Pubblicato il 20/06/2025

N. 01022/2025 REG.PROV.COLL.

N. 00905/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il ET

(Sezione Terza)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

ex art. 60 cod. proc. amm.;
sul ricorso numero di registro generale 905 del 2025, proposto da da IA IA S.p.A., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dagli avvocati Filippo Pacciani, Valerio Mosca e Martina Menga, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Malcesine, in persona del Sindaco pro tempore , rappresentato e difeso dagli avvocati Daniele Maccarrone e Luca Bovolin, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

nei confronti

Regione ET, in persona del Presidente pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Stefano Miotto e Pierpaolo Agostinelli, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Ministero della Cultura, Soprintendenza Archeologia Belle Arti e Paesaggio per le Province di Verona, OV e NZ, Agenzia Regionale per la Prevenzione e Protezione Ambientale del ET e Provincia di Verona, non costituiti in giudizio;

per l’annullamento

previa sospensione cautelare

del provvedimento del Comune di Malcesine prot. 6443 del 28 marzo 2025 - con l’allegato verbale della conferenza dei servizi n. 9-2024, prot. 6442 del 28 marzo 2025, e con la nota della Direzione Turismo della Regione ET prot. 9072 del 20 maggio 2024, la nota della Provincia di Verona prot. 9291 del 23 maggio 2024, la nota della Direzione Uffici Territoriali per il dissesto idrogeologico della Regione ET prot. 13367 del 6 agosto 2024, la nota della Soprintendenza Archeologia, Belle Arti e Paesaggio per le province di Verona, OV e NZ prot. 13446 del 7 agosto 2024 - a mezzo del quale è stata disposta la sospensione dei termini del procedimento avviato a seguito dell’istanza presentata dalla società ricorrente in data 16 febbraio 2024, per ottenere l’autorizzazione ex art. 44 del decreto legislativo n. 259/2003 per l’installazione di una stazione radio base per rete di telefonia mobile sul territorio del Comune di Malcesine, in Località VA (C.C. di Malcesine, Foglio 18 Mappale 150), ed è stato comunicato l’esito negativo della conferenza dei servizi indetta dal Comune di Malcesine in data 6 maggio 2024;

- del provvedimento di indizione della conferenza dei servizi del Comune di Malcesine, comunicato con la nota prot. 8090 del 14 maggio 2024 (doc. 2);

- ove occorra, della deliberazione della Giunta della Regione ET n. 1572 del 3 settembre 2013, pubblicata sul Bollettino Ufficiale della Regione ET n. 81 del 24 settembre 2013;

- ove occorra, degli artt. 13 e 50 delle Norme Tecniche del Piano Territoriale di Coordinamento Provinciale della Provincia di Verona, approvato con deliberazione della Giunta della Regione ET n. 236 del 3 marzo 2015;

- di tutti gli atti presupposti, connessi e conseguenziali, ancorché non conosciuti;

nonché per l’accertamento e la declaratoria della formazione, ai sensi dell’art. 44, comma 10, del decreto legislativo n. 259/2003, del silenzio assenso sulla predetta istanza di autorizzazione presentata in data 16 febbraio 2024 e del conseguente diritto della ricorrente all’installazione ed esercizio della stazione radio base per rete di telefonia mobile.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio di Comune del Malcesine e della Regione del ET;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nella camera di consiglio del giorno 18 giugno 2025 il dott. Carlo Polidori e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Sentite le stesse parti ai sensi dell’art. 60 cod. proc. amm.;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. In data 16 febbraio 2024 la società IA IA (di seguito, IA) ha presentato al Comune di Malcesine e all’Agenzia Regionale per la Prevenzione e Protezione Ambientale del ET (di seguito, ARPAV) un’istanza di autorizzazione ex art. 44 del decreto legislativo n. 259/2003 per l’installazione di una stazione radio base per rete di telefonia mobile sul territorio del Comune di Malcesine, in Località VA, e unitamente a tale istanza ha trasmesso alla Soprintendenza Archeologia Belle Arti e Paesaggio per le province di Verona, OV e NZ un’istanza di autorizzazione paesaggistica ex art. 146 del decreto legislativo n. 42/2004, trattandosi di un intervento da realizzare in zona sottoposta a vincoli.

2. In data 26 febbraio 2024 il Comune di Malcesine ha comunicato a IA l’avvio del procedimento paesaggistico, fissando in 120 giorni (a partire dalla data di presentazione dell’istanza) il termine per il rilascio dell’autorizzazione e nella medesima data l’ARPA ha rilasciato il parere tecnico favorevole, attestante il rispetto dei limiti per le emissioni elettromagnetiche.

3. In data 14 maggio 2024 il Comune di Malcesine ha trasmesso a IA l’atto datato 6 maggio 2024 con il quale è stata indetta una conferenza dei servizi semplificata, in modalità asincrona, ex art. 14-bis della legge n. 241/1990, per l’esame della suddetta istanza, ed è stato comunicato a tutte le Amministrazioni interessate che avrebbero dovuto rendere le proprie determinazioni entro il termine perentorio di 90 giorni, ossia entro il 6 agosto 2024.

4. Riferisce IA che a distanza di ben 236 giorni dalla presentazione dell’istanza e di ben 156 giorni dalla convocazione della conferenza dei servizi - non essendo pervenuta alcuna determinazione ostativa da parte delle Amministrazioni chiamate a partecipare alla conferenza dei servizi entro il termine di cui all’art. 44, comma 10, del decreto legislativo n. 259/2003 - essa con nota del 9 ottobre 2024 ha chiesto al Comune di adottare l’attestazione di avvenuta autorizzazione all’installazione dell’impianto, ma il Comune con l’impugnato provvedimento prot. 6443 del 28 marzo 2025 ha disposto la sospensione dei termini del procedimento avviato a seguito dell’istanza presentata in data 16 febbraio 2024 ed ha comunicato l’esito negativo della conferenza dei servizi in ragione di asserite carenze documentali, mai comunicate in precedenza, rilevate dalle seguenti Amministrazioni: A) Direzione Turismo della Regione ET, la quale ha evidenziato che « l’ambito di progetto si trova in prossimità della ZSC/ZPS IT3210039 “Monte Baldo Ovest” e a un corridoio ecologico regionale, mentre la cartografia distributiva regionale delle specie (DGR 2200/2014) individua come presenti e potenzialmente presenti specie floro – faunistiche a tutela comunitaria, per le quali sono vigenti le Misure di Conservazione di cui all’All. B della DGR n. 786/2016 e ss.mm.ii, aspetti non analizzati nella documentazione proposta» , con conseguente richiesta di integrazioni documentali e prescrizioni ( «analisi naturalistico–ambientale dell’ambito di progetto, comprensiva della verifica della presenza di specie floro–faunistiche di interesse comunitario, in particolare, per l’avifauna, di SY IA e RN apivorus, per le quali vige l’obbligo di porre in essere azioni atte ad evitare il potenziale disturbo nel periodo della nidificazione; per la fase di cantiere, proposta di un cronoprogramma su base mensile; dalla consultazione degli elaborati allegati a “Progetto architettonico e Relazione tecnico-illustrativa” nn. 06 e 07 emerge la previsione della demolizione di 3 metri lineari di muretto a secco; si raccomanda di tenere in considerazione l’art. 155 delle citate Misure di Conservazione, il quale indica l’opportunità della conservazione mediante manutenzione, ripristino e nuova realizzazione di questi manufatti tradizionali» ); B) Provincia di Verona, la quale ha chiesto di integrare la documentazione progettuale con «un’apposita dichiarazione attestante che l’intervento non interrompe e non deteriora le funzioni ecosistemiche garantite dall’Area di connessione naturalistica entro il quale l’intervento in oggetto si colloca» ; C) Direzione Uffici Territoriali per il dissesto idrogeologico della Regione ET, la quale ha evidenziato la carenza della documentazione prevista dalla delibera di G.R. n. 1572/2013; D) Soprintendenza Archeologia, Belle Arti e Paesaggio per le province di Verona, OV e NZ, la quale ha chiesto al Comune di Malcesine di formulare la proposta di provvedimento ex art. 146 comma 7, del decreto legislativo n. 42/2004.

5. IA riferisce altresì che il Comune di Malcesine ha trasmesso: A) il parere favorevole dell’ARPAV del 27 febbraio 2024; B) il nulla osta, per incompetenza, dell’Area Risorse Finanziarie della Regione ET del 9 maggio 2025; C) il nulla osta favorevole della Direzione Foreste della Regione ET, secondo la quale «la proposta di modifica delle aree d’intervento non coinvolge il reticolo idrografico di competenza della U.O Forestale, e non ci sono interferenze dirette con la copertura forestale, né con il vincolo idrogeologico».

6. Quindi dell’impugnato provvedimento prot. 6443 del 28 marzo 2025 e dei relativi atti presupposti IA chiede l’annullamento, previo accertamento della formazione, ai sensi dell’art. 44, comma 10, del decreto legislativo n. 259/2003, del silenzio assenso sulla predetta istanza di autorizzazione presentata in data 16 febbraio 2024, affidando le proprie domande ai seguenti motivi di ricorso.

I) Violazione e falsa applicazione degli articoli 2, 3 e 14-bis della legge n. 241/1990, degli articoli 43 e ss. del decreto legislativo n. 259/2003 e dell’art. 146 del decreto legislativo n. 42/2004; eccesso di potere in tutte le figure sintomatiche e, in particolare, per irragionevolezza, illogicità e disparità di trattamento, violazione dei principi di proporzionalità, non discriminazione e concorrenza, difetto di istruttoria e motivazione.

Il provvedimento impugnato è illegittimo innanzitutto perché l’esito negativo della conferenza dei servizi si fonda soltanto sulle comunicazioni trasmesse da alcune delle Amministrazioni coinvolte nell’ambito della conferenza stessa, comunicazioni che non avevano, però, carattere ostativo all’accoglimento dell’istanza in quanto le predette Amministrazioni si sono limitate a chiedere integrazioni documentali.

Risultano, quindi, violate le norme generali che disciplinano la conferenza dei servizi, peraltro erroneamente richiamate dal Comune nell’atto del 14 maggio 2025. Difatti ai sensi dell’art. 44, comma 9, del decreto legislativo n. 259/2003 le norme generali della legge n. 241/1990 sulla conferenza dei servizi (artt. 14 e ss.) si applicano ai procedimenti per il rilascio dell’autorizzazione all’installazione di una stazione radio base, ma il Comune ha omesso di considerare che in questi procedimenti speciali i termini previsti dalle predette norme generali sono dimezzati, in applicazione del medesimo art. 44, comma 9, del decreto legislativo n. 259/2003.

Pertanto il Comune avrebbe dovuto considerare che l’inerzia delle suddette Amministrazioni si è tradotta in atti taciti di assenso senza condizioni o, quantomeno, trasmettere per tempo le richieste di integrazioni documentali ad esso pervenute. Difatti, posto che la conferenza dei servizi è stata convocata in data 6 maggio 2024: A) ai sensi dell’art. 14-bis, comma 2, lett. b), della legge n. 241/1990, il termine perentorio (dimezzato) entro il quale le Amministrazioni potevano chiedere integrazioni documentali o chiarimenti è di 8 giorni dall’indizione della conferenza e, quindi, nel caso in esame questo termine è venuto a scadenza il 14 maggio 2024; B) ai sensi dell’art. 14-bis, comma 2, lett. c), della legge n. 241/1990, il termine perentorio (dimezzato) entro il quale le Amministrazioni dovevano rendere i pareri di rispettiva competenza è di 45 giorni dall’indizione della conferenza e, quindi, nel caso in esame questo termine è venuto a scadenza il 20 giugno 2024. Invece la Direzione Turismo della Regione ET ha formulato la propria richiesta di integrazione documentale il 20 maggio 2024, ossia 14 giorni dopo la convocazione della conferenza; la Provincia di Verona ha formulato la propria richiesta di integrazione documentale il 23 maggio 2024, ossia 17 giorni dopo la convocazione della conferenza; la Direzione Uffici Territoriali per il dissesto idrogeologico della Regione ET ha formulato la propria richiesta di integrazione documentale il 6 agosto 2024, ossia 92 giorni dopo la convocazione della conferenza; la Soprintendenza ha formulato la propria richiesta di chiarimenti 7 agosto 2024, ossia 93 giorni dopo la convocazione della conferenza.

In ogni caso, ai sensi dell’art. 14-bis, comma 4, della legge n. 241/1990, “la mancata comunicazione della determinazione entro il termine di cui al comma 2, lettera c), ovvero la comunicazione di una determinazione priva dei requisiti previsti dal comma 3, equivalgono ad assenso senza condizioni” . Pertanto il Comune di Malcesine comunque non avrebbe potuto adottare un provvedimento del tenore di quello impugnato, fondato unicamente sulle suddette richieste di integrazioni documentali, «che però non hanno alcuna natura vincolante e finale né esprimono una eventuale posizione oppositiva da parte degli enti coinvolti nel procedimento».

II) Violazione e falsa applicazione dell’art. 97 Cost., degli articoli 2, 3 e 14-bis della legge n. 241/1990 e degli articoli 43 e ss. del decreto legislativo n. 259/2003; eccesso di potere in tutte le figure sintomatiche e, in particolare, per ingiustizia manifesta, irragionevolezza, illogicità e disparità di trattamento. violazione dei principi di proporzionalità, imparzialità, buon andamento, ragionevolezza, non discriminazione e concorrenza, difetto di istruttoria e motivazione; incompetenza.

Il provvedimento impugnato è illegittimo anche perché le richieste di integrazioni documentali della Direzione Turismo della Regione ET, della Provincia di Verona, della Direzione Uffici Territoriali per il dissesto idrogeologico della Regione ET e della competente Soprintendenza - sulle quali si fonda il provvedimento stesso - sono palesemente tardive in quanto sono pervenute al Comune oltre il termine perentorio (dimezzato) di 8 giorni, fissato dall’art. 14-bis, comma 2, lett. b), della legge n. 241/1990 in combinato disposto con l’art. 44, comma 9, del decreto legislativo n. 259/2003.

III) Violazione e falsa applicazione degli articoli 43 e ss. del decreto legislativo n. 259/2003, dell’art. 14-bis della legge n. 241/1990, e dell’art. 146 del decreto legislativo n. 42/2004; eccesso di potere in tutte le figure sintomatiche e, in particolare, per ingiustizia manifesta, irragionevolezza, illogicità e disparità di trattamento. violazione dei principi di proporzionalità, ragionevolezza, non discriminazione e concorrenza. difetto di istruttoria e motivazione; incompetenza.

Il provvedimento impugnato è illegittimo anche perché, ai sensi dell’art. 44, comma 9, del decreto legislativo n. 259/2003, nei procedimenti relativi all’installazione di impianti di telefonia mobile il termine di 90 giorni per la conclusione della conferenza dei servizi è dimezzato e nel caso in esame il termine (dimezzato) di 45 giorni è venuto a scadenza il 20 giugno 2024, perché la conferenza è stata convocata in data 6 maggio 2024. Invece il provvedimento impugnato è stato adottato a distanza di ben 326 giorni dall’indizione della conferenza, ossia quando si era già formato il silenzio assenso. Si deve infatti considerare, da un lato, che le suddette richieste di integrazioni documentali non hanno impedito la formazione del silenzio assenso proprio in quanto risultano tardivamente formulate, come già dedotto nel secondo motivo; dall’altro, che eventuali carenze dell’istanza di autorizzazione, secondo la giurisprudenza, possono essere contestate mediante l’esercizio del potere di annullamento in autotutela, ma non impediscono il perfezionamento del titolo richiesto per silenzio assenso.

IV) Violazione e falsa applicazione dell’art. 97 Cost., degli articoli 2, 3 e 14-bis della legge n. 241/1990 e degli articoli 43 e ss. del decreto legislativo n. 259/2003; eccesso di potere in tutte le figure sintomatiche e, in particolare, per ingiustizia manifesta, irragionevolezza, illogicità e disparità di trattamento. violazione dei principi di proporzionalità, imparzialità, buon andamento, ragionevolezza, non discriminazione e concorrenza. difetto di istruttoria e motivazione; incompetenza.

In via subordinata - fermo il carattere assorbente delle censure dedotte con i primi tre motivi - le richieste di integrazioni documentali formulate dal Comune, sulla scorta dei pareri acquisiti nella conferenza dei servizi, sono comunque illegittime, sia perché impongono un onere documentale e procedimentale non previsto dalla normativa nazionale, sia perché hanno ad oggetto documentazione non necessaria ai fini del rilascio dell’autorizzazione per cui è causa.

Difatti il procedimento disciplinato dagli articoli 43 e ss. del decreto legislativo n. 259/2003 risponde a precise esigenze di semplificazione amministrativa e di celerità procedimentale di diretta derivazione europea, che assurgono a principi fondamentali nel settore delle telecomunicazioni. La disciplina posta dagli articoli 43 e ss. comporta quindi, da un lato, il divieto di qualsivoglia aggravio procedimentale; dall’altro, il divieto di chiedere agli operatori del settore informazioni e documenti che non siano necessari in relazione all’oggetto del procedimento e non siano previsti dalla normativa vigente.

7. Il Comune di Malcesine si è costituito in giudizio in data 9 giugno 2025 per resistere al ricorso e con memoria depositata in data 13 giugno 2025 ha precisato innanzi tutto che la conferenza dei servizi, indetta a seguito dell’istanza della ricorrente, si è conclusa con esito negativo, in data 6 agosto 2024 perché l’istanza risultava priva: A) «della documentazione relativa a specifiche indagini geologiche, geotecniche e geomeccaniche volte a verificare l’evoluzione spaziale e temporale del dissesto che certifichino l’adeguatezza e la sicurezza delle opere, atteso che l’area di installazione dell’impianto è interessata dal vincolo di frana» ; B) «della documentazione relativa alla verifica della conservazione dell’integrità e coerenza di Rete Natura 2000 e degli ecosistemi» ; C) «della documentazione prevista dalla DGR n° 1572/2013 in tema di microzonazione sismica» ; per queste ragioni la ricorrente è stata informata - «con il preavviso di rigetto del 28 marzo 2025» - dell’esito della conferenza dei servizi mediante la trasmissione del verbale del 6 agosto 2024. Sulla scorta di tali considerazioni il Comune, il replica alle censure dedotte con i primi tre motivi di ricorso, ha dedotto che: A) la ratio dell’istituto del silenzio assenso va ricercata nell’esigenza di «prevenire gli effetti negativi derivanti dall’incertezza giuridica, anche temporale, delle procedure amministrative, introducendo il principio della tacita autorizzazione»; B) secondo la giurisprudenza, affinché l’istituto possa trovare applicazione «risulta necessario che l’istante corredi la propria domanda con tutte le informazioni e la documentazione necessaria. ... In altre parole, il provvedimento può formarsi tacitamente solo quando l’istanza, tesa all’ottenimento dell’atto ampliativo, rechi tutti gli elementi che l’ordinamento ha previsto per la formazione del titolo. Il silenzio dunque, non supera la carenza dei requisiti richiesti per quella fattispecie giuridica ed in ogni caso, sostituisce solo il provvedimento finale e non anche gli atti endoprocedimentali» ; C) nel caso in esame la ricorrente non può utilmente invocare l’istituto del silenzio assenso perché la documentazione da esse prodotta «risulta certamente incompleta con riguardo (i) alla carenza di uno studio di microzonazione sismica; (ii) all’assenza di un approfondimento circa la verifica della presenza nell’area di specie floro-faunistiche di interesse comunitario; (iii) alla verifica di compatibilità dell’opera rispetto alle condizioni geologiche, geotecniche e geomeccaniche dei luoghi».

8. La Regione ET si è costituita in giudizio in data 11 giugno 2025 per resistere al ricorso e con memoria depositata in data 13 giugno 2025 ha preliminarmente eccepito l’inammissibilità dell’impugnazione: A) della nota della Direzione Turismo del 20 maggio 2024 e della nota della Direzione Uffici Territoriali per il dissesto idrogeologico del 6 agosto 2024, perché trattasi di atti endoprocedimentali, che non integrano alcun diniego e, quindi, sono privi di autonoma capacità lesiva; B) della deliberazione della Giunta della Regione ET n. 1572 del 3 settembre 2013, recante le “Linee Guida Regionali per la microzonazione sismica” , per genericità della domanda di annullamento di tale provvedimento.

9. La causa è stata chiamata e trattenuta in decisione alla camera di consiglio del 18 giugno 2025, previo avviso alle parti della possibile definizione del giudizio ai sensi dell’art. 60 c.p.a..

DIRITTO

1. Preliminarmente il Collegio ritiene che sussistano i presupposti per definire il giudizio ai sensi dell’art. 60 c.p.a..

2. Ancor prima di esaminare le questioni che si pongono all’attenzione del Collegio, giova ricostruire il quadro normativo di riferimento.

Come già evidenziato da questo Tribunale in altra occasione (T.A.R. ET, Sez. III, 18 luglio 2024, n. 1911) il modello procedurale della conferenza dei servizi - avuto riguardo alle disposizioni degli articoli 14-bis, comma 4, e 14-ter, comma 7, della legge n. 241/1990 - si caratterizza in quanto in esso «trova applicazione il regime proprio di acquisizione per silentium dei pareri e degli atti di assenso comunque denominati delle amministrazioni partecipanti».

Per quanto più interessa in questa sede, l’art. 44 del decreto legislativo n. 259/2003 dispone:

- al comma 7, che “Quando l’installazione dell’infrastruttura è subordinata all’acquisizione di uno o più provvedimenti, determinazioni, pareri, intese, concerti, nulla osta o altri atti di concessione, autorizzazione o assenso, comunque denominati, ivi comprese le autorizzazioni previste dal decreto legislativo 22 gennaio 2004, n. 42, da adottare a conclusione di distinti procedimenti di competenza di diverse amministrazioni o enti, inclusi i gestori di beni o servizi pubblici, il responsabile del procedimento convoca, entro cinque giorni lavorativi dalla presentazione dell’istanza, una conferenza di servizi, alla quale prendono parte tutte le amministrazioni, gli enti e i gestori comunque coinvolti nel procedimento ed interessati dalla installazione, ivi inclusi le agenzie o i rappresentanti dei soggetti preposti ai controlli di cui all’articolo 14 della legge 22 febbraio 2001, n. 36” ;

- al comma 9, che “Alla predetta conferenza di servizi si applicano le disposizioni di cui agli articoli 14,14-bis, 14-ter, 14-quater e 14-quinquies della legge 7 agosto 1990, n. 241, con il dimezzamento dei termini ivi indicati, ad eccezione dei termini di cui al suddetto articolo 14-quinquies, e fermo restando l’obbligo di rispettare il termine perentorio finale di conclusione del presente procedimento indicato al comma 10”.

Stante il rinvio “ agli articoli 14, 14-bis, 14-ter, 14-quater e 14-quinquies della legge 7 agosto 1990, n. 241” - operato dal predetto art. 44, comma 9, del decreto legislativo n. 259/2003 - alla conferenza dei servizi di cui trattasi si applicano, sempre per quanto interessa in questa sede, le seguenti disposizioni dell’art. 14-bis della legge n. 241/1990:

- quella del comma 2, lett. b), secondo il quale l’Amministrazione procedente, nell’indire la conferenza di servizi, comunica “il termine perentorio, non superiore a quindici giorni, entro il quale le amministrazioni coinvolte possono richiedere, ai sensi dell’articolo 2, comma 7, integrazioni documentali o chiarimenti relativi a fatti, stati o qualità non attestati in documenti già in possesso dell’amministrazione stessa o non direttamente acquisibili presso altre pubbliche amministrazioni” ;

- quella del comma 2, lett. c), secondo il quale l’Amministrazione procedente, nell’indire la conferenza di servizi, comunica altresì “il termine perentorio, comunque non superiore a quarantacinque giorni, entro il quale le amministrazioni coinvolte devono rendere le proprie determinazioni relative alla decisione oggetto della conferenza, fermo restando l’obbligo di rispettare il termine finale di conclusione del procedimento. Se tra le suddette amministrazioni vi sono amministrazioni preposte alla tutela ambientale, paesaggistico-territoriale, dei beni culturali, o alla tutela della salute dei cittadini, ove disposizioni di legge o i provvedimenti di cui all’articolo 2 non prevedano un termine diverso, il suddetto termine è fissato in novanta giorni ”;

- quella del comma 3, secondo il quale “Entro il termine di cui al comma 2, lettera c), le amministrazioni coinvolte rendono le proprie determinazioni, relative alla decisione oggetto della conferenza. Tali determinazioni, congruamente motivate, sono formulate in termini di assenso o dissenso e indicano, ove possibile, le modifiche eventualmente necessarie ai fini dell’assenso. Le prescrizioni o condizioni eventualmente indicate ai fini dell’assenso o del superamento del dissenso sono espresse in modo chiaro e analitico e specificano se sono relative a un vincolo derivante da una disposizione normativa o da un atto amministrativo generale ovvero discrezionalmente apposte per la migliore tutela dell’interesse pubblico”.

- quella del comma 4, secondo il quale “Fatti salvi i casi in cui disposizioni del diritto dell’Unione europea richiedono l’adozione di provvedimenti espressi, la mancata comunicazione della determinazione entro il termine di cui al comma 2, lettera c), ovvero la comunicazione di una determinazione priva dei requisiti previsti dal comma 3, equivalgono ad assenso senza condizioni. Restano ferme le responsabilità dell’amministrazione, nonché quelle dei singoli dipendenti nei confronti dell’amministrazione, per l’assenso reso, ancorché implicito”.

- quella del comma 5, secondo il quale “Scaduto il termine di cui al comma 2, lettera c), l’amministrazione procedente adotta, entro cinque giorni lavorativi, la determinazione motivata di conclusione positiva della conferenza, con gli effetti di cui all’articolo 14-quater, qualora abbia acquisito esclusivamente atti di assenso non condizionato, anche implicito, ovvero qualora ritenga, sentiti i privati e le altre amministrazioni interessate, che le condizioni e prescrizioni eventualmente indicate dalle amministrazioni ai fini dell’assenso o del superamento del dissenso possano essere accolte senza necessità di apportare modifiche sostanziali alla decisione oggetto della conferenza. Qualora abbia acquisito uno o più atti di dissenso che non ritenga superabili, l’amministrazione procedente adotta, entro il medesimo termine, la determinazione di conclusione negativa della conferenza che produce l’effetto del rigetto della domanda. Nei procedimenti a istanza di parte la suddetta determinazione produce gli effetti della comunicazione di cui all’articolo 10-bis”.

3. Individuata la cornice normativa di riferimento, sempre in via preliminare, non v’è motivo di dubitare della sussistenza dell’interesse a ricorrere avverso il provvedimento impugnato, con cui il Comune di Malcesine ha trasmesso alla ricorrente il verbale della conferenza dei servizi n. 9 del 2024, il quale si conclude con la seguente affermazione: «Pertanto, richiamato l’articolo 14 bis comma 5 della Legge 241/1990 la conferenza si chiude con esito negativo per le motivazioni sopra esposte».

È ben vero che, ai sensi dell’art. 14-bis, comma 5, della legge 241/1990, nei procedimenti a istanza di parte - come quello di cui trattasi - la determinazione di conclusione negativa della conferenza dei servizi “produce gli effetti della comunicazione di cui all’articolo 10-bis” della medesima legge n. 241/1990 (ragion per cui il Comune di Malcesine nella propria memoria difensiva espressamente qualifica l’impugnata nota prot. 6443 del 28 marzo 2025 come un mero preavviso di rigetto) e, quindi, potrebbe ritenersi che il ricorso non sia supportato da un interesse attuale e concreto, avendo la domanda di annullamento ad oggetto un mero atto endoprocedimentale.

Tuttavia la ricorrente agisce in giudizio non soltanto per far accertare l’illegittimità dell’arresto procedimentale determinato dal provvedimento impugnato e dai relativi atti presupposti, ma prim’ancora per far dichiarare l’intervenuta formazione del silenzio assenso sull’istanza presentata in data 16 febbraio 2024. Risulta allora evidente che l’interesse attuale e concreto della ricorrente consiste nel far accertare da questo Tribunale che essa è già abilitata, per silentium , a realizzare la stazione radio base nel sito da essa prescelto, senza dover attendere ulteriori atti di assenso dell’Amministrazione.

4. Quanto poi alle eccezioni preliminari sollevate dalla Regione ET, è ben vero che la nota della Direzione Turismo del 20 maggio 2024 e la nota della Direzione Uffici Territoriali per il dissesto idrogeologico del 6 agosto 2024 sono atti endoprocedimentali. Tuttavia la ricorrente con i primi due motivi censura tali atti non già per contestare le ragioni poste a fondamento delle richieste di integrazioni documentali formulate con gli atti stessi, bensì per denunciare tali richieste sono state formulate dopo il decorso del termine perentorio di legge e, quindi, non hanno impedito la formazione del silenzio-assenso sull’istanza per cui è causa. Risulta, quindi, evidente la sussistenza dell’interesse a ricorrere avverso tali atti.

Diverse considerazioni valgono per l’eccezione di inammissibilità dell’impugnazione della deliberazione della Giunta della Regione ET n. 1572 del 3 settembre 2013, recante le “Linee Guida Regionali per la microzonazione sismica”. A prescindere da ogni considerazione sulla fondatezza di tale eccezione, il Collegio osserva che la stessa potrebbe - a ben vedere - paralizzare soltanto le censure dedotte con il quarto motivo (con le quali la ricorrente contesta nel merito le richieste di integrazioni documentali formulate dal Comune con il provvedimento impugnato, sulla scorta dei pareri acquisiti nella conferenza dei servizi), ma non riguarda affatto le assorbenti censure dedotte con i primi tre motivi (volte, in definitiva, a dimostrare l’intervenuta formazione del silenzio assenso), che il Collegio ritiene fondate per le ragioni di seguito indicate. Dunque l’eccezione di cui trattasi non assume alcun rilievo ai fini della decisione sul ricorso.

5. Passando al merito, le censure dedotte con i primi tre motivi (suscettibili di esame congiunto in quanto tra loro strettamente connesse) sono fondate in quanto dagli atti di causa risulta che - nonostante le richieste istruttorie formulate, nell’ambito della conferenza di servizi, dalla Direzione Turismo della Regione ET, dalla Provincia di Verona, dalla Direzione Uffici Territoriali per il dissesto idrogeologico della Regione ET e dalla competente Soprintendenza - sull’istanza presentata dalla ricorrente si è formato il silenzio assenso, ai sensi e per gli effetti dell’art. 14-bis, comma 4, della legge n. 241/1990.

6. In primo luogo il Collegio ritiene che una corretta applicazione delle norme innanzi richiamate avrebbe dovuto indurre il Comune di Malcesine a ritenere che, alla data del 28 marzo 2025, le richieste istruttorie della Direzione Turismo della Regione ET, della Provincia di Verona, della Direzione Uffici Territoriali per il dissesto idrogeologico della Regione ET e della competente Soprintendenza non avevano impedito la formazione del silenzio assenso sull’istanza presentata in data 16 febbraio 2024.

In particolare, trattandosi di un intervento da realizzare in zona sottoposta a vincoli, correttamente il Comune di Malcesine con la nota prot. 8090 del 6 maggio 2024 ha indetto una conferenza dei servizi semplificata, in modalità asincrona, per acquisire gli atti ai quali si riferisce l’art. 44, comma 7, del decreto legislativo n. 259/2003, ossia “pareri, intese, concerti, nulla osta o altri atti di concessione, autorizzazione o assenso, comunque denominati, ivi comprese le autorizzazioni previste dal decreto legislativo 22 gennaio 2004, n. 42”.

Tuttavia nell’atto di indizione della conferenza dei servizi il Comune ha erroneamente richiamato sia il termine perentorio, “non superiore a quindici giorni” , di cui al comma 2, lett. b), dell’art. 14-bis, quale termine entro il quale le amministrazioni interessate avrebbero potuto richiedere, integrazioni documentali o chiarimenti, sia il termine di “novanta giorni” , di cui di cui al comma 2, lett. c), secondo periodo, dell’art. 14-bis, quale termine entro il quale le amministrazioni interessate, in quanto “preposte alla tutela ambientale, paesaggistico-territoriale, dei beni culturali, o alla tutela della salute dei cittadini” , avrebbero dovuto rendere le proprie determinazioni relative alla decisione oggetto della conferenza. Difatti, come correttamente dedotto dalla ricorrente, ai sensi dell’art. 44, comma 9, del decreto legislativo n. 259/2003 nel procedimento speciale per il rilascio di autorizzazioni come quella oggetto di causa i termini del procedimento in conferenza dei servizi sono dimezzati.

Coglie, allora, nel segno la ricorrente quando afferma che, avendo il Comune convocato la conferenza in data 6 maggio 2024: A) ai sensi dell’art. 14-bis, comma 2, lett. b), della legge n. 241/1990 il termine perentorio entro il quale le Amministrazioni interessate potevano chiedere chiarimenti o integrazioni documentali era di 8 giorni dall’indizione della conferenza e, quindi, questo termine è venuto a scadenza il 14 maggio 2024; B) ai sensi dell’art. 14-bis, comma 2, lett. c), della legge n. 241/1990 il termine perentorio entro il quale le Amministrazioni interessate dovevano rendere i pareri di rispettiva competenza era di 45 giorni dall’indizione della conferenza e, quindi, questo termine è venuto a scadenza il 20 giugno 2024.

Ne consegue, in primo luogo, che - come altrettanto correttamente dedotto dalla ricorrente - tutte le richieste di chiarimenti e integrazioni documentali riportate bel verbale della conferenza di servizi sono illegittime in quanto formulate dopo il decorso del predetto termine perentorio di 8 giorni. Difatti: A) la Direzione Turismo della Regione ET ha formulato la propria richiesta con la nota prot. 9072 del 20 maggio 2024; B) la Provincia di Verona ha formulato la propria richiesta con la nota prot. 9291 del 23 maggio 2024; C) la Direzione Uffici Territoriali per il dissesto idrogeologico della Regione ET ha formulato la propria richiesta con la nota prot. 13367 del 6 agosto 2024; D) la Soprintendenza ha formulato la propria richiesta di chiarimenti con la nota prot. 13446 del 7 agosto 2024.

Inoltre - posto che le suddette richieste di chiarimenti o integrazioni documentali son tardive, ragion per cui devono essere annullate - non risulta rispettato neppure l’ulteriore termine procedimentale (anch’esso perentorio) dell’art. 14-bis, comma 2, lett. c), della legge n. 241/1990, entro il quale le Amministrazioni interessate avrebbero dovuto rendere le determinazioni definitive di rispettiva competenza. Difatti tale termine è venuto a scadenza il 20 giugno 2024, ma nessuna delle predette Amministrazioni entro tale data ha reso le proprie determinazioni definitive sull’oggetto della conferenza.

Pertanto il Comune di Malcesine comunque non avrebbe potuto adottare un provvedimento del tenore di quello impugnato fondato sulle richieste formulate da alcune delle Amministrazioni che hanno preso parte alla conferenza, «che però non hanno alcuna natura vincolante e finale né esprimono una eventuale posizione oppositiva da parte degli enti coinvolti nel procedimento», come dedotto dalla ricorrente.

7. Da ultimo, non giova al Comune invocare neppure l’ultima parte del verbale della conferenza dei servizi, ove si afferma quanto segue: «Dato atto altresì che stante la presenza del vincolo di frana sul terreno oggetto di intervento, non risulta allegata la documentazione relativa a specifiche indagini geologiche, geotecniche e geomeccaniche volte a verificare l’evoluzione spaziale e temporale del dissesto che certifichino l’adeguatezza e la sicurezza delle opere. Si rileva che: pur carente della documentazione relativa alla verifica della conservazione dell’integrità e coerenza di Rete Natura 2000, e degli ecosistemi, oltre alle verifiche geologiche, geotecniche e geomeccaniche. L’intervento, ad oggi, fatta salva la necessità di verificare gli aspetti richiamati sinteticamente al punto precedente e meglio specificati nei pareri allegati al presente verbale, risulta precluso dalla carenza della documentazione prevista dalla DGR 1572 del 2013».

Come ulteriormente dedotto dalla ricorrente - posto che il verbale della conferenza di servizi è stato comunicato in data 28 marzo 2025, a fronte di un termine che scadeva il 20 giugno 2024 - trova applicazione nel caso in esame anche l’art. 14-bis, comma 4, della legge n. 241/1990, nella parte in cui dispone che la mancata comunicazione della determinazione conclusiva della conferenza dei servizi entro il termine di cui al comma 2, lettera c), del medesimo articolo equivale “ad assenso senza condizioni”.

8. Né giova al Comune invocare l’orientamento minoritario secondo il quale «La formazione tacita dei provvedimenti amministrativi per silenzio assenso presuppone, quale sua condizione imprescindibile, non solo il decorso del tempo dalla presentazione della domanda senza che sia presa in esame e sia intervenuta risposta dall’Amministrazione, ma la contestuale presenza di tutte le condizioni, i requisiti e i presupposti richiesti dalla legge, ossia degli elementi costitutivi della fattispecie di cui si deduce l’avvenuto perfezionamento, con la conseguenza che il silenzio assenso non si forma nel caso in cui la fattispecie rappresentata non sia conforme a quella normativamente prevista» (in questi termini, Cons. Stato, Sez. II, 7 febbraio 2025, n. 964).

Trattasi di un orientamento da cui il Collegio ritiene di doversi discostare, ritenendo preferibile la tesi – già condivisa anche da questo Tribunale ( ex multis , T.A.R. ET, Sez. III, 15 maggio 2025, n. 740; id., 3 febbraio 2025, n. 160) in quanto più coerente sul piano sistematico - per cui l’opzione ermeneutica più idonea alla tutela degli interessi in conflitto, relativa al meccanismo del silenzio-assenso come delineato dall’art. 44 del d.lgs. n. 259 del 2003, «deve essere individuata nel fatto che l’assenso tacito si forma allorquando sulla domanda, se corredata di tutti gli elementi occorrenti alla valutazione della P.A., sia decorso il termine di legge senza che questa abbia provveduto, mentre non può essere escluso per difetto delle condizioni sostanziali per il suo accoglimento, ossia, per contrasto della richiesta con la normativa di riferimento» (in questi termini, Cons. Stato, Sez. VI, 27 dicembre 2023, n. 11203).

Ne discende, come corollario, che, una volta formatosi il silenzio-assenso, l’Amministrazione può provvedere sulla domanda, ma solo previo annullamento d’ufficio del provvedimento di assenso in precedenza perfezionatosi, nel rispetto dei requisiti formali e sostanziali previsti, per l’appunto, per agire in autotutela (e, in particolare, a condizione che sussista un interesse pubblico attuale e concreto, diverso dal mero ripristino della legalità e operando una ponderazione comparativa dei contrapposti interessi).

9. In definitiva il ricorso dev’essere accolto e, per l’effetto, si deve disporre l’annullamento dei seguenti atti: A) il provvedimento del Comune di Malcesine prot. 6443 del 28 marzo 2025; B) il verbale della conferenza dei servizi 9-2024 prot. 6442 del 28 marzo 2025; C) la nota della Direzione Turismo della Regione ET prot. 9072 del 20 maggio 2025; D) la nota della Provincia di Verona prot. 9291 del 23 maggio 2024; E) la nota della Direzione Uffici Territoriali per il dissesto idrogeologico della Regione ET prot. 13367 del 6 agosto 2024; F) la nota della Soprintendenza Archeologia, Belle Arti e Paesaggio per le province di Verona, OV e NZ prot. 13446 del 7 agosto 2024. Dev’essere altresì dichiarata l’intervenuta formazione del silenzio assenso - ai sensi e per gli effetti del combinato disposto dell’art. 14-bis, comma 4, della legge n. 241/1990, con art. 44, comma 9, del decreto legislativo n. 259/2003 - sull’istanza presentata dalla società ricorrente in data 16 febbraio 2024

10. Le spese di lite, in applicazione della regola della soccombenza, devono essere poste a carico del Comune di Malcesine e del Regione ET, che si sono costituiti in giudizio per resistere al ricorso, e vengono liquidate a favore della ricorrente nella misura indicata in dispositivo. Nulla si deve disporre per le spese con riferimento alle altre Amministrazioni intimate che non si sono costituite in giudizio e comunque non hanno dato causa alla lesione della sfera giuridica della ricorrente, non avendo la Soprintendenza e la Provincia di Verona reso alcuna determinazione definitiva in merito all’istanza oggetto della conferenza.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il ET (Sezione Terza), definitivamente pronunciando, come in epigrafe proposto, lo accoglie e, per l’effetto, annulla gli atti indicati in motivazione e dichiara l’intervenuta formazione del silenzio assenso sull’istanza presentata dalla società ricorrente in data 16 febbraio 2024.

Condanna il Comune di Malcesine e la Regione ET in solido al pagamento, in favore della società ricorrente, delle spese del presente giudizio, che liquida in complessivi € 3.000,00 (tremila/00), oltre accessori di legge e rifusione del contributo unificato.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Venezia nella camera di consiglio del giorno 18 giugno 2025 con l’intervento dei magistrati:

Carlo Polidori, Presidente, Estensore

Andrea De Col, Primo Referendario

Giampaolo De Piazzi, Referendario

IL PRESIDENTE, ESTENSORE

Carlo Polidori

IL SEGRETARIO