Pubblicato il 21/06/2022

N. 01025/2022 REG.PROV.COLL.

N. 00149/2018 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia

Lecce - Sezione Prima

ha pronunciato la presente

SENTENZA

Sul ricorso r.g. n. 149 del 2018, proposto dalla:
- VE S.p.A., rappresentata e difesa dagli Avv.ti Stefano Grassi e Giampaolo Sechi, con domicilio digitale come da pec di cui ai registri di Giustizia e domicilio ‘fisico’ eletto presso lo studio del secondo, in Lecce al viale Leopardi 151 ( studio legale Nichil - De ON );

contro

- il Ministero dell’Ambiente e della Tutela del Territorio e del Mare ( oggi Ministero della Transizione Ecologica ) e l’Ispra - Istituto Superiore per la Protezione e Ricerca Ambientale, rappresentati e difesi, ope legis , dall’Avvocatura Distrettuale dello Stato di Lecce e presso la medesima domiciliati;
- la Provincia di Brindisi, rappresentata e difesa dall’Avv. Mario Marino Guadalupi, con domicilio digitale come da pec di cui ai registri di Giustizia;

per l’annullamento

in parte qua

- del provvedimento del Direttore Generale del Ministero dell’Ambiente e della Tutela del Territorio e del Mare, Direzione Generale per la Salvaguardia del Territorio e delle Acque, prot. n. m_ante.STA.DEC STA.REGISTRAZIONE.Prot.0000506.22-11-2017 (notificato con nota n. prot. m_ante.STA.REGISTRO UFFICIALE. USCITA.Prot.0025308.27-11-2017), avente a oggetto: “ Decreto con determinazione motivata di conclusione positiva della Conferenza di Servizi decisoria, ex articolo 14-bis, comma 5, della Legge 7 agosto 1990, n. 241, relativa al sito di bonifica di interesse nazionale di Brindisi, indetta con nota del 6 ottobre 2017 con protocollo n. 21323/STA sul documento ‘Aggiornamento Analisi di rischio per i terreni di proprietà VE S.p.A.’, trasmesso dalla VE S.p.A. con nota del 28 luglio 2017 protocollo n. 2127 ” (limitatamente alla prescrizione n. 2);

- del provvedimento del Direttore Generale del Ministero dell’Ambiente e della Tutela del Territorio e del Mare, Direzione Generale per la Salvaguardia del Territorio e delle Acque, prot. n. m_ante.STA.DEC STA.REGISTRAZIONE.Prot.0000014.16-01-2018 (notificato con nota n. prot. m_ante.STA.REGISTRO UFFICIALE. USCITA.Prot.0001150.18-01-2018), avente a oggetto: “ Decreto con determinazione motivata di conclusione positiva, ex articolo 14-bis, comma 5, della Legge 7 agosto 1990, n. 241, della Conferenza di Servizi decisoria, relativa al sito di bonifica di interesse nazionale di Brindisi, indetta con nota del 23 novembre 2017 con protocollo n. 25125/STA in merito al ‘Progetto di messa in sicurezza operativa dei suoli insaturi’. VE S.p.A. ” (limitatamente alle prescrizioni n. 2, n. 6 e n. 10 dell’art. 1);

- di ogni altro atto connesso, collegato e/o presupposto, anche se non conosciuto dalla ricorrente, ivi compresi i pareri ISPRA GEO-PSC 2017/184 del 27 settembre 2017 e GEO-PSC 2017/222 del 14 novembre 2017.

Visti il ricorso e i relativi allegati.

Visto l’atto di costituzione in giudizio del Ministero dell’Ambiente e della Tutela del Territorio e del Mare e dell’Ispra - Istituto Superiore per la Protezione e Ricerca Ambientale.

Visto l’atto di costituzione in giudizio della Provincia di Brindisi.

Visti gli atti della causa.

Relatore all’udienza pubblica dell’8 giugno 2022 il Cons. Ettore Manca, presenti gli Avvocati di cui al relativo verbale.

FATTO e DIRITTO

1.- Premesso che:

- VE S.p.A. è proprietaria di alcune aree industriali poste all’interno del SIN di Brindisi ( Sito di Interesse Nazionale, ex lege n. 426 del 1998 ), rispetto alle quali, pur dichiarandosi non responsabile dell’inquinamento riscontratovi, allega di aver posto e di continuare a porre tuttora in essere una serie di attività di tutela e protezione ambientale, tra cui la bonifica della falda - mediante la realizzazione, in sinergia con altre società co-insediate, di un articolato progetto che prevede un sistema di sbarramento di tipo idraulico costituito da settantacinque pozzi, sistemi di Multi Phase Extraction per la riduzione della contaminazione delle sorgenti secondarie, trattamenti di dealogenazione riduttiva biologica e delle acque emunte ( v. decreto del Ministero dell’Ambiente e della Tutela del Territorio e del Mare n. prot. 373 del 13 luglio 2016 ).

- nell’ambito di tali attività, il 30 novembre 2016, VE inviava al Ministero dell’Ambiente la comunicazione prot. n. 1952, con l’analisi di rischio dei suoli funzionale agli interventi di Messa In Sicurezza Operativa.

- tra i vari punti affrontati dall’elaborato della società, v’era anche quello relativo al percorso di lisciviazione in falda [attivare il percorso di lisciviazione in falda, come efficacemente chiarito nella Relazione in data 28 maggio 2021, n. 57428, del Ministero della Transizione Ecologica di cui dopo si scriverà, « vuol dire inserire questa opzione nel modello (software) utilizzato per l’analisi di rischio. In questo modo, il software, attraverso l’utilizzo di specifiche equazioni, è in grado di prevedere, a partire dalle concentrazioni di inquinanti misurate nei terreni dell’area sorgente interna allo stabilimento, quale sarà la concentrazione in falda al confine dell’area. Nel caso specifico si vuole prevedere come i contaminanti che sono presenti nei terreni, possono migrare verso la falda e, attraverso il movimento di questa, diffondersi nel sito »].

- tenuto conto delle Linee guida emanate dal Ministero dell’Ambiente con nota in data 18 novembre 2014, prot. n. 29706, l’analisi di rischio « chiariva espressamente che il percorso di lisciviazione poteva considerarsi sicuramente interrotto dalla barriera idraulica operante nell’ambito degli interventi di bonifica della falda del sito autorizzati con il decreto del Ministero dell’Ambiente prot. n. 373 del 13 luglio 2016 e che, pertanto, lo stesso era stato attivato esclusivamente con l’obiettivo di stimare le concentrazioni attese al punto di conformità per le acque sotterranee [‘POC’, ossia il punto a valle idrogeologico della sorgente al quale deve essere garantito il ripristino dello stato originale (ecologico, chimico e/o quantitativo) del corpo idrico sotterraneo, onde consentire tutti i suoi usi potenziali] e poter così contribuire all’ottimizzazione dei sistemi di monitoraggio delle acque sotterranee, ovvero all’individuazione delle aree prioritarie sulle quali poter eventualmente valutare la possibilità di interventi atti ad alleggerire il carico inquinante al sistema di barrieramento idraulico. Nell’Executive Summary del documento di analisi di rischio si precisava, infatti, che “… il percorso di lisciviazione e la successiva migrazione delle sostanze disciolte in falda in concentrazioni superiori alle CSC (‘concentrazioni soglia di contaminazione’, ossia, ex art. 240 D.lgs. n. 152/2006, ‘i livelli di contaminazione delle matrici ambientali che costituiscono valori al di sopra dei quali è necessaria la caratterizzazione del sito e l’analisi di rischio sito specifica’, ndr) di riferimento oltre i confini di proprietà si considerano interrotti dalla barriera idraulica del sito » (p. 4 del ricorso).

- provvedendo sulla comunicazione di VE in data 30 novembre 2016, prot. n. 1952, il Ministero dell’Ambiente, in data 19 maggio 2017, adottava il Decreto prot. n. 285, con cui chiedeva un aggiornamento dell’analisi di rischio.

- a seguito della conferenza di servizi indetta con nota del 27 febbraio 2017, quindi, VE inviava al Ministero dell’Ambiente, in data 28 luglio 2017, la comunicazione prot. n. 2127, con una versione aggiornata del documento di analisi di rischio dei terreni.

- dopo aver presentato la seconda versione dell’analisi di rischio, VE trasmetteva quindi al Ministero dell’Ambiente la comunicazione prot. n. 2156 del 15 settembre 2017, relativa al « Progetto di Messa in Sicurezza Operativa dei terreni insaturi (nei quali principalmente si determinano i fenomeni di percolazione dell’acqua, ndr) ai sensi del D.lgs. n. 152/06 ».

- tale progetto includeva una serie di interventi sulle sorgenti con superamento delle CSR [ concentrazioni soglia di rischio, ossia i livelli di contaminazione delle matrici ambientali da determinare, caso per caso, con l’applicazione della procedura di analisi di rischio sito specifica e sulla base dei risultati del piano di caratterizzazione; livelli il cui superamento richiede la messa in sicurezza e la bonifica ], e, ancora, alcuni interventi prioritari da attuare su determinate aree.

- seguiva, quindi, il provvedimento del Direttore Generale del Ministero dell’Ambiente prot. n. 506 del 22 novembre 2017, di conclusione positiva della conferenza di servizi ( oggetto di questo ricorso ).

- detto provvedimento, che recepiva quanto alla prescrizione n. 2 di cui subito si scriverà, il parere di Ispra n. 184 del 27 settembre 2017, approvava « il documento ‘Aggiornamento analisi di rischio per i terreni di proprietà VE S.p.A.’ … a condizione che (fossero, ndr) rispettate le seguenti prescrizioni:

(…)

2. non si condivide che gli interventi di messa in sicurezza operativa siano stati previsti solo per le aree con concentrazione superiore alla concentrazione di saturazione residua. Nel rispetto di quanto stabilito dalle ‘Linee-guida per l’applicazione dell’analisi di rischio sito-specifica’ del Ministero dell’Ambiente e della Tutela del Territorio e del Mare, tali interventi dovranno riguardare, qualora compatibili con quanto riportato nella perizia giurata di cui all’Allegato 4, anche le aree con gli stessi contaminanti in suolo e in falda (percorso completo), partendo da quelle più critiche (Cgw@POC> 10 CSC), considerando valide le simulazione di lisciviazione e trasporto presentate nell’elaborato per le diverse aree sorgente nel suolo superficiale e profondo (riportate in Tabella 40 di pag. 106 per il suolo superficiale e in Tabella 41 di pag. 107 e segg. per il suolo profondo) ».

- tenuto pure conto della prescrizione di cui sopra, il Ministero dell’Ambiente approvava poi il secondo progetto di Messa In Sicurezza Operativa della società VE con provvedimento ( anch’esso oggetto di questo ricorso ) prot. n. 14 del 16 gennaio 2018, « a condizione che (fossero, ndr) rispettate (tra le altre, ndr) le seguenti prescrizioni:

«(…)

2. gli interventi dovranno essere estesi anche alle aree nelle quali è stata riscontrata la presenza degli stessi contaminanti nei terreni e nelle acque di falda, partendo da quelle più critiche (Cgw@POC> 10 CSC), considerando valide le simulazione di lisciviazione e trasporto presentate nell’elaborato per le diverse aree sorgente nel suolo superficiale e profondo (tale richiesta ha l’obiettivo di evitare il trasferimento della contaminazione dal suolo alle acque sotterranee, in accordo con le Linee Guida del Ministero dell’Ambiente e della Tutela del Territorio e del Mare sull’applicazione dell’analisi di rischio del 2014);

(…)

6. gli interventi dovranno essere estesi anche alle aree nelle quali è stata riscontrata la presenza degli stessi contaminanti nei terreni e nelle acque di falda, partendo da quelle più critiche (Cgw@POC> 10 CSC). Nell’area soggetta agli interventi di landfarming sono infatti presenti anche sorgenti di classe C (1.000CSC<DA @POC<10.000CSC) per il suolo superficiale (AS11) e classe E (10CSC<DA @POC<100CSC) per il suolo profondo (AP25 e AP35);

(…)

10. in merito alla prospettata possibilità di intervenire in tutte le aree per le quali la DA@POC > CSC, partendo da quelle in cui DA@POC > 10 CSC, considerato che l’obiettivo deve essere il raggiungimento nei terreni di una concentrazione tale per cui DA @POC/CSC = l, nel caso di mancato raggiungimento dell’obiettivo al limite prestazionale della tecnologia, deve essere valutata una soluzione alternativa in grado di consentire il conseguimento del medesimo obiettivo ».

- i decreti appena richiamati erano, come appena scritto, impugnati dalla società VE, col presente ricorso, limitatamente:

A) alla prescrizione n. 2 del decreto di approvazione dell’Aggiornamento analisi di rischio;

B) alle prescrizioni nn. 2, 6 e 10 dell’art. 1 del decreto di approvazione degli interventi di Messa In Sicurezza Operativa.

- venivano in specie formulati i seguenti motivi di ricorso: A) Violazione e falsa applicazione degli artt. 240, 242, dell’allegato 3 al Titolo V della Parte IV del d.lgs. 3 aprile 2006, n. 152. Violazione e falsa applicazione delle Linee-guida per l’applicazione dell’analisi di rischio sito-specifica emanate dal Ministero dell’Ambiente il 18 novembre 2014. Violazione e falsa applicazione degli artt. 41 e 97 della Costituzione. Violazione e falsa applicazione degli artt. 1 e 3 della l. 7 agosto 1990, n. 241. Eccesso di potere, in particolare sotto il profilo dello sviamento di potere, della violazione del principio di proporzionalità e dell’incongruità della motivazione. B) Violazione e falsa applicazione degli artt. 240, 242, dell’allegato 3 al Titolo V della Parte IV del d.lgs. 3 aprile 2006, n. 152. Violazione e falsa applicazione delle Linee-guida per l’applicazione dell’analisi di rischio sito-specifica emanate dal Ministero dell’Ambiente il 18 novembre 2014. Violazione e falsa applicazione degli artt. 41 e 97 della Costituzione. Violazione e falsa applicazione degli artt. 1 e 3 della l. 7 agosto 1990, n. 241. Eccesso di potere, in particolare sotto il profilo dello sviamento di potere e dell’illogicità. C) Violazione e falsa applicazione degli artt. 240, 242, dell’allegato 3 al Titolo V della Parte IV del d.lgs. 3 aprile 2006, n. 152. Violazione e falsa applicazione delle Linee-guida per l’applicazione dell’analisi di rischio sito-specifica emanate dal Ministero dell’Ambiente il 18 novembre 2014. Violazione e falsa applicazione degli artt. 41 e 97 della Costituzione. Violazione e falsa applicazione degli artt. 1, 7 e 14 e ss. della l. 7 agosto 1990, n. 241. Eccesso di potere in particolare sotto il profilo della contraddittorietà e della violazione del principio del contraddittorio.

2.- Osservato che, rispondendo all’ordinanza istruttoria n. 1335 del 27 novembre 2020, il Direttore Generale del Ministero della Transizione Ecologica, Direzione generale per il risanamento ambientale, esponeva tra l’altro quanto segue: « non sussistono le condizioni previste nelle Linee guida che consentono di non attivare il percorso. D’altra parte nei documenti presentati da VE, a cominciare dall’Analisi di rischio, non è mai stato messo in discussione l’obbligo di attivazione del percorso (Analisi di Rischio sito specifica dei terreni ai sensi del D.Lgs. 152/06 e s.m.i. rev. 1° Luglio 2017 - paragrafo 5.9). La stessa VE, è opportuno chiarire, aveva chiesto solo di circoscrivere gli interventi ad alcune aree. Dunque la stessa VE ha da un lato ritenuto opportuno attivare il percorso di lisciviazione e dall’altro ha però ritenuto - arbitrariamente - di circoscriverne l’operativa solo ad alcune aree a priorità massima. Nella AdR presentata e approvata, VE ha infatti previsto l’attivazione del percorso di lisciviazione, in conformità a quanto indicato nelle linee guida del MATTM sull’Analisi di Rischio (2015), con l’obiettivo di stimare le concentrazioni attese al Punto di Conformità per tutte le sorgenti nel terreno superficiale e nel terreno profondo, consentendo di acquisire elementi per “stabilire quali [fossero] gli interventi prioritari da attuare sulle fonti di contaminazione attive”, così come previsto dalle Linee-guida del Ministero dell’Ambiente. Semplificando, attivare il percorso di lisciviazione vuol dire inserire questa opzione nel modello (software) utilizzato per l’analisi di rischio. In questo modo, il software, attraverso l’utilizzo di specifiche equazioni, è in grado di prevedere, a partire dalle concentrazioni di inquinanti misurate nei terreni dell’area sorgente interna allo stabilimento, quale sarà la concentrazione in falda al confine dell’area. Nel caso specifico si vuole prevedere come i contaminanti che sono presenti nei terreni, possono migrare verso la falda e, attraverso il movimento di questa, diffondersi nel sito; ovvero, si è cercato di comprendere cosa succede quando la pioggia che si infiltra nel sottosuolo, passando attraverso i terreni inquinati, porta in soluzione (liscivia) i contaminanti, li trascina fino alla falda e, attraverso il movimento di questa, li diffonde in atre aree del sito. Con tali presupposti, nel documento di analisi di rischio, le concentrazioni misurate nei terreni di ciascuna area sorgente (aree con concentrazioni nei terreni superiori alle CSC) sono state utilizzate per stimare la concentrazione in falda attesa al POC (confine del sito) al fine di individuare le aree che hanno un impatto sulla qualità delle acque sotterrane e quindi progettare idonei interventi per minimizzare questo impatto. In base agli esiti delle elaborazioni, ovvero dopo aver attivato il percorso di lisciviazione, VE ha suddiviso le diverse aree sorgente (quelle con concentrazioni nei terreni superiori alle CSC), nelle seguenti classi:

Classe A: Concentrazione in falda prevista al POC > 100.000 CSC;

Classe B: 10.000 CSC< Concentrazione in falda prevista al POC ≤ 100.000 CSC;

Classe C: 1.000 CSC< Concentrazione in falda prevista al POC/CSC ≤ 10.000 CSC;

Classe D: 100 CSC< Concentrazione in falda prevista al POC ≤ 1.000 CSC;

Classe E: 10 CSC< Concentrazione in falda prevista al POC ≤ 100 CSC;

Classe F: 1 CSC < Concentrazione in falda prevista al POC ≤ 10 CSC;

Classe G: Concentrazione in falda prevista al POC ≤ 1 CSC.

In estrema sintesi, con l’applicazione del modello, attivando l’opzione di lisciviazione in falda, VE ha previsto che, per le aree sorgente di classe A, la presenza di inquinanti nel terreno può causare l’arrivo di acque al confine del sito con concentrazioni superiori ad oltre 100.000 volte la CSC. Ad esempio, se il contaminante presente nei terreni di un’area interna al sito di classe A (area sorgente) fosse il benzene, le acque di pioggia che si infiltrano nel sottosuolo potrebbero portare in soluzione gli inquinanti presenti nel terreno e trasportarli con il moto della falda fino al confine dello stabilimento dove si avrebbero concentrazioni superiori 100.000 g/l (la CSC del benzene in acqua è 1 g/l). In maniera del tutto arbitraria, come detto, e non codificata in una guida tecnica, VE, invece, ha suddiviso le aree sorgente (nell’esempio precedente, quelle aree in cui il benzene è presente nei terreni in concentrazioni superiori alle CSC) in 7 classi, in funzione della concentrazione che, secondo il modello, ci dobbiamo aspettare di trovare nelle acque sotterranee prelevate dai piezometri posti al confine dello stabilimento. Queste 7 classi individuano, secondo VE, le aree ‘che impattano maggiormente la qualità delle acque sotterrane’. Come conseguenza di questa suddivisione, VE ha dichiarato di voler intervenire solo nelle aree sorgente della classe A, ovvero quelle aree in cui le concentrazioni misurate nei terreni sono tali per cui, attraverso la lisciviazione e il trasporto in falda, si hanno concentrazioni in falda al confine dello stabilimento superiori a 100.000 volte la CSC. Nei pareri di ISPRA, invece era stato chiesto di programmare gli interventi in tutte le aree in cui il modello prevede che attraverso la lisciviazione e il trasporto si raggiungono al confine dello stabilimento concentrazioni superiori alla CSC, iniziando da quelle con concentrazioni più alte. E questo in conformità alle citate linee guida che prevedono una ‘prioritizzazione degli interventi’ e non la realizzazione ‘solo nei casi più gravi’, escludendo gli altri. Tale richiesta è ben giustificata non essendo ammissibile che, al confine dello stabilimento (che nella fattispecie dello stabilimento di Brindisi è rappresentato in buona parte dal mare), possano arrivare acque con concentrazioni, nell’esempio precedente, di 9000 g/l di benzene (C<10.000 volte la CSC); le aree di classe B, ovvero quelle per cui al POC ci si aspetta una concentrazione C<10.000 volte la CSC. In pratica, ciò che il Ministero non ha condiviso è la proposta di VE di realizzazione degli interventi nelle aree sole individuate come quelle di maggiore impatto; infatti il Ministero, sulla base anche del principio di precauzione, ha ritenuto necessario prevedere interventi in tutte le aree che generano un impatto, a prescindere dal fatto che questo sia maggiore o minore. Si era comunque chiesto, anche in considerazione del fatto che il sito è operativo e che molte aree sono state dichiarate non accessibili, di iniziare la realizzazione degli interventi dalle aree più critiche ».

3.- Ritenuto che:

- con Decreto 373/STA del 13 luglio 2016 veniva approvato dal Ministero dell’Ambiente e della Tutela del Territorio e del Mare il progetto definitivo di Bonifica della falda del sito di Brindisi: ciononostante, i provvedimenti oggetto di ricorso riguardano, esclusivamente, un intervento di Messa in Sicurezza Operativa ( dall’approvato cronoprogramma, d’altronde, risulta che tali interventi, finalizzati a garantire un adeguato livello di sicurezza per le persone e per l’ambiente in attesa degli interventi di messa in sicurezza permanente o della bonifica da realizzarsi alla cessazione dell’attività, dureranno fino al 2027 ).

- nel caso di MiSO le Linee Guida ministeriali prevedono, in specie, quanto segue: « Ai fini dell’attivazione del percorso di lisciviazione in falda, in presenza di sistemi di interruzione dei percorsi a carattere temporaneo (barriere idrauliche e sistemi di emungimento delle acque di falda, ecc.) si ritiene opportuno distinguere le seguenti fattispecie applicative:

a) interventi di Messa in Sicurezza Operativa (MiSO);

b) interventi di Bonifica.

Nel caso a) (di nostro interesse, come appena precisato, ndr) si ritiene che l’interruzione del percorso di lisciviazione possa essere presa in considerazione, nelle more dell’attuazione dei necessari interventi di bonifica, solo ove esistano sufficienti garanzie del continuo presidio e controllo nel tempo dei sistemi di barrieramento. A tal fine dovrà essere previsto un piano di monitoraggio dell’efficienza/efficacia degli interventi, adeguato alla tipologia dell’intervento e dell’inquinamento presente nelle acque sotterranee, di durata complessiva da stabilire con gli Enti di Controllo.

Inoltre al fine di evitare il mero trasferimento della contaminazione dal suolo alle acque sotterranee, si ritiene opportuno che:

- vengano programmati, compatibilmente con il mantenimento dell’attività produttiva, interventi sulle fonti attive di contaminazione per la falda, così come previsto dall’art. 41 della l. n. 98/13;

- venga attivato il percorso di lisciviazione e trasporto in falda, non ai fini del calcolo del rischio o delle CSR, ma con l’obiettivo di stimare le concentrazioni attese al Punto di Conformità e contribuire all’ottimizzazione dei sistemi di monitoraggio delle acque sotterranee. L’attivazione di tale percorso consentirà anche di stabilire quali siano gli interventi prioritari da attuare sulle sorgenti di contaminazione attive » (v. nota prot. n. 29706 del 18 novembre 2014).

- il Consiglio di Stato ha chiarito come « Le procedure operative ed amministrative da attivare, a carico del ‘responsabile dell’inquinamento’, al verificarsi di un evento potenzialmente contaminante, sono previste all’art. 242 del d.lgs. n. 152/2006, il quale prevede, per quanto di interesse (…):

a) l’effettuazione, nelle zone interessate (una volta poste in essere le immediate e necessarie misure di prevenzione) di una ‘indagine preliminare sui parametri oggetto dell’inquinamento’, finalizzata alla verifica del livello delle ‘concentrazioni soglia di contaminazione (CSC)’ (comma 2);

b) l’attuazione - per l’eventualità di mancato superamento della ridetta soglia - di interventi di ripristino della zona contaminata, con successiva comunicazione, strumentale ai necessari controlli e verifiche dell’autorità di settore;

c) l’attivazione - in caso di superamento della soglia - della procedura di attuazione di un ‘piano di caratterizzazione’, alla cui formulazione il responsabile dell’inquinamento è onerato, con successiva attivazione, da parte della Regione, di apposita procedura conferenziale preordinata alla sua autorizzazione (comma 3);

d) la successiva attivazione, sulla base delle risultanze della caratterizzazione, della procedura di analisi del rischio sito-specifica ‘per la determinazione delle concentrazioni soglia di rischio (CSR)’, sulla scorta di appositi parametri tabellari, destinata a refluire in apposita ‘analisi dei rischi’, destinata alla approvazione in sede conferenziale, con eventuale prescrizione di programma di monitoraggio, in caso di accertamento del mancato superamento della soglia di rischio (commi 4 e 5);

e) l’effettuazione - per l’alternativa eventualità di superamento della soglia di rischio - di interventi di bonifica o di messa in sicurezza, operativa o permanente, e, ove necessario, di ulteriori misure di riparazione e di ripristino ambientale, al fine di minimizzare e ricondurre ad accettabilità il rischio derivante dallo stato di contaminazione presente nel sito (comma 7).

Dal dato normativo emerge con chiarezza la distinzione tra CSC e CSR: le prime strumentali a riconoscere, nell’area sottoposta a verifica, l’esistenza di sostanze inquinanti in una soglia tale da giustificare la predisposizione di un piano di caratterizzazione; le seconde preordinate alla verifica della sussistenza di un livello di rischio tale da giustificare l’attuazione di interventi di bonifica e di messa in sicurezza.

Il piano della caratterizzazione (descritto e disciplinato dall’allegato 2 alla parte IV del citato decreto legislativo), è, infatti, un documento progettuale riportante un elenco di attività di indagine e i tempi necessari per effettuarle, compiute le quali si potrà conoscere l’impatto sulle matrici ambientali (suolo, sottosuolo, acque sotterranee e superficiali). Solo con i risultati del piano della caratterizzazione del sito è possibile prevedere la necessità o meno della predisposizione del progetto operativo di bonifica, anche in base all’analisi di rischio sito-specifica per la definizione delle concentrazioni di rischio. In sostanza, con le risultanze del piano della caratterizzazione si può progettare la bonifica, ma a tal fine è necessario preventivamente verificare la distribuzione delle concentrazioni di sostanze inquinanti al di sopra delle Concentrazioni Soglie di Contaminazione. In sede di approvazione del piano di caratterizzazione si devono indicare i valori CSC, cioè i valori minimi che servono a riconoscere l’esistenza delle sostanze cioè (…) a ‘vederle’; dopo di che, in fase di progettazione della bonifica, si determineranno i valori di CSR, cioè le concentrazioni degli inquinanti che non causano rischio per l’uomo e l’ambiente e cioè sono accettabili. È del tutto logico, allora, che, ai fini di ‘riconoscimento’, la soglia di concentrazione possa essere senz’altro abbassata: la fissazione dei valori di CSC non ha per scopo la tutela della salute, ma solo la rintracciabilità nell’ambiente delle sostanze: per contro, la soglia ‘di intervento’ (questa, beninteso, potenzialmente onerosa per il responsabile dell’inquinamento che vi fosse onerato) è fissata in un secondo momento, avuto riguardo ai limiti fissati, per la tutela della salute, dall’Organizzazione mondiale della sanità » (Consiglio di Stato, V, 10 aprile 2019, n. 2346).

- le prescrizioni oggetto di censura, dunque, in ragione delle quali la società era tenuta a porre in essere gli interventi di messa in sicurezza operativa tenendo conto del percorso di lisciviazione in falda per tutte le aree caratterizzate da contaminanti, a partire da quelle più critiche e secondo criteri di valutazione predeterminati, debbono essere interpretate entro questi determinati limiti, senza dunque considerare il percorso medesimo, a differenza di quanto previsto con riguardo al caso della Bonifica, ai fini del calcolo delle CSR.

- allo stesso tempo, tuttavia, se pure come esposto non contestava in termini assoluti l’obbligo di tener conto del percorso di lisciviazione, VE ne limitava illegittimamente l’attivazione solo alle aree a priorità massima, ossia caratterizzate da altissima concentrazione al POC, laddove invece, come evidenziato nei pareri di Ispra, ciò deve avvenire, anche in base al principio di precauzione, in tutti i casi in cui il modello prevede che attraverso la lisciviazione e il trasporto la concentrazione in falda al limite esterno dell’area superi le CSC, e ciò perché altrimenti al confine dello stabilimento di Brindisi, peraltro rappresentato per lo più dal mare, potrebbero arrivare acque significativamente contaminate.

- nella prospettazione della società ricorrente, invece, « la replica a tali affermazioni si trova alle pagg. 4-6 della relazione tecnica dell’Università degli Studi di Roma Tor Vergata ed ai §§ 9-27 della memoria dell’8 ottobre 2021, laddove si è ricordato che ‘VE ha semplicemente attivato il percorso di lisciviazione, non ai fini del calcolo delle CSR, ma calcolando con la modellistica semplificata e cautelativa prevista dalle linee guida ISPRA e in modalità diretta le concentrazioni attese al Punto di Conformità (POC) per poi intervenire sulle sorgenti prioritarie, ovvero quello che restituivano le concentrazioni attese al POC più elevate e non su tutte le sorgenti indistintamente come invece pretenderebbe di imporre il MITE nelle sue prescrizioni successive. Non si tratta pertanto, come sostenuto dal MITE, di una scelta arbitraria, ma dell’adozione di un criterio ragionato in applicazione di quanto previsto nelle linee guida del Ministero sull’analisi di rischio’, ovvero dalla condizione b.2) delle Linee Guida, la quale chiede che venga attivato il percorso di lisciviazione e trasporto in falda ‘non ai fini del calcolo del rischio o delle CSR, ma [soltanto] con l’obiettivo di stimare le concentrazioni attese al Punto di Conformità (…) e contribuire all’ottimizzazione dei sistemi di monitoraggio delle acque sotterranee. L’attivazione di tale percorso consentirà anche di stabilire quali siano gli interventi prioritari da attuare sulle fonti di contaminazione attive’. Sempre con riferimento al tema della presunta arbitrarietà di VE S.p.A., la relazione tecnica dell’Università degli Studi di Roma Tor Vergata ha ricordato che ‘in merito alla supposta arbitrarietà del criterio seguito da VE, si sottolinea nuovamente come al contrario si sia trattato di un criterio ragionato in applicazione di quanto previsto nelle linee guida del Ministero sull’analisi di rischio, che appunto prevedono di individuare una prioritizzazione degli interventi. Il criterio seguito da VE è stato quello di intervenire sulle sorgenti (di classe A) per le quali l’applicazione dei modelli semplificati di lisciviazione lasciava presagire un maggiore rischio per la risorsa idrica. Al contrario, la prescrizione di Ispra è in contraddizione con lo spirito delle linee guida che chiede di individuare gli interventi prioritari, e non di intervenire indiscriminatamente in tutte le aree’ »

- e tuttavia le Linee Guida, pur stabilendo che l’attivazione del percorso di lisciviazione e trasporto in falda debba avvenire, nei casi come quello in esame, non ai fini del calcolo delle CSR ma con l’obiettivo di stimare le concentrazioni attese al Punto di Conformità e contribuire all’ottimizzazione dei sistemi di monitoraggio delle acque sotterranee ( anche ai fini della futura bonifica, la quale altrimenti sarebbe basata su dati incompleti ), si limita ad aggiungere che l’attivazione di tale percorso « consentirà anche di stabilire quali siano gli interventi prioritari da attuare sulle sorgenti di contaminazione attive »: la previsione di un ordine degli interventi fondato sulla maggior o minor gravità dell’impatto dei contaminanti sulla qualità delle acque sotterranee non significa dunque, difettando una previsione di questo tipo nella disciplina primaria e secondaria in argomento, poter circoscrivere l’attivazione del percorso ai casi ritenuti - in assenza tuttavia di qualunque base e criterio normativi - più gravi, prevedendolo le richiamate Linee guida in tutti quelli in cui la concentrazione in falda al POC superi le CSC.

- il ricorso deve dunque essere respinto, e ciò indipendentemente dai concreti risultati delle indagini di baseline sulle acque sotterranee svolte da VE, i quali, per quanto esposto, non escludono di per sé la necessità, sia pure solo ai fini descritti, di una analisi di rischio estesa all’intero percorso.

- sussistono eccezionali ragioni, attesa la complessità delle questioni trattate, per compensare integralmente tra le parti le spese di giudizio.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia, Sezione Prima di Lecce, definitivamente pronunciando sul ricorso n. 149 del 2018 indicato in epigrafe, lo respinge.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Lecce, nella camera di consiglio dell’8 giugno 2022, con l’intervento dei magistrati:

Antonio Pasca, Presidente

Ettore Manca, Consigliere, Estensore

Alessandro Cappadonia, Referendario

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Ettore Manca	Antonio Pasca

IL SEGRETARIO