Pubblicato il 30/05/2025

N. 10631/2025 REG.PROV.COLL.

N. 13643/2018 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Quinta Ter)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 13643 del 2018, integrato da motivi aggiunti, proposto da Nrg.It S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Andrea Grazzini e Beatrice Carpenito, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio dell’avvocato Andrea Grazzini in Firenze, piazza Vittorio Veneto, 1;

contro

Gestore dei Servizi Energetici – G.S.E. S.p.A., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dagli avvocati Stefano Crisci e Antonio Pugliese, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio dell’avvocato Stefano Crisci in Roma, piazza Verdi n. 9;
Ministero dello Sviluppo Economico ed Arera - Autorità di Regolazione per Energia, Reti e Ambiente, in persona dei legali rappresentanti pro tempore , rappresentati e difesi ope legis dall’Avvocatura Generale dello Stato, presso i cui uffici sono domiciliati in Roma, via dei Portoghesi, 12;
Gestore dei Servizi Energetici - Gse S.p.A. - Divisione Incentivi, non costituita in giudizio;

nei confronti

Tecnoware S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall’avvocato Gaetano Viciconte, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio dell’avvocato Alessandro Turco in Roma, largo dei Lombardi, 4;
Gestore dei Mercati Energetici - Gme Spa, non costituito in giudizio;

per l’annullamento

Per quanto riguarda il ricorso introduttivo:

- del provvedimento di cui alla nota prot. GSE/P20180086501 del 17 settembre 2018 avente ad oggetto “chiusura del procedimento di annullamento d'ufficio, ai sensi della Legge n. 241/90, del provvedimento di accoglimento delle Richieste di Verifica e Certificazione (RVC) riportate nell’«Allegato A – Elenco complessivo RVC» presentate da NRG.it SRL”;

- in parte qua, delle Linee Guida di cui all’allegato A della deliberazione dell’Autorità per l’Energia Elettrica ed il Gas del 27 ottobre 2011, EEN 9/11 nella parte in cui definiscono la vita tecnica dell'intervento di efficientamento;

di ogni altro atto connesso, collegato e/o presupposto anche se non conosciuto dalla ricorrente, ed in particolare:

- della nota prot. n. GSE/P20180054218 del 18 giugno 2018, avente ad oggetto “comunicazione di avvio del procedimento di annullamento d'ufficio, ai sensi della legge n. 241/1990, del provvedimento di accoglimento delle Richieste di Verifica e Certificazione (RVC) riportate in Allegato A, presentate da NRG.it SRL”;

- della nota prot. GSE/P20180058215 del 28 giugno 2018 (poi revocata) avente ad oggetto “chiusura del procedimento di annullamento d’ufficio, ai sensi della Legge n. 241/90, del provvedimento di accoglimento delle Richieste di Verifica e Certificazione (RVC) riportate nell'«Allegato A – Elenco complessivo RVC» presentate da NRG.it SRL”;

- della nota prot. n. GSE/P20180060253 del 9 luglio 2018, avente ad oggetto “Procedimento di annullamento d’ufficio, ai sensi della legge n. 241/1990, del provvedimento di accoglimento delle Richieste di Verifica e Certificazione (RVC) riportate in Allegato A presentate NRG.it”;

- della nota prot. GSE/P20180096850 del 19 ottobre 2018 avente ad oggetto “chiusura del procedimento di annullamento d’ufficio, ai sensi della Legge n. 241/90, del provvedimento di accoglimento delle Richieste di Verifica e Certificazione (RVC) riportate nell'Allegato A del provvedimento GSE/P20180086501 presentate da NRG.it SRL – Richiesta restituzione incentivi”;

Per quanto riguarda i motivi aggiunti presentati da Nrg.It S.r.l. il 30/5/2023:

- del provvedimento 17 settembre 2018, prot. GSE/P20180086501, avente ad oggetto “chiusura del procedimento di annullamento d'ufficio, ai sensi della Legge n. 241/90, del provvedimento di accoglimento delle Richieste di Verifica e Certificazione (RVC) riportate nell'«Allegato A – Elenco complessivo RVC» presentate da NRG.it SRL”;

− di ogni altro atto, provvedimento comunque connesso e/o presupposto e/o consequenziale al precedente, ancorché ignoto alla ricorrente;

nonché per l’impugnazione:

- del provvedimento del Gestore dei Servizi Energetici 17 marzo 2023 recante "Istanza di applicazione dell'art. 56 comma 8 del DL. 16 luglio 2020 n. 76 prot. GSE/A20200174795 del 18 novembre 2020 e Istanza di riesame prot. GSE/A20210129581 del 6 agosto 2021 del provvedimento di annullamento di ufficio prot. GSE/P2018008 6 501 del 17 settembre 2018 (provvedimento sopravvenuto impugnato), con il quale è stato disposto il rigetto delle istanze di riesame presentate da NRG.it il 18 novembre 2020 prot. GSE/A20200174795 e 6 agosto 2021, prot. GSE/ A20210129581 e confermato il provvedimento impugnato con il ricorso principale;

- di ogni altro atto, provvedimento comunque connesso e/o presupposto e/o consequenziale al precedente, ancorché ignoto alla ricorrente, e in particolare la nota del Gestore dei Servizi Energetici del 10 marzo 2022, GSE/P20220006735, recante “Istanza di applicazione dell'art. 56 comma 8 del DL 16 luglio 2020 n. 76 prot. GSE/A20200174795 del 18 novembre 2020 e Istanza di riesame prot. GSE/A20210129581 del 6 agosto 2021 del provvedimento di annullamento di ufficio prot. GSE/P20180086501 del 17 settembre 2018", con la quale in relazione alle istanze di riesame presentate da NRG.it è stato assegnato il termine di 30 giorni per la presentazione di osservazioni (nota sopravvenuta impugnata).

Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Gestore dei Servizi Energetici – G.S.E. S.p.A., del Ministero dello Sviluppo Economico, di Arera - Autorità di Regolazione per Energia, Reti e Ambiente e di Tecnoware S.r.l.;

Visti tutti gli atti della causa;

Visto l’art. 87, comma 4-bis, cod. proc. amm.;

Relatore all’udienza straordinaria di smaltimento dell’arretrato del giorno 11 aprile 2025 il dott. Enrico Mattei e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

Con il ricorso in epigrafe la società Nrg.It S.r.l. ha adito l’intestato Tribunale chiedendo l’annullamento della nota GSE del 17 settembre 2018 prot. n. GSE/P20180086501, con la quale il Gestore ha comunicato l’annullamento d’ufficio del provvedimento di accoglimento delle RVC riportate nell’“Allegato A – Elenco complessivo RVC”.

Nello specifico, il Gestore ha disposto l’annullamento in autotutela di 24 RVC standard, afferenti ad interventi rendicontati tramite le schede tecniche standardizzate previste dal DM 28/12/2012 n. 36E_“Installazione di gruppi di continuità statici ad alta efficienza (UPS)”, presentate dall’odierna ricorrente nel periodo dal mese di ottobre del 2013 al novembre del 2015, essendo state riscontrate molteplici carenze nella documentazione a tal uopo prodotta.

L’impugnativa è stata affidata ai seguenti motivi di diritto:

I. Violazione e falsa applicazione dell’art. 21 nonies della legge 241/1990 e degli artt 12 e 16 del d.m. 11 gennaio 2017; Violazione del legittimo affidamento e dell’art. 41 della Costituzione : il provvedimento impugnato sarebbe stato adottato in dichiarata applicazione dell’art. 21 nonies della legge 7 agosto 1990, n. 241, che sarebbe stato violato sotto vari profili, ovvero per superamento del termine per procedere all’autoannullamento d’ufficio e per mancata ponderazione dell’interesse pubblico.

II. Violazione e/o falsa applicazione degli artt. 3, 10, 21 nonies legge 7 agosto 1990, n. 241. Eccesso di potere, particolarmente sotto i profili sintomatici dell’illogicità e dell’irrazionalità manifesta, della contraddittorietà tra atti del procedimento, dell’ingiustizia manifesta, della carenza di potere in concreto. Difetto di motivazione. Lesione del legittimo affidamento : il provvedimento gravato avrebbe motivazione apparente ed apodittica; esso sarebbe inoltre carente di motivazione sia rispetto ai profili dedotti con memoria endoprocedimentale, sia rispetto alle ragioni di tutela dell’interesse pubblico (che non sussisterebbero in concreto).

III. Violazione e falsa applicazione dell’art. 21 nonies della legge 7 agosto 1990, n. 241; degli artt. 2, 13 e 14 del d.m. 28 dicembre 2012, n. 65631; e degli artt. 13 e 14, comma 2 delle Linee Guida di cui all’Allegato A della deliberazione dell’Autorità per l’Energia Elettrica ed il Gas del 27 ottobre 2011, EEN 9/11; nonché del d.m. 28 dicembre 2012, nella parte in cui approva la scheda 36 E. Lesione del legittimo affidamento. Eccesso di potere, particolarmente sotto i profili sintomatici della contraddittorietà esterna e dell’illogicità manifesta : nel contestare la mancanza di documentazione non richiesta dalla normativa sul rilascio dei TEE, il provvedimento impugnato traviserebbe il significato e la rilevanza della documentazione depositata, atteso che tutte le informazioni indicate nelle RVC presentate sarebbero state comprovate.

IV. Violazione e falsa applicazione degli artt. 1, 2, 3 e 10 della legge 7 agosto 1990, n. 241. Eccesso di potere, particolarmente sotto i profili sintomatici del travisamento delle risultanze dell’istruttoria e della violazione dei principi del giusto procedimento : il provvedimento gravato non terrebbe inspiegabilmente conto della documentazione presentata nel procedimento, violando così il principio di equipollenza e quello del soccorso istruttorio.

V. Violazione e falsa applicazione della Deliberazione 13/2014 EFR, e delle determine DMEG/EFR/11/16, DMRT/EFC/10/2017 e DMRT/EFC/4/2018 dell’Autorità per l’energia elettrica ed il gas e dell’art. 11, comma 2 del d.m. 11 gennaio 2017. Eccesso di potere, particolarmente sotto i profili sintomatici dell’illogicità e contraddittorietà intrinseca : con il presente motivo, proposto in via gradata rispetto ai primi quattro, si contesta la nota prot. GSE/P20180096850 del 19 ottobre 2018, nella parte in cui il GSE avrebbe utilizzato un metodo errato di quantificazione del controvalore dei TEE da restituire.

Sulla illegittimità dell’autoannullamento delle RCV Tecnoware S.r.l. (allegato A):

VI. Violazione e falsa applicazione degli artt. 2, 13 e 14 del d.m. 28 dicembre 2012, n. 65631; e degli artt. 1, 4 e 13 delle Linee Guida di cui all’Allegato A della deliberazione dell’Autorità per l’Energia Elettrica ed il Gas del 27 ottobre 2011, EEN 9/11. Disapplicazione della scheda 36 E. Eccesso di potere, particolarmente sotto i profili sintomatici del travisamento delle risultanze dell’istruttoria, dell’irrazionalità ed illogicità manifeste : il provvedimento gravato pretende di applicare a progetti con metodo di valutazione standardizzato il criterio degli “effetti misurabili” non previsto né dalla normativa di settore né dalla scheda tecnica 36E.

VII. Violazione e falsa applicazione dell’art. 13 e 14, comma 2 delle Linee Guida di cui all’Allegato A della deliberazione dell’Autorità per l’Energia Elettrica ed il Gas del 27 ottobre 2011, EEN 9/11. Disapplicazione della scheda 36 E. Eccesso di potere, particolarmente sotto i profili sintomatici del travisamento delle risultanze dell’istruttoria, dell’irrazionalità ed illogicità manifeste : il provvedimento afferma la non conformità delle RVC, per l’assenza di documenti e informazioni che sarebbero stati richiesti dalla normativa; inoltre esso disattenderebbe la documentazione equipollente presentata in esito alla comunicazione di avvio del procedimento.

Sulla illegittimità dell’autoannullamento delle RCV Tecnoware S.r.l. (allegato B):

VIII. Violazione e falsa applicazione dell’art. 13 e 14, comma 2 delle Linee Guida di cui all’Allegato A della deliberazione dell’Autorità per l’Energia Elettrica ed il Gas del 27 ottobre 2011, EEN 9/11. Disapplicazione della scheda 36 E. Eccesso di potere, particolarmente sotto i profili sintomatici del travisamento delle risultanze dell’istruttoria, dell’irrazionalità ed illogicità manifeste : il provvedimento impugnato afferma la non conformità delle RVC, per l’assenza di documenti ed informazioni che sarebbero stati richiesti dalla normativa; esso inoltre disattenderebbe la documentazione equipollente presentata in esito alla comunicazione di avvio del procedimento, a mezzo della quale tutte le informazioni riportate nelle RVC sarebbero state comprovate.

Con motivi aggiunti presentati in data 30 maggio 2023, parte ricorrente ha gravato il provvedimento del Gestore dei Servizi Energetici 17 marzo 2023 recante “Istanza di applicazione dell’art. 56 comma 8 del D: 16 luglio 2020 n. 76 prot. GSE/A20200174795 del 18 novembre 2020 e Istanza di riesame prot. GSE/A20210129581 del 6 agosto 2021 del provvedimento di annullamento di ufficio prot. GSE/P2018008 6 501 del 17 settembre 2018”, con il quale è stato disposto il rigetto delle istanze di riesame presentate da NRG.it il 18 novembre 2020, prot. GSE/A20200174795 e 6 agosto 2021, prot. GSE/ A20210129581, confermando il provvedimento impugnato con il ricorso principale.

L’impugnativa è stata affidata alle seguenti, ulteriori, doglianze:

IX. Violazione e falsa applicazione dell’art. 21 nonies della legge n. 241/1990 : il provvedimento sopravvenuto introdurrebbe una motivazione postuma illegittima e confermerebbe altresì che il provvedimento impugnato era di autotutela e non di decadenza.

X. Violazione e falsa applicazione degli artt.13 e 14 delle Linee Guida di cui Allegato A della deliberazione dell’Autorità per l’Energia Elettrica ed il Gas del 27 ottobre 2011, EEN 9/2011. Disapplicazione della scheda 36 E. Illegittima applicazione dei Chiarimenti operativi Progetti Standard pubblicati nel 2017 : il provvedimento del 2023 affermerebbe erroneamente l’illegittimità delle RVC rilasciate, perché prive di riscontri documentali non richiesti dalla normativa di riferimento.

XI. Violazione e falsa applicazione del d.m. 28 dicembre 2012. Illegittima applicazione del d.m. 11 gennaio 2017. Eccesso di potere per sviamento e per travisamento dei presupposti di fatto e di diritto : il provvedimento di rigetto del riesame avrebbe confermato il provvedimento di annullamento in forza di un diverso parametro normativo (comunque non applicabile al caso di specie).

XII. Violazione e falsa applicazione dell’art. 3 della L. 241/90. Eccesso di potere per travisamento dei presupposti di fatto e di diritto di cui all’art. 56, commi 7 e 8 del d.l. n. 76/20 : il provvedimento di rigetto utilizzerebbe in modo improprio il potere di conferma, perché adduce un diverso vizio di legittimità a fondamento dell’atto di autotutela che pretende di confermare.

XIII. Violazione e/o falsa applicazione dell’art.42 commi 3 bis e 3 ter del d.l.s n.28/2 011 e ss. mm. ii.; violazione e/o falsa applicazione dei presupposti di cui all’art. 21 nonies della legge n. 241/1990 : il GSE avrebbe erroneamente considerato che l’applicazione dell’art. 56 del d.lgs. n. 76/20 al caso di specie risulterebbe retroattiva.

XIV. Illegittimità derivata : il provvedimento impugnato sarebbe inficiato, in via propria e derivata, dai medesimi vizi indicati nel ricorso introduttivo.

Il GSE si è costituito in giudizio per resistere al ricorso e ai motivi aggiunti, contestando le censure ex adverso svolte e concludendo per il rigetto della domanda di annullamento degli atti impugnati.

Si sono inoltre costituiti in giudizio il Ministero dello Sviluppo Economico ed Arera - Autorità di Regolazione per Energia, Reti e Ambiente entrambi con atto di mera forma, nonché la società Tecnoware S.r.l., insistendo quest’ultima per l’accoglimento del ricorso.

Con ordinanza cautelare n. 445 del 30 novembre 2018 è stata respinta la domanda di sospensione dell’efficacia del provvedimento gravato con il ricorso principale, essendo risultata la documentazione prodotta dalla ricorrente a sostegno degli interventi proposti affetta da diffuse carenze sotto distinti profili.

In vista dell’udienza di merito le parti in causa hanno depositato memorie di replica e controreplica a mezzo delle quali insistono nelle rispettive posizioni difensive.

All’udienza di smaltimento dell’arretrato del giorno 11 aprile 2025 la causa è passata in decisione.

È materia del contendere la nota GSE del 17 settembre 2018 prot. n. GSE/P20180086501, con la quale il Gestore ha disposto l’annullamento in autotutela di 24 RVC standard, afferenti ad interventi rendicontati tramite le schede tecniche standardizzate previste dal DM 28/12/2012 n. 36E “Installazione di gruppi di continuità statici ad alta efficienza (UPS)” , presentate da parte ricorrente nel periodo dal mese di ottobre del 2013 al novembre del 2015.

Con il primo motivo del ricorso principale, parte ricorrente lamenta l’illegittimità del provvedimento impugnato, per violazione dell’articolo 21 nonies della legge n. 241 del 1990, denunciando la violazione, da parte del Gestore, sia del termine ivi previsto per procedere in autotutela, sia del cd. “onere di motivazione rafforzata”.

Il motivo è infondato e va respinto.

Quanto all’asserita violazione dei termini procedimentali di cui alla suddetta disposizione normativa, è sufficiente richiamare l’orientamento giurisprudenziale, proprio di questo Giudice, che in più occasioni ha ribadito la natura non perentoria dei termini in questione, in virtù del principio generale, applicabile anche ai procedimenti amministrativi, di cui all’art. 152, comma 2, c.p.c. (secondo cui “i termini stabiliti dalla legge sono ordinatori, tranne che la legge stessa li dichiari espressamente perentori” ), con la conseguenza che la violazione del dies ad quem non può determinare effetti invalidanti dell’atto finale (cfr. T.A.R. Lazio, Roma, sez. III-ter, ex multis sent. n. 8845 del 2018 e 9269 del 2015).

Quanto al preteso onere di motivazione rafforzata, valga osservare che la giurisprudenza ha più volte ribadito come “l’onere motivazionale gravante sul GSE può risultare attenuato in ragione della rilevanza e autoevidenza degli interessi pubblici tutelati e coinvolti (…) al punto che, nelle ipotesi di maggiore rilievo, esso potrà essere soddisfatto attraverso il richiamo alle pertinenti circostanze in fatto e il rinvio alle disposizioni di tutela che risultano in concreto violate, che normalmente possono integrare, ove necessario, le ragioni di interesse pubblico che depongano nel senso dell’esercizio dello ius poenitendi” (T.A.R. Roma, sez. III, 12/07/2022 n. 9570).

Il ché vale a escludere l’illegittimità del provvedimento gravato, essendo il GSE titolare di un potere immanente di verifica della spettanza degli incentivi, la cui sussistenza è pienamente giustificata dalla mera pendenza del rapporto di incentivazione e può essere esercitato per tutta la durata dello stesso, stante la prioritaria esigenza di evitare l’indebita attribuzione di incentivi pubblici, che rappresenta appunto la ragione sufficiente per l’adozione del provvedimento di autotutela.

Per quanto precede, appaiono parimenti destituite di fondamento le censure (di cui al secondo motivo di ricorso) in termini di difetto di motivazione sia rispetto ai principi dedotti dalla ricorrente con memoria endoprocedimentale, sia rispetto alle ragioni di tutela dell’interesse pubblico, dovendo invero l’esigenza di garantire il corretto e legittimo accesso a benefici pubblici assumere “una rilevanza ancora più pregnante nel settore degli incentivi per le energie rinnovabili in cui la corretta allocazione delle risorse pubbliche risponde all’esigenza, tutelata dal legislatore comunitario e nazionale, di incentivare i soli impianti che rispondano ai requisiti previsti dalla normativa vigente e che, come tali, consentano di raggiungere gli obiettivi, in termini di produzione di energia rinnovabile, posti a carico del nostro Paese dai trattati internazionali” (T.A.R. Roma, sez. III, 07/02/2022 n. 1445).

Non colgono d’altra parte nel segno neppure i motivi di gravame (terzo e quarto), con cui la società ricorrente lamenta l’illegittimità del provvedimento d’annullamento per mancata produzione della documentazione richiesta dal Gestore nell’ambito della propria attività di verifica.

Osserva, infatti, il Collegio che dalla documentazione versata in atti è chiaramente riscontrabile la non conformità delle RVC riportate nell’Allegato A – Elenco complessivo RVC alle previsioni normative di cui al D.M. 28 dicembre 2012, per quel che concerne, in particolare, l’assenza di documentazione attinente: a) l’autodichiarazione sottoscritta dai clienti partecipanti, corredata di un documento d’identità in corso di validità di un firmatario e documentazione che consenta di verificare il suo ruolo e i poteri di firma, qualora il cliente partecipante sia un soggetto giuridico; b) le fatture inerenti la fornitura e la posa in opera degli UPS impiegati nel progetto oggetto della RVC; c) la verifica che tutti i clienti partecipanti indicati siano i beneficiari dei risparmi energetici conseguiti alla data di realizzazione del progetto; d) la realizzazione del progetto nel settore civile o industriale.

Non risulta inoltre fornita, per tutti gli interventi rendicontati tramite le RVC riportate nell’Allegato B, la documentazione che consente di verificare l’installazione delle UPS e la data di installazione dello stesso presso ogni cliente partecipante.

A nulla rilevano, pertanto, le osservazioni fornite da parte ricorrente in merito alla mancata attivazione del procedimento di soccorso istruttorio, atteso che, con la comunicazione di avvio del procedimento, il GSE aveva richiesto tutta la documentazione mancante al fine di sanare le criticità riscontrate.

E ciò in ossequio al principio di “autoresponsabilità, che impone all’interessato l’onere di fornire tutti gli elementi idonei a dar prova della sussistenza delle condizioni per l’ammissione ai benefici, con conseguente valenza preclusiva delle eventuali carenze che incidano sul perfezionamento della fattispecie agevolativa. Ne discende che la produzione di documentazione non conforme, lungi dal configurare una violazione meramente formale, integra una violazione rilevante, che osta all’erogazione degli incentivi, impedendo, infatti, al Gestore di riscontrare la presenza dei requisiti indispensabili per il riconoscimento del beneficio, a prescindere dal dolo o la colpa della società interessata ed escludendosi la possibilità di soccorso istruttorio in relazione a procedure di massa scandite da termini perentori” (cfr. Consiglio di Stato sez. II, 06/02/2025, n. 945 che richiama Consiglio di Stato, sezione IV, sentenza 12 gennaio 2017, n. 50).

Quanto alla dedotta erroneità del calcolo posto alla base della richiesta dei TEE di cui alla nota 19 ottobre 2018 prot. n. GSEP20180096850 (quinto motivo di ricorso), è sufficiente rilevare che i contestati valori sono stati determinati sulla base delle delibere annuali dell’Autorità per l’energia elettrica e il gas, laddove disponibili, e che, in assenza della determinazione dei definitivi prezzi di conguaglio, i titoli emessi in eccesso sono stati valorizzati, in base al mese di relativa emissione, ovvero al prezzo medio di mercato dei TEE calcolato su base mensile, nei confronti dei quali la ricorrente nulla deduce in termini di irragionevolezza o illogicità della scelta così effettuata.

Quanto al sesto motivo di ricorso, a mezzo del quale si lamenta l’illegittimità del provvedimento impugnato nella parte in cui intende applicare a progetti con metodo di valutazione standardizzato il criterio degli “effetti misurabili”, non previsto né dalla normativa di settore né dalla scheda tecnica 36E, valga osservare che tale meccanismo è stato introdotto dagli artt. 9, co. 1, d.lgs. 16 marzo 1999, n. 79, e 16, co. 4, d.lgs. 23 maggio 2000, n. 164, che hanno previsto, tra gli obblighi connessi, quelli di perseguire l’incremento dell’efficienza energetica negli usi finali, nonché l’efficienza energetica e lo sviluppo delle fonti rinnovabili, che hanno demandato a specifici decreti ministeriali le rispettive modalità di funzionamento.

In tale ottica, l’Autorità per l’energia elettrica e il gas, con deliberazione 27 dicembre 2002, n. 234/02, ha approvato le prime 8 schede tecniche per la quantificazione dei risparmi di energia primaria (relativamente agli interventi di cui agli artt. 5, co. 1, di detti dd.mm.); con successiva deliberazione del 18 settembre 2003, n. 103/03, ha inoltre adottato le “linee guida” per “la preparazione, l’esecuzione e la valutazione consuntiva dei progetti” nonché per la definizione dei criteri e delle modalità di rilascio dei TEE (in attuazione dell’art. 5, co. 5, dd.mm. citt.), recanti la disciplina (tra l’altro) dei “metodi di valutazione dei risparmi” e l’individuazione dei “metodi di valutazione standardizzata”, che “consentono di quantificare il risparmio specifico lordo annuo dell’intervento attraverso la determinazione dei risparmi relativi ad una singola unità fisica di riferimento (di seguito: UFR), senza procedere a misurazioni dirette” (cfr. artt. 3 e 4).

Dal riportato quadro normativo si evince, pertanto, che il “metodo di valutazione standardizzata”, oltre ad essere previsto dalla disciplina susseguitasi nel tempo, prescinde totalmente dall’effettuazione di “misurazioni dirette”, non venendo in alcun modo contemplata la rilevanza di dati diversi da quelli contenuti nelle singole “schede tecniche”.

Esso permette quindi di stabilire a priori il risparmio ottenibile per ciascuna “unità fisica di riferimento”, da intendere come “il prodotto, l’apparecchio, il componente di impianto o la grandezza fisica definita ai fini della valutazione del risparmio indicata nelle schede tecniche di valutazione standardizzata” (v. art. 1.1 delib. Aeeg n. 9/11 cit.), secondo quel che risulta dalla strutturazione del procedimento di calcolo dei risparmi.

Ciò posto, occorre rilevare che nel caso di specie il GSE ha svolto una serie di approfondimenti in merito alle succitate schede tecniche, che hanno portato a stabilire che la documentazione inizialmente trasmessa dal proponente non dava la certezza che gli interventi rendicontati fossero stati realizzati in conformità al suddetto disposto normativo, ovvero che gli UPS installati funzionino e inducano effetti misurabili sui consumi di energia per gli anni di vita tecnica definiti dalla scheda 36E a partire dalla data di prima attivazione degli stessi.

L’operatore si è, infatti, limitato a dichiarare “di avere verificato che il progetto di efficienza energetica sia realizzato a regola d’arte e nel rispetto delle norme tecniche di riferimento, rispondendo della corretta preparazione, esecuzione, valutazione e gestione del progetto”, e che la vita tecnica del progetto è definita come “il numero di anni successivi alla realizzazione dell’intervento durante i quali si assume che gli apparecchi o dispositivi installati funzionino e inducano effetti misurabili sui consumi di energia” , con ciò disattendendo le richieste formulate dal GSE al fine di garantire la corretta gestione del progetto.

Altrettanto infondati risultano, infine, i motivi di gravame con cui si contesta la riscontrata assenza di documenti e informazioni non richiesti dalla normativa di riferimento.

Dall’analisi di quanto trasmesso da parte ricorrente è emerso invero che per tutte le RVC costituenti il progetto non è stata fornita l’autodichiarazione sottoscritta dai clienti partecipanti (ovvero dai soggetti beneficiari dei risparmi energetici realizzati grazie all’intervento) corredata da documentazione che consenta di verificare che quanto da questi riportato nei file di rendicontazione dei risparmi sia effettivamente conforme alle prescrizioni di cui all’allegato A, art.1, delle Linee Guida EEN 9/11.

Risulta inoltre assente l’autodichiarazione sottoscritta dai clienti partecipanti ai sensi degli art. 46 e 47 del D.P.R. n. 445/2000, corredata di un documento di identità in corso di validità degli stessi, contenente le seguenti informazioni: a) indicazione del tipo di utilizzo del bene (proprietario, affittuario, ecc.); b) impegno a non richiedere/non aver richiesto altri incentivi non cumulabili con i certificati bianchi per il medesimo intervento; c) liberatoria per la richiesta dei TEE al soggetto proponente.

Trattasi, come noto, di documentazione relativa alla consistenza degli interventi ed al calcolo dei risparmi volta a garantire il corretto riconoscimento di benefici gravanti su risorse pubbliche e che consente pertanto di verificare con certezza che lo stesso intervento non sia stato o non sia in futuro rendicontato da altre Esco, ovvero che per lo stesso intervento non sia stato richiesto altro beneficio economico non cumulabile con i richiesti CB (certificati bianchi), quale ad esempio le detrazioni fiscali.

Anche le doglianze proposte per motivi aggiunti appaiono destituite di fondamento e vanno pertanto respinte.

Con i motivi aggiunti nono e tredicesimo, la ricorrente contesta nuovamente la corretta applicazione dell’art. 21-nonies della L. 241/1990, tanto in relazione alla natura del potere esercitato quanto con riguardo al limite temporale di esercizio dello stesso.

A tal proposito, il Collegio osserva che la decisione del GSE di far venir meno - ora per allora - gli incentivi, non configura l’esercizio del potere di annullamento d’ufficio ex art. 21-nonies della legge n. 241/1990, sebbene il provvedimento impugnato faccia riferimento a detta fattispecie normativa, dovendo invero la relativa base giuridica più propriamente individuarsi nell’attività di verifica di cui all’art. 42 del D. Lgs. n. 28/2011, la quale può fisiologicamente collocarsi anche a valle del provvedimento di ammissione al beneficio, in quanto espressione di un potere immanente di verifica della spettanza del diritto agli incentivi, e può sfociare in un provvedimento dalla norma denominato significativamente di “decadenza”, come tale non riconducibile alla generale potestà di autotutela ex art. 21-nonies L 241/1990 e che deriva causalmente da una violazione o da una mancanza commessa dal beneficiario, nell’ambito di un sistema - quello di accesso ai meccanismi incentivanti - che si fonda sul principio di autoresponsabilità, nel senso che costituisce onere dell’interessato fornire tutti gli elementi idonei a dar prova della sussistenza delle condizioni per l’ammissione ai benefici, ricadendo sullo stesso eventuali carenze che incidano sul perfezionamento della fattispecie agevolativa (cfr., in termini, T.A.R. Lazio, Roma, sez. V, 18/04/2025, n.7763; ,Consiglio di Stato, Sez. II, n. 4697 del 27 maggio 2024; TAR Lazio, Roma, Sez. III, 1 febbraio 2016, n. 1376; TAR Lazio, Sez. III-Ter, 28 febbraio 2022, n. 2296).

Peraltro, anche a voler inquadrare il provvedimento impugnato nell’ambito dell’esercizio del potere di autoannullamento d’ufficio, non può che ribadirsi quanto in precedenza rilevato circa la natura non perentoria dei termini in questione, in virtù del principio generale, applicabile anche ai procedimenti amministrativi, di cui all’art. 152, comma 2, c.p.c. (secondo cui “i termini stabiliti dalla legge sono ordinatori, tranne che la legge stessa li dichiari espressamente perentori”), con la conseguenza che la violazione del dies ad quem non può determinare effetti invalidanti dell’atto finale (cfr. T.A.R. Lazio, Roma, sez. III-ter, ex multis sent. n. 8845 del 2018 e 9269 del 2015).

Valga, ad ogni modo, considerare che, il limite temporale dei 18 mesi per l’esercizio del potere di autotutela, previsto dall’art. 21-nonies della legge n. 241/1990, in ossequio al principio del legittimo affidamento con riguardo alla posizione di colui che abbia ottenuto un atto ad esso favorevole, trova applicazione solo se il comportamento della parte interessata, nel corso del procedimento di formazione dell’atto, non abbia indotto in errore l’amministrazione, distorcendo la realtà fattuale oppure determinando una non veritiera percezione della realtà o della sussistenza dei presupposti richiesti dalla legge (sul punto, sent. Cons. Stato n. 7817/21), come avvenuto nel caso di specie.

Ne consegue la piena legittimità delle impugnate determinazioni in autotutela, stante il primario e prevalente interesse pubblico al corretto riconoscimento dei vantaggi economici previsti per l’attività di gestione, valutazione e certificazione dei risparmi correlati a progetti di efficienza energetica condotti nell’ambito del meccanismo dei certificati bianchi, che impone di garantire il corretto riconoscimento di benefici gravanti su risorse pubbliche, onde verificare con certezza che lo stesso intervento non sia stato o non sia in futuro rendicontato da altre Esco, ovvero che per lo stesso intervento non sia stato richiesto altro beneficio economico non cumulabile con i richiesti CB (certificati bianchi), quale ad esempio le detrazioni fiscali.

Quanto all’infondatezza del decimo motivo aggiunto, a mezzo del quale la ricorrente sostiene che il GSE avrebbe agito in contrasto con gli artt. 13 e 14 delle Linee Giuda di cui all’All. A della deliberazione EEN 9/2011, facendo una illegittima applicazione dei chiarimenti operativi del 2017, è sufficiente osservare che la documentazione richiesta era preordinata ad accertare: a) che i clienti partecipanti avessero effettivamente autorizzato il soggetto proponente all’ottenimento dei TEE e che lo stesso intervento non sia stato o non sarà rendicontato da altre ESCO; b) per lo stesso intervento non sia stato richiesto altro beneficio economico non cumulabile con i certificati bianchi, quale ad esempio le detrazioni fiscali.

E ciò in adesione al condiviso orientamento giurisprudenziale in materia di richieste al GSE, secondo cui “ il sistema di accesso ai meccanismi incentivanti si fonda sul principio di autoresponsabilità e dunque costituisce onere dell'interessato fornire tutti gli elementi idonei a dar prova della sussistenza delle condizioni per l'ammissione ai benefici, ricadendo sullo stesso eventuali carenze che incidano sul perfezionamento della fattispecie agevolativa (cfr., ex multis, TAR Lazio, Roma, sez. III-ter, sentt. nn. 7295 e 9807 del 2017 e nn. 5340 e 11621 del 2016). Ne discende che la produzione di documentazione non conforme, lungi dal configurare una violazione meramente formale, integra una violazione rilevante che osta all’erogazione degli incentivi in quanto impedisce all'amministrazione di riscontrare, in capo all'impianto, la presenza dei requisiti indispensabili per il riconoscimento del beneficio” (ex multis, sent Cons. Stato n. 4913/2023, nonché sent. T.A.R. Lazio-Roma, n. 21998/2024).

Non appare d’altra parte convincere neppure la dedotta illegittimità del provvedimento di rigetto del riesame perché adottato sulla base di un parametro normativo (il D.M. 11.01.2017) differente rispetto a quello applicato in merito al provvedimento impugnato con l’atto introduttivo dell’odierno giudizio (cfr. undicesimo motivo aggiunto), trattandosi di normativa che non si rinviene nelle premesse del provvedimento impugnato e che, “pur introducendo nuove modalità di rendicontazione dei risparmi energetici, non comporta rilevanti innovazioni della normativa applicabile per quanto riguarda i poteri di controllo e sanzione attribuiti al GSE” (Sent. T.A.R. Lazio-Roma, sez. III, n. 1372/2020).

Altrettanto infondata risulta la dedotta illegittimità del provvedimento di rigetto del riesame (cfr. dodicesimo motivo aggiunto), nella parte in cui addurrebbe un diverso vizio rispetto a quelli individuati dal provvedimento di decadenza, avendo invero il GSE esposto analiticamente tutte le lacune documentali contestate alla società ricorrente, ribadendo che “ la mancata presentazione, nell’ambito del procedimento di annullamento e di riesame, di tutta la documentazione necessaria a comprovare quanto dichiarato, ai sensi del DPR 445/00, dal Soggetto Proponente in fase di ammissione agli incentivi, non ha permesso alla scrivente di verificarne la veridicità” e che “ Tali incompletezze e circostanze si configurano come riconducibili a una rappresentazione dei fatti non veritiera sulla base della quale sono stati riconosciuti gli incentivi” .

Deve, infine, essere disatteso anche l’ultimo motivo aggiunto a mezzo del quale si ripropongono in via derivata le doglianze proposte avverso l’originario provvedimento di decadenza dagli incentivi de quo , per l’infondatezza delle quali è sufficiente richiamare quanto esposto in ordine al ricorso principale.

Le considerazioni che precedono impongono il rigetto delle doglianze di cui al ricorso principale ed ai motivi aggiunti.

La complessità e la parziale novità delle questioni trattate (quanto meno al momento dell’introduzione del giudizio) giustifica la compensazione integrale delle spese di lite tra le parti in causa.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Quinta Ter), definitivamente pronunciando sul ricorso principale e i motivi aggiunti, come in epigrafe proposti, li respinge.

Spese di lite compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 11 aprile 2025 con l’intervento dei magistrati:

Rita Tricarico, Presidente

Enrico Mattei, Consigliere, Estensore

Francesca Dello Sbarba, Referendario

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Enrico Mattei	Rita Tricarico

IL SEGRETARIO