Pubblicato il 14/06/2025

N. 01073/2025 REG.PROV.COLL.

N. 01214/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la CA

(Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

ex art. 60 cod. proc. amm.;
sul ricorso numero di registro generale 1214 del 2025, proposto dai signori CA ER CA e DA EL RA RI RA, rappresentati e difesi dagli avvocati Ernesto Stajano e Enrico Campagnano, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

l’Ufficio territoriale del Governo di Pistoia, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall’Avvocatura distrettuale dello Stato di Firenze, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
il Commissario straordinario della DA NO IN, non costituito in giudizio;

nei confronti

della DA NO IN, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall’avvocato Elisa Vannucci Zauli, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per l’annullamento

previa adozione di misure cautelari

- del decreto del Commissario straordinario della DA NO IN prot. n. 11/2025 del 19.02.2025, di ricostituzione del Consiglio di amministrazione della DA;

- di ogni altro atto presupposto, connesso e consequenziale, ancorché non conosciuto, se ed in quanto esistente

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio dell’Ufficio territoriale del Governo di Pistoia e della DA NO IN;

Visti tutti gli atti della causa;

Visti gli artt. 35, co. 1, e 85, co. 9, cod. proc. amm.;

Relatore nella camera di consiglio del giorno 5 giugno 2025 il dott. Davide De Grazia e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Sentite le stesse parti ai sensi dell’art. 60 cod. proc. amm.;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. – Con decreto del 26.10.2023, il Prefetto della Provincia di Pistoia disponeva lo scioglimento del consiglio di amministrazione della DA NO IN, con conseguente decadenza dei membri del consiglio di amministrazione e del presidente in carica, e nominava il commissario straordinario, al quale affidava l’amministrazione ordinaria e straordinaria dell’ente e, in particolare, la formazione e l’approvazione del bilancio consuntivo di esercizio 2022 e la verifica della consistenza e dell’adeguatezza del patrimonio, la ricostituzione del collegio dei revisori di cui all’art. 12 dello statuto e l’attivazione delle procedure previste dalle disposizioni statutarie per la ricostituzione dell’organo di amministrazione.

2. – Il decreto prefettizio veniva impugnato dinnanzi a questo Tribunale amministrativo regionale dai sigg. CA ER CA e DA EL RA RI RA, rispettivamente presidente e componente decaduti del disciolto consiglio di amministrazione della DA.

Con sentenza n. 649 del 4 aprile 2025, questo Tribunale rigettava il ricorso dei sigg. CA e RA.

3. – Nelle more del giudizio di cui al punto che precede, il commissario straordinario nominato dalla Prefettura di Pistoia si insediava e, come si evince dalla relazione finale del 3.03.2025, provvedeva alla ricostituzione del collegio dei revisori, alla regolarizzazione dei bilanci consuntivi del 2021 e del 2022, previo parere favorevole del ricostituito collegio dei revisori, all’approvazione dei bilanci consuntivi del 2023 e del 2024 e preventivo del 2025, alla verifica della corrispondenza e dell’adeguatezza del patrimonio e si dedicava, quindi, alla ricostituzione dell’organo di amministrazione.

A tale ultimo fine, il commissario straordinario acquisiva, ai sensi dell’art. 6, lett. b) , c) e d) , dello statuto della DA, le designazioni del Sindaco di Pistoia e del Presidente di Intesa AN S.p.A. (succeduto per incorporazione alla Cassa di risparmio di Pistoia e Pescia) e il nulla osta della Direzione generale archeologia belle arti e paesaggio del Ministero della cultura alla partecipazione del Soprintendente territorialmente competente quale membro del consiglio di amministrazione della DA.

Quindi, ritenuto di « dover limitare la composizione dell’organo di amministrazione ai tre componenti sopra indicati, stante l’avvenuto decesso da diversi anni della Fondatrice e la intrasmissibilità dei suoi poteri, in quanto non statutariamente prevista tale eventualità », con atto del 19.02.2025 decretava che il consiglio di amministrazione della DA era composto dai rappresentanti del Sindaco di Pistoia e di Intesa AN e dal Soprintendente archeologia, belle arti e paesaggio per la città metropolitana di Firenze e le province di Pistoia e Prato.

In data 5.03.2025 si svolgeva la riunione di insediamento del consiglio di amministrazione e di passaggio di consegne dalla gestione commissariale al ricostituito organo di amministrazione.

4. – Con ricorso notificato il 18.04.2025 e depositato il 28.04.2025, i sigg. CA ER CA e DA EL RA RI RA hanno impugnato dinnanzi a questo Tribunale amministrativo regionale il succitato decreto del commissario straordinario n. 11 del 19.02.2025 e ne hanno chiesto l’annullamento, previa adozione di misure cautelari.

In sintesi, secondo i ricorrenti, il decreto commissariale violerebbe i limiti posti dall’art. 25 cod. civ., le cui previsioni sono finalizzate ad assicurare che il patrimonio dell’ente sia effettivamente destinato allo scopo voluto dal fondatore e che la volontà cristallizzata nello statuto della fondazione sia rispettata, ed eccederebbe i poteri conferiti con il decreto prefettizio, il quale non autorizzava il commissario a nominare, unilateralmente e definitivamente, i componenti del consiglio di amministrazione, ma solo ad attivare le relative procedure; sotto altro profilo, i ricorrenti deducono che il decreto impugnato, non permettendo di dare continuità alla presenza della componente espressione della famiglia del Maestro e della fondatrice, contrasterebbe con le previsioni statutarie relative alla composizione dell’organo di amministrazione.

5. – Si sono costituiti in giudizio per resistere al ricorso l’Ufficio territoriale del Governo di Pistoia e la DA NO IN.

Le parti resistenti hanno preliminarmente eccepito l’inammissibilità del ricorso per difetto di giurisdizione del giudice amministrativo.

La DA NO IN ha inoltre eccepito l’inammissibilità del ricorso per omessa notifica al Ministero dell’interno o, in via subordinata, per nullità della notifica al commissario straordinario eseguita presso la sua residenza e, comunque, per carenza di interesse.

6. – Alla camera di consiglio del 5 giugno 2025 è stato dato avviso alle parti della possibilità della definizione del giudizio con sentenza in forma semplificata ai sensi dell’art. 60 cod. proc. amm.

Le parti hanno quindi discusso la causa, che è stata poi trattenuta in decisione.

7. – Il collegio condivide l’eccezione di inammissibilità del ricorso per difetto di giurisdizione del giudice amministrativo sollevata dalle parti resistenti.

7.1. – La DA NO IN, iscritta nel registro prefettizio delle persone giuridiche ai sensi del D.P.R. n. 361/2000, è stata costituita con atto del 29.11.1983 dalla sig.ra Mercedes RA, vedova del maestro NO IN, allo scopo di « assicurare la conservazione, la tutela e la valorizzazione dell’opera e del patrimonio artistico di NO IN ».

La DA « è retta e disciplinata dallo Statuto, composto di n. 13 articoli » (art. 5 dell’atto costitutivo).

Sebbene il profilo non costituisca oggetto di specifici rilievi da parte dei ricorrenti e delle parti resistenti, deve ritenersi pacifico che la DA sia una persona giuridica di diritto privato, non essendovi alcuna evidenza di un’ipotetica natura pubblicistica dell’ente, come l’istituzione o il riconoscimento per legge (art. 4 della legge n. 70/1975) o l’esistenza di particolari relazioni organizzative con gli apparati politici dei pubblici poteri (quali la dotazione, da parte di questi ultimi, dei mezzi finanziari per lo svolgimento dell’attività dell’ente o la soggezione a poteri di direttiva o di nomina dei suoi organi da parte dei pubblici poteri).

Né sussistono nella DA gli indici rivelatori della natura di organismo di diritto pubblico (cfr. oggi art. 1, co. 1, lett. e) , dell’allegato I.1 del d.lgs. n. 36/2023), aspetto che, peraltro, non avrebbe rilievo ai fini del contendere, non controvertendosi della legittimità di atti astrattamente riconducibili alle procedure di evidenza pubblica per l’affidamento di appalti di lavori, servizi o forniture.

7.2. – L’unico tratto di esercizio di poteri pubblicistici che ha lambito la vicenda di cui ci si sta occupando è consistito nell’adozione, da parte del Prefetto della Provincia di Pistoia, del decreto del 26.10.2023, che ha disposto lo scioglimento del consiglio di amministrazione della DA NO IN, con conseguente decadenza dei membri del consiglio di amministrazione e del presidente in carica, e la nomina del commissario straordinario.

Il provvedimento prefettizio è stato adottato nell’esercizio del potere di controllo pubblico previsto dall’art. 25 cod. civ., che esprime non una funzione di tutela nel merito o di controllo sulla mera opportunità delle determinazioni o gestionale o di indirizzo, che sarebbero incompatibili con l’autonomia privata degli enti destinatari, ma, piuttosto, una funzione di vigilanza, cioè di controllo di legittimità rispetto alla legge e all’atto di fondazione, funzionale alla salvaguardia dell’interesse interno e istituzionale dell’ente e alla preservazione del vincolo di destinazione del patrimonio allo scopo voluto dal fondatore e a suo tempo stimato meritevole di separazione di responsabilità con l’atto di riconoscimento giuridico della fondazione (Cons. Stato, sez. V, 13 luglio 2018, n. 4288; TAR Lombardia, Milano, sez. I, 16 giugno 2023, n. 1534).

Il provvedimento prefettizio di scioglimento del consiglio di amministrazione e di nomina del commissario straordinario – costituente, si ripete, l’unico tratto di esercizio di poteri pubblicistici nella vicenda di cui si discute – è stato ritualmente impugnato dinnanzi a questo Tribunale amministrativo regionale dai componenti degli organi disciolti ed è stato respinto nel merito con la citata sentenza n. 649 del 4 aprile 2025.

7.3. – Gli atti del commissario straordinario nominato dall’Autorità prefettizia hanno, al contrario, natura privatistica, essendo l’organo straordinario chiamato ad operare in vece degli organi disciolti.

Infatti, « per effetto del disposto commissariamento, il Commissario straordinario si sostituisce agli organi della DA con il compito di provvedere alla gestione ordinaria e straordinaria dell’ente, con ciò di fatto esercitando poteri aventi la medesima natura – indi privatistico-negoziale – di quelli che avrebbero esercitato gli stessi organi in difetto del disposto commissariamento » (così, condivisibilmente, TAR Emilia-Romagna, Parma, sez. I, 28 novembre 2023, n. 345; cfr. anche TAR Lazio, Roma, sez. II- quater , 13 novembre 2013, n. 9704).

Il commissariamento della DA, benché originato da un atto autoritativo dell’Autorità prefettizia, non conferisce al commissario straordinario poteri di natura pubblicistica, risolvendosi l’attività di quest’ultimo, pur nella situazione di straordinarietà della gestione che caratterizza il commissariamento, nell’esercizio degli stessi poteri privatistico-negoziali spettanti agli organi dell’ente in condizione di ordinaria gestione della DA.

Dalle considerazioni sopra svolte non può che derivare, secondo un ragionamento di tipo sillogistico, che le determinazioni assunte dal commissario straordinario assumono consistenza di atti di diritto privato, non incidendo su tale natura privatistica la circostanza che i poteri commissariali trovino la loro origine nell’atto autoritativo prefettizio di commissariamento.

Dunque, posto che il decreto commissariale impugnato è stato adottato nell’esercizio di poteri di natura privatistico-negoziale, già previsti in capo agli organi ordinari della DA ai quali il commissario si è sostituito in via transitoria nella gestione dell’ente, lo stesso non può che ritenersi esplicazione della capacità di diritto privato dell’organo straordinario.

8. – In conclusione, in accoglimento dell’eccezione sollevata dalle parti resistenti, il ricorso deve essere dichiarato inammissibile per difetto di giurisdizione del giudice amministrativo, spettando la potestas iudicandi al giudice ordinario, dinnanzi al quale la causa potrà essere riproposta nei termini di cui all’art. 11, co. 2, cod. proc. amm., con salvezza degli effetti processuali e sostanziali della domanda.

9. – Le spese seguono la soccombenza e sono liquidate in dispositivo.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la CA (Sezione Prima), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo dichiara inammissibile per difetto di giurisdizione e rimette le parti davanti al giudice ordinario.

Condanna i ricorrenti al pagamento in favore delle parti resistenti costituite delle spese di lite, che liquida, per ciascuna di esse, nella misura di € 2.000,00 (euro duemila/00) oltre oneri ed accessori di legge.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Firenze nella camera di consiglio del giorno 5 giugno 2025 con l’intervento dei magistrati:

Silvia La Guardia, Presidente

Silvia De Felice, Primo Referendario

Davide De Grazia, Primo Referendario, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Davide De Grazia	Silvia La Guardia

IL SEGRETARIO