Pubblicato il 04/06/2025

N. 00622/2025 REG.PROV.COLL.

N. 00214/2022 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la IA NA

(Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 214 del 2022, proposto da
TT Individuale Piazzese Calogera, rappresentata e difesa dagli avvocati Andrea Fornasari e Giulia Claudia Augusta Facinelli, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio Andrea Fornasari in Bologna, viale Aldini 88;

contro

Unione dei Comuni Terre di Pianura, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall’avv. Michele Cristoni, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Unione dei Comuni Terre di Pianura - Comune di Granarolo, Area Gestione del Territorio e Attività Produttive - Gestione Suap, non costituita in giudizio;

per l'annullamento

- dell’ordinanza n. 1/2022 del Responsabile del settore SUAP delle Terre di Pianura – Unione di Comuni “di divieto di commercializzazione al pubblico dei prodotti derivati dalla cannabis” del 12 gennaio 2022, notificata in pari data, con cui l’Ente ha ordinato alla TT Individuale Piazzese Calogera “l’immediata cessazione e vendita di prodotti mediante distributori automatici nei locali di Via Bettini 13/F a Granarolo dell’IA”;

- nonché di ogni altro atto presupposto, connesso e consequenziale, ancorché sconosciuto.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio dell’Unione dei Comuni Terre di Pianura;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 28 maggio 2025 la dott.ssa Mara Bertagnolli e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

In data 30 dicembre 2021 la ricorrente ha presentato al Comune di Granarolo dell’IA una S.C.I.A. relativa all’avvio di un’attività di vendita, attraverso distributori automatici siti in Via Bettini n. 3/F, di prodotti derivati dalla coltivazione della canapa.

Il 12 gennaio 2022 il S.U.A.P. - Sportello Unico per le Attività Produttive dell’Unione dei Comuni Terre di Pianura ha notificato alla ricorrente l’ordinanza n. 1/2022 recante il “divieto di commercializzazione al pubblico di prodotti derivanti dalla cannabis”, con la quale è stata ordinata alla TT Piazzese “l’immediata cessazione e vendita di prodotti mediante distributori automatici nei locali di Via Bettini n. 13/F a Granarolo dell’IA”.

Ritenendo tale provvedimento illegittimo, la ricorrente lo ha impugnato, deducendo i seguenti vizi:

1. violazione dell’art. 19 della legge n. 241 del 1990, eccesso di potere e violazione del principio del contraddittorio: la ricorrente non sarebbe stata informata del sopralluogo e l’Amministrazione avrebbe adottato il provvedimento sulla scorta di un quadro indiziario, non avendo condotto un’istruttoria adeguata a verificare la pericolosità dei prodotti venduti, i quali avrebbero una concentrazione di sostanza psicotropa inferiore a quella prevista dalla specifica normativa di settore e, dunque, risulterebbero esclusi dall’applicazione dell’art. 73 del D.P.R. n. 309 del 1990;

2. violazione della legge n. 242 del 2016: come chiarito anche dalla Circolare del Ministero delle Politiche Agricole, Alimentari e Forestali del 22 maggio 2018 “con specifico riguardo alle infiorescenze della canapa, si precisa che queste, pur non essendo citate espressamente dalla legge n. 242 del 2016 né tra le finalità della coltura né tra i suoi possibili usi, rientrerebbero nell’ambito dell’articolo 2, comma 2, lettera g), rubricato “Liceità della coltivazione”, ossia nell’ambito delle coltivazioni destinate al florovivaismo, purché tali prodotti derivino da una delle varietà ammesse, iscritte nel Catalogo comune delle varietà delle specie di piante agricole, il cui contenuto complessivo di THC non superi i livelli stabiliti dalla normativa, e sempre che il prodotto non contenga sostanze dichiarate dannose per la salute dalle Istituzioni competenti. Ciò in linea con la fondamentale pronuncia della Cassazione in materia (la n. 30475 del 2019), secondo cui “La commercializzazione al pubblico di cannabis sativa L. e, in particolare, di foglie, inflorescenze, olio, resina, ottenuti dalla coltivazione della predetta varietà di canapa, non rientra nell'ambito di applicabilità della L. n. 242 del 2016, che qualifica come lecita unicamente l'attività di coltivazione di canapa delle varietà ammesse e iscritte nel Catalogo comune delle varietà delle specie di piante agricole, ai sensi dell'art. 17 della direttiva 2002/53/CE del Consiglio, del 13 giugno 2002 e che elenca tassativamente i derivati dalla predetta coltivazione che possono essere commercializzati, sicché la cessione, la vendita e, in genere, la commercializzazione al pubblico dei derivati della coltivazione di cannabis sativa L., quali foglie, inflorescenze, olio, resina, sono condotte che integrano il reato di cui al D.P.R. n. 309 del 1990, art. 73, anche a fronte di un contenuto di THC inferiore ai valori indicati dalla L. n. 242 del 2016, art. 4, commi 5 e 7, 11 salvo che tali derivati siano, in concreto, privi di ogni efficacia drogante o psicotropa, secondo il principio di offensività”. I prodotti posti in vendita avrebbero una concentrazione di THC inferiore allo 0,16 % e, dunque, sarebbero privi di ogni lesività per la salute umana, così come stabilito dalla legge, che fissa il limite allo 0,2 %, con la conseguenza che essi sarebbero commercializzabili in deroga al divieto generale;

3. violazione del principio della par condicio , in evidente contrasto con tutte le attività già presenti sul territorio.

Si è costituita in giudizio l’Unione dei Comuni Terre di Pianura - che garantisce l’esercizio della funzione del SUAP per il Comune di Granarolo - sostenendo l’infondatezza del ricorso.

Secondo la tesi dell’Amministrazione, <<la commercializzazione al pubblico di fiori essiccati, infiorescenze e altri prodotti derivati dalla coltivazione di canapa sativa L. non rientra in nessuno degli “usi leciti” elencati dall’art. 2, comma 2, né tantomeno tra le finalità della legge n. 242/2016 in esame, elencate al precedente art. 1 comma 3.>>.

L’Amministrazione contesta, altresì, che gli accertamenti effettuati abbiano avuto carattere presuntivo. Essi sono stati condotti senza avvertire la proprietaria per ottenere il necessario “effetto sorpresa” e la presenza dei prodotti di cui è stata vietata la vendita non sarebbe nemmeno contestata da parte ricorrente, che lamenta solo il mancato accertamento della concentrazione di THC che, secondo l’Unione, sarebbe del tutto irrilevante essendo comunque vietata la vendita, a prescindere da tale dato.

Non coglierebbe nel segno neanche il richiamo avversario ai poteri conformativi che l’art. 19 della legge n. 241 del 1990 attribuisce alla P.A. in caso di SCIA, posto che in caso di attività illecita non sussisterebbe altra alternativa al divieto.

Né sarebbe configurabile la dedotta disparità di trattamento con altri commercianti nel resto d’Italia, non essendo stata provata l’identità dei prodotti. In ogni caso, “la legittimità dell’operato della P.A. non può comunque essere inficiata dall’eventuale illegittimità compiuta in altra situazione. […] Nel caso di specie non è stato in alcun modo dimostrato che i provvedimenti favorevoli (mai depositati in giudizio) rilasciati in favore di soggetti, che, secondo parte ricorrente versavano nella medesima situazione, siano stati adottati legittimamente” (Cons. Stato, Sez. VI, 1 ottobre 2014, n. 4868).

Parte ricorrente ha fondato la propria replica, che richiama quanto già dedotto in ricorso, sulla conformità dei prodotti posti in vendita rispetto alla legge.

Alla pubblica udienza del 28 maggio 2025, la causa, su conforme richiesta dei procuratori delle parti, è stata trattenuta in decisione.

DIRITTO

Il provvedimento impugnato, con cui è stata ordinata alla ricorrente l’immediata cessazione della vendita di prodotti mediante distributori automatici sarebbe, secondo l’Amministrazione, legittimo in quanto <<la commercializzazione al pubblico di fiori essiccati, infiorescenze e altri prodotti derivati dalla coltivazione di canapa sativa L. non rientra in nessuno degli “usi leciti” elencati dall’art. 2 co. 2, né tantomeno tra le finalità della legge n. 242/2016 in esame, elencate al precedente art. 1 co. 3.”.

Ciò in ragione della lettera dell’art. 2, comma 2 della legge n. 242 del 2016, il quale stabilisce che dalla canapa sativa “ è possibile ottenere: a) alimenti e cosmetici prodotti esclusivamente nel rispetto delle discipline dei rispettivi settori;… ”>>. Dunque, la legge ammetterebbe la coltivazione e la trasformazione agli scopi indicati, nonché la vendita, ma solo ed esclusivamente di prodotti alimentari e cosmetici derivati dalla trasformazione della canapa in sede industriale, con la conseguenza che dovrebbe ritenersi comunque preclusa la commercializzazione di derivati dalla coltivazione di cannabis sativa L, quali foglie, inflorescenze, olio, resina, a prescindere dalla concentrazione presente in essi di THC.

Ciò, invero, risulta essere, al momento della decisione della controversia, espressamente vietato, in ragione dell’introduzione (ad opera dell’art. 18 del D.L. n. 48 del 2025) del comma 3 bis dell’art. 1 della legge 2 dicembre 2016, n. 242, secondo il quale “ 3-bis. Sono vietati l'importazione, la cessione, la lavorazione, la distribuzione, il commercio, il trasporto, l'invio, la spedizione e la consegna delle infiorescenze della canapa coltivata ai sensi del comma 1 del presente articolo, anche in forma semilavorata, essiccata o triturata, nonché di prodotti contenenti o costituiti da tali infiorescenze, compresi gli estratti, le resine e gli oli da esse derivati. Si applicano le disposizioni sanzionatorie previste dal titolo VIII del testo unico di cui al decreto del Presidente della Repubblica 9 ottobre 1990, n. 309. E' consentita solo la lavorazione delle infiorescenze per la produzione agricola dei semi di cui alla lettera g-bis) del comma 2. ”.

Tale disposizione non può, però, trovare applicazione nel caso di specie, attesa la sua sopravvenienza rispetto all’adozione del provvedimento impugnato e per tale ragione non può ritenersi venuto meno l’interesse alla decisione sulla sua illegittimità, con conseguente eventuale caducazione degli effetti dello stesso.

Il ricorso non può, però, trovare positivo apprezzamento.

In primo luogo perché non può essere ravvisata alcuna violazione dei principi che garantiscono la partecipazione al procedimento, dal momento che la previa comunicazione del sopralluogo si configura come ontologicamente illogica in relazione ad attività di verifica della liceità di prodotti posti in vendita.

Né può ritenersi sussistere la dedotta carenza di istruttoria in ragione della corretta interpretazione della normativa applicabile alla fattispecie, ricavabile dal seguente ragionamento logico-giuridico.

La questione dell’apparente contrasto tra la disciplina contenuta nel testo unico degli stupefacenti, D.P.R. n. 309 del 1990 (che vieta la commercializzazione di sostanze psicotrope) e la normativa volta a sostenere la produzione e la trasformazione industriale della canapa e, in particolare, la legge n. 242 del 2016, ha, invero, generato un ampio contrasto giurisprudenziale, per superare il quale è intervenuta la Corte di Cassazione a Sezioni Unite, che, con la sentenza 10 luglio 2019, n. 30475, ha chiarito che “merita condivisione l'orientamento giurisprudenziale che, muovendo dal rilievo che la L. 2 dicembre 2016, n. 242 ha previsto la liceità della sola coltivazione della cannabis sativa L. per le finalità espresse e tassativamente indicate dalla novella, ha affermato che la commercializzazione dei derivati della predetta coltivazione, non compresi nel richiamato elenco, continua a essere sottoposta alla disciplina del D.P.R. 9 ottobre 1990, n. 309 (Sez. 6, n. 56737 del 27/11/2018, Ricci, cit.). Invero, la coltivazione di cannabis sativa L. ad uso agroalimentare, promossa dalla L. n. 242 del 2016, è stata utilmente definita sia mediante l'indicazione della varietà di canapa di cui si tratta, sia in considerazione dello specifico ambito funzionale dell'attività medesima, che non contempla l'estrazione e la commercializzazione di alcun derivato con funzione stupefacente o psicotropa. Pertanto, dalla coltivazione di cannabis sativa L. non possono essere lecitamente realizzati prodotti diversi da quelli elencati dalla L. n. 242 del 2016, art. 2, comma 2, e, in particolare, foglie, inflorescenze, olio e resina. Conclusivamente sul punto, è appena il caso di sottolineare che non si rinviene alcun dato testuale, né alcuna indicazione di ordine sistematico, come chiarito, che possa giustificare la tesi - che pure è stata espressa - volta far rientrare le inflorescenze della canapa nell'ambito delle coltivazioni destinate al florovivaismo.” ….pertanto, “la commercializzazione di foglie, inflorescenze, olio e resina, derivanti dalla coltivazione di cannabis sativa L., integra la fattispecie di reato di cui all’art. 73, commi 1 e 4, T.U. stup., atteso che la tabella II richiama testualmente tali derivati della cannabis, senza effettuare alcun riferimento alle concentrazioni di THC presenti nel prodotto. Ed il fatto che la norma incriminatrice di cui all’art. 73, commi 1 e 4, T.U. stupefacenti, riguardante la circolazione delle sostanze indicate dalla Tabella II, non effettui alcun riferimento alle concentrazioni di THC presenti nel prodotto commercializzato, non risulta incoerente rispetto ai limiti di tollerabilità di cui alla L. n. 242 del 2016, art. 4, commi 5 e 7, stante la disomogeneità sostanziale dei termini di riferimento. La norma incriminatrice, infatti, riguarda la commercializzazione dei derivati della coltivazione ‒ foglie, inflorescenze, olio e resina ‒ ove si concentra il tetraidrocannabinolo; diversamente, la novella del 2016, nel promuovere la coltivazione agroindustriale della canapa a basso contenuto di THC, proveniente da semente autorizzata, pone dei limiti soglia rispetto alla concentrazione presente nella coltura medesima, rilevanti anche ai fini della erogazione dei benefici economici per il coltivatore ed elenca tassativamente i prodotti che è possibile ottenere dalla coltivazione, tra i quali non sono ricompresi foglie, inflorescenze, olio e resina.”…Dunque la commercializzazione al pubblico di cannabis sativa L. e, in particolare, di foglie, inflorescenze, olio, resina, ottenuti dalla coltivazione della predetta varietà di canapa, non rientra nell’ambito di applicabilità della L. n. 242 del 2016, che qualifica come lecita unicamente l’attività di coltivazione di canapa delle varietà ammesse e iscritte nel Catalogo comune delle varietà delle specie di piante agricole, ai sensi dell’art. 17 della direttiva 2002/53/CE del Consiglio, del 13 giugno 2002 e che elenca tassativamente i derivati dalla predetta coltivazione che possono essere commercializzati, sicché la cessione, la vendita e, in genere, la commercializzazione al pubblico dei derivati della coltivazione di cannabis sativa L., quali foglie, inflorescenze, olio, resina, sono condotte che integrano il reato di cui al D.P.R. n. 309 del 1990, art. 73, anche a fronte di un contenuto di THC inferiore ai valori indicati dalla L. n. 242 del 2016, art. 4, commi 5 e 7, salvo che tali derivati siano, in concreto, privi di ogni efficacia drogante o psicotropa, secondo il principio di offensività.”.

Ciononostante non può ravvisarsi la non corretta applicazione della legge n. 242 del 2016, dedotta con la seconda censura.

L’assenza di efficacia drogante può, infatti, condurre ad escludere il configurarsi del reato di cui all’art. 73 del DPR 309 del 1990, ma essa non incide sul generalizzato divieto riguardante tutti quei prodotti derivanti dalla lavorazione della cannabis L diversi da quelli di cui la legge n. 242 del 2016 consente la commercializzazione, tra cui non rientrano, infiorescenze, olio e resina.

Nella sentenza, infatti, si chiarisce come sia da ritenersi preferibile l’orientamento che esclude la legittimità del commercio dei prodotti in questione, in ragione del fatto che la legge del 2016 ha come unico scopo quello della promozione della filiera agro-alimentare della produzione della canapa. Come si legge nella sentenza, infatti, proprio tale considerazione “consente di comprendere appieno, sul piano sistematico, la ragione per la quale la novella non ha effettuato alcuna modifica al dettato del T.U. stup., neppure nell'ambito delle disposizioni che inseriscono la cannabis e i prodotti da essa ottenuti nel delineato sistema tabellare. Infatti, la novella del 2016 non aveva necessità di effettuare alcuna modifica al disposto di cui al D.P.R. n. 309 del 1990, art. 14, (che, come sopra rilevato, pure comprende indistintamente la categoria della cannabis) poiché il legislatore del 2016 ha disciplinato lo specifico settore dell'attività della coltivazione industriale di canapa, funzionale esclusivamente alla produzione di fibre o altri usi consentiti dalla normativa dell'Unione Europea, attività che non è attinta dal generale divieto di coltivazione, come sancito dal T.U. stup., pure a seguito delle recenti modifiche introdotte all'art. 26, comma 2, T.U. stup., dal ricordato D.L. n. 36 del 2014.”.

Ne deriva, dunque, la non configurabilità della carenza di istruttoria dedotta nella prima censura, che l’infondatezza della seconda doglianza, atteso che nessuna istruttoria finalizzata a verificare la concentrazione di THC doveva essere posta in essere dall’Amministrazione, dal momento che l'art. 73, cit. incrimina la commercializzazione di foglie, inflorescenze, olio e resina, derivati della cannabis, senza operare alcuna distinzione rispetto alla percentuale di THC presente in tali prodotti.

Non si configura nemmeno la dedotta violazione della normativa comunitaria. Sono, infatti, irrilevanti le iniziative legislative volte ad ottenere la legalizzazione della vendita di foglie, inflorescenze, olio e resina, derivanti della cannabis con efficacia psicotropa inferiore ad un certo quantitativo, mentre la disciplina eurounitaria in vigore (contenuta in appositi regolamenti comunitari), se ammette la coltivazione e la commercializzazione dei derivati dalla cannabis prodotti industrialmente, allo stesso tempo riconosce come legittima l’apposizione con legge degli Stati membri di specifici divieti alla commercializzazione dei derivati, a condizione che gli stessi siano volti alla tutela della salute pubblica, nel rispetto del principio di proporzionalità.

La violazione di tali limiti non è stata, nel caso in esame, dimostrata con riferimento al quadro normativo nazionale vigente al momento dell’adozione del provvedimento impugnato.

Né può ravvisarsi alcuna disparità di trattamento, considerato che un’eventuale non corretta applicazione della norma non può certo determinare l’obbligo delle altre amministrazioni di perseverare in tale comportamento. Come da tempo chiarito da parte della giurisprudenza, infatti, “In caso di disparità di trattamento, il destinatario di un provvedimento illegittimo non può invocare, come sintomo di eccesso di potere, il provvedimento più favorevole illegittimamente adottato nei confronti di un terzo che si trovi in analoga situazione” (così la sentenza del Coniglio di Stato, sez. VI, 10 maggio 2013, n. 2548, richiamata anche in Cons. Stato, sentenza n. 4868/2014).

Così respinto il ricorso, le spese del giudizio possono trovare compensazione tra le parti in causa, atteso il contrasto giurisprudenziale che ha caratterizzato l’applicazione delle norme chiamate in causa nella fattispecie, sino al chiarimento legislativo del D.L. n. 48 del 2025.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per l'IA NA (Sezione Prima), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Dispone la compensazione delle spese del giudizio.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Bologna nella camera di consiglio del giorno 28 maggio 2025 con l'intervento dei magistrati:

Paolo Carpentieri, Presidente

Mara Bertagnolli, Consigliere, Estensore

Alessio Falferi, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Mara Bertagnolli	Paolo Carpentieri

IL SEGRETARIO