Pubblicato il 28/03/2025

N. 02620/2025 REG.PROV.COLL.

N. 04891/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania

(Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 4891 del 2024, integrato da motivi aggiunti, proposto da -OMISSIS-, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Andrea Maffettone, Antonio Abet, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti, Ministero dell'Interno, Ufficio Territoriale del Governo di OL, Questura di OL, con il patrocinio dall'Avvocatura Distrettuale di OL, domiciliataria ex lege in OL, via Diaz 11;

Per quanto riguarda il ricorso introduttivo, per l’annullamento – previa sospensiva anche ai sensi dell’art. 56 CPA:

a) dell’informativa di sussistenza di tentativi di infiltrazione mafiosa ai sensi degli artt. 84 e 91 del D.Lgs. 159/2011 adottata dalla Prefettura con atto n. -OMISSIS- e della coeva nota di comunicazione; b) della nota n. -OMISSIS- (e della nota di avvio del procedimento n. -OMISSIS-), con cui il Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti ha disposto la revoca della Licenza comunitaria per il trasporto internazionale di merci su strada in possesso della ricorrente; c) della proposta del -OMISSIS- della Questura di OL, Divisione Polizia Anticrimine, acquisita dalla Prefettura al prot. n. n.-OMISSIS-, insieme con ogni altro atto premesso, connesso e/o consequenziale;

Per quanto riguarda i motivi aggiunti presentati da -OMISSIS- il 14\10\2024, per l’annullamento, previa sospensiva anche ai sensi dell’art. 56 CPA:

della nota n. -OMISSIS-, con cui il Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti – Motorizzazione civile di OL - ha disposto la revoca dell’A.E.P. (Autorizzazione all’esercizio della Professione) in possesso della ricorrente e la sua cancellazione dall’Albo degli Autotrasportatori di cose per conto di terzi, quale atto conseguenziale all’informativa di sussistenza di tentativi di infiltrazione adottata dalla Prefettura con atto n. -OMISSIS-; con ogni altro atto premesso, connesso e/o consequenziale.

Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti, del Ministero dell'Interno, dell’Ufficio Territoriale del Governo di OL, della Questura di OL;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 26 marzo 2025 il dott. Fabio Di Lorenzo e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

1. Con ricorso introduttivo regolarmente notificato e depositato -OMISSIS- ha impugnato, unitamente agli atti connessi e presupposti, l’informativa di sussistenza di tentativi di infiltrazione mafiosa ai sensi degli artt. 84 e 91 del D.Lgs. 159/2011 adottata dalla Prefettura con atto n. -OMISSIS-, lamentando i seguenti profili di illegittimità: « Violazione e falsa applicazione delle norme e dei principi in tema di prevenzione antimafia di cui al D.Lgs. 159/2011, con particolare riferimento agli artt. 67, 82, 83, 84, 85, 86, 88, 89 bis, 90, 91, 92, 93, 94 e 94 bis; delle norme e dei principi in tema di azione amministrativa con particolare riferimento agli artt. 1, 2, 2 bis e 3, 7, 8, 9, 10, 21 quinquies e 21 nonies L. 241/90; dell’art. 5 del D.Lgs. 22.12.2000, n. 395. Eccesso di potere per irragionevolezza, illogicità e contraddittorietà; arbitrarietà; ingiustizia manifesta; carenza di istruttoria; errore sui presupposti di fatto e di diritto; difetto di motivazione; sviamento di potere; mancato contemperamento degli interessi in gioco; violazione del principio di proporzionalità. Violazione degli artt. 3, 21, 41 e 97 della Costituzione. Illegittimità derivata ». Parte ricorrente ha lamentato l’omessa comunicazione di avvio del procedimento ai sensi dell’art. 92 c. 2 bis Codice Antimafia, e ha contestato l’impianto istruttorio e motivazionale, sostenendo l’infondatezza del quadro indiziario valorizzato dal Prefetto.

Con i motivi aggiunti la ricorrente ha impugnato la nota n. -OMISSIS-, con cui il Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti – Motorizzazione civile di OL - ha disposto la revoca dell’A.E.P. (Autorizzazione all’esercizio della Professione) in possesso della ricorrente e la sua cancellazione dall’Albo degli Autotrasportatori di cose per conto di terzi, quale atto conseguenziale all’informativa di sussistenza di tentativi di infiltrazione adottata dalla Prefettura con atto n. -OMISSIS-.

Per resistere alle censure si sono costituti il Ministero dell'Interno - Ufficio Territoriale Del Governo di OL, la Questura di OL, il Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti.

Dopo lo scambio di memorie, all’udienza pubblica del giorno 26 marzo 2025, il Collegio ha deliberato la decisione.

2. In via preliminare il Collegio ritiene di esaminare la censura, contenuta nel ricorso introduttivo, con cui è lamentato che la comunicazione di avvio del procedimento, ai sensi dell’art. 92 co. 2 bis CAM, è stata pretermessa. In particolare, parte ricorrente ha lamentato che il Prefetto avrebbe omesso di dare impulso al contraddittorio procedimentale, omettendo la comunicazione di avvio del procedimento ai sensi dell’art. 92 co. 2 bis CAM.

Sul punto l’amministrazione ha replicato sostenendo la sussistenza di ragioni di urgenza che hanno giustificato l’omissione della comunicazione.

2.1. Orbene, in chiave di ricostruzione generale, il Collegio osserva che l’art. 92 c. 2 bis d.lgs. n. 159 del 2011, nella versione originaria, così come inserito dall'articolo 3, comma 1, lettera b), numero 2), del d.lgs. 13 ottobre 2014, n. 153, prevedeva che « L'informazione antimafia interdittiva è comunicata dal prefetto, entro cinque giorni dalla sua adozione, all'impresa, società o associazione interessata, secondo le modalità previste dall'articolo 79, comma 5-bis, del decreto legislativo 12 aprile 2006, n. 163. Il prefetto, adottata l'informazione antimafia interdittiva, verifica altresì la sussistenza dei presupposti per l'applicazione delle misure di cui all'articolo 32, comma 10, del decreto-legge 24 giugno 2014, n. 90, convertito, con modificazioni, dalla legge 11 agosto 2014, n. 114, e, in caso positivo, ne informa tempestivamente il Presidente dell'Autorità nazionale anticorruzione ».

Sul punto il Consiglio di Stato, pur negando l’obbligatorietà del contraddittorio e della comunicazione di avvio del procedimento nell’ambito delle informative antimafia sulla base di tale lettera dell’art. 92 c. 2 bis , aveva sollecitato il legislatore a potenziare le garanzie partecipative, in quanto ciò « consentirebbe all'impresa di esercitare in sede procedimentale i propri diritti di difesa e di spiegare le ragioni alternative di determinati atti o condotte, ritenuti dalla Prefettura sintomatici di infiltrazione mafiosa, nonché di adottare, eventualmente su proposta e sotto la supervisione della stessa Prefettura, misure di self cleaning, che lo stesso legislatore potrebbe introdurre già in sede procedimentale con un'apposita rivisitazione delle misure straordinarie, ad esempio, dall'art. 32, comma 10, del d.l. n. 90 del 2014, conv. con mod. in l. n. 114 del 2014, da ammettersi, ove la situazione lo consenta, prima e al fine di evitare che si adotti la misura più incisiva dell'informazione antimafia » (Cons. Stato, sez. III, 10 agosto 2020, n. 4979); in tale pronuncia si è prospettato de iure condendo l’opportunità di una riforma in grado di relegare l’interdittiva ad extrema ratio , solo a fronte di situazioni chiare ed inequivocabili.

Coerente con tali indicazioni della citata giurisprudenza è la successiva sostituzione dell’art. 92 c. 2 bis d.lgs. 159 del 2011 operata dall'articolo 48, comma 1, lettera a), numero 2) del D.L. 6 novembre 2021, n. 152, convertito con modificazioni dalla Legge 29 dicembre 2021, n. 233: « Il prefetto, nel caso in cui, sulla base degli esiti delle verifiche disposte ai sensi del comma 2, ritenga sussistenti i presupposti per l'adozione dell'informazione antimafia interdittiva ovvero per procedere all'applicazione delle misure di cui all'articolo 94-bis, e non ricorrano particolari esigenze di celerità del procedimento, ne dà tempestiva comunicazione al soggetto interessato, indicando gli elementi sintomatici dei tentativi di infiltrazione mafiosa. Con tale comunicazione è assegnato un termine non superiore a venti giorni per presentare osservazioni scritte, eventualmente corredate da documenti, nonché per richiedere l'audizione, da effettuare secondo le modalità previste dall'articolo 93, commi 7, 8 e 9. In ogni caso, non possono formare oggetto della comunicazione di cui al presente comma elementi informativi il cui disvelamento sia idoneo a pregiudicare procedimenti amministrativi o attività processuali in corso, ovvero l'esito di altri accertamenti finalizzati alla prevenzione delle infiltrazioni mafiose. La predetta comunicazione sospende, con decorrenza dalla relativa data di invio, il termine di cui all'articolo 92, comma 2. La procedura del contraddittorio si conclude entro sessanta giorni dalla data di ricezione della predetta comunicazione ».

Alla luce di tale incisiva modifica del citato comma 2 bis , occorre che l’amministrazione dia tempestiva comunicazione al soggetto interessato, con l’indicazione degli elementi sintomatici dei tentativi di infiltrazione mafiosa; ciò non esclude comunque che la scelta circa l’ an ed il quomodo della comunicazione informativa contenga margini di discrezionalità, potendo l’amministrazione derogare alla regola della garanzia della partecipazione procedimentale in presenza di « particolari esigenze di celerità del procedimento », dovendosi inoltre precisare che « non possono formare oggetto della comunicazione … elementi informativi il cui disvelamento sia idoneo a pregiudicare procedimenti amministrativi o attività processuali in corso, ovvero l’esito di altri accertamenti finalizzati alla prevenzione delle infiltrazioni mafiose ».

Quindi, alla luce di tale nuovo quadro normativo, l’amministrazione deve valutare, dandone congrua e specifica motivazione, se ricorra un’ipotesi di motivata urgenza o di istruttoria interamente basata su elementi non rivelabili.

È evidente che la citata novella del 2021 che ha inciso sul citato comma 2 bis dell’art. 92 d.lgs. n. 159 del 2011 ha capovolto il previgente principio generale, in forza del quale, nei procedimenti interdittivi, l’obbligo del contraddittorio partecipativo era o escluso, o confinato ad ipotesi eventuali e non obbligatorie come quella dell’art. 93, comma 7, in tema di accesso nei cantieri.

Quindi in materia di informative antimafia il contraddittorio, anche con la previa comunicazione di avvio del procedimento, diventa non più residuale e meramente facoltativo, ma regola generale, derogabile solo con congrua e specifica motivazione nelle tassative ipotesi previste dalla norma in esame. In particolare, il contraddittorio procedimentale, come risultante dalla citata riforma del 2021, ha non solo una funzione difensiva, ma anche una funzione proattiva, in ragione dello stretto collegamento funzionale con altri strumenti ora predisposti dal legislatore, quali le misure di self - cleaning e l’istituto di prevenzione collaborativa, funzionali a prevedere strumenti alternativi all’informazione interdittiva e meno impattanti, i quali devono essere impiegati dall’amministrazione se sufficienti ad assicurare le finalità di prevenzione (cfr. art. 92 co. 2 bis , 2 ter e 2 quater in relazione art. 94 bis co. 1 e 2 D.Lgs. 159/2011), sulla base dei principi, anche eurounitari, di gradualità e proporzionalità. In tale ottica, il contraddittorio ha un pregnante valore sostanziale, in ragione non solo del carattere penetrante della misura e dell’ampiezza delle valutazioni demandate al Prefetto, ma anche in ragione del collegamento funzionale tra contraddittorio e le previste misure di self cleaning.

2.2. Svolte tali premesse, va evidenziato che nell’interdittiva impugnata l’omissione della comunicazione prevista dall’art. 92 c. 2 bis C.A.M. è motivata nei seguenti termini: « si è ritenuto nel caso in esame di non dover attivare la procedura partecipativa di cui all'art. 92, comma 2 bis Dlgs 159/2011, (principio del contraddittorio nell'ambito dell'iter procedimentale propedeutico al rilascio de/le informazioni antimafia), ricorrendo nella circostanza esigenze di celerità del procedimento, connesse alla indifferibile necessità di impedire la prosecuzione di attività, quali quelle di autotrasporto, in un contesto acclarato di collegamento e di soggiacenza a sodalizi criminali e segnatamente per la palese riconducibilità della stessa ai clan -OMISSIS- (anche alla luce delle condanne già inflitte a soggetti riconducibili alle medesime società) ».

Parte ricorrente ha lamentato che sul punto l’amministrazione abbia reso una stereotipata motivazione di stile per tutte le decine di imprese coinvolte nell’indagine e destinatarie di analoghi provvedimenti interdittivi; la ricorrente ha inoltre sostenuto che l’amministrazione abbia richiamato meramente generiche esigenze di celerità, laddove per confortare l’asserita urgenza doveva invece compiere una verifica concreta rapportata al contesto fattuale specifico.

La ricorrente inoltre ha prospettato che se avesse avuto la possibilità di partecipare al procedimento, avrebbe potuto convincere l’amministrazione della inconsistenza del quadro indiziario, anche rappresentando che:

- gli elementi indiziari indicati nel provvedimento interdittivo si riferiscono a vicende sorte ed esaurite, una nel -OMISSIS-, ciò escludendo qualsivoglia obiettiva esigenza di celerità;

- l’attività di autotrasporto svolta dalla ricorrente ed i suoi organi sociali non risultano intaccati nemmeno dal sospetto di tentativi di infiltrazione camorristica;

- la proposta della Questura rimonta a più di un anno prima del provvedimento interdittivo, e ciò rendere ancor meno giustificabile l’urgenza indicata nel provvedimento impugnato a giustificazione della omessa comunicazione preventiva.

Il Collegio rileva che nell’impugnato provvedimento interdittivo impugnato è contenuta una motivazione meramente stereotipata in ordine alla giustificazione della omessa comunicazione di avvio procedimentale, non indicandosi alcuna specifica, concreta e circostanziata esigenza di celerità del procedimento o di segretezza che giustifichi la mancata previa comunicazione dell’avvio del procedimento e la mancata garanzia procedimentale per l’interessato, non essendo a ciò sufficiente una non meglio precisata « indifferibile necessità di impedire la prosecuzione di attività, quali quelle di autotrasporto ».

Se l’Amministrazione avessero garantito il contraddittorio procedimentale, oggi obbligatoriamente previsto dall’art. 92, comma 2 bis , D.Lgs. 159/2011 così come novellato nel 2021, parte ricorrente avrebbe potuto contraddire in ordine agli elementi indiziari posti dall’amministrazione a fondamento del provvedimento interdittivo, anche sottoponendo alla Prefettura la propria difesa secondo cui gli elementi indiziari indicati nel provvedimento interdittivo si riferiscono a vicende sorte ed esaurite, una nel -OMISSIS-, anche nell’ottica della applicazione delle meno afflittive misure amministrative di prevenzione collaborativa di cui all’art. 94 bis del d.lgs. 159/2011.

Il provvedimento interdittivo impugnato viola quindi l’art. 92 c. 2 bis del d.lgs. 159 del 2011 così come sostituito dall'articolo 48, comma 1, lettera a), numero 2) del D.L. 6 novembre 2021, n. 152, convertito con modificazioni dalla Legge 29 dicembre 2021, n. 233, non avendo l’amministrazione motivato adeguatamente in ordine alle ragioni giustificative dell’omessa comunicazione di cui alla citata norma. L’accoglimento della censura per il descritto profilo procedimentale comporta da un lato, che sono assorbite le altre censure contenute nel ricorso introduttivo e concernenti i profili sostanziali delle valutazioni effettuate dall’Amministrazione nel citato provvedimento, e dall’altro, che resta impregiudicato il potere dell’amministrazione di provvedere nuovamente, nel rispetto dell’effetto conformativo della presente sentenza.

2.3. Il ricorso introduttivo è pertanto accolto, con conseguente annullamento del provvedimento interdittivo impugnato.

3. Dall’annullamento del provvedimento interdittivo impugnato con il ricorso introduttivo consegue l’illegittimità, e quindi l’annullamento, anche dell’atto impugnato con i motivi aggiunti, cioè la nota n. -OMISSIS-, con cui il Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti – Motorizzazione civile di OL - ha disposto la revoca dell’A.E.P. (Autorizzazione all’esercizio della Professione) in possesso della ricorrente e la sua cancellazione dall’Albo degli Autotrasportatori di cose per conto di terzi, quale atto conseguenziale all’informativa di sussistenza di tentativi di infiltrazione adottata dalla Prefettura con atto n. -OMISSIS-.

I motivi aggiunti sono pertanto accolti.

4. In ragione della complessità delle questioni esaminate sussistono giusti motivi che giustificano l’integrale compensazione tra tutte le parti.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania, sede di OL (Sezione Prima), definitivamente pronunciando sul ricorso introduttivo e sui motivi aggiunti, come in epigrafe proposti, li accoglie, con conseguente annullamento degli atti impugnati, e compensa le spese.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Ritenuto che sussistano i presupposti di cui all'articolo 52, commi 1 e 2, del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196, e dell’articolo 9, paragrafo 1, del Regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio del 27 aprile 2016, a tutela dei diritti o della dignità della parte interessata, manda alla Segreteria di procedere all'oscuramento delle generalità nonché di qualsiasi altro dato idoneo ad identificare enti e persone.

Così deciso in OL nella camera di consiglio del giorno 26 marzo 2025 con l'intervento dei magistrati:

Vincenzo Salamone, Presidente

Giuseppe Esposito, Consigliere

Fabio Di Lorenzo, Primo Referendario, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Fabio Di Lorenzo	Vincenzo Salamone

IL SEGRETARIO

In caso di diffusione omettere le generalità e gli altri dati identificativi dei soggetti interessati nei termini indicati.