufficienza di istruttoria e di motivazione. Violazione dei principi del giusto procedimento, contraddittorio e partecipazione procedimentale, di buon andamento e di ragionevolezza. Violazione del principio di proporzionalità ”;

La motivazione del nuovo diniego impugnato risulterebbe apparente e riproduttiva delle medesime ragioni addotte dal GSE sin dal provvedimento di annullamento delle RVC, senza indicare le ragioni per cui la nuova documentazione non sarebbe idonea a comprovare la circostanza e quali avrebbero dovuto essere i documenti utili per la prova pretesa dal GSE.

I verbali di installazione erano idonee copie informatiche per immagine degli originali analogici ritualmente sottoscritti e il GSE aveva già a proprie mani i relativi documenti d’identità dei sottoscrittori.

La ricorrente ribadisce in vario modo la sufficienza della documentazione prodotta ai fini richiesti.

4. Il GSE costituitosi in giudizio ha eccepito l’infondatezza di tutti i motivi proposti.

5. La trattazione della domanda cautelare allegata al ricorso e ai motivi aggiunti è stata oggetto di rinvio alle camere di consiglio del 21 novembre 2018, 13 febbraio 2019, 30 aprile 2019, 10 luglio 2019 ed è stata definitivamente rinunciata dalla parte ricorrente alla camera di consiglio del 13 novembre 2019.

6. All’esito dell’udienza di merito per lo smaltimento del contenzioso arretrato del 19 luglio 2024, il TAR ha disposto l’acquisizione di documentati chiarimenti a carico delle parti in ordine alla quantificazione degli incentivi effettivamente percepiti dalla ricorrente, indicati dal GSE in € 494.374,32 e dalla parte ricorrente in € 406.950,40 (quale somma ricavata dalla vendita dei TEE emessi in forza delle RVC successivamente annullate dal GSE), anche in considerazione della mancata coincidenza delle somme riportate nelle fatture depositate con la somma complessiva indicata dalla ricorrente e in merito all’esito dell’istanza di riesame pendente ai sensi dell’art. 56, co. 7 e 8, del d.l. 76/2020.

7. Adempiuta la predetta ordinanza istruttoria, nel senso di chiarire che l’importo incassato dalla ricorrente per effetto della vendita dei TEE emessi in forza delle RVC in esame è pari a € 406.950,40 e che il procedimento di riesame ex art. 56, co. 7 e 8, del d.l. 76/2020 è pendente, previo scambio di memorie e repliche ex art. 73 c.p.a. e formulazione di un’istanza di rinvio della trattazione da parte della ricorrente, all’udienza del 9 maggio 2025 la causa è stata trattenuta per la decisione.

DIRITTO

8. Preliminarmente si rigetta l’istanza di rinvio dell’udienza di merito del 9 maggio 2025, stante che la richiesta di differimento dell’udienza per la presentazione di un’istanza di riesame ai sensi dell’art. 56, comma 8, del d.l. 76/2020 non determina in generale motivi eccezionali per il rinvio ex art. 73, comma 1-bis, c.p.a. (TAR Lazio 16826/2024; 16053 del 2 settembre 2024; 16000 del 29 agosto 2024; 11775 del 10 giugno 2024; III-S, 6079 del 27 marzo 2024; III-ter, 9999 del 12 giugno 2023), in assenza di elementi per una valutazione diversa.

9. Il ricorso e i motivi aggiunti sono infondati.

Si procede a una ricognizione del quadro normativo e regolatorio di riferimento.

9.1. La deliberazione 27 ottobre 2011, EEN 9/11 dell’Autorità per l’energia elettrica e il gas ha approvato le linee guida per la definizione dei criteri e delle modalità per il rilascio dei titoli di efficienza energetica, anche detti certificati bianchi.

L’art. 4, comma 5, delle linee guida prevede che i risparmi conseguiti nell’ambito dei progetti standardizzati, come quelli per cui è causa, sono contabilizzati “ per un numero di anni pari a quelli di vita utile dell’intervento ”, a decorrere dall’inizio del periodo di riferimento della richiesta.

Ai sensi dell’art. 4, comma 6, “ Ai progetti standardizzati che comprendono la realizzazione di campagne finalizzate ad informare i clienti che hanno aderito al progetto sulle modalità di corretta gestione e manutenzione dei prodotti, apparecchi e componenti installati e che soddisfano i requisiti specificati nella scheda tecnica relativa ad ogni specifico intervento, è riconosciuto un risparmio addizionale pari al 2% del risparmio netto integrale dell’intervento al quale la campagna si riferisce, a conclusione delle verifiche e dei controlli di cui all’articolo 14. Ove non diversamente specificato nelle schede tecniche, il risparmio addizionale di cui al presente comma è da ritenersi non applicabile ”.

L’art. 13 delle predette linee guida prevede che, per i progetti standardizzati come quelli per cui è causa, la documentazione da trasmettere per le verifiche e le certificazioni deve includere fra l’altro informazioni relative al soggetto titolare, la descrizione dell’intervento, il numero di UFR (unità fisiche di riferimento) oggetto dell’intervento.

L’art. 14, in tema di documentazione da conservare e controlli a campione, aggiunge:

“ 14.1 Il soggetto responsabile delle attività di verifica e di certificazione dei risparmi effettua i controlli a campione previsti dall’articolo 7, comma 1, dei decreti ministeriali 20 luglio 2004, necessari ad accertare che i progetti oggetto di certificazione ed emissione dei titoli di efficienza energetica di cui all’articolo 16, comma 16.1 delle presenti Linee guida siano stati realizzati in modo conforme alle disposizioni dei medesimi decreti e alle Linee guida e secondo quanto dichiarato ai sensi del precedente articolo 13.

14.2 Al fine di consentire i controlli di cui al comma 14.1, i soggetti titolari dei progetti sono tenuti a conservare, per un numero di anni pari a quelli di vita tecnica delle tipologie di intervento incluse nel progetto medesimo, la documentazione idonea a consentire il riscontro di quanto dichiarato nelle schede di rendicontazione e nella documentazione inviata al soggetto responsabile delle attività di verifica e di certificazione dei risparmi, ai sensi del precedente articolo 13, nonché il rispetto delle disposizioni regolatorie riferibili a ciascuna tipologia di intervento inclusa nel progetto.

14.3 Per i progetti standardizzati e analitici la documentazione di cui al comma 14.2 deve essere idonea a consentire il riscontro di quanto dichiarato nella scheda di rendicontazione e come minimo:

a) il rispetto dei requisiti previsti nella/nelle schede tecniche di riferimento (ad esempio delle condizioni di applicabilità e della normativa tecnica);

b) il numero di UFR oggetto dell’intervento o degli interventi (es.: fatture di acquisto) o, per i progetti analitici, la documentazione attestante la misurazione dei parametri indicati nelle schede tecniche di quantificazione;

c) il rispetto di quanto disposto all’articolo 9, comma 9.1.

Qualora indicato nelle schede tecniche di quantificazione relative al singolo intervento, la documentazione di cui al comma 14.2 include anche il nome, e l’indirizzo dei clienti partecipanti ”.

9.2. Il soggetto proponente del progetto di risparmio energetico standardizzato deve quindi conservare per un numero di anni pari a quelli di vita tecnica del progetto documentazione idonea a consentire, in sintesi, il riscontro positivo delle schede di rendicontazione e la verifica della realizzazione dei progetti.

9.3. Il Decreto del Ministero dello Sviluppo economico 28 dicembre 2012, avente a oggetto fra l’altro il potenziamento del meccanismo dei certificati bianchi, nell’abrogare l’art. 7 dell’antecedente D.M. 20 luglio 2004 inerente modalità di controllo, richiamato dalle linee guida prima citate, ha introdotto all’art. 14 la seguente disciplina della verifica dell’esecuzione tecnica ed amministrativa dei progetti e sanzioni:

“ 1. Il GSE, coadiuvato da ENEA, esegue i necessari controlli per la verifica della corretta esecuzione tecnica ed amministrativa dei progetti che hanno ottenuto certificati bianchi.

Allo scopo, verifica a campione la regolare esecuzione delle iniziative, la loro conformità al progetto approvato ed in aderenza alle linee guida in vigore alla presentazione del progetto, la completezza e regolarità della documentazione da conservare così come prescritto nelle schede tecniche, incluse le eventuali varianti approvate.

Possono essere eseguiti sopralluoghi in corso d’opera e ispezioni nel sito di realizzazione del progetto, durante la realizzazione del progetto stesso o comunque durante la sua vita utile, al fine di verificare il corretto adempimento degli obblighi derivanti dal riconoscimento dei certificati.

2. Ai fini di quanto disposto al comma 1, entro il 31° gennaio di ciascun anno d’obbligo, il GSE sottopone ad approvazione del Ministero dello sviluppo economico e del Ministero dell’ambiente e della tutela del territorio e del mare un programma annuale di verifiche corredato dei relativi costi e trasmette con la stessa periodicità annuale alle stesse Amministrazioni il riepilogo dei dati relativi alle verifiche eseguite e all’esito delle stesse.

Tale programma deve prevedere controlli in situ per progetti che generano risparmi di energia superiori a 3.000 tep/annui.

3. Nel caso in cui siano rilevate modalità di esecuzione non regolari o non conformi al progetto, che incidono sulla quantificazione o l’erogazione degli incentivi, il GSE dispone l’annullamento dei certificati imputabili all’irregolarità riscontrata e applica al soggetto responsabile le misure di cui all’art. 23, comma 3, del decreto legislativo n. 28/2011, provvedendo, ai sensi dell’art. 42 del medesimo decreto, a darne segnalazione alle autorità competenti, ivi inclusa l’Autorità per l’energia elettrica e il gas ai fini dell’irrogazione delle eventuali sanzioni.

I proventi delle sanzioni contribuiscono alla copertura degli oneri per la realizzazione dei progetti, disposta dall’art. 9, comma 1 ”.

9.4. La scheda tecnica 36E relativa all’installazione di gruppi di continuità statici ad alta efficienza (UPS), oggetto di approvazione da parte del citato D.M. 28 dicembre 2012, stabilisce una serie di prescrizioni tecniche per gli UPS e, in particolare, che la vita utile degli UPS è pari a cinque anni.

9.5. Ciò premesso, dal provvedimento plurimotivato impugnato, poi confermato in via parziale nei successivi riesami, per il quale pende un procedimento di riesame ex art. 56 co. 8 del d.l. 76/2020 con preavviso di rigetto, e dalla documentazione in atti risulta che la società ricorrente:

-ha consegnato in modo inaccurato e senza uniformi controlli “post-vendita” i dispositivi UPS, in particolare dopo la consegna non risulta la disponibilità di diversi dispositivi o comunque non tutti gli UPS hanno avuto una vita effettiva e controllata utile di cinque anni o comunque fino all’annullamento delle RVC, onde assicurare la corretta erogazione di risorse pubbliche spese per incentivarne l’acquisto.

9.5.1. Possono essere considerate, quale concorrente elemento di conferma delle antecedenti conclusioni del GSE, le dichiarazioni oggetto del verbale della Guardia di Finanza di Torino del 24 luglio 2019, doc.91 della ricorrente, provenienti dell’amministratore unico di tre società cessionarie di UPS da parte della ricorrente (domanda GDF “ quanti apparati UPS sono stati effettivamente utilizzati nei locali delle tre società ”, risposta del cliente della ricorrente: “ Premetto che a Torino, corso Vigevano, sono stati installati circa 45-50 apparati nell’aula formazione … altri 30 non sono mai entrati in funzione poiché in sede di installazione hanno manifestato fin da subito problemi alle stampanti laser … Attualmente circa 260 apparati sono inutilizzati nel magazzino, la maggior parte di questi non è stata mai utilizzata e sono tuttora imballati ”; domanda GDF “ La AB ha eseguito eventuali verifiche periodiche presso il luogo di installazione degli apparati UPS per accertarne il corretto utilizzo e eventualmente verificare risparmi energetici ”, risposta del cliente della ricorrente: “ No ”).

9.5.2. In forza delle predette considerazioni, per quanto nel corso del giudizio la società si sia attivata per documentare la diligente esecuzione dei progetti, anche nei successivi procedimenti di riesame, l’iniziativa appare contrassegnata da un carattere talmente vasto e parcellizzato che la rendicontazione a regola d’arte dei progetti di efficienza energetica non è esaustivamente dimostrata, nei termini di completezza richiesti dalla normativa vigente ed esigibili.

9.5.3. Segnatamente la ricorrente non ha fornito la documentazione dell’installazione degli UPS e la data di installazione degli apparecchi presso ogni cliente partecipante né le visure necessarie per poter verificare la corrispondenza tra partecipanti al progetto ed effettivi beneficiari dello stesso.

9.5.4. Inoltre:

-i verbali di installazione, prodotti solo in allegato a una successiva istanza di riesame, sono privi dell’allegazione di un documento d’identità e recano incertezze quanto alla sottoscrizione, che è meramente analogica senza consentire una chiara identificazione, anche nei termini dell’art. 20 del d.lgs. 82/2005 (“ 1-bis. Il documento informatico soddisfa il requisito della forma scritta e ha l’efficacia prevista dall’articolo 2702 del Codice civile quando vi è apposta una firma digitale, altro tipo di firma elettronica qualificata o una firma elettronica avanzata o, comunque, è formato, previa identificazione informatica del suo autore, attraverso un processo avente i requisiti fissati dall’AgID ai sensi dell’articolo 71 con modalità tali da garantire la sicurezza, integrità e immodificabilità del documento e, in maniera manifesta e inequivoca, la sua riconducibilità all’autore.

In tutti gli altri casi, l’idoneità del documento informatico a soddisfare il requisito della forma scritta e il suo valore probatorio sono liberamente valutabili in giudizio, in relazione alle caratteristiche di sicurezza, integrità e immodificabilità. La data e l’ora di formazione del documento informatico sono opponibili ai terzi se apposte in conformità alle Linee guida ”);

-mancano le fatture di cessione dei dispositivi e la ricorrente contraddittoriamente afferma la sufficienza del documento di trasporto, trattandosi di cessione in comodato, tipo contrattuale che, ove come nella specie concluso per centinaia di dispositivi, può contribuire a determinare la complessiva precarietà dell’iniziativa quanto alla produzione di risparmio energetico per la vita utile.

9.5.5. In altri termini il comodato trasferisce la mera detenzione del dispositivo UPS salvo la facoltà del comodante di ottenere il prodotto in restituzione in alcuni casi anche prima del termine convenuto, in conformità alla disciplina del codice civile (art. 1809 c.c.) ma in potenziale contrasto con l’obbligo di contabilizzazione del risparmio energetico per l’intera vita utile del progetto, dunque continuativamente o almeno per un periodo totale ed effettivo di cinque anni.

9.5.6. In proposito, questo TAR ha già esaminato la fattispecie delle RVC riferite a UPS ceduti in comodato, per trarne la logica conseguenza che siffatta tipologia contrattuale, quand’anche rinnovabile nel corso del tempo, può collidere con la esigenza di garantire, già ex ante e in abstracto , la permanenza della fruizione degli UPS per il prescritto numero di anni (TAR Lazio, V-Stralcio, 1028/2025).

9.5.7. La complessiva precarietà del sistema di forniture di UPS trova conferme in un “memoriale” difensivo del legale rappresentante della ricorrente (doc.91) che, al netto delle comprensibili difficoltà imprenditoriali che può affrontare una società di persone, indica con valenza di ammissione le circostanze fattuali del mancato raggiungimento della prescritta vita utile a partire dall’attivazione per centinaia di dispositivi incentivati da certificati bianchi:

“ GLI UPS FURONO TUTTI INSTALLATI…

Analogo discorso vale in relazione alle Società del Sig. Vignale con riferimento ad EVR in liquidazione per complessivi 352 Ups installati fino al giugno del 2017…Tutto funzionò a meraviglia per circa due anni, quando poi a seguito di una grave crisi aziendale che colpì duramente l’indotto automotive torinese, il sig. Vignale, in maniera molto corretta, mi avvertì della situazione in cui suo malgrado versava la sua azienda…Al fine di non far naufragare il progetto, mi rivolsi ad altri soggetti e ricollocai i dispositivi UPS presso altre società/privati, dando continuità al progetto… ” (doc.91), senza peraltro informare della effettiva ricollocazione.

Con riferimento al consegnatario Consorzio fidi Terra di lavoro, in tesi consegnatario di 452 UPS, il documento descrive gli effetti della chiusura della scheda tecnica 36E in data 9 febbraio 2016: “ A quella data, non avevo ancora ricevuto le dichiarazioni dei soci/clienti del consorzio, ed allora rendicontai anche quelli installati presso i soci, imputandoli allo stesso indirizzo del consorzio . Nel pomeriggio, cercai di rettificare e caricare correttamente le rendicontazioni, ma non fu possibile… ” (doc.91).

9.5.8. Dall’apprezzamento complessivo dei fatti documentati in giudizio, tralasciando qui ulteriori e coerenti dettagli fattuali descritti nei provvedimenti di riesame, emerge la correttezza della conclusione di annullamento delle RVC ribadita nei provvedimenti di riesame, nel senso di confermare che le contraddizioni e le mancanze documentali sono diffuse in modo esteso e non hanno consentito all’amministrazione di ritenere che sia veritiera la rappresentazione dei fatti sulla base dei quali sono stati riconosciuti gli incentivi.

10. Ciò premesso, entrando nel dettaglio delle singole doglianze, il primo motivo del ricorso principale, con cui si deduce violazione dell’art. 21- nonies della L. 241/90, è infondato.

10.1. Per consolidato orientamento giurisprudenziale il potere di accertamento e verifica del GSE è inquadrabile nell’art. 42, comma 3, del d.lgs. 28/2011, quale decadenza accertativa (Ad. Plen. 18/2020). I presupposti dell’art. 21- nonies inseriti nell’art. 42 cit. con d.l. 76/2020 si applicano solo a partire da diciotto mesi dall’entrata in vigore del d.l. 76/2020, per giurisprudenza costante, a fronte di provvedimento qui impugnato risalente al 2018.

In ogni caso, il potere esercitato nella specie risulta altresì disciplinato in modo specifico dall’art.14, comma 3 del D.M. 28 dicembre 2012 (“ Nel caso in cui siano rilevate modalità di esecuzione non regolari o non conformi al progetto, che incidono sulla quantificazione o l’erogazione degli incentivi, il GSE dispone l’annullamento dei certificati imputabili all’irregolarità riscontrata ”) e, a voler inquadrare il potere esercitato in tale speciale disposizione, il termine ragionevole per l’annullamento in autotutela pari a diciotto mesi è ampiamente rispettato tenuto conto che decorre, per un’interpretazione ragionevole della disciplina, da quando sono emerse le modalità di esecuzione non regolari o non conformi del progetto e che il procedimento di verifica è stato avviato in data 21 giugno 2018 e si è concluso il 5 luglio 2018.

L’interesse pubblico all’annullamento in autotutela è poi espressamente e motivatamente descritto come “ primario e prevalente interesse pubblico al corretto riconoscimento di vantaggi economici previsti per l’attività di gestione, valutazione e certificazione dei risparmi correlati a progetti di efficienza energetica ”.

11. Gli ulteriori motivi del ricorso principale deducenti travisamenti di fatto e difetti di istruttoria sono infondati.

La ricorrente ha prodotto solo parte della documentazione richiesta; le dichiarazioni e i verbali della Guardia di Finanza in atti, prima citati, contengono già elementi testimoniali di conferma della “precarietà” del sistema di consegna al dettaglio dei dispositivi di risparmio energetico, senza una sistematica e completa attività di verifica dell’installazione e controllo del funzionamento per l’intera vita utile nel senso richiesto dalla normativa tecnica, a garanzia della efficiente spendita di risorse pubbliche, a carico della bolletta dell’energia elettrica di tutti gli utenti.

12. Con riferimento al primo ricorso per motivi aggiunti, non sussiste violazione dell’art. 42, co. 3-bis e 3-ter del d.lgs. 28/2011, stante la difformità tra la situazione rappresentata e la situazione di fatto del progetto.

Per come già affermato sul punto, deve ritenersi che il comma 3-bis dell’art. 42 del d.lgs. 28/2011 non possa essere interpretato nel senso di garantire la conservazione degli incentivi (indebitamente percepiti) a soggetti che non abbiano dimostrato l’effettiva sussistenza dei requisiti che consentono l’accesso agli incentivi.

La conseguenza del recupero integrale degli incentivi (prevista per il caso di dichiarazioni false e/o mendaci) vale per la mancata produzione della documentazione attestante il possesso dei requisiti, atteso che la sua ratio è quella di escludere dal novero dei beneficiari delle erogazioni pubbliche i soggetti che in concreto non soddisfino i requisiti necessari per la relativa spettanza (TAR Lazio, V-ter, 3648/2025).

12.1. La differenza tra il controvalore richiesto dal GSE e il loro valore effettivamente negoziato dalla società ricorrente, oggetto della seconda e residua censura autonoma del primo ricorso per motivi aggiunti, non rileva.

12.2. Al riguardo si è osservato, con argomenti e conclusioni qui condivise, che “ non può trovare accoglimento la tesi per cui il GSE avrebbe dovuto individuare, ai fini della quantificazione delle somme da restituire, il prezzo “effettivo” cui i TEE sono stati incassati dalla società.

Al riguardo, il Collegio ritiene che non vi siano ragioni per discostarsi dalla giurisprudenza ad avviso della quale “la correttezza dei criteri liquidatori non appare censurabile; il GSE, infatti: (i) per i TEE emessi nell’anno 2016, ha adottato il criterio di calcolo riferito ai prezzi definiti dalla Deliberazione ARERA DMRT/EFC/10/17, vigente alla data in cui è sorto l’obbligo restitutorio; (ii) per i TEE emessi nell’anno 2017, ha applicato un criterio riferito alla «media dei prezzi ponderati dal GME nelle sessioni di mercato relative al mese di emissione dei TEE oggetto di recupero».

Nella specie, dunque, la quantificazione del controvalore economico è stata operata utilizzando parametri legittimi sulla base di elementi oggettivi, ossia valorizzando i titoli ai prezzi definiti dall’Autorità [per l’anno] 2016 (…Deliberazione DMRT/EFC/10/17 per il 2016) e per l’anno 2017, non essendo disponibili i prezzi definiti dall’Autorità, i prezzi di mercato medi mensili (calcolati come media dei prezzi medi ponderati registrati dal GME nelle sessioni di mercato relative al mese di emissione dei TEE oggetto di recupero) (cfr. TAR Lazio, Roma, Sez. III Ter, n. 6554/2019; nello stesso senso i decreti ingiuntivi n. 4650/2019, n. 4384/2019, n. 2954/2019 e n. 2256/2019) ” (Tar Lazio, sez. V stralcio, 21 giugno 2024, n. 12663 e giurisprudenza ivi richiamata).

Analoghe conclusioni valgono per il caso di specie, in cui il GSE ha valorizzato i prezzi definiti dall’ARERA per il 2016 e il 2017 e ha fatto riferimento ai prezzi medi mensili registrati dal GME per l’anno 2018.

“ L’utilizzo dei parametri in questione - disancorato dal prezzo effettivamente praticato nelle singole transazioni di mercato - risulta altresì funzionale a garantire parità di trattamento, in fase di valorizzazione, tra gli operatori sottoposti ad attività di recupero ” (cfr. TAR Lazio, Quinta-ter, 4965/2025).

13. Quanto alla deduzione di vizi propri dei provvedimenti di riesame, contenuta nei secondi e terzi motivi aggiunti, le censure non riescono a superare quanto ai difetti di istruttoria e ai travisamenti la complessiva irregolarità emergente dall’intero sistema di cessione di dispositivi volta a conseguire incentivi pubblici, risultato perlomeno impreciso e precario, tale da non riuscire a documentare esaustivamente le consegne degli UPS e l’attitudine del progetto al conseguimento di effettivi risparmi energetici per il periodo prescritto sotto ogni profilo richiesto e per l’intera quantità di UPS consegnati.

Sintomatico è che non si reperisca agli atti una ricognizione omnicomprensiva e schematica del numero totale dei dispositivi consegnati, dei consegnatari e della prova dell’effettiva vita utile di tutti i dispositivi in corso alla data dell’annullamento delle RVC, nonché delle effettive e documentate ricollocazioni dei dispositivi ove effettuate.

13.1. La produzione di documentazione postuma neanche implica un dovere di valutazione da parte dell’Amministrazione, posto che le mancanze documentali risultano numerose e articolate e non hanno messo il GSE in condizione di verificare con chiarezza che il progetto oggetto delle RVC sia stato eseguito e rendicontato in modo completo.

14. Il ricorso e i motivi aggiunti sono conseguentemente respinti.

14.1. Le spese seguono la soccombenza e si liquidano in dispositivo.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Quinta Ter), definitivamente pronunciando sul ricorso e sui motivi aggiunti, come in epigrafe proposti, li respinge.

Condanna la AB di NA EN & C. s.a.s. al pagamento delle spese di lite in favore del Gestore dei Servizi Energetici s.p.a., liquidate in euro 4.000 (quattromila).

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 9 maggio 2025 con l’intervento dei magistrati:

Aurora Lento, Presidente

Alessandra Vallefuoco, Referendario

Gabriele La Malfa Ribolla, Referendario, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Gabriele La Malfa Ribolla	Aurora Lento

IL SEGRETARIO