Pubblicato il 03/06/2025

N. 00600/2025 REG.PROV.COLL.

N. 01242/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Emilia Romagna

(Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1242 del 2024, integrato da motivi aggiunti, proposto da
-OMISSIS-, in persona del legale rappresentante pro tempore, in relazione alla procedura -OMISSIS-, rappresentato e difeso dall’avv. Silva Gotti, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Bologna, in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dagli avv.ti Antonella Trentini e Nadia Zanoni, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

nei confronti

--OMISSIS-, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall’avv. Simona Della Casa, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

Per quanto riguarda il ricorso introduttivo:

per l’annullamento, previa sospensione cautelare

- dell’atto datato 26 settembre 2024, pervenuto via pec il successivo 27 settembre 2024, con il quale il Comune ha dato atto dell’avvenuto completamento delle verifiche sui requisiti successive all’aggiudicazione non efficace disposta in favore di -OMISSIS- soc. sportiva dilettantistica a r.l. in relazione alla gara per l’affidamento in concessione, tramite la procedura di project financing ad iniziativa privata, di aree comunali site in Bologna -OMISSIS-, per la gestione di impianti sportivi, ad oggi, in capo alla ricorrente;

-di ogni altro presupposto, ad oggi non conosciuto dalla ricorrente, dal quale risulti l’attività istruttoria, la motivazione e la decisione impugnata in via principale.

Con ogni effetto di legge e quindi con annullamento dell’aggiudicazione disposta in favore della società -OMISSIS- soc. sportiva dilettantistica a r.l. in relazione alla gara di cui sopra ed esclusione della stessa dalla gara medesima;

Con espressa domanda di dichiarazione di inefficacia del contratto sottoscritto tra le parti ai sensi degli articoli 122 e 124 Cod. proc. amm. e domanda di conseguimento dell’aggiudicazione in proprio favore e quindi di subentro nel rapporto concessorio in corso.

In via subordinata, con domanda di risarcimento per equivalente ai sensi e per gli effetti dell’articolo 124 Cod. proc. amm..

Per quanto riguarda il ricorso per motivi aggiunti depositati in data 22 novembre 2024:

per l’annullamento previa sospensione cautelare,

oltre che degli atti già impugnati col ricorso introduttivo, anche della Relazione istruttoria a firma della Dirigente del Servizio Gare del Comune di Bologna, in relazione alla verifica dei requisiti successiva all’aggiudicazione non efficace e relativi atti presupposti e conseguenti.

Visti il ricorso, il ricorso per motivi aggiunti e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Comune di Bologna e di --OMISSIS-;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 15 maggio 2025 la dott.ssa Alessandra Tagliasacchi e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Considerato in fatto e ritenuto in diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1.1. Con deliberazione giuntale -OMISSIS-del 31.05.2022 il Comune di Bologna ha dichiarato fattibile e di pubblico interesse, ai sensi dell’articolo 183, comma 15, D.Lgs. n. 50/2016 (applicabile al caso di specie ratione temporis), il progetto presentato da --OMISSIS-. a r.l. per ottenere la gestione in concessione ventennale in finanza di progetto dell’impianto sportivo comunale ubicato in Bologna, -OMISSIS-.

Con determina dirigenziale -OMISSIS- del 10.01.2023 il Comune di Bologna, all’esito di procedura di evidenza pubblica, ha poi aggiudicato (con provvedimento non efficace) a --OMISSIS-. a r.l. la concessione ventennale del suddetto impianto sportivo.

1.2. La Associazione Dilettantistica Sportiva -OMISSIS--, gestore uscente dell’impianto sportivo e seconda classificata alla procedura aperta bandita dal Comune, con il ricorso R.G. -OMISSIS-, integrato da motivi aggiunti, ha impugnato la deliberazione giuntale -OMISSIS-, e con successivo ricorso R.G. -OMISSIS-, sempre integrato da motivi aggiunti, ha impugnato gli atti della procedura di gara conclusasi con l’aggiudicazione della concessione a --OMISSIS-. a r.l..

1.3.1. Per quanto qui di interesse, con sentenza -OMISSIS-questo Tribunale Amministrativo Regionale – riuniti (tra gli altri) i due ricorsi promossi da -OMISSIS-- – ha accolto il ricorso R.G. -OMISSIS-, per mancata concessione da parte del Comune alla allora ricorrente della proroga legale dei rapporti concessori in essere stabilita dall’articolo 16, comma 4, D.L. n. 198/2022, annullando gli atti di gara impugnati. Questo Giudice ha poi assorbito ogni altra censura contenuta nel ricorso medesimo e ha dichiarato improcedibile per sopravvenuta carenza di interesse il ricorso R.G. -OMISSIS-, assumendo che alla scadenza della proroga legale il Comune avrebbe dovuto rinnovare la valutazione di pubblico interesse della proposta di “project financing” presentata da --OMISSIS-. a r.l..

1.3.2. Con sentenza -OMISSIS- il Consiglio di Stato, in parziale riforma della sentenza -OMISSIS-di questo T.A.R., pur riconoscendo che la concessione dell’impianto sportivo comunale ad -OMISSIS-- era prorogata ex lege sino al 31.12.2024, ha, invece, escluso che la mancata concessione della proroga legale alla concessionaria uscente determinasse l’illegittimità dell’aggiudicazione della nuova concessione a --OMISSIS-. a r.l.. Il Giudice di secondo grado ha poi ritenuto infondate le altre censure sollevate da a -OMISSIS-- e assorbite dal Giudice di prime cure.

2. Il Comune di Bologna ha conseguentemente riattivato il procedimento e, all’esito del controllo sul possesso dei requisiti di partecipazione da parte dell’aggiudicataria (controllo che l’Ente concedente aveva deciso di posticipare all’aggiudicazione), ha stipulato il contratto con --OMISSIS-. a r.l..

3.1.1. Con il ricorso introduttivo del presente giudizio -OMISSIS-- ha impugnato l’atto di data 26.09.2024, con il quale il Comune ha dato atto dell’avvenuto completamento delle verifiche sui requisiti di partecipazione in capo a --OMISSIS-. a r.l., chiedendone l’annullamento, previa sospensione cautelare dell’efficacia, oltre alla declaratoria di inefficacia del contratto sottoscritto dalle controparti e al subentro nella concessione ovvero il risarcimento del danno per equivalente monetario.

3.1.2. Sostiene la ricorrente che l’atto impugnato sia viziato da “- Violazione dell’art. 32 del D. Lgs. n. 50 del 2016. - Violazione del Disciplinare di gara, artt. 7.1 e 7.2. e 8. - Violazione degli artt. 89 e 183 del D. Lgs. n. 50/2016. - Violazione degli artt. 95 e 96 del DPR n. 207 del 2010. - Difetto assoluto di istruttoria, difetto di motivazione, sviamento ”.

Lamenta anzitutto la deducente il difetto di istruttoria, perché nell’atto del 26.09.2024 non vi sarebbe traccia delle verifiche effettuate.

Lamenta poi l’esponente il difetto di motivazione, atteso che la sentenza -OMISSIS- del Consiglio di Stato non copriva la fase dei controlli (allora non ancora espletati) e il Comune non aveva preso posizione sulla circostanza che --OMISSIS-. a r.l. aveva presentato un primo contratto di avvalimento del 2021, in copia semplice e con firma e data non certi, e un secondo contratto del 2022, a gara iniziata, dopo cioè la pubblicazione del bando, senza peraltro allegare né l’uno, né l’altro alla domanda di partecipazione alla gara.

3.2.1. Con successivo ricorso per motivi aggiunti, proposto per l’impugnazione anche della relazione istruttoria del 24.09.2024 conosciuta a seguito del suo deposito in giudizio da parte della difesa comunale, -OMISSIS-- ha prospettato i vizi di “- Difetto assoluto di istruttoria, difetto assoluto di motivazione, sviamento. - Violazione dei principi di trasparenza, ragionevolezza e logicità. Violazione dell’art. 97 Cost. e dell’art. 1 della L. n. 241/1990. Violazione del dovere di imparzialità. - Violazione della par condicio. - Violazione dell’art. 32 del D. Lgs. n. 50 del 2016, degli artt. 89 e 183 del D. Lgs. n. 50/2016, degli artt. 95 e 96 del DPR n. 207 del 2010, nonché violazione del Disciplinare di gara, artt. 7.1 e 7.2. e 8 ”.

3.2.2. Reitera la ricorrente la censura di difetto di istruttoria e di motivazione, osservando:

- che non era stata eseguita alcuna verifica sui requisiti dichiarati nella prima fase del “project financing”, sull’autodichiarazione resa in sede di presentazione della proposta;

- che il contratto di avvalimento del 2021, presentato al Comune solo nel 2023, era privo di data certa e la questione non era stata affrontata dalla relazione di verifica;

- che --OMISSIS-. a r.l. non possedeva i requisiti speciali di partecipazione nemmeno al momento della pubblicazione del bando, perché il secondo contratto di avvalimento dalla stessa presentato è del 14.09.2022, e dunque è successivo all’avvio della gara;

- che i bilanci 2016 cui fa riferimento il contratto di avvalimento del 2021 non erano stati presentati al Comune.

4.1.1. Si è costituito in giudizio il Comune di Bologna, eccependo preliminarmente l’inammissibilità di entrambi i ricorsi:

(A) per carenza di interesse perché l’atto impugnato non avrebbe natura provvedimentale, ma meramente dichiarativa, quindi non produrrebbe effetti nella sfera giuridica della ricorrente, la quale semmai avrebbe dovuto impugnare nuovamente l’aggiudicazione;

(B) per violazione del principio del ne bis in idem, in quanto sulla questione si sarebbe già pronunciato il Consiglio di Stato con la sentenza -OMISSIS-;

(C) per indeterminatezza dei motivi di doglianza dedotti;

(D) per erroneità del rito, perché la ricorrente avrebbe dovuto agire non ex articolo 119 Cod. proc. amm., ma ex articolo 116 (per mancata ostensione degli atti di verifica) o 117 (per mancata verifica) Codice di rito.

4.1.2. Nel merito, parte resistente oppone che i controlli sul possesso da parte dell’aggiudicataria dei requisiti di qualificazione erano stati espletati e che i contratti di avvalimento presentati dalla aggiudicataria erano idonei a qualificarla.

4.2. Si è costituita in giudizio pure --OMISSIS-. a r.l., sviluppando difese in rito e nel merito sostanzialmente sovrapponibili a quelle dell’Amministrazione comunale e concludendo anch’essa per il rigetto di entrambi i ricorsi.

5.1. La domanda cautelare è stata accolta da questo Giudice con ordinanza -OMISSIS-: la decisione è stata riformata dal Giudice d’appello.

5.2. Dopo lo scambio di ulteriori scritti difensivi tra le parti, la produzione di copiosa documentazione e un’ampia discussione orale, la causa è stata infine introitata alla pubblica udienza del 15 maggio 2025.

6. Le eccezioni preliminari sollevate dalle difese dell’Amministrazione e della controinteressata sono tutte infondate in quanto:

(A) la posticipazione dei controlli a valle dell’aggiudicazione rende la verifica del possesso da parte dell’aggiudicataria dei requisiti di qualificazione atto impugnabile, perché diversamente una fase fondamentale della procedura di evidenza pubblica verrebbe sottratta al controllo giudiziale, tanto più che – contrariamente a quanto infondatamente sostenuto dai contraddittori - la ricorrente ha contestualmente chiesto anche l’annullamento dell’aggiudicazione della concessione a --OMISSIS-. a r.l.;

(B) l’atto di verifica del possesso da parte dell’aggiudicataria dei requisiti di qualificazione, proprio perché adottato dopo l’aggiudicazione, non è mai stato sottoposto al vaglio giurisdizionale, sicché tecnicamente non opera la preclusione del ne bis in idem;

(C) le censure prospettate nei ricorsi, come emerge dalla sintesi che ne è stata fatta ai punti che precedono, sono adeguatamente specifiche e attengono alla pretesa inidoneità del contratto di avvalimento del 2021 a qualificare --OMISSIS-. a r.l. come promotore perché privo di data e firma certi, e alla pretesa inidoneità del contratto di avvalimento del 2022 a qualificarla come concorrente perché successivo al bando di indizione della gara;

(D) trattandosi di una domanda di annullamento, essa risulta ritualmente introdotta.

7.1. Prima di passare al merito, risulta necessario dar conto del fatto che la sentenza del Consiglio di Stato -OMISSIS- è stata impugnata per revocazione da -OMISSIS-- per omissione di pronuncia.

La revocazione è stata decisa con sentenza del Consiglio di Stato -OMISSIS-, che ha accolto il ricorso nella parte rescindente, mentre lo ha respinto nella parte rescissoria.

In particolare, in sede rescissoria la precitata sentenza del Consiglio di Stato ha affrontato la questione della legittimità di provvedimenti comunali allora impugnati in relazione alla prospettata mancanza dei requisiti di qualificazione in capo all’aggiudicataria.

7.2. Preso atto di quanto sopra, il Collegio ritiene che sussistano i presupposti di cui al combinato disposto degli articoli 3, comma 2, e 88, comma 2, lettera d), seconda parte, Cod. proc. amm., perché alla motivazione della presente decisione possa provvedersi mediante l’integrale richiamo alle motivazioni della sentenza -OMISSIS- del Consiglio di Stato.

Quanto statuito dal Giudice della revocazione in relazione all’atto di scelta del promotore del “project financing” e all’aggiudicazione della concessione può infatti estendersi all’atto di verifica del possesso da parte di --OMISSIS-. a r.l. dei requisiti di qualificazione.

8.1. Per le ragioni ivi esposte deve, dunque, concludersi che detto atto si sottrae alle censure di legittimità dedotte nel ricorso principale e nel ricorso per motivi aggiunti, in quanto:

- nella prima fase del “project financing” è sufficiente l’autodichiarazione da parte del proponente circa il possesso dei requisiti;

- nel caso in esame, poi, rispetto alla successiva fase della gara, il proponente doveva possedere i requisiti di qualificazione non al momento di pubblicazione del bando di indizione, ma al momento di presentazione dell’offerta;

- a tale fine risulta sufficiente il contratto di avvalimento con firma digitale, successivamente verificata, del 14.09.2022, il quale si pone in continuità con il precedente contratto di avvalimento, stipulato con la medesima ausiliaria, ancorché privo di data certa.

8.2. Quanto al procedimento penale, avente a oggetto la veridicità delle dichiarazioni rese dal legale rappresentante di --OMISSIS-. a r.l. nell’ambito del procedimento per cui è causa, procedimento penale la cui pendenza è stata documentata in giudizio da -OMISSIS--, si impongono le seguenti considerazioni.

Allo stato esso è in fase di indagini preliminari, sicché – fatta salva l’autotutela decisoria facoltativa che pur sempre compete al Comune – non vi sono per il momento elementi per poter capovolgere le conclusioni esposte ai punti che precedono.

9. Il ricorso principale e il ricorso per motivi aggiunti debbono pertanto essere respinti.

La complessità e la opinabilità delle questioni sottese al presente giudizio giustificano nondimeno la compensazione tra le parti delle spese di servizio, a eccezione del contributo unificato che rimane a carico di parte ricorrente, in quanto soccombente.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per l’Emilia Romagna – sede di Bologna (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sul ricorso principale e sul ricorso per motivi aggiunti, come in epigrafe proposti, li respinge entrambi.

Compensa tra le parti le spese di giudizio, con la precisazione di cui in motivazione.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’Autorità amministrativa.

Ritenuto che sussistano i presupposti di cui all’articolo 52, commi 1 e 2, del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196, e dell’articolo 10 del Regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio del 27 aprile 2016, a tutela dei diritti e della dignità della parte interessata, manda alla Segreteria di procedere all’oscuramento delle generalità nonché di qualsiasi altro dato idoneo ad identificare i soggetti indicati in ricorso.

Così deciso in Bologna nelle camere di consiglio dei giorni 15 maggio 2025 e 29 maggio 2025 con l’intervento dei magistrati:

Ugo Di Benedetto, Presidente

Jessica Bonetto, Consigliere

Alessandra Tagliasacchi, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Alessandra Tagliasacchi	Ugo Di Benedetto

IL SEGRETARIO

In caso di diffusione omettere le generalità e gli altri dati identificativi dei soggetti interessati nei termini indicati.