Pubblicato il 03/06/2025

N. 00096/2025 REG.PROV.COLL.

N. 00004/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Regionale di Giustizia Amministrativa di RE

(Sezione Unica)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 4 del 2025, proposto da
-OMISSIS-, rappresentate e difese dall'avvocato Andrea Lorenzi, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso il suo studio in RE, via di Paradisi n. 15/5;

contro

Provincia Autonoma di RE, in persona del Presidente pro tempore , rappresentata e difesa dall'avvocato Sandro Mainardi, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso il suo studio in Bologna, piazza Galileo 4;

nei confronti

-OMISSIS-, non costituitasi in giudizio;

per l'annullamento

della deliberazione della Giunta provinciale di RE prot. n. 1709 del 25 ottobre 2024, avente ad oggetto l’assunzione di “ determinazioni in ordine agli incarichi dirigenziali a sensi della Legge sul Personale della Provincia Autonoma di RE ed altre disposizioni organizzative ”, conosciuta dalle odierne ricorrenti in un momento successivo a quello della relativa adozione nella parte in cui è stato conferito alla dott.ssa -OMISSIS- l’incarico di dirigente generale dell’avvocatura della Provincia a decorrere dal giorno 1 novembre 2024 e per la durata della corrente legislatura, fatta salva la facoltà della Giunta provinciale di revocare detto incarico a sensi della legge Provinciale n. 7 del 1997 in relazione all’eventuale rientro dal comando, disposto con lo stesso provvedimento deliberativo del dott. -OMISSIS-, già designato dirigente dell’avvocatura provinciale medesima con la precedente deliberazione della Giunta provinciale di RE n. 157 del 2024.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio della Provincia Autonoma di RE;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 22 maggio 2025 il dott. Stefano Mielli e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

Le ricorrenti, dipendenti della Provincia Autonoma di RE da molti anni in servizio presso l’Avvocatura provinciale, espongono di essere iscritte nell’elenco speciale annesso all'albo degli avvocati e di essere abilitate all’esercizio dell’attività difensiva avanti alle giurisdizioni superiori essendo iscritte all’albo degli avvocati da più di quindici anni.

Con il ricorso in epigrafe le ricorrenti impugnano la deliberazione della Giunta provinciale n. 1709 del 25 ottobre 2024, con la quale è stato conferito all’odierna controinteressata dott.ssa -OMISSIS- l’incarico di dirigente generale dell’avvocatura provinciale.

Con il primo motivo le ricorrenti lamentano l’illegittimità della deliberazione deducendo i vizi di violazione dell’art. 25, anche in relazione agli articoli 24 e 19 della legge provinciale 3 aprile 1997, n. 7, di difetto di istruttoria, di travisamento, di illogicità e contraddittorietà manifesta, nonché di carenza di motivazione.

L’art. 25 sopra citato, prevede che l’incarico di dirigente di strutture complesse, come l’avvocatura, possa essere conferito ai dirigenti che abbiano maturato esperienza nella direzione di strutture semplici ed abbiano conseguito risultati positivi nella valutazione delle prestazioni effettuate ai sensi dell’art. 19.

Secondo le ricorrenti tale disposizione risulta violata perché la controinteressata ha ricoperto il ruolo di dirigente di una struttura semplice per un intervallo inferiore a tre anni, che è il periodo necessario per poter essere confermata nel ruolo ai sensi dell’art. 21, comma 5, della legge provinciale 3 aprile 1997, n. 7. Inoltre, proseguono le ricorrenti, al momento del conferimento della direzione dell’avvocatura provinciale la controinteressata non aveva superato il periodo semestrale di prova, in quanto è stata nominata dirigente di una struttura semplice solo dal 1° aprile 2024.

Al riguardo le ricorrenti sottolineano che a loro avviso non può essere conteggiato come periodo utile quello decorrente tra il 29 maggio 2023 e il 30 aprile 2024, in cui la controinteressata ha ricoperto il ruolo di dirigente del servizio elettorale anticorruzione e controlli, perché la nomina è stata annullata in sede giurisdizionale con sentenza di questo Tribunale 13 febbraio 2023, n. 23,

Alla luce di tali vicende le ricorrenti lamentano che la controinteressata sia stata nominata alla direzione dell’avvocatura provinciale nonostante la mancanza dei requisiti prescritti dal sopra citato art. 25 della legge provinciale 3 aprile 1997, n. 7, della maturazione di un’esperienza nella direzione di strutture semplici e del conseguimento di risultati positivi nella valutazione delle prestazioni effettuate.

Sul punto le ricorrenti evidenziano anche un deficit motivazionale del provvedimento impugnato, che non valuta la sussistenza di tutti i requisiti richiesti.

Con il secondo motivo le ricorrenti lamentano la violazione degli articoli 12 ter e 38 ter della legge provinciale 3 aprile 1997, n. 7, anche in relazione al disposto di cui agli articoli 24, 28 e 1, comma 2, della medesima legge, nonché dell’art. 47 del contratto collettivo provinciale dei dirigenti generali ed infine dell’art. 23 della legge 31 dicembre 2012 n. 247, in relazione ai principii di autonomia e di indipendenza degli uffici legali degli enti pubblici, oltre che l’illogicità, la contraddittorietà manifesta e l’assenza di motivazione, nonché, la violazione dei principi di economicità, buon andamento ed efficienza dell’azione amministrativa.

Con questo motivo le ricorrenti ritengono la nomina della controinteressata censurabile sotto più profili.

In primo luogo perché la designazione è avvenuta secondo criteri che denotano un carattere marcatamente fiduciario della nomina, in contrasto con i caratteri di autonomia, imparzialità ed indipendenza che devono connotare la figura dell’avvocato pubblico sanciti dall’art. 23 della legge 31 dicembre 2012, n. 247.

Tale legge, contenente disposizioni di disciplina dell’ordinamento della professione forense, individua il regime giuridico proprio degli avvocati degli enti pubblici, sancendo che debbono essere salvaguardati l’autonomia e l’indipendenza di giudizio intellettuale e tecnica dell’avvocato, prevedendo la stabile costituzione di un ufficio legale entro cui il professionista eserciti in forma esclusiva tali funzioni. La legge prevede inoltre che la responsabilità dell’ufficio debba essere affidata ad un avvocato iscritto all’elenco speciale che eserciti i suoi poteri in conformità con i principi della legge professionale e che l’attività debba svolgersi secondo i principi di indipendenza, lealtà, probità, dignità, decoro, diligenza e competenza.

Le ricorrenti a supporto della censura, citano la giurisprudenza con la quale, sulla base della norma richiamata, si è affermato che la nomina del responsabile dell’avvocatura dell’ente pubblico deve ritenersi sottratta a criteri ispirati ai principi dello spoil system - dunque, in primis , al presupposto caratteristico della nomina fiduciaria – perché non potrebbe altrimenti operare in modo indipendente ed imparziale.

Sotto altro profilo le ricorrenti ritengono illegittima la nomina perché è avvenuta in favore di un soggetto privo di una pregressa esperienza in materia di contenzioso giudiziale presso gli enti pubblici, perché la controinteressata, pur avendo svolto per sette anni dopo l’esame di abilitazione professionale l’attività presso uno studio privato (dal 2007 al 2014), si è iscritta all’albo speciale per la prima volta solo in occasione della nomina e non è abilitata all’esercizio dell’attività difensiva avanti alle giurisdizioni superiori.

Al riguardo le ricorrenti deducono che la normativa provinciale richiede che l’incarico venga conferito ad un soggetto che sia già avvocato e sia munito di esperienza nel settore forense, requisiti che possono ritenersi rispettati solamente ove la nomina venga disposta in favore di un soggetto già iscritto all’albo al momento della nomina, non ad un soggetto iscrittosi per la prima volta in occasione della nomina.

Inoltre secondo le ricorrenti la controinteressata, non essendo abilitata, a differenza di altri avvocati presenti nell’avvocatura, al patrocinio innanzi alle giurisdizioni superiori, non è nelle condizioni di svolgere le funzioni di coordinamento e direzione proprie del ruolo ricoperto, rispetto a quella parte di contenzioso pendente presso le magistrature superiori caratterizzato da una maggiore rilevanza e complessità giuridica.

Sotto questo profilo le ricorrenti sottolineano che nel passato tutti i soggetti che si sono avvicendati nel ruolo di dirigente generale dell’avvocatura erano avvocati abilitati al patrocinio presso le magistrature superiori e che la nomina non motiva le ragioni della scelta che si pone in una relazione di discontinuità rispetto a quanto accaduto fino ad ora.

Pertanto, sostengono le ricorrenti, risulta violato l’art. 12 ter , comma 3, della legge provinciale 3 aprile 1997, n. 7, che nell’individuare l’avvocatura quale struttura organizzativa complessa, le affida il compito di curare l’attività “ concernente le cause ed i ricorsi in ogni sede giurisdizionale ”, comprese quelle superiori, e l’art. 38 ter della medesima legge provinciale secondo il quale all’avvocatura è assegnato personale con il titolo di avvocato per la trattazione del contenzioso direttamente patrocinato ai competenti organi giurisdizionali.

Sotto altro profilo secondo le ricorrenti risulta violato anche l’art. 47 del contratto collettivo provinciale dei dirigenti generali della Provincia Autonoma di RE, secondo il quale nell’attribuzione degli incarichi è necessario tener conto della professionalità maturata e dell’esperienza acquisita in relazione agli incarichi precedentemente ricoperti rispetto a quelli da conferire.

Si è costituita in giudizio la Provincia Autonoma di RE eccependo in rito l’inammissibilità sotto più profili.

In primo luogo per difetto di giurisdizione in quanto è impugnata la nomina di un dirigente.

In secondo luogo per difetto di interesse, specie per quanto riguarda il primo motivo, in quanto le ricorrenti, non rivestendo la qualifica dirigenziale, non rientrano nella platea dei soggetti idonei a poter essere nominati direttore generale dell’avvocatura.

Nel merito l’Amministrazione chiede la reiezione delle censure in quanto, contrariamente a quanto dedotto nel ricorso, l’art. 25 della legge provinciale 3 aprile 1997, n. 7, per la nomina a direttore generale, contiene un generico riferimento alla figura dei “dirigenti” senza operare alcuna distinzione tra dirigenti la cui qualifica sia stata confermata dopo il triennio e dirigenti che non hanno ancora terminato il triennio.

Peraltro, prosegue la Provincia, la controinteressata risulta aver maturato delle significative esperienze nella direzione di strutture semplici, in quanto dal 29 maggio 2023 al 30 aprile 2024 ha ricoperto il ruolo di sostituto del dirigente del servizio gestione degli impianti, e dal 1° maggio 2024 ha ricoperto il ruolo di dirigente del servizio elettorale, anticorruzione e controlli.

La controinteressata diversamente da quanto affermato dalle ricorrenti, rileva la Provincia, è stata sottoposta a valutazione ai sensi dell’art. 19 della legge provinciale 3 aprile 1997, n. 7, conseguendo un punteggio di 87,82% con un giudizio di “ottimo”. Pertanto la controinteressata risulta in possesso di tutti i requisiti necessari alla nomina, che costituisce il frutto di una scelta discrezionale dell’Amministrazione non sindacabile nel merito in sede di legittimità.

Quanto al secondo motivo l’Amministrazione afferma che, contrariamente a quanto dedotto nel ricorso, a livello normativo non è riscontrabile alcuna disposizione che imponga la nomina, quale dirigente dell’avvocatura, di un soggetto abilitato all’attività di difesa avanti alle giurisdizioni superiori, e che ricavare in via implicita l’esistenza di un tale principio avrebbe l’effetto di valorizzare in modo vincolante ed inderogabile sempre i soggetti con maggiore anzianità nell’esercizio della professione di avvocato, a scapito di altri soggetti che abbiano maturato un ricco e qualificato curriculum come dirigenti amministrativi in altre strutture.

Inoltre non vi è alcuna preclusione sul piano ordinamentale alla designazione di un soggetto che sia abilitato all’esercizio della professione di avvocato, anche se al momento della nomina non sia iscritto all’albo degli avvocati.

Peraltro la controinteressata è in possesso di una pregressa attività forense svolta per sette anni in uno studio privato, ha conseguito nel 2008 il dottorato di ricerca in diritto pubblico, che rappresenta il livello più elevato di titolo di studio, ed ha inoltre collaborato con l’Università di RE in qualità di assistente alla cattedra in diritto amministrativo interno, europeo e transazionale, ed è anche autrice di diverse pubblicazioni nell’ambito del diritto amministrativo, denotando un curriculum particolarmente qualificato nelle materie giuridiche.

Alla pubblica udienza del 22 maggio 2025, in prossimità della quale le parti hanno depositato memorie a sostegno delle proprie difese, la causa è stata trattenuta in decisione.

Il ricorso deve essere dichiarato inammissibile per difetto di giurisdizione.

Per quanto riguarda la nomina è opportuno ricordare che il legislatore ha previsto una giurisdizione generale del giudice orinario in materia di controversie nel pubblico impiego, dalla quale sono escluse le sole ipotesi tassativamente previste, e ha compreso espressamente tra le cause demandate alla cognizione del giudice ordinario quelle concernenti la nomina dei dirigenti.

Infatti il D.lgs. 30 marzo 2001, n. 165, all’art. 63, prevede che sono “ devolute al giudice ordinario, in funzione di giudice del lavoro, tutte le controversie relative ai rapporti di lavoro alle dipendenze delle pubbliche amministrazioni di cui all'articolo 1, comma 2, ad eccezione di quelle relative ai rapporti di lavoro di cui al comma 4 ” precisando che spettano in ogni caso al giudice ordinario le controversie concernenti “ il conferimento e la revoca degli incarichi dirigenziali ”.

Il chiaro dettato normativo trova puntuale conferma nella giurisprudenza.

Le Sezioni Unite della Corte di Cassazione in più occasioni hanno infatti affermato che è vero che sussiste la giurisdizione del giudice amministrativo rispetto ad atti di alta amministrazione, e che tuttavia va considerato che, poiché l’art. 63 del D.lgs. 30 marzo 2001, n. 165, ha espressamente attribuito alla giurisdizione del giudice ordinario anche le controversie in tema di conferimento e revoca di incarichi dirigenziali nelle pubbliche amministrazioni, ormai tali atti sono da considerarsi come mere determinazioni negoziali e non più come atti di alta amministrazione, venendo in tal caso in considerazione come atti di gestione del rapporto di lavoro rispetto ai quali l'amministrazione stessa opera con la capacità e i poteri del privato datore di lavoro (cfr. Cassazione civile, Sez. Un., 20 ottobre 2017, n. 24877; Cassazione, Sez. Lav., 24 settembre 2015, n. 18972)

Le ricorrenti replicano all’eccezione di difetto di giurisdizione sostenendo che nel caso di specie il provvedimento di nomina debba ritenersi espressivo di un’attività di macro organizzazione perché individua una metodica di conferimento della titolarità della dirigenza dell’avvocatura che confligge con i fini dell’accrescimento dell’efficacia e dell’efficienza dell’azione amministrativa.

Si tratta di una prospettazione non condivisibile.

Infatti l’orientamento giurisprudenziale ormai consolidato (cfr. Cass. Sez. Un. 20 novembre 2020 n. 26500; Cass. Sez. Un. 4 marzo 2020 n. 6076; Cass. Sez. lav. 26 giugno 2019 n. 17140; Cass. Sez. Un. 28 febbraio 2019 n. 6040; Cass. Sez. Un. 8 novembre 2005 n. 21592), sottolinea la differenza tra gli atti cd. di “ macro organizzazione ” o “ alta amministrazione ”, di cui all'art. 2, comma 1, del D.lgs. D.lgs. 30 marzo 2001, n. 165, le cui controversie sono riservate alla giurisdizione del giudice amministrativo, e gli atti di organizzazione “ esecutiva ” assunti con la capacità e poteri del privato datore di lavoro attribuiti alla giurisdizione del giudice ordinario,.

Gli atti di macro organizzazione concernono le linee fondamentali di organizzazione degli uffici ed i modi di conferimento degli incarichi dirigenziali, assoggettati a principi e regole pubblicistiche, mentre gli atti di micro organizzazione, sono quelli con cui si dispone l'organizzazione dei singoli uffici e sono regolati dalla disciplina privatistica (cfr. Consiglio di Stato, Sez. III, 12 dicembre 2014, n. 6129).

Nel caso di specie è evidente che non è in contestazione alcun atto di macro organizzazione adottato dall'amministrazione resistente e che, al contrario, il ricorso proposto dalle ricorrenti è volto a censurare esclusivamente un atto (ovvero la nomina all'incarico dirigenziale della controinteressata) che è stato adottato dall'amministrazione con la capacità e i poteri del privato datore di lavoro, con tutto ciò che ne consegue in termini di giurisdizione del giudice ordinario sopra richiamata (cfr. T.A.R. Lazio, Roma, I-stralcio, 30 novembre 2020, n. 12758; T.A.R. Campania, Napoli, Sez. V, 7 ottobre 2021, n. 6325).

In definitiva il ricorso deve essere dichiarato inammissibile per difetto di giurisdizione, ferma restando la riproponibilità della controversia innanzi al giudice ordinario ai sensi e per gli effetti di cui all’art. 11, comma 2, cod. proc. amm..

Nonostante l’esito del giudizio le peculiarità della controversia e il carattere in rito della pronuncia giustificano l’integrale compensazione delle spese di giudizio tra le parti.

P.Q.M.

Il Tribunale Regionale di Giustizia Amministrativa della Regione autonoma Trentino-Alto Adige/Südtirol, sede di RE, definitivamente pronunciando sul ricorso in epigrafe lo dichiara inammissibile per difetto di giurisdizione, ferma restando la facoltà di riproposizione innanzi al giudice ordinario ai sensi e per gli effetti dell’art. 11, comma 2, cod. proc. amm..

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in RE nella camera di consiglio del giorno 22 maggio 2025 con l'intervento dei magistrati:

Alessandra Farina, Presidente

Stefano Mielli, Consigliere, Estensore

Antonia Tassinari, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Stefano Mielli	Alessandra Farina

IL SEGRETARIO